A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (tizedik tanács)
2020. november 12. ( *1 )
„Tagállami kötelezettségszegés – 2007/59/EK irányelv – A mozdonyvezetők minősítése – A 3. cikk a) pontja – Illetékes nemzeti hatóság – 2004/49/EK irányelv – A 16. cikk (1) bekezdése – Biztonsági hatóság – Több hatóság kijelölése”
A C‑796/19. sz. ügyben,
az EUMSZ 258. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2019. október 29‑én
az Európai Bizottság (képviselik: W. Mölls és C. Vrignon, meghatalmazotti minőségben)
felperesnek
az Osztrák Köztársaság (képviselik: J. Schmoll és A. Posch, meghatalmazotti minőségben)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (tizedik tanács),
tagjai: M. Ilešič tanácselnök (előadó), C. Lycourgos és I. Jarukaitis bírák,
főtanácsnok: M. Campos Sánchez‑Bordona,
hivatalvezető: A. Calot Escobar,
tekintettel az írásbeli szakaszra,
tekintettel a főtanácsnok meghallgatását követően hozott határozatra, miszerint az ügy elbírálására a főtanácsnok indítványa nélkül kerül sor,
meghozta következő
Ítéletet
1 |
Keresetében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK európai parlamenti irányelv módosításáról szóló, 2004. április 29‑i 2004/49/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (vasútbiztonsági irányelv) (HL 2004. L 164., 44. o.; magyar nyelvű különkiadás 7. fejezet, 8. kötet, 227. o.) 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóságtól eltérő hatóságot jelölt ki a közösségi vasúti rendszereken mozdonyokat és vonatokat működtető mozdonyvezetők minősítéséről szóló, 2007. október 23‑i 2007/59/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2007. L 315., 51. o.) értelmében vett „illetékes hatóságként” – nem teljesítette a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit. |
A jogi háttér
Az uniós jog
A 2004/49 irányelv
2 |
A 2004/49 irányelv (13) és (22) preambulumbekezdése szerint:
[…]
|
3 |
A 2004/49 irányelv 1. cikke értelmében ezen irányelv „célja a közösségi vasúti biztonság fejlesztése és javítása, valamint a vasúti szállítási szolgáltatások piacára való belépés elősegítése a következőkkel: […]
[…]” |
4 |
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik: „Ezen irányelv alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni: […]
[…]” |
5 |
Az említett irányelv 9. cikkének (4) bekezdése szerint: „Az infrastruktúra működtetői és a vasúttársaságok minden évben június 30. előtt éves biztonsági jelentést nyújtanak be a biztonsági hatóságnak az előző naptári évre vonatkozóan. A biztonsági jelentés a következőket tartalmazza:
|
6 |
Ugyanezen irányelv 10. cikke (3) és (4) bekezdésének a szövege a következő: „(3) Annak a tagállamnak a biztonsági hatósága állítja ki a (2) bekezdés szerinti tanúsítványt, ahol a vasúttársaság először kezdte meg a működését. A (2) bekezdés szerint megadott tanúsítványban meg kell határozni az érintett vasúti szállítási szolgáltatás jellegét és terjedelmét. A (2) bekezdés a) pontja szerint megadott tanúsítvány az egész Közösségben érvényes az egyenértékű vasúti szállítási szolgáltatásokra.” (4) Annak a tagállamnak a biztonsági hatósága, ahol a vasúttársaság kiegészítő vasúti szállítási szolgáltatások biztosítását tervezi, a (2) bekezdés b) pontjának megfelelően kiállítja a szükséges kiegészítő nemzeti tanúsítványt.” |
7 |
A 2004/49 irányelvnek a „Feladatok” című 16. cikke az (1) bekezdésében a következőképpen rendelkezik: „Minden tagállam létrehoz egy biztonsági hatóságot. Ennek a hatóságnak – amely lehet a közlekedési minisztérium – szervezetileg, jogilag és a döntéshozatal szempontjából függetlennek kell lennie a vasúttársaságoktól, az infrastruktúra működtetőitől és a beszerző egységektől.” |
8 |
E 16. cikk (2) bekezdése felsorolja az említett cikk (1) bekezdésében említett biztonsági hatóságra bízott minimális feladatokat. |
9 |
Ezen irányelv „Éves beszámoló” című 18. cikke az alábbiakat írja elő: „A biztonsági hatóság minden évben éves beszámolót tesz közzé az előző évben végzett tevékenységéről, és legkésőbb szeptember 30‑ig továbbítja azt az [Európai Unió Vasúti] Ügynökségének. A jelentés a következő információkat tartalmazza:
[…]” |
10 |
Az említett irányelvnek „Biztonsági ajánlások” című 25. cikke a (2) és (3) bekezdésében a következőképpen rendelkezik: „(2) Az ajánlásoknak a biztonsági hatóság és – amennyiben az ajánlás jellege miatt ez szükséges – az adott tagállam vagy a többi tagállam egyéb testületei vagy hatóságai a címzettjei. A tagállamok és biztonsági hatóságaik megteszik a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy a vizsgáló testületek által tett biztonsági ajánlásokat kellően figyelembe vegyék, és adott esetben annak megfelelően járjanak el. (3) A biztonsági hatóság és más hatóságok vagy testületek, vagy adott esetben azok a tagállamok, amelyek az ajánlások címzettjei, legalább évente egyszer jelentést nyújtanak be a vizsgáló testülethez az ajánlások nyomán megtett vagy tervezett intézkedésekről.” |
11 |
Ugyanezen irányelv I. melléklete meghatározza azokat a közös biztonsági mutatókat, amelyeket a biztonsági hatóságoknak jelenteniük kell a Bizottságnak. |
A 2007/59 irányelv
12 |
