–

az Est Wind Power OÜ képviseletében P. Kergandberg és E.‑K. Velbri vandeadvokaadid,

–

az Elering AS képviseletében T. Järviste és V. Šipilov vandeadvokaadid,

–

az észt kormány képviseletében M. Kriisa, meghatalmazotti minőségben,

–

az Európai Bizottság képviseletében G. Braga da Cruz, I. Georgiopoulos és E. Randvere, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az „Iránymutatás a 2014–2020 közötti időszakban nyújtott környezetvédelmi és energetikai állami támogatásokról” című bizottsági közlemény (HL 2014. C 200., 1. o.; helyesbítés: HL 2016. C 290., 11. o.; a továbbiakban: 2014. évi iránymutatás) 19. pontja 44. alpontjának és 66. lábjegyzetének az értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelmet az Est Wind Power OÜ (a továbbiakban: EWP) és az átvitelirendszer‑üzemeltető Elering AS között az Elering által az EWP kérelmére kibocsátott azon értékelés jogszerűsége tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő, amely megállapította, hogy egy szélerőműpark építésére irányuló projekt előrehaladottsága nem felel meg azon nemzeti jogszabályi követelményeknek, amelyek lehetővé tennék az EWP energiát előállító „meglévő termelőnek” minősítését, és következésképpen azt, hogy ez utóbbi ezen erőműpark megépítéséhez támogatásokat kapjon.

3

Az [EUMSZ] 108. [cikk] alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2015. július 13‑i (EU) 2015/1589 tanácsi rendelet (HL 2015. L 248., 9. o.) 29. cikkének (1) bekezdése kimondja:

„Az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének vagy 108. cikkének alkalmazására irányuló eljárás során a tagállamok bíróságai felkérhetik a[z Európai] Bizottságot arra, hogy adjon át részükre birtokában lévő információkat, vagy véleményezzen az állami támogatási szabályok alkalmazására vonatkozó kérdéseket.”

4

A 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontja a következő fogalommeghatározást tartalmazza:

„»a munkálatok kezdete«: a beruházással kapcsolatos építési munkálatok megkezdése, a berendezések megrendelésére vonatkozó első kötelezettségvállalás vagy a beruházást visszafordíthatatlanná tevő egyéb kötelezettségvállalás közül az, amelyikre előbb kerül sor. Nem tekintendő a munkálatok kezdetének a földvásárlás és az olyan előkészítő munkálatok, mint az engedélyek beszerzése és az előzetes megvalósíthatósági tanulmányok elkészítése. Átvétel esetén a munkálatok kezdete az átvett létesítményhez közvetlenül kapcsolódó eszközök átvételének időpontja”.

5

Ezen iránymutatás 50. pontja a következőket rögzíti:

„A Bizottság úgy véli, hogy a támogatás nem jelent ösztönző hatást a kedvezményezett számára azokban az esetekben, amikor a projekt végrehajtása már azelőtt megkezdődött, hogy a kedvezményezett támogatás iránti kérelmet nyújtott volna be a nemzeti hatóságokhoz. Abban az esetben, amikor a kedvezményezett a támogatási kérelem benyújtása előtt megkezdi egy projekt végrehajtását, a projekt tekintetében nyújtott egyetlen támogatás sem tekinthető a belső piaccal összeegyeztethetőnek.”

6

Az említett iránymutatás 126. pontja a következőket írja elő:

„A 2015 és 2016 közötti átmeneti szakaszban a megújuló energiaforrásokból származó, tervezett új villamosenergia‑kapacitás legalább 5%‑áért nyújtott támogatást versenyeztetéses ajánlattételi eljárás során, világos, átlátható és megkülönböztetésmentes feltételek alapján kell odaítélni.

2017. január 1‑jétől az alábbi követelményeket kell alkalmazni:

A támogatást versenyeztetéses ajánlattételi eljárás során, világos, átlátható és megkülönböztetésmentes feltételek(66) alapján kell nyújtani […]

[…]”

7

Ugyanezen iránymutatás 66. lábjegyzete szerint:

„Azok a létesítmények, amelyek 2017. január 1. előtt kezdték meg működésüket [helyesen: amelyek vonatkozásában 2017. január 1. előtt kezdték meg a munkálatokat], és ezen időpont előtt megerősítést kaptak az adott tagállamtól a támogatásra vonatkozóan, támogatásban részesülhetnek a megerősítés időpontjában hatályos program alapján.”

8

A megújuló energiaforrásokra és a kapcsolt energiatermelésre vonatkozó észt támogatási program módosításairól (SA.47354 [2017/NN] állami támogatás) szóló, 2017. december 6‑i C(2017) 8456 final bizottsági határozat (HL 2018. C 121., 7. o.; a továbbiakban: 2017. évi határozat) (42)–(44) preambulumbekezdésének szövege a következő:

9

A 2003. február 11‑i elektrituruseadus (a villamosenergia‑piacról szóló törvény; RT I 2003, 25., 153.) alapeljárásra alkalmazandó változatának (a továbbiakban: ELTS) „Támogatás” című 59. §‑a a következőket írta elő:

„(1) A termelő a jelen cikkben említett támogatásra jogosult az átvitelirendszer‑üzemeltetőtől:

[…]

(2) Az átvitelirendszer‑üzemeltető a termelő kérésére támogatást folyósít a termelőnek:

[…]

(21) Az e cikk (2) bekezdésében említett támogatás az [EUMSZ] 107. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatásnak minősül, amelyet a [2014. évi iránymutatással] és a [2017. évi határozattal] összhangban nyújtanak.

(22) Az e cikk (2) bekezdésében említett, legalább 1 MW elektromos teljesítményű termelőberendezéssel előállított energia után nyújtott támogatást az a termelő igényelheti, amely az e termelőberendezésre vonatkozó beruházási projektet illetően a munkálatokat legkésőbb 2016. december 31‑ig megkezdte, vagyis legalább a következők egyikére sor került:

(23) Amennyiben a termelő az e cikk (22) bekezdésében említett feltételeknek való megfelelése értékelését kéri az átvitelirendszer‑üzemeltetőtől, az értékelést az említett kérelem kézhezvételétől számított 90 napon belül ki kell adni.

[…]”

10

Az EWP a toilai (Észtország) önkormányzat területén található Päite‑Vaivinában 28 szélturbinából álló, 64,4 MW összteljesítményű szélerőműpark (a továbbiakban: tervezett szélerőműpark) létesítése érdekében 2004. április 27‑én csatlakozási szerződést kötött az Eleringgel, és e címen az érintett hálózathoz való csatlakozásért 522813,93 euró összegű díjat fizetett.

11

2008‑ban az EWP e szélerőműparkban szélmérő oszlopokat állított fel, és ezzel kapcsolatban 212002,15 euró költséget viselt. A 2010. május 11‑i szerződéssel az EWP építményi jogot szerzett az e szélturbinák felállítására szánt 28 földterületre vonatkozóan.

12

2016. január 19‑én a toilai önkormányzat közzétette a tervezett szélerőműpark tervezési feltételeit, és 2016. február 4‑én az EWP erre vonatkozó építési engedély kiadását kérte. 2016. április 20‑án a védelmi minisztérium megtagadta e szélerőműpark építési terveinek jóváhagyását, és 2016. április 26‑i rendeletével a toilai önkormányzat megtagadta az EWP által kért építési engedélyek kiadását. Ez utóbbi ezen elutasító határozatokkal szemben kereseteket indított.

13

2020. szeptember 29‑én az EWP az ELTS 59. §‑ának (23) bekezdése alapján értékelést kért az Eleringtől azzal kapcsolatban, hogy az említett szélerőműpark építésére vonatkozó beruházási projekt megfelel‑e az ezen 59. § (22) bekezdésében meghatározott feltételeknek.

14

2021. április 13‑i 22‑7/2020/29‑5. sz. értékelésében az Elering úgy vélte, hogy e projekt nem felel meg az említett feltételeknek többek között azért, mert az EWP nem minősíthető 2016. december 31‑én„meglévő termelőnek”. Márpedig, ha ez lett volna a helyzet, az EWP jogosult lett volna arra, hogy a tervezett szélerőműpark építése céljából egy létező támogatási program alapján támogatásban részesüljön.

15

2021. május 13‑án az EWP ezen értékelés megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be a Tallinna Halduskohushoz (tallinni közigazgatási bíróság, Észtország), azaz a kérdést előterjesztő bírósághoz, és kérte, hogy e bíróság kötelezze az Eleringet a jelen ítélet 13. pontjában említett kérelem újbóli megvizsgálására. Az alapeljárás tehát az említett értékelés jogszerűségére vonatkozik.

16

E bíróság rámutat arra, hogy az ELTS 59. §‑a (22) bekezdésének megfelelően a „meglévő termelő” fogalmába tartozik többek között az a termelő, aki legkésőbb 2016. december 31‑én megkezdte a termelőberendezésre vonatkozó beruházási projekttel kapcsolatos munkálatokat, mivel „megkezdte” az e beruházási projekttel kapcsolatos „építési munkálatokat”, vagy „a beruházási projektet visszafordíthatatlanná tevő egyéb kötelezettséget vállalt”, azzal, hogy sem azon földterület megvásárlása, amelyen a termelőberendezést telepíteni fogják, sem az engedélyek megszerzése, sem az előkészítő munkálatok nem tekintendők a beruházási projektet visszafordíthatatlanná tevő kötelezettségeknek.

17

Az EWP és az Elering nem ért egyet abban a kérdésben, hogy 2016. december 31‑ig az EWP „megkezdte‑e” a tervezett szélerőműpark „építési munkálatait”, vagy „vállalt‑e a beruházási projektet visszafordíthatatlanná tevő egyéb kötelezettséget”.

18

Ez utóbbi feltételt illetően a felek nem értenek egyet többek között a „visszafordíthatatlan beruházási projekt” fogalmának meghatározását illetően, vagyis hogy e fogalom magában foglalja‑e az érintett beruházási projekttel kapcsolatban felmerült költségeknek a projekt teljes költségéhez viszonyított arányára vonatkozó gazdasági elemzés elvégzését, és hogy abban az esetben, ha az Elering az eszközölt kiadások egy részét – mint például a földterületek megvásárlásához vagy az építményi jog megszerzéséhez kapcsolódó költségeket – előkészítő munkálatoknak vagy a visszafordíthatatlan kiadások részét nem képező költségeknek tekinti, azokat is ki kell‑e zárni e projekt teljes költségéből az ilyen gazdasági elemzés keretében, amennyiben ezen elemzés során meg kell vizsgálni az eszközölt kiadásoknak az említett projekt teljes költségéhez viszonyított százalékos arányát.

19

Hasonlóképpen, a felek nem értenek egyet abban a kérdésben sem, hogy egyrészt 2016. december 31‑én a felperes rendelkezett‑e az e projekt megvalósításához szükséges állami engedéllyel, másrészt pedig, hogy ezen állami engedélynek szükségképpen építési engedélynek kell‑e lennie, vagy olyan településtervezési dokumentumról is szó lehet, mint az általános településfejlesztési terv vagy részletes településfejlesztési terv, vagy akár a tervezési feltételek listájáról, amely dokumentumok, illetve lista a nemzeti jog értelmében az építési engedélyt megelőzően készülnek el.

20

Az EWP úgy véli, hogy „megkezdte” a tervezett szélerőműpark „építési munkálatait”, mivel 2016. december 31. előtt szélmérő oszlopokat és egy, e szélerőműparkot az allikai (Észtország) alállomással összekötő csatlakozópontot épített.

21

Az Elering „visszafordíthatatlan kiadásoknak” minősíti a szélmérő oszlopok építésére fordított, 212002,15 euró összegű kiadásokat, valamint az 522813,93 euró összeget kitevő csatlakozási költségeket, azonban úgy véli, hogy az ilyen beruházások nem elegendőek annak megállapításához, hogy az érintett beruházási projekt nagy valószínűséggel megvalósul, mivel e kötelezettségvállalások nem teszik ki e projekt 67224000 euróra becsült összköltségének jelentős részét, hanem ezen összköltség alig 1,09%‑át jelentik.

22

Ezenkívül az Elering arra hivatkozik, hogy e körülmények között, és mivel egyébként fennállna annak a veszélye, hogy az ELTS 59. §‑a (22) bekezdésének rendszerét megfosztják az értelmétől, az építési munkálatok megkezdésére vonatkozó, e rendelkezésben előírt feltétel sem teljesülhet, mivel az érintett beruházási projekt visszafordíthatatlan jellege releváns elem az említett rendelkezésben szereplő valamennyi esetben, ideértve e feltételt is, amit az EWP vitat.

23

A Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) megjegyzi, hogy az alapügy keretében a 2015/1589 rendelet 29. cikkének (1) bekezdése alapján véleményt kért a Bizottságtól azon kérdéssel kapcsolatban, hogy a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdését és a „meglévő termelők” abban szereplő fogalmát úgy kell‑e értelmezni, hogy az, hogy 2017. január 1‑jéig „a projektgazda megszerezte a projekt megvalósításához szükséges állami engedélyt, és jogosult azon földterület használatára, amelyen a projekt megvalósítását tervezik”, szükséges ahhoz, hogy őt e fogalom hatálya alá tartozónak lehessen tekinteni, és így e határozat értelmében a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásban részesülhessen.

24

A Bizottság a 2020. január 17‑i véleményében (a továbbiakban: 2020. évi vélemény) azt válaszolta e bíróságnak, hogy a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdését úgy kell értelmezni, hogy az megköveteli, hogy 2017. január 1‑jéig „a projektgazda megszerezte a projekt megvalósításához szükséges állami engedélyt, és jogosult azon földterület használatára, amelyen a projekt megvalósítását tervezik”. Ezen intézmény hozzátette, hogy e két feltételnek a 2014. évi iránymutatás 19. pontja 44. alpontjának első mondatában említett három eset valamelyikével együtt fenn kell állnia ahhoz, hogy valamely vállalkozást „meglévő termelőnek” lehessen tekinteni, és így e határozat értelmében a belső piaccal összeegyeztethető állami támogatásban részesülhessen.

25

E véleményre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság szükségesnek tartja, hogy iránymutatást kérjen a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontjában, illetve a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésében említett, „a munkálatok kezdete”, „a beruházással kapcsolatos építési munkálatok”, „a beruházást visszafordíthatatlanná tevő egyéb kötelezettségvállalás” és „a projekt megvalósításához szükséges állami engedély” fogalmával, valamint azzal kapcsolatban, hogy e fogalmakból milyen követelmények következnek a nemzeti közigazgatás számára valamely projekt megvalósulása valószínűségének értékelését illetően.

26

E bíróság arra is keresi a választ, hogy a 2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet (C‑349/17, EU:C:2019:172) 61. és 68. pontjában szereplő megfontolásokkal, amelyek szerint a támogatásokra vonatkozó kritériumoknak egyértelműeknek és az illetékes nemzeti hatóságok által egyszerűen alkalmazhatóaknak kell lenniük, nem ellentétes‑e az ilyen, esetről esetre történő összetett gazdasági értékelés.

27

E körülmények között a Tallinna Halduskohus (tallinni közigazgatási bíróság) úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

28

A Bizottság azt állítja, hogy a hetedik és a nyolcadik kérdésre adandó válaszra tekintettel az első–hatodik kérdés elfogadhatatlan, vagy legalábbis irreleváns, így azokra nem szükséges válaszolni.

29

Elsősorban ezen intézmény megjegyzi, hogy a 2014. évi iránymutatás csak vele szemben bír kötelező erővel, és nem keletkeztet önálló jogi kötelezettségeket a tagállamok számára, amelyeket csak azon határozatok köteleznek, amelyeket a Bizottság a szóban forgó intézkedésre alkalmazandó iránymutatás alapján nekik címez. Következésképpen a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontja, 126. pontja és 66. lábjegyzete nem minősül olyan jogi szabálynak, amelyet a Tallinna Halduskohusnak (tallinni közigazgatási bíróság) az alapügy keretében közvetlenül alkalmaznia kellene.

30

Emlékeztetni kell arra, hogy a támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségének az EUMSZ 107. cikk (3) bekezdése alapján történő értékelése az uniós bíróságok ellenőrzése alatt eljáró Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik. E tekintetben a Bizottság széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, amelynek gyakorlása összetett gazdasági és társadalmi értékelésekkel jár. E mérlegelési jogkör gyakorlása során a Bizottság iránymutatásokat fogadhat el annak megállapítása érdekében, hogy milyen kritériumok alapján kívánja értékelni a tagállamok által tervezett támogatási intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét (2022. december 15‑iVeejaam és Espo ítélet, C‑470/20, EU:C:2022:981, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

31

A Bizottság ilyen magatartási szabályok elfogadásával és közzétételével, amely révén kijelenti, hogy ezentúl alkalmazni fogja e szabályokat az általuk érintett esetekre, korlátozza magát az említett mérlegelési jogkör gyakorlásában, és főszabály szerint nem térhet el e szabályoktól anélkül, hogy ne tenné ki magát annak, hogy egyes esetekben az általános jogelveknek – mint az egyenlő bánásmód vagy a bizalomvédelem elvének – a megsértése címén felelősségre vonható legyen (2022. december 15‑iVeejaam és Espo ítélet, C‑470/20, EU:C:2022:981, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

32

Ebből következik, hogy a 2014. évi iránymutatásban foglalt magatartási szabályok elfogadása csupán azzal a hatással jár, hogy a Bizottság saját maga korlátozza a mérlegelési jogkörének gyakorlását, abban az értelemben, hogy ha valamely tagállam egy olyan tervezett állami támogatást jelent be a Bizottságnak, amely megfelel e szabályoknak, a Bizottság főszabály szerint köteles e tervezett támogatást engedélyezni (2022. december 15‑iVeejaam és Espo ítélet, C‑470/20, EU:C:2022:981, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

33

Következésképpen a 2014. évi iránymutatás nem keletkeztethet önálló kötelezettségeket a tagállamokkal szemben (2022. december 15‑iVeejaam és Espo ítélet, C‑470/20, EU:C:2022:981, 32. pont).

34

Mindemellett az EUMSZ 288. cikk negyedik bekezdésének megfelelően a 2017. évi határozat kötelező erejű az Észt Köztársaságra nézve, amely annak címzettje.

35

Márpedig, amint arra a főtanácsnok az indítványának 30. pontjában rámutatott, a 2017. évi határozat kifejezetten hivatkozik a 2014. évi iránymutatás több rendelkezésére.

36

Közelebbről, a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdése idézi és értelmezi a 2014. évi iránymutatás 66. lábjegyzetét, e határozat (43) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a] támogatást nyújtó hatóságoknak […] [e 66. lábjegyzetet] [úgy] kell értelmezniük”, hogy „figyelem[be veszik]”„[a] »munkálatok kezdet[ének]« [a 2014. évi iránymutatás] 19. pontja 44. alpontjában szereplő meghatározás[át]”, az említett határozat (44) preambulumbekezdése pedig arra az esetre utal, amikor „a támogatást nyújtó hatóság úgy ítéli meg, hogy egy adott projekttel kapcsolatos munkálatok a [2014. évi iránymutatás] 19. pontjának 44. alpontja értelmében 2017. január 1. előtt megkezdődtek”.

37

Meg kell tehát állapítani, hogy a 2017. évi határozat – a (42)–(44) preambulumbekezdése szövegének megfelelően – az alapügyben szóban forgóhoz hasonló körülmények között arra kötelezi az illetékes észt hatóságokat, hogy a 2014. évi iránymutatás e rendelkezéseit az e preambulumbekezdések szerinti értelmükben alkalmazzák, ami az említett rendelkezéseket kötelező jelleggel ruházza fel.

38

Márpedig, mivel a kérdést előterjesztő bírósághoz az Elering által kiadott kötelező erejű értékelés jogszerűségével kapcsolatos jogvitában fordultak, amely értékelés során a 2017. évi határozat (42)–(44) preambulumbekezdésére tekintettel a 2014. évi iránymutatás ugyanezen rendelkezéseit alkalmazták, az e bíróság által az ezen iránymutatás 19. pontja 44. alpontjának és 66. lábjegyzetének értelmezésére vonatkozóan feltett kérdéseket elfogadhatónak kell tekinteni.

39

Másodsorban a Bizottság rámutat arra, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy az észt védelmi minisztérium megtagadta a tervezett szélerőműpark építési projektjeinek jóváhagyását, és hogy következésképpen a toilai önkormányzat megtagadta az EWP által kért építési engedélyek kiadását. Úgy tűnik, hogy e körülmények arra utalnak, hogy 2016. december 31. előtt nem állt rendelkezésre az érintett projekt megvalósításához szükséges, a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdése értelmében vett összes állami engedély. Ennélfogva kitűnik, hogy 2017. január 1‑jén e projekt nem volt olyan fejlesztési stádiumban, hogy az nagy valószínűséggel megvalósul, ezért e (42) preambulumbekezdés értelmében a létező támogatási program alapján támogatásban kellene részesülnie.

40

Márpedig az ilyen kifogás nem csupán azon uniós jogi rendelkezések értelmezéséből ered, amelyekre a hetedik és a nyolcadik kérdés vonatkozik, hanem e rendelkezéseknek az alapeljárás tényállására való alkalmazásából, valamint az észt jog releváns rendelkezéseinek értelmezéséből és e tényállásra történő alkalmazásából is.

41

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EUMSZ 267. cikkel bevezetett eljárás a Bíróság és a nemzeti bíróságok közötti együttműködés eszköze, amely révén a Bíróság az uniós jog értelmezéséhez olyan támpontokat nyújt a nemzeti bíróságnak, amelyek szükségesek az utóbbi által eldöntendő jogvita megoldásához (2011. szeptember 15‑iUnió de Pagesos de Catalunya ítélet, C‑197/10, EU:C:2011:590, 16. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

42

Ezen eljárás keretében, amely a nemzeti bíróságok és a Bíróság feladatainak világos szétválasztásán alapul, az alapügy tényállásának a megállapítása és értékelése, valamint a nemzeti jog értelmezése és alkalmazása kizárólag a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik (2023. július 24‑iLin ítélet, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, 76. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

43

Közelebbről a Bíróság többször is kimondta, hogy nem feladata, hogy valamely előzetes döntéshozatal iránti kérelem keretén belül nemzeti rendelkezések értelmezése tárgyában határozzon, mivel az ilyen értelmezés a nemzeti bíróságok kizárólagos hatáskörébe tartozik (2020. november 25‑iSociálna poisťovňa ítélet, C‑799/19, EU:C:2020:960, 45. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

44

A fenti megfontolásokból következik, hogy az első–hatodik kérdés elfogadható.

45

Első és hatodik kérdésével, amelyeket célszerű együtt vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell‑e értelmezni, hogy a „munkálatok kezdetének” fogalma egyrészt a beruházási projekttel kapcsolatos bármely építési munkálat megkezdését jelenti, függetlenül e munkálatok jellegétől, vagy csupán a beruházási projektnek a megújulóenergia‑termelést lehetővé tevő létesítményével kapcsolatos építési munkálatok megkezdését jelenti, másrészt pedig bármely egyéb kötelezettségvállalásra is vonatkozik, függetlenül e kötelezettségvállalás jellegétől vagy költségétől, kivéve e 19. pont 44. alpontja értelmében a földvásárlást és az előkészítő munkálatokat.

46

Először is emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint az uniós jogi rendelkezések értelmezésénél nemcsak a rendelkezés megfogalmazását, hanem a szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek a részét képezi (2023. június 8‑iFastweb és társai [A számlázás gyakorisága] ítélet, C‑468/20, EU:C:2023:447, 52. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

47

A 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontjában szereplő első és harmadik eset értelmében a „munkálatok kezdetének” fogalma magában foglalja „a beruházással kapcsolatos építési munkálatok megkezdését” vagy „a beruházást visszafordíthatatlanná tevő egyéb kötelezettségvállalást”. E rendelkezés ezenkívül pontosítja, hogy „[n]em tekintendő a munkálatok kezdetének a földvásárlás és az olyan előkészítő munkálatok, mint az engedélyek beszerzése és az előzetes megvalósíthatósági tanulmányok elkészítése”.

48

Jóllehet az említett rendelkezés szövegéből így egyértelműen kitűnik, hogy az olyan építési munkálatok, amelyek a beruházási projekt működéséhez szükségesek, úgymint az alapügyben a mérőoszlopok építése és az elektromos csatlakozások kialakítása, nem minősülnek ugyanezen rendelkezés értelmében vett előkészítő munkálatoknak, és így a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontja értelmében vett „munkálatok kezdetének” fogalma alá tartozhatnak, amennyiben az e rendelkezésben előírt feltételek teljesülnek, meg kell állapítani, hogy az említett rendelkezés nem határozza meg pontosan az érintett építési munkálatok vagy a beruházást visszafordíthatatlanná tevő kötelezettségvállalások jellegét, és nem határoz meg olyan küszöbértéket sem, amelytől kezdve úgy kell tekinteni, hogy a megkezdett munkálatok megfelelnek e feltételeknek.

49

Mindemellett, amint arra a főtanácsnok az indítványának 37–39. pontjában rámutatott, a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésének összefüggésében a „munkálatok kezdete” e fogalmának célja annak meghatározása, hogy mely termelők számára ismerhető el a létező támogatási program keretében állami támogatásra jogosult, megújuló energiát előállító „meglévő termelő” jogállás.

50

E (42) preambulumbekezdésből kitűnik, hogy a támogatást nyújtó hatóságok „meglévő termelőnek” tekinthetik „azokat a termelőket, amelyek projektje 2017. január 1‑jén a fejlesztés olyan stádiumában volt, hogy az nagy valószínűséggel megvalósul”.

51

Márpedig, mivel az említett (42) preambulumbekezdés megköveteli, hogy ebben az időpontban az érintett projekt „a fejlesztés olyan stádiumában” legyen, hogy „az nagy valószínűséggel megvalósul”, nem tekinthető úgy, hogy a beruházási projekttel kapcsolatos építési munkálatok bármely megkezdése, függetlenül e munkálatok jellegétől, megfelel e kritériumnak.

52

Éppen ellenkezőleg, amint arra a főtanácsnok az indítványának 43. pontjában lényegében rámutatott, ebből az következik, hogy a szóban forgó munkálatok előrehaladottságának olyannak kell lennie, hogy 2017. január 1‑jére az érintett beruházás visszafordíthatatlanná vált, és a projektgazdát megújuló energiát előállító meglévő termelőhöz lehet hasonlítani.

53

A 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésének összefüggésében a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontja értelmében vett „munkálatok kezdetének” fogalmát tehát minden esetben úgy kell érteni, mint amely a szóban forgó munkálatok olyan előrehaladottságára vonatkozik, amely lehetővé teszi, hogy a projektgazdát megújuló energiát előállító meglévő termelőnek tekintsék.

54

Ennélfogva ebben az összefüggésben csak az a kötelezettségvállalás tartozhat a „munkálatok kezdetének” e fogalmába, amely révén a beruházási projekt 2017. január 1‑jére „a fejlesztés olyan stádiumába” került, hogy „az nagy valószínűséggel megvalósul”, tehát az említett projekt lényegében visszafordíthatatlanná vált.

55

Amint arra a főtanácsnok az indítványának 44–46. pontjában lényegében rámutatott, csak akkor tekinthető úgy, hogy e küszöböt ezen időpontban elérték, ha az előkészítő munkálatokat elvégezték, és ha a kötelezettségvállalás a jellegét és költségét tekintve az érintett beruházási projekt teljes volumenéhez képest kellően jelentős.

56

Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely bíróság rendelkezik egyedül valamennyi releváns adattal – annak értékelése, hogy ebben az időpontban a tervezett szélerőműpark építési munkálatainak előrehaladottsága alapján úgy lehetett‑e tekinteni, hogy az ezen erőműpark megépítésére irányuló projekt nagy valószínűséggel megvalósul, a Bíróság rendelkezésére álló információk arra utalnak, hogy a jelen ügyben a mérőoszlopok és az átviteli hálózathoz való elektromos csatlakozások megépítése nem minősül a „munkálatok olyan kezdetének”, amely alapján az EWP‑t megújuló energiát előállító „meglévő termelőnek” lehetett volna tekinteni, mivel kizárólag a megújuló energiát termelő szélturbinák építési munkálatainak megkezdése, vagy akár a szélturbinákra – amelyek az alapügyben szóban forgó beruházási projekt legjelentősebb részét képezik – vonatkozó valamely visszafordíthatatlan kötelezettségvállalás biztosíthatott volna a számára ilyen jogállást.

57

A fenti megfontolásokra tekintettel az első és a hatodik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell értelmezni, hogy a „munkálatok kezdetének” fogalma egyrészt a beruházási projektnek a megújulóenergia‑termelést lehetővé tevő létesítményével kapcsolatos építési munkálatok megkezdését jelenti, másrészt pedig bármely olyan egyéb kötelezettségvállalásra is vonatkozik, amely révén – a kötelezettségvállalás jellegére és költségére tekintettel – az érintett beruházási projekt 2017. január 1‑jére a fejlesztés olyan stádiumába került, hogy e projekt nagy valószínűséggel megvalósul.

58

Második, negyedik és ötödik kérdésével, amelyeket célszerű együtt vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42)–(44) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell‑e értelmezni, hogy az illetékes nemzeti hatóságnak az e 19. pont 44. alpontja értelmében vett „munkálatok kezdetének” megállapítása érdekében esetről esetre el kell végeznie az érintett beruházási projekt fejlesztése stádiumának és a projekt megvalósulása valószínűségének – adott esetben alapos gazdasági – elemzését, vagy szorítkozhat pusztán ténybeli vagy formális értékelésre.

59

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 2017. évi határozat (42)–(44) preambulumbekezdése többek között leszögezi, hogy „a támogatást nyújtó hatóságoknak” azokat a termelőket „kell” meglévő termelőnek „tekinteniük”, amelyek projektje 2017. január 1‑jén a fejlesztés olyan stádiumában volt, hogy az nagy valószínűséggel megvalósul, továbbá hogy „a támogatási intézkedések megfelelő végrehajtásáért – a megfelelő hatóságaikon keresztül – továbbra is a tagállamok felelősek”, és hogy abban az esetben, ha „a támogatást nyújtó hatóság úgy ítéli meg”, hogy egy adott projekttel kapcsolatos munkálatok a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontja értelmében 2017. január 1. előtt megkezdődtek, a Bizottság megítélése szerint ez az értékelés a projektre mint olyanra vonatkozik. E preambulumbekezdések azt is jelzik, hogy a „támogatást nyújtó hatóságoknak” ezen iránymutatás 66. lábjegyzetét úgy kell „értelmezniük”, hogy figyelembe veszik a „munkálatok kezdete” fogalmának e 19. pont 44. alpontjában szereplő meghatározását.

60

Ennélfogva a 2017. évi határozat (42)–(44) preambulumbekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy e határozat összefüggésében az illetékes hatóságnak esetről esetre kell ellenőrzést végeznie, amely arra a kérdésre vonatkozik, hogy az érintett projekt 2017. január 1‑jén a fejlesztés olyan stádiumában volt‑e, hogy az nagy valószínűséggel megvalósul. Márpedig az ilyen értékeléshez nem alkalmas a pusztán formális ellenőrzés, és az – esettől függően – alapos gazdasági elemzést tehet szükségessé.

61

E megállapítást nem kérdőjelezik meg a 2019. március 5‑iEesti Pagar ítélet (C‑349/17, EU:C:2019:172) 61. és 68. pontjában kifejtett megfontolások. Kétségtelen, hogy e pontokban a Bíróság lényegében kizárta, hogy az illetékes nemzeti hatóságok összetett gazdasági értékeléseket végezhessenek eseti alapon, és e hatóságok jogkörét ténybeli vagy formális megállapításokra korlátozta. Ugyanakkor e korlátozás a[z EUMSZ 107.] és [EUMSZ 108. cikk] alkalmazásában a támogatások bizonyos fajtáinak a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánításáról szóló, 2008. augusztus 6‑i 800/2008/EK bizottsági rendelet (általános csoportmentességi rendelet) (HL 2008. L 214., 3. o.) 8. cikke (2) bekezdésének alkalmazását illetően került megállapításra, amely rendelkezést egyértelmű és egyszerűen alkalmazható kritériumok révén a tagállamokban egységesen kell alkalmazni. Ezenkívül e megfontolások az érintett támogatás feltételezett vagy tényleges ösztönző hatására vonatkoztak.

62

Ezzel szemben a jelen ügyben a 2017. évi határozatban említett módosításokat megelőzően alkalmazandó észt támogatási program ösztönző hatását a Bizottság e határozatban véglegesen megállapította, így az illetékes nemzeti hatóság által elvégzendő értékelés kizárólag arra vonatkozik, hogy fennáll‑e a projektgazda részéről az e támogatási program alapján nyújtott támogatás megszerzéséhez fűződő, védelemre érdemes jogos bizalom, vagy sem. Márpedig az ilyen vizsgálatot szükségszerűen esetről esetre kell elvégezni, és nem lehet úgy tekinteni, hogy az tisztán ténybeli vagy formális értékelésre korlátozódik.

63

A fenti megfontolásokra tekintettel a második, negyedik és ötödik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42)–(44) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell értelmezni, hogy az illetékes nemzeti hatóságnak az e 19. pont 44. alpontja értelmében vett „munkálatok kezdetének” megállapítása érdekében esetről esetre el kell végeznie az érintett beruházási projekt fejlesztése stádiumának és a projekt megvalósulása valószínűségének elemzését, amely nem korlátozódhat pusztán ténybeli vagy formális értékelésre, és esettől függően alapos gazdasági elemzést tehet szükségessé.

64

Harmadik, hetedik és nyolcadik kérdésével, amelyeket célszerű együtt vizsgálni, az előterjesztő bíróság lényegében arra vár választ, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell‑e értelmezni, hogy:

65

E tekintetben a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának 44. alpontjából kitűnik, hogy az „engedélyek beszerzése” az „előkészítő munkálatok” körébe tartozik, tehát e rendelkezés értelmében nem minősül „a munkálatok kezdetének”. Ezenkívül a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdése egyértelműen megköveteli, hogy a projektgazda „megszerezte a projekt megvalósításához szükséges állami engedélyt”, és „jogosult azon földterület használatára, amelyen a projekt megvalósítását tervezik”.

66

Ebből mindenekelőtt az következik, hogy a „munkálatok kezdetének” az e 19. pont 44. alpontjában szereplő fogalma e (42) preambulumbekezdés összefüggésében szükségszerűen magában foglalja, hogy a projektgazda jogosult azon földterület használatára, amelyen az érintett beruházási projektet meg fogják valósítani, és rendelkezik az e projekt megvalósításához szükséges állami engedéllyel.

67

Továbbá, mivel e rendelkezések „állami” engedélyre vonatkoznak, anélkül hogy – amint arra a főtanácsnok az indítványának 52. pontjában rámutatott – pontosítanák a megkövetelt engedély típusát, az „állami engedély” fogalmát a nemzeti jogra tekintettel kell értelmezni.

68

Ezenkívül a jelen ítélet 52–55. és 62. pontjában tett megállapításokból következik, hogy az illetékes nemzeti hatóság által elvégzendő, arra vonatkozó értékelés keretében, hogy fennáll‑e a projektgazda részéről a létező támogatási program alapján nyújtott támogatás megszerzéséhez fűződő, védelemre érdemes jogos bizalom, vagy sem, e hatóságnak meg kell vizsgálnia, hogy 2017. január 1‑jén a szóban forgó munkálatok előrehaladottsága alapján úgy lehetett‑e tekinteni, hogy az érintett beruházási projekt nagy valószínűséggel megvalósul, így e projekt lényegében visszafordíthatatlanná vált, és ennélfogva lehetővé tette, hogy a projektgazdát megújuló energiát előállító „meglévő termelőnek” tekintsék.

69

Ebből következik, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontja alapján megkövetelt engedély típusának szintén lehetővé kell tennie annak megállapítását, hogy ebben az időpontban úgy lehetett tekinteni, hogy e projekt nagy valószínűséggel megvalósul, és ennélfogva lehetővé kell tennie, hogy a projektgazdát megújuló energiát előállító „meglévő termelőnek” tekintsék.

70

Márpedig, amint az a jelen ítélet 56. pontjában megállapításra került, a jelen ügyben kizárólag a megújuló energiát termelő szélturbinák építési munkálatainak megkezdése vagy az ez utóbbiakra vonatkozó valamely visszafordíthatatlan kötelezettségvállalás tette volna lehetővé azt, hogy az EWP‑t ilyen termelőnek tekintsék, így a megkövetelt állami engedélynek lehetővé kellett volna tennie ezen építési munkálatok elvégzését.

71

Bár a kérdést előterjesztő bíróság feladata – amely bíróság rendelkezik egyedül valamennyi releváns adattal – az, hogy e követelményekre tekintettel meghatározza, hogy az EWP‑nek milyen típusú állami engedéllyel kellett a jelen ügyben rendelkeznie, a Bíróság rendelkezésére álló információk arra utalnak, hogy az észt jog szerint a településtervezési dokumentumok önmagukban nem teszik lehetővé az alapügyben szóban forgó szélturbinák építési munkálatainak elvégzését, hanem e munkálatok kivitelezéséhez végleges állami engedély címén még építési engedély megszerzése is szükséges, így megállapítható, hogy ezen engedélyt kell a megkövetelt „állami engedélynek” tekinteni.

72

Végül, ami az ilyen engedély megtagadásával kapcsolatos és az érintett beruházási projekt folytatását megakadályozó, folyamatban lévő jogvita fennállását illeti, az illetékes nemzeti hatóságnak – az utoljára a jelen ítélet 68. pontjában tett megállapításokra tekintettel – nem az a feladata, hogy az ilyen jogvita kimenetelét megpróbálja előrevetíteni, hanem az, hogy határozatát a 2017. január 1‑jén hatályos jogi és ténybeli helyzetre alapítsa.

73

Az ilyen bírósági eljárás kimenetelétől függetlenül ugyanis az a vállalkozás, amely ebben az időpontban nem rendelkezett az érintett beruházási projekt megvalósításához szükséges állami engedéllyel, nem tekinthető úgy, hogy az említett időpontban bizonyítottan rendelkezett a létező támogatási program alapján nyújtott támogatás megszerzéséhez fűződő, védelemre érdemes jogos bizalommal.

74

A fenti megfontolásokra tekintettel a harmadik, hetedik és nyolcadik kérdésre azt a választ kell adni, hogy a 2014. évi iránymutatás 19. pontjának a 2017. évi határozat (42) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 44. alpontját úgy kell értelmezni, hogy:

75

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott: