C‑278/20. sz. ügy

Európai Bizottság

kontra

Spanyol Királyság

A Bíróság ítélete (nagytanács), 2022. június 28.

„Tagállami kötelezettségszegés – A tagállamok felelőssége az uniós jog megsértésével magánszemélyeknek okozott károkért – Az uniós jog nemzeti jogalkotónak felróható megsértése – Valamely tagállami alkotmány nemzeti jogalkotónak felróható megsértése – Az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elve”

1. Európai uniós jog – Magánszemélyek számára biztosított jogok – Tagállam általi megsértés – A magánszemélynek okozott kár megtérítésére vonatkozó kötelezettség – Feltételek – A kártérítés módja – A nemzeti jog alkalmazása – Korlátok – Az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartása – A nemzeti jogalkotónak az uniós jog megsértéséért fennálló felelősségére vonatkozó szabályozást a tagállami alkotmánynak a jogalkotó aktusai által történő megsértése tekintetében előírt szabályozáshoz igazító nemzeti szabályozás – Lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tett kártérítés – A tényleges érvényesülés elvének megsértése – Kötelezettségszegés

   (lásd: 29–33., 59., 60., 84., 106., 123., 124., 141–144., 159., 164. pont)

2. Európai uniós jog – Magánszemélyek számára biztosított jogok – Tagállam általi megsértés – A magánszemélynek okozott kár megtérítésére vonatkozó kötelezettség – A nemzeti jogalkotónak felróható jogsértés – Hatás hiánya

   (lásd: 30., 105. pont)

Összefoglalás

Azon elv, mely szerint az állam felelős az uniós jog neki betudható megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért, szerves része a Szerződések rendszerének. ( 1 ) Ezen elv attól függetlenül érvényes, hogy melyik az a tagállami szerv, amelynek cselekménye vagy mulasztása az uniós jog megsértését okozta. ( 2 ) Ha a magánszemélyeknek okozott károkért való állami felelősség megállapításának három feltétele együttesen fennáll, ( 3 ) a magánszemélyek az uniós jog alapján kártérítéshez való joggal rendelkeznek. ( 4 ) Az adott államnak ugyanakkor a nemzeti jog felelősségi szabályainak keretei között kell az okozott kár következményeit orvosolnia azzal, hogy a károk megtérítésére vonatkozó, a nemzeti jogszabályok által meghatározott feltételek nem lehetnek kedvezőtlenebbek, mint azok, amelyek a hasonló jellegű, nemzeti jogon alapuló igényekre vonatkoznak (egyenértékűség elve), valamint nem lehetnek olyanok, hogy a gyakorlatban lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tegyék a kártérítés megszerzését (a tényleges érvényesülés elve). ( 5 )

E két elv áll a jelen ügy középpontjában, amelyben az Európai Bizottság kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetet indított a Spanyol Királysággal szemben. Magánszemélyek által benyújtott panaszokat követően a Bizottság EU Pilot eljárást ( 6 ) indított e tagállammal szemben. Ezen eljárás tárgyát a jogalkotó államnak az uniós jog megsértéséért fennálló felelősségére vonatkozó szabályozást a jogalkotó államnak a spanyol alkotmány megsértésért fennálló felelősségére vonatkozó szabályozáshoz igazító bizonyos nemzeti rendelkezések képezték. ( 7 ) Ezt az eljárást, mivel eredménytelen volt, megszüntették, és a Bizottság jogsértési eljárást indított a Spanyol Királysággal szemben.

Keresetlevelében a Bizottság annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy a Spanyol Királyság – mivel elfogadta és hatályban tartotta e nemzeti rendelkezéseket – nem teljesítette a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvéből eredő kötelezettségeit.

A nagytanácsban eljáró Bíróság részben helyt ad a Bizottság keresetének, megállapítva, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette a tényleges érvényesülés elvéből eredő kötelezettségeit, mivel elfogadta és hatályban tartotta a vitatott rendelkezéseket, amennyiben e rendelkezések előírják a spanyol jogalkotó által az uniós jog megsértése miatt a magánszemélyeknek okozott károk megtérítését:

A Bíróság álláspontja

Ami az első, a tényleges érvényesülés elvének megsértésére alapított kifogást illeti, annak a Bíróság részben helyt ad.

Mindenekelőtt a Bíróság emlékeztet arra, hogy a tagállam által a magánszemélynek az uniós jog megsértésével okozott kár tagállam általi megtérítésének az e tagállamnak betudható uniós jogsértés Bíróság általi előzetes megállapításától való függővé tétele ellentétes az uniós jog hatékonyságának elvével. Az uniós jog valamely tagállamnak felróható megsértése által okozott kár megtérítésének hasonlóképpen nem követelménye, hogy e jogsértés megállapítása a Bíróság előzetes döntéshozatal keretében hozott ítéletének legyen következménye. Következésképpen a Bizottság érvelése megalapozottságának megállapítása szempontjából nem kell sem azt meghatározni, hogy a vitatott rendelkezések megkövetelik‑e, hogy a Bíróság olyan határozatot hozzon, amely megállapítja, hogy a Spanyol Királyság nem teljesítette az uniós jogból eredő valamely kötelezettségét, sem azt, hogy e rendelkezéseket úgy kell‑e érteni, mint amelyek a Bíróság bármely olyan határozatára utalnak, amelyből levezethető a spanyol jogalkotó valamely cselekményének vagy mulasztásának uniós joggal való összeegyeztethetetlensége. A valamely tagállam – ideértve a nemzeti jogalkotót is – által az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítése ugyanis a tényleges érvényesülés elvének megsértése hiányában semmiképpen sem tehető attól függővé, hogy a Bíróság ilyen határozatot hozzon.

Ezt követően a Bíróság megállapítja, hogy noha az uniós joggal nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás alkalmazása, amely előírja, hogy valamely magánszemély nem kérheti azon kárának megtérítését, amelynek bekövetkezését elmulasztotta elkerülni jogorvoslat igénybevételével, ez csak azzal a feltétellel igaz, hogy e jogorvoslat igénybevétele ne okozzon túlzott nehézségeket, és észszerűen megkövetelhető legyen a károsult személytől. E feltételnek nem tesznek eleget a vitatott rendelkezések, amennyiben azok a jogalkotó által okozott károk megtérítését attól a feltételtől teszik függővé, hogy a károsult magánszemély kárt okozó közigazgatási aktussal szemben benyújtott jogorvoslati kérelmét bármely fórum jogerős határozattal elutasította, azon esetekre vonatkozó kivétel előírása nélkül, amelyekben a kár közvetlenül a jogalkotó uniós joggal ellentétes cselekményéből vagy mulasztásából ered, de nincs megtámadható közigazgatási aktus. Ezenfelül a Bíróság megjegyzi, hogy a tényleges érvényesülés elvével ellentétes túlzott eljárási komplikációnak minősülhet, ha a károsult magánszemélytől azt követelik meg, hogy a kárt okozó közigazgatási aktus elleni kereset előzetes szakaszától kezdve az uniós jog később elismert megsértésére hivatkozzon, különben nem részesülhet kártérítésben az elszenvedett kárért. Egy ilyen szakaszban ugyanis rendkívül nehéz, sőt lehetetlen előre látni, hogy a Bíróság végül milyen uniós jogsértést ismer el. A Bíróság ugyanakkor elutasítja a Bizottság érvelését, abban a részében, amelyben arra hivatkozik, hogy kizárólag a közvetlen hatállyal bíró uniós jogi rendelkezésekre lehet eredményesen hivatkozni az ilyen kereset keretében.

Végül a vitatott rendelkezések szerint egyrészt a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapítása iránti kereset elévülési ideje a Bíróság azon határozatának a Hivatalos Lapban való közzétételekor kezdődik, amely megállapítja, hogy a Spanyol Királyság nem tartotta be az uniós jogot, vagy amelyből kitűnik a jogalkotó kárt okozó cselekménye vagy mulasztása uniós joggal való összeegyeztethetetlensége, másrészt csak az e közzétételt megelőző öt éven belül felmerülő károk téríthetők meg. E tekintetben a Bíróság megállapítja egyrészt, hogy az ilyen határozat Hivatalos Lapban való közzététele a tényleges érvényesülés elvének a megsértése nélkül nem képezheti ezen elévülési idő egyetlen lehetséges kezdő időpontját, mivel az uniós jog megsértése miatt okozott kár megtérítése nem köthető ahhoz a feltételhez, hogy a Bíróság hozzon ilyen határozatot, és azon esetek, amelyekben ilyen határozat nem létezik, nem tartoznak ide. Másrészt a Bíróság emlékeztet arra, hogy az e területre vonatkozó uniós jogi rendelkezések hiányában a tagállamok nemzeti jogrendszerének feladata a kártérítés mértékének, valamint az uniós jog megsértése által okozott kár értékelésére vonatkozó szabályoknak a megállapítása. Ugyanakkor az e mérték megállapítását lehetővé tévő szempontokat, valamint az említett szabályokat meghatározó nemzeti szabályozásoknak tiszteletben kell tartaniuk többek között a tényleges érvényesülés elvét, tehát lehetővé kell tenniük, hogy az okozott károk megtérítése az elszenvedett sérelem kiegyenlítésének feleljen meg, azaz lehetővé kell tenniük a ténylegesen elszenvedett károk teljes megtérítését, amit a vitatott rendelkezések nem tesznek minden esetben lehetővé.

A második, az egyenértékűség elvének megsértésére alapított kifogást vizsgálva a Bíróság úgy véli, hogy az az ítélkezési gyakorlatának téves értelmezésén alapul, következésképpen azt mint megalapozatlant el kell utasítani.

A Bíróság emlékeztet arra, hogy ezen elv célja ugyanis azon eljárási autonómia körülhatárolása, amellyel a tagállamok az uniós jog végrehajtása során rendelkeznek, és amelyről az uniós jog nem rendelkezik. Ebből következik, hogy az uniós jog megsértéséért való állami felelősség tekintetében ezen elv csak akkor alkalmazandó, ha e felelősséget az uniós jog alapján állapítják meg. Márpedig a jelen ügyben a Bizottság második kifogásával nem azon feltételeket kívánja megkérdőjelezni, amelyek mellett az államnak az uniós jog neki felróható megsértése miatt fennálló felelőssége elvét Spanyolországban alkalmazzák, hanem éppen a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelősségének megállapításával kapcsolatban a spanyol jogban meghatározott feltételeket, amelyek hűen tükrözik a Bíróság ítélkezési gyakorlatában meghatározott feltételeket. Tehát még ha feltételezzük is, hogy a jogalkotó államnak az uniós jog neki felróható megsértéséért fennálló felelőssége megállapításának feltételei kevésbé kedvezőek, mint a jogalkotó állam felelőssége megállapításának feltételei az alkotmány megsértése esetén, az egyenértékűség elvét ilyen esetben nem kell alkalmazni.

A Bíróság egyébként már pontosította, hogy bár a tagállamok előírhatják, hogy felelősségük a Bíróság által meghatározottaknál kevésbé szigorú feltételek mellett állapítható meg, e felelősséget úgy kell tekinteni, mint amelyet nem az uniós jog, hanem a nemzeti jog alapján kell megállapítani.

( 1 ) 2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39, 29. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2022. január 18–iThelen Technopark Berlin ítélet (C‑261/20, EU:C:2022:33, 42. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

( 2 ) Ebben az értelemben: 1996. március 5‑iBrasserie du pêcheur és Factortame ítélet (C‑46/93 és C‑48/93, EU:C:1996:79, 32. és 36. pont); 2010. november 25‑iFuß ítélet (C‑429/09, EU:C:2010:717, 46. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

( 3 ) E három feltétel a következő: a megsértett uniós jogi szabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, e szabály megsértése kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés e jogsértés és a magánszemélyek kára között.

( 4 ) 2010. január 26‑iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2022. január 18–iThelen Technopark Berlin ítélet (C‑261/20, EU:C:2022:33, 44. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

( 5 ) 2010. január 26–iTransportes Urbanos y Servicios Generales ítélet (C‑118/08, EU:C:2010:39, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat); 2018. október 4–iKantarev ítélet (C‑571/16, EU:C:2018:807, 123. pont).

( 6 ) Olyan rendszer, amelyet a Bizottság egy korai szakaszban arra használ, hogy megkísérelje a problémák tisztázását vagy megoldását, annak érdekében, hogy – lehetőség szerint – elkerülje az érintett tagállammal szembeni jogsértési eljárás megindítását.

( 7 ) A 2015. október 1‑jei Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (a közszféra jogi szabályozásáról szóló 40/2015. sz. törvény; a BOE 2015. október 2‑i 236. száma, 89411. o.) 32. cikkének (3)–(6) bekezdése és 34. cikke (1) bekezdésének második albekezdése, valamint a 2015. október 1‑jei Ley 39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (a közigazgatási szervekre vonatkozó egységes közigazgatási eljárásról szóló 39/2015. sz. törvény; a BOE 2015. október 2‑i 236. száma, 89343. o.).