C‑128/22. sz. ügy

Nordic Info BV

kontra

Belgische Staat

(a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel [Belgium] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2023. december 5.

„Előzetes döntéshozatal – 2004/38/EK irányelv – 27. és 29. cikk – Az uniós polgárok szabad mozgását közegészségügyi okokból korlátozó intézkedések – Általános hatályú intézkedések – Nemzeti szabályozás, amely megtiltja a nemzeti terület nem alapvetően szükséges utazások végrehajtása érdekében történő elhagyását a Covid19‑világjárvány kontextusában magas kockázatú területekké minősített tagállamokba, valamint egy ilyen tagállamból a nemzeti területre belépő utazókat arra kötelezi, hogy teszteknek vessék magukat alá, és vonuljanak karanténba – Schengeni határellenőrzési kódex – 23. cikk – Rendőrségi hatáskör gyakorlása a közegészségügy területén – A határforgalom‑ellenőrzés gyakorlásával való egyenértékűség – 25. cikk – A határellenőrzés visszaállításának lehetősége a belső határokon a Covid19‑világjárvány kontextusában – Valamely tagállamban olyan intézkedések keretében végzett ellenőrzések, amelyek megtiltják a határok átlépését a schengeni térség Covid19‑világjárvány kontextusában magas kockázatú területekké minősített államaiból vagy államaiba történő, nem alapvetően szükséges utazások végrehajtása céljából”

1. Uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38 irányelv – A beutazási és tartózkodási jog közegészségügyi okokból való korlátozása – A WHO megfelelő jogi eszközeiben meghatározott, esetlegesen járványt okozó betegség vagy más fertőző betegségek, vagy ragályos parazitás megbetegedések fogalma – Covid19 – Bennfoglaltság – Feltételek – Az érintett tagállam állampolgáraira vonatkozó védelmi intézkedések összességének hatálya alá tartozó betegség – Nem gazdasági célokból elfogadott intézkedések – A kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálat

   (2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 27. cikk, (1) bekezdés, és 29. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 52–54. pont)

2. Uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38 irányelv – A beutazási és tartózkodási jog közegészségügyi okokból való korlátozása – Hatály – A kiutazási jogot is korlátozó intézkedések bennfoglaltsága – A szabad mozgás korlátozásainak fogalma – A határátlépés tilalma – Valamely tagállam területére belépő utazók azon kötelezettsége, hogy teszteknek vessék magukat alá, és vonuljanak karanténba – Bennfoglaltság

   (EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikk; 2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4., 5. cikk, 27. cikk, (1) bekezdés, és 29. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 55., 56., 58., 59. pont)

3. Uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38 irányelv – A kiutazás és beutazás joga – Hatály – Valamely tagállam állampolgárságával rendelkező polgár, aki ezen állam területét egy másik tagállamba való utazás céljából kívánja elhagyni – Valamely tagállam állampolgárságával rendelkező polgár, aki egy másik tagállam területére kíván belépni – Bennfoglaltság

   (EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikk; 2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 4. cikk, (1) bekezdés)

   (lásd: 60. pont)

4. Uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38 irányelv – A beutazási és tartózkodási jog közegészségügyi okokból való korlátozása – A Covid19‑világjárvány elleni küzdelem – Olyan uniós polgárokra vonatkozó korlátozó intézkedések, akik nem alapvetően szükséges utazást hajtanak végre az egyik tagállamból egy magas kockázatú területté minősített másik tagállamba vagy ilyen tagállamból – Ilyen intézkedéseket előíró általános hatályú nemzeti szabályozás – Megengedhetőség – Feltételek – Az ezen irányelv 30–32. cikkében előírt feltételek és biztosítékok, az Alapjogi Chartában foglalt jogok és elvek, valamint az arányosság elvének tiszteletben tartása

   (2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 27. cikk, (1) bekezdés, 29. cikk, (1) bekezdés és 30–32. cikk)

   (lásd: 62., 69–76., 98. pont és a rendelkező rész 1. pontja)

5. Uniós polgárság – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és szabad tartózkodáshoz való jog – 2004/38 irányelv – A beutazási és tartózkodási jog közegészségügyi okokból való korlátozása – Az arányosság elvének tiszteletben tartása – Terjedelem – A közegészség védelmére irányuló célkitűzés elérésére alkalmas, a feltétlenül szükséges mértékre korlátozódó és e célkitűzéshez képest nem aránytalan intézkedések – A kérdést előterjesztő bíróság általi vizsgálat

   (2004/38 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 31. cikk, (1) és (3) bekezdés)

   (lásd: 77., 81–84., 87., 90–97. pont)

6. Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – A határátlépésre irányadó szabályok uniós kódexe – A belső határokon történő ellenőrzés megszüntetése – A Covid19‑világjárvány elleni küzdelem – A belső határoknak a schengeni térség magas kockázatú területekké minősített államaiból vagy államaiba nem alapvetően szükséges utazások végrehajtása céljából történő átlépését tiltó nemzeti szabályozás – E szabályozás tiszteletben tartásának biztosítására irányuló, a nemzeti területen végzett ellenőrzések – Ezen ellenőrzéseknek olyan rendőrségi hatáskör gyakorlása keretében való elvégzésének szükségessége, amely nem lehet a határforgalom‑ellenőrzésekkel azonos tartalmú – Az említett szabályozás tiszteletben tartásának biztosítására irányuló, a belső határokon végzett ellenőrzések – Az ugyanezen kódex 25–28. cikke szerinti feltételek betartásának szükségessége

   (2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 22., 23. és 25. cikk)

   (lásd: 104., 105., 109., 123., 128., 129. pont és a rendelkező rész 2. pontja)

7. Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – A határátlépésre irányadó szabályok uniós kódexe – A belső határokon történő ellenőrzés megszüntetése – A területen belül végzett ellenőrzések – Olyan rendőrségi hatáskör gyakorlásába tartozó ellenőrzési intézkedések, amely nem lehet a határforgalom‑ellenőrzésekkel azonos tartalmú – A nemzeti bíróság általi, e kódex 23. cikke a) pontja második mondatának i–iv. alpontjában szereplő támpontokra tekintettel történő értékelés

   (2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 23. cikk, a) pont)

   (lásd: 111–113., 117–122. pont)

8. Határellenőrzések, menekültügy és bevándorlás – A határátlépésre irányadó szabályok uniós kódexe – A belső határokon történő ellenőrzés megszüntetése – A belső határellenőrzés ideiglenes visszaállítása a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén – Hatály – A közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély fogalma – A Covid19‑világjárvány által okozott egészségügyi veszély – Bennfoglaltság

   (2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet, 25. cikk)

   (lásd: 125–127. pont)

Összefoglalás

A Covid19‑világjárvány kontextusában egy belga miniszteri rendelet 2020 júliusában megtiltotta a Belgium és az Európai Unió országai, a schengeni övezet országai, valamint az Egyesült Királyság közötti nem alapvetően szükséges utazásokat, amennyiben ezeket az országokat járványügyi helyzetükre vagy a hatóságaik által hozott egészségügyi korlátozó intézkedések szintjére tekintettel magas kockázatú területekké („piros színnel jelölt területekké”) minősítették. A belga szabályozás ezenkívül azt a kötelezettséget is előírta, hogy az ezen országok valamelyikéből a nemzeti területre belépő valamennyi utazó teszteknek vesse magát alá, és vonuljon karanténba.

Ezen időszak alatt a belga hatóságok ellenőrzéseket végeztek ezen intézkedések betartásának ellenőrzése érdekében.

2020. július 12. és 15 között Svédország a magas kockázatú területekké minősített országok között szerepelt. A Nordic Info BV, egy skandináviai utazásokra szakosodott utazásszervező a belga szabályozás betartása érdekében törölte a nyári szezonra Belgiumból Svédországba tervezett valamennyi utazást.

Ez az utazási iroda ezt követően keresetet indított a Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (brüsszeli holland nyelvű elsőfokú bíróság, Belgium), a kérdést előterjesztő bíróság előtt a szóban forgó szabályozás kidolgozása során a belga állam által állítólagosan elkövetett hibák miatt állítása szerint elszenvedett kárának megtérítése iránt.

A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utalás keretében egyrészt azt kérdezi a Bíróságtól, hogy valamely tagállam ilyen általános szabályozása összeegyeztethető‑e a 2004/38 irányelvnek ( 1 ) a szabad mozgást közegészségügyi okokból korlátozó intézkedéseket szabályozó rendelkezéseivel. ( 2 ) Másrészt arról kérdezi a Bíróságot, hogy e tagállam belső határainak a schengeni térség magas kockázatú területekké minősített államaiból vagy államaiba nem alapvetően szükséges utazások végrehajtása céljából történő átlépésének tilalma összeegyeztethető‑e a Schengeni határellenőrzési kódexnek ( 3 ) a belső határokon történő határellenőrzések hiányára, e határellenőrzések ideiglenes visszaállításának lehetőségére és a rendőrségi hatáskör gyakorlására vonatkozó cikkeivel. ( 4 )

Ítéletében a Bíróság igenlő választ ad erre a két kérdésre, pontosítva ugyanakkor azokat a feltételeket, amelyek közé az ilyen nemzeti szabályozásnak illeszkednie kell.

A Bíróság álláspontja

A szabad mozgást korlátozó, valamely tagállam által a Covid19‑járványhoz hasonló világjárvánnyal összefüggésben hozott intézkedéseknek a 2004/38 irányelv tekintetében vizsgált jogszerűségét illetően a Bíróság kimondja, hogy az ezen intézkedéseket előíró nemzeti szabályozásnak tiszteletben kell tartania az ezen irányelv 30–32. cikkében előírt feltételek és biztosítékok összességét, az Európai Unió Alapjogi Chartájában foglalt jogokat és elveket, köztük a hátrányos megkülönböztetés tilalmának elvét, valamint az arányosság elvét.

E tekintetben a Bíróság először is pontosítja, hogy a 2004/38 irányelv 27. cikkének (1) bekezdése és 29. cikkének (1) bekezdése, még ha a 2004/38 irányelvnek „A beutazási és tartózkodási jog közrendi, közbiztonsági vagy közegészségügyi okokból való korlátozása” című fejezetében szerepelnek is, kifejezetten említik a „szabad mozgást”, így lefedik e szabadság két összetevőjét, azaz a beutazási és a kiutazási jogot, és így lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy olyan intézkedéseket fogadjanak el, amelyek közegészségügyi okokból korlátozzák e jogokat. A szabad mozgást korlátozó intézkedések, amelyeket valamely tagállam e rendelkezések alapján közegészségügyi okokból fogadhat el, nemcsak valamely tagállam területe elhagyásának – mint a jelen ügyben – a nem alapvetően szükséges utazások céljából történő tilalmából állhatnak, hanem olyan kötelezettségből is, hogy az e területre belépő utazók teszteknek vessék magukat alá, és vonuljanak karanténba.

Másodszor, e két rendelkezés egyikével sem ellentétes az, hogy az ilyen korlátozó intézkedéseket olyan általános hatályú jogi aktus formájában fogadják el, amely különbségtétel nélkül vonatkozik minden olyan személyre, akire az ezen aktus szerinti helyzet vonatkozik. Ezt az értelmezést megerősíti az a tény, hogy az olyan betegségek, amelyek ilyen intézkedéseket indokolhatnak – azaz a Covid19‑hez hasonló fertőző betegségek vagy ragályos parazitás megbetegedések – jellegüknél fogva alkalmasak arra, hogy az egyéni magatartástól függetlenül a teljes népességet érintsék.

Harmadszor, a Bíróság hangsúlyozza, hogy az első ránézésre egyedi határozatokra jellemző megfogalmazásuk ellenére a 2004/38 irányelv 30–32. cikkében előírt feltételek és biztosítékok összességét akkor is tiszteletben kell tartani, ha a korlátozó intézkedéseket általános hatályú jogi aktusok formájában fogadják el. Így az ezen irányelv 30. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján a szabad mozgást közegészségügyi okokból korlátozó intézkedéseket előíró valamennyi általános hatályú jogi aktust az azt elfogadó tagállam általi hivatalos közzététel keretében és a megfelelő hivatalos mediatizáció útján kell a nyilvánosság tudomására hozni, oly módon, hogy ezen aktus tartalmát és hatásait – az említett aktus alátámasztására felhozott pontos közegészségügyi okokhoz hasonlóan – meg lehessen érteni. Egyébiránt az általános hatályú jogi aktusnak – ahhoz, hogy megfeleljen az említett irányelv 30. cikkének (3) bekezdésében és 31. cikkében előírt biztosítékoknak – bírósági vagy adott esetben közigazgatási jogorvoslat keretében megtámadhatónak kell lennie, és ennek részletes szabályairól a nyilvánosságot tájékoztatni kell. Az ilyen korlátozó intézkedéseknek tiszteletben kell tartaniuk a hátrányos megkülönböztetés tilalmának a Chartában kimondott elvét is.

Negyedszer és utolsósorban, a 2004/38 irányelv 31. cikke (1) és (3) bekezdése rendelkezéseinek megfelelően a szabad mozgást közegészségügyi okokból korlátozó bármely intézkedésnek arányosnak kell lennie a közegészség védelmére irányuló célkitűzésre tekintettel, és az ilyen intézkedés arányosságának értékelése során figyelembe kell venni az elővigyázatosság elvét is. Az arányosság elvének követelménye konkrétan annak vizsgálatát követeli meg, hogy az ilyen intézkedések először is alkalmasak‑e a követett közérdekű cél – a jelen esetben a közegészség védelme – megvalósítására, másodszor a feltétlenül szükséges mértékre korlátozódnak‑e abban az értelemben, hogy e cél észszerűen nem érhető el ilyen hatékony módon más, az érintett személyek számára biztosított jogokat és szabadságokat kevésbé sértő eszközökkel, harmadszor pedig nem aránytalanok‑e az említett célhoz képest, ami különösen e cél jelentőségének és az e jogokba és szabadságokba való beavatkozás súlyosságának egymással szembeni mérlegelését feltételezi.

A vitatott szabályozás tiszteletben tartásának biztosítására irányuló ellenőrzéseket illetően a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az ilyen ellenőrzések a nemzeti területen csak akkor lehetségesek, ha azok a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikkének a) pontja értelmében vett rendőrségi hatáskör gyakorlásába tartoznak. Abban az esetben, ha az említett ellenőrzésekre közvetlenül a belső határokon kerül sor, a tagállamnak be kell tartania az említett kódex 25–28. cikke szerinti, a belső határokon történő határellenőrzés ideiglenes visszaállítására vonatkozó valamennyi feltételt, pontosítva, hogy a Covid19‑világjárványhoz hasonló világjárvány által okozott veszély ugyanezen kódex 25. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélynek felel meg.

Ami először is a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikkének a) pontját illeti, a Bíróság emlékeztet arra, hogy e rendelkezés jogot biztosít a tagállamoknak arra, hogy a nemzeti területen belül – ideértve a határ menti területeket is – a rendőrségi hatáskör gyakorlása által indokolt ellenőrzéseket végezzenek, feltéve hogy ennek gyakorlása a határforgalom‑ellenőrzéssel nem azonos tartalmú, aminek vizsgálata a kérdést előterjesztő bíróság feladata.

E célból e kódex 23. cikke a) pontja második mondatának i–iv. alpontja olyan támpontokkal szolgál, amelyek lehetővé teszik, hogy a tagállamok iránymutatást kapjanak az ilyen rendőrségi hatáskörök végrehajtása során.

E tekintetben először is, ami az említett kódex 23. cikke a) pontja második mondatának i. alpontjában szereplő támpontot illeti, az ellenőrzések által követett céloknak különbözniük kell a határforgalom‑ellenőrzés által követett céloktól, azaz azoktól, amelyek annak megállapítására irányulnak, hogy a személyek beléptethetőek‑e a tagállamok területére, illetve elhagyhatják‑e azt. A Bíróság úgy véli, hogy a jelen ügyben – úgy tűnik – ez a helyzet, mivel a szóban forgó belga szabályozás tiszteletben tartásának biztosítására irányuló ellenőrzések fő célja a Covid19 belga lakosságon belüli terjedésének sürgős korlátozása volt.

Másodszor, ami a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikke a) pontja második mondatának ii. alpontjában szereplő támpontot illeti, elegendő, hogy az ellenőrzéseket olyan körülmények alapján rendelték el és hajtották végre, amelyek objektív módon alátámasztották a közegészség súlyos és komoly sérelmének veszélyét – amire a tagállam e rendelkezés címén hivatkozhat –, valamint a hatóságok a nemzeti területre való belépés és az onnan való kilépés azon területeire vonatkozó általános ismeretei alapján, amelyeken az említett tilalommal érintett nagyszámú utazó áthaladhatott.

Harmadszor, ami a Schengeni határellenőrzési kódex 23. cikke a) pontja második mondatának iii. és iv. alpontjában szereplő támpontokat illeti, az alapügyben szóban forgó valamennyi ellenőrzést egyrészt véletlenszerűen, következésképpen „szúrópróbaszerűen” kellett, hogy elvégezzék, másrészt azokat oly módon kellett előkészíteni és végrehajtani, hogy az egyértelműen eltérjen az Unió külső határain történő rendszeres személyellenőrzésekétől. Ez utóbbi tekintetben a Bíróság pontosítja, hogy a Covid19‑világjárványhoz hasonló világjárvánnyal összefüggésben a tagállamok bizonyos mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek az ellenőrzések intenzitását, gyakoriságát és szelektív jellegét illetően.

Másodszor, abban az esetben, ha bebizonyosodik, hogy a szóban forgó ellenőrzéseket a belső határokon végezték, a kérdést előterjesztő bíróságnak meg kell vizsgálnia, hogy a Belga Királyság a közrendet és/vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély esetén betartotta‑e a Schengeni határellenőrzési kódex 25–28. cikkében említett, a belső határokon történő határellenőrzések ideiglenes visszaállítására vonatkozó valamennyi feltételt. A Bíróság e tekintetben pontosítja, hogy a Covid19‑világjárványéhoz hasonló mértékű világjárvány az e kódex 25. cikkének (1) bekezdése értelmében vett, a közrendet és/vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélynek minősülhet, amennyiben sértheti a társadalom valamely alapvető érdekét, nevezetesen azt, hogy biztosítsa a polgárok életét, és emellett a lakosság egy részének, különösen a legkiszolgáltatottabb személyeknek a túlélésére is hatással van.

( 1 ) Az Unió polgárainak és családtagjaiknak a tagállamok területén történő szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogáról, valamint az 1612/68/EGK rendelet módosításáról, továbbá a 64/221/EGK, a 68/360/EGK, a 72/194/EGK, a 73/148/EGK, a 75/34/EGK, a 75/35/EGK, a 90/364/EGK, a 90/365/EGK és a 93/96/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 29‑i 2004/38/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2004. L 158., 77. o.; magyar nyelvű különkiadás 5. fejezet, 5. kötet, 46. o.; helyesbítés: HL 2009. L 274., 47. o.).

( 2 ) Különösen ezen irányelv 27. és 29. cikkéről van szó.

( 3 ) A 2017. november 30‑i (EU) 2017/2225 európai parlamenti és tanácsi rendelettel (HL 2017. L 327., 1. o.; helyesbítés: HL 2018. L 312., 107. o.) módosított, a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ‑ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9‑i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL 2016. L 77., 1. o.).

( 4 ) Konkrétabban e kódex 22., 23. és 25. cikkéről van szó.