A 2007/59 irányelv (17) és (19) preambulumbekezdése a következőket mondja ki:
[…]
|
13 |
A 2007/59 irányelv 1. cikke szerint: „Ezen irányelv meghatározza a közösségi vasútvonalakon közlekedő mozdonyokat és vonatokat működtető mozdonyvezetők minősítésének feltételeit és eljárásait. Ezen irányelv meghatározza a tagállamok illetékes hatóságaira, a mozdonyvezetőkre és az ágazat egyéb szereplőire, különösen a vasúttársaságokra, a pályahálózat‑működtetőkre és a képzési központokra háruló feladatokat.” |
14 |
Ezen irányelv „Fogalommeghatározások” című 3. cikke a következőképpen rendelkezik: „Ezen irányelv alkalmazásában:
[…]” |
15 |
Az említett irányelv „Csalás elleni intézkedések” című 5. cikke a következőket írja elő: „Az illetékes hatóságok és a kiállító hatóságok minden szükséges lépést megtesznek annak érdekében, hogy az engedélyek és a tanúsítványok hamisításának és a 22. cikkben előírt nyilvántartások manipulálásának kockázatát elkerüljék.” |
16 |
A 2007/59 irányelvnek „Az illetékes hatóság feladatai” című 19. cikke az (1) bekezdésében következőket írja elő: „Az illetékes hatóság az alábbi feladatokat átlátható módon és megkülönböztetés nélkül látja el:
[…]” |
17 |
Ezen irányelv 22. cikke különböző kötelezettségeket állapít meg, amelyeket a nyilvántartások és az információcsere területén az illetékes hatóságoknak többek között teljesíteniük kell. |
Az osztrák jog
18 |
A Bundesgesetz über Eisenbahnen, Schienenfahrzeuge auf Eisenbahnen und den Verkehr auf Eisenbahnen (a vasútról, a vasúti járművekről és a vasúti forgalomról szóló szövetségi törvény, BGBl. 60/1957) módosított változatában (a továbbiakban: az 1957. évi Eisenbahngesetz) főszabály szerint a szövetségi közlekedési, innovációs és technológiai minisztert (a továbbiakban: miniszter) bízta meg a 2004/49 irányelv 16. cikke értelmében vett biztonsági hatóság feladataival. |
19 |
Az 1957. évi Eisenbahngesetz 130. §-a, amely e törvény „mozdonyvezetőkre” vonatkozó 9. fejezetében szerepel, eltérő hatáskört állapít meg ez utóbbiak tekintetében. E cikk szövege a következő: „(1) A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH rendelkezik hatáskörrel az engedély kiadására, az engedély adatainak naprakésszé tételére, az engedély meghosszabbítására, az engedélyről másolat kiadására, valamint vagy az engedély visszavonására és az engedély felfüggesztésére. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak a közigazgatási eljárás keretében a [módosított Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991‑et (az általános közigazgatási eljárásról szóló 1991. évi törvény, BGBl. 51/1991)] kell alkalmaznia. (2) A [miniszter] a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak a hatáskörei gyakorlására vonatkozóan utasításokat adhat. Az (1) bekezdésben említett ügyekben a [miniszter] az általános közigazgatási eljárásról szóló módosított 1991. évi törvény 5. és 68. cikke értelmében vett felettes referenciahatóság.” |
20 |
A Bundesgesetz über die Errichtung einer Schieneninfrastrukturfinanzierungs-Gesellschaft (a vasúti infrastruktúra finanszírozásával foglalkozó társaság alapításáról szóló szövetségi törvény, BGBl. 201/1996) 3., 4., 6. és 10. §‑ának szövege a következő: „Feladatok 3. § 1. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH többek között a következő feladatokat látja el: […]
[…] Az üzletrészek kezelése 4. § A Schieneninfrastruktur-Dienstleistungsgesellschaft mbH-ben fennálló üzletrészekre vonatkozó jogokat a szövetségi állam nevében a [miniszter] kezeli. Ez utóbbi jogosult a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑hoz a jelen szövetségi törvény szerinti feladatai ellátására vonatkozóan általános utasításokat intézni, és a tevékenységéről tájékoztatást kérni. A társaság alapszabályának elő kell írnia, hogy a társaság szervei kötelesek ezen utasítások teljesítésére és a beszámolók elkészítésére. […] A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH költségei 6. § A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t üzletvezetése során gazdaságosan, körültekintően és a társaság célkitűzésének megfelelően kell eljárni. A szövetségi állam köteles viselni a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH személyi‑ és dologi jellegű költségeit, amennyiben e költségek a jelen szövetségi törvény által rábízott feladatok teljesítéséből erednek, és azokat harmadik személyek nem fedezhetik. A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑nak ennek érdekében éves finanszírozási tervet kell készítenie, és be kell szereznie a szövetségi pénzügyminiszter és a [miniszter] hozzájárulását. […] Adómentesség 10. § (1) A Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH mentes a szövetségi törvények által meghatározott adók alól, kivéve a forgalmi adót, az eljárási költségeket, valamint a szövetségi közigazgatáshoz kapcsolódó költségeket, amennyiben ezek az adók és költségek az e szövetségi törvény értelmében a társaságra háruló feladatok végrehajtásából erednek. […]” |
21 |
A Gesetz über Gesellschaften mit beschränkter Haftung (a korlátolt felelősségű társaságokról szóló törvény, RGBl. 58/1906) 20. §‑ának szövege a következő: „(1) A társaság képviseletére vonatkