C‑814/21. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

Lengyel Köztársaság

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2024. november 19.

„Tagállami kötelezettségszegés – EUMSZ 20. cikk. – Uniós polgárság – EUMSZ 21. cikk. – A tagállamok területén való szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog – EUMSZ 22. cikk – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az ezen állam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – Uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – Politikai pártban való tagsághoz való jog hiánya – EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk – A demokrácia elve – Az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése – A tagállamok nemzeti identitásának tiszteletben tartása – Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 12. cikke – A politikai pártok szerepe az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában”

1. Uniós polgárság – A Szerződés rendelkezései – Európai uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az e tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – Hatály – E jog tényleges gyakorlása – Az említett tagállam állampolgárai számára rendelkezésre álló, nemzeti jogrendben meglévő eszközökhöz való egyenlő hozzáférés – Bennfoglaltság

   (EUSZ 10. cikk; EUMSZ 20., EUMSZ 21. és EUMSZ 22. cikk; az Európai Unió Alapjogi Chartája, 12. cikk; 93/109 tanácsi irányelv; 94/80 tanácsi irányelv)

   (lásd: 91–96., 99–115., 118–125. pont)

2. Uniós polgárság – A Szerződés rendelkezései – Európai uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – A helyhatósági és az európai parlamenti választásokon a lakóhely szerinti tagállamban az e tagállam állampolgáraival azonos feltételek mellett gyakorolható aktív és passzív választójog – A politikai párthoz való csatlakozás jogát az ilyen uniós polgároktól megtagadó nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Igazolás – A nemzeti identitás tiszteletben tartása – Hiány

   (EUSZ 2. cikk, EUSZ 4. cikk, (2) bekezdés, és EUSZ 10. cikk; EUMSZ 22. cikk)

   (lásd: 133–139., 150., 153–161. pont)

Összefoglalás

A kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset tárgyában nagytanácsban eljáró Bíróság megállapítja, hogy a Lengyel Köztársaság, mivel azon európai uniós polgároktól, akik nem lengyel állampolgárok, de Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, megtagadja az ahhoz való jogot, hogy politikai párt tagjai legyenek, nem teljesítette az EUMSZ 22. cikkből eredő kötelezettségeit.

A politikai pártokról szóló lengyel törvény ( 1 ) úgy rendelkezik, hogy a Lengyel Köztársaság azon állampolgárai, akik legalább 18 évesek, politikai párt tagjai lehetnek. Így azokat az európai uniós polgárokat, akik nem lengyel állampolgárok, de Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, nem illeti meg ez a jog.

Mivel az Európai Bizottság úgy vélte, hogy e szabályozás ellentétes az EUMSZ 22. cikkel, kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet nyújtott be a Bírósághoz. Többek között azt állítja, hogy Lengyelország azáltal, hogy kizárólag a lengyel állampolgárok számára tartja fenn a politikai pártban való tagságot, megakadályozza, hogy azok az uniós polgárok, akik e tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon ugyanolyan feltételekkel gyakorolják választójogukat, mint a lengyel állampolgárok.

A Bíróság álláspontja

A Bíróság elsőként az EUMSZ 22. cikk hatályát vizsgálja, figyelembe véve annak kifejezéseit, szövegkörnyezetét, valamint az általa követett célokat.

Így, először is, e rendelkezés értelmében azok az uniós polgárok, akiknek lakóhelye olyan tagállamban van, amelynek nem állampolgárai, a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon választójoggal rendelkeznek és választhatók ugyanolyan feltételekkel, mint ez utóbbi tagállam állampolgárai, és e jog az Európai Unió Tanács által elfogadott részletes szabályok szerint gyakorolható. E szöveg nem tartalmaz utalást a politikai pártban való tagság megszerzésével kapcsolatos feltételekre. Ezzel szemben az EUMSZ 22. cikk azáltal, hogy az aktív és passzív választójognak az ilyen uniós polgár lakóhelye szerinti tagállam állampolgáraira alkalmazandó feltételeire utal, megtiltja, hogy e tagállam más feltételektől tegye függővé e jog ezen uniós polgár általi gyakorlását, mint amelyeket a saját állampolgáraira kell alkalmazni. E rendelkezés tehát az állampolgárság alapján történő hátrányos megkülönböztetés tilalmára vonatkozó különös szabályt állapít meg, következésképpen minden olyan nemzeti intézkedésre alkalmazni kell, amely olyan eltérő bánásmódot valósít meg, amely sértheti az aktív és passzív választójognak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon történő tényleges gyakorlását.

Ezenkívül az aktív és passzív választójog gyakorlásának részletes szabályait a Tanács által elfogadott 93/109 irányelv ( 2 ) és 94/80 irányelv ( 3 ) határozza meg, amelyek – bár nem tartalmaznak azzal kapcsolatos rendelkezéseket, hogy milyen feltételek mellett szerezhetnek politikai pártban tagságot azok az uniós polgárok, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai – még hallgatólagosan sem korlátozhatják az EUMSZ 22. cikkből eredő jogok és kötelezettségek tartalmát. E tekintetben, az e feltételekre vonatkozó különös rendelkezések hiányában azok meghatározása a tagállamok hatáskörébe tartozik. Mindazonáltal ez utóbbiak e hatáskör gyakorlása során kötelesek tiszteletben tartani az uniós jogból – ideértve az EUMSZ 22. cikket is – eredő kötelezettségeiket.

Másodszor, az EUMSZ 22. cikk szövegkörnyezetét illetően a Bíróság az EUM Szerződés más rendelkezéseire, valamint többek között az EU Szerződésben és az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a továbbiakban: Charta) szereplő, azonos szintű rendelkezésekre hivatkozik.

E tekintetben, mindenekelőtt, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdésével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikk a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon való aktív és passzív választójogot az uniós polgári jogálláshoz köti. Másfelől, az EUMSZ 20. cikk (2) bekezdése, valamint az EUMSZ 21. cikk alapján az uniós polgárság alapvető és egyéni jogot ruház az Unió valamennyi polgárára annak érdekében, hogy szabadon mozoghassanak és tartózkodhassanak a tagállamok területén. Kapcsolat áll fenn tehát egyrészt a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, másrészt pedig a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon azon uniós polgárok számára biztosított aktív és passzív választójog között, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.

Továbbá az EUSZ 10. cikk, amely elismeri az uniós polgárok azon jogát, hogy közvetlen képviselettel rendelkezzenek az Európai Parlamentben, és részt vegyenek az Unió demokratikus életében, nyilvánvalóvá teszi az Unión belüli képviseleti demokrácia elve és az uniós polgársághoz fűződő, az EUMSZ 22. cikk (2) bekezdésében az európai parlamenti választásokon biztosított aktív és passzív választójog közötti kapcsolatot.

Végül, a Charta 12. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy mindenkinek joga van a másokkal való bármilyen szintű, különösen politikai, szakszervezeti és polgári célú egyesüléshez. Ez a jog az emberi jogok és az alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény 11. cikkének (1) bekezdésében biztosított jognak felel meg, amely a demokratikus és plurális társadalom egyik alappillére, hiszen lehetővé teszi a polgárok számára, hogy a közérdekű ügyekben közösen lépjenek fel, és ezzel hozzájáruljanak a közélet megfelelő működéséhez. Márpedig az EUSZ 10. cikk (4) bekezdése és a Charta 12. cikkének (2) bekezdése elismeri az európai szintű politikai pártok elsődleges szerepét az uniós polgárok akaratának kinyilvánításában. A politikai pártok, amelyek egyik feladata, hogy jelölteket indítsanak a választásokon, így alapvető szerepet töltenek be a képviseleti demokrácia azon rendszerében, amelyen az EUSZ 10. cikk (1) bekezdésének megfelelően az Unió működése alapul. Ebből következik, hogy a politikai pártban fennálló tagság jelentősen hozzájárul az EUMSZ 22. cikkben biztosított passzív választójog tényleges gyakorlásához.

Harmadszor, ami az EUMSZ 22. cikk célját illeti, e cikk célja mindenekelőtt, hogy – az európai és helyi szinten biztosított aktív és passzív választójog révén – biztosítsa az érintett tagállam demokratikus választási folyamatában való részvétel jogát azon uniós polgárok számára, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai. E cikk emellett arra irányul, hogy garantálja az uniós polgárok közötti egyenlő bánásmódot, aminek része, hogy egyenlő hozzáférést kell biztosítani a nemzeti jogrendben meglévő azon eszközökhöz, amelyek az említett tagállam állampolgárai számára a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon rendelkezésre állnak e jog gyakorlása céljából. Végül, a szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jog, és az e választásokon biztosított aktív és passzív választójog között fennálló kapcsolatból az következik, hogy ez utóbbi jog célja többek között az érintett uniós polgár fogadó tagállam társadalmába való fokozatos beilleszkedésének elősegítése. Az EUMSZ 22. cikk célja ily módon az, hogy biztosítsa azon uniós polgárok képviseletét mint a fogadó tagállam társadalmába való integrációjuk alapvető elemét, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai.

A Bíróság másodsorban az EUMSZ 20. és EUMSZ 21. cikkel, az EUSZ 10. cikkel, valamint a Charta 12. cikkével összefüggésben értelmezett EUMSZ 22. cikk hatályára vonatkozó e pontosítások fényében azt vizsgálja, hogy a lengyel szabályozással a politikai pártba való belépés tekintetében megvalósított állampolgárságon alapuló eltérő bánásmód azt eredményezi‑e, hogy azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, az EUMSZ 22. cikket sértő módon nem biztosított az egyenlő hozzáférés azokhoz az eszközökhöz, amelyek a lengyel állampolgárok számára a passzív választójoguk tényleges gyakorlása céljából rendelkezésre állnak.

E tekintetben Lengyelországban kétségtelenül lehetséges, hogy politikai párt választási bizottsága politikai párthoz nem tartozó független jelöltet állítson. Mindazonáltal, mivel a politikai párt tagjai döntenek arról, hogy kiket állítanak jelöltként, az a tény, hogy az olyan uniós polgár, aki Lengyelországban rendelkezik lakóhellyel, de annak nem állampolgára, nem lehet politikai párt tagja, főszabály szerint azzal a következménnyel jár, hogy az e párt választási bizottsága általi jelölését illető kérdésekben ki lesz zárva a párt döntéshozatalában való részvételből. E körülmény folytán az ilyen uniós polgárok a politikai párt által a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon állított listán való jelölésük lehetősége szempontjából kedvezőtlenebb helyzetben vannak, mint azok a lengyel állampolgárok, akik politikai párt tagjai.

Másrészt az a tény, hogy a lengyel állampolgárok választhatnak, hogy politikai párt tagjaként vagy független jelöltként indulnak, míg azoknak az uniós polgároknak, akik Lengyelországban rendelkeznek lakóhellyel, de annak nem állampolgárai, csak ez utóbbi lehetőség áll a rendelkezésére, azt bizonyítja, hogy ezen uniós polgárok e választásokon nem gyakorolhatják ugyanolyan feltételekkel a passzív választójogukat, mint a lengyel állampolgárok.

Végül harmadsorban a Bíróság azt vizsgálja, hogy az aktív és passzív választójognak a helyhatósági és az európai parlamenti választásokon történő tényleges gyakorlását lehetővé tevő eszközökhöz való hozzáféréssel kapcsolatos ezen eltérő bánásmódot igazolhatják‑e a tagállam EUSZ 4. cikk (2) bekezdése szerinti nemzeti identitásának tiszteletben tartására vonatkozó indokok.

Mindenekelőtt tény, hogy a nemzeti politikai élet szervezése, amelyhez a politikai pártok hozzájárulnak, a nemzeti identitás részét képezi. Ugyanakkor, mivel az EUMSZ 22. cikk által az azon uniós polgároknak biztosított aktív és passzív választójog, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, az e tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokra vonatkozik, e rendelkezésből nem következik az említett tagállamra nézve sem olyan kötelezettség, hogy a nemzeti választásokon aktív és passzív választójogot kellene biztosítania e polgároknak, sem pedig olyan tilalom, hogy ne fogadhatna el olyan különös szabályokat a politikai párton belüli, a nemzeti választásokon való jelöltállítással kapcsolatos döntéshozatalra vonatkozóan, amelyek kizárják, hogy a párt azon tagjai, akik nem az említett állam állampolgárai, az ilyen döntéshozatalban részt vegyenek.

Továbbá az EUSZ 4. cikk (2) bekezdését az azonos rangú rendelkezések, nevezetesen az EUSZ 2. és EUSZ 10. cikk figyelembevételével kell értelmezni, és az nem mentesítheti a tagállamokat az e rendelkezésekből eredő követelmények tiszteletben tartása alól. E tekintetben a demokrácia elve és az egyenlő bánásmód elve az EUSZ 2. cikk értelmében az Unió alapértékeinek minősül. E rendelkezés nem egyszerűen politikai iránymutatások vagy szándékok kinyilvánítása, hanem olyan értékek összefoglalása, amelyek az Unió mint közös jogrend identitásának részét képezik, és amelyek a tagállamokra nézve jogilag kötelező erejű kötelezettségeket tartalmazó elvekben testesülnek meg. Ezenkívül a képviseleti demokrácia elvében, amelyen az EUSZ 10. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió működése alapul, a demokráciának az EUSZ 2. cikkben említett értéke ölt testet.

Végül, az EUMSZ 22. cikkben – azáltal, hogy az az említett tagállamban tartott helyhatósági és európai parlamenti választásokon biztosítja az aktív és passzív választójogot azoknak az uniós polgároknak, akik olyan tagállamban rendelkeznek lakóhellyel, amelynek nem állampolgárai, mégpedig ugyanolyan feltételekkel, mint az adott tagállam állampolgárainak – a demokrácia és az uniós polgárokkal szembeni egyenlő bánásmód elve ölt testet, amelyek az Unió identitása és közös értékei közé tartoznak, amelyekhez a tagállamok csatlakoznak, és amelyek tiszteletben tartását saját területükön biztosítaniuk kell. Következésképpen az, hogy a demokrácia és az egyenlő bánásmód elvének teljes körű végrehajtása érdekében megengedett, hogy az ilyen uniós polgárok a lakóhelyük szerinti tagállamban politikai pártba beléphetnek, nem tekinthető úgy, hogy sérti e tagállam nemzeti identitását.

( 1 ) Az 1997. április 27‑i ustawa o partiach politycznych (a politikai pártokról szóló törvény, a Dz. U. 1997‑es 98. száma, 604. tétel). Lásd: e törvény 2. cikkének (1) bekezdése.

( 2 ) A 2012. december 20‑i 2013/1/EU tanácsi irányelvvel (HL 2013. L 26., 27. o.) módosított, az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának az európai parlamenti választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1993. december 6‑i 93/109/EK tanácsi irányelv (HL 1993. L 329., 34. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 7. o.).

( 3 ) Az állampolgárságuktól eltérő tagállamban lakóhellyel rendelkező uniós polgárok aktív és passzív választójogának a helyhatósági választásokon történő gyakorlására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1994. december 19‑i 94/80/EK tanácsi irányelv (HL 1994. L 368., 38. o.; magyar nyelvű különkiadás 20. fejezet, 1. kötet, 12. o.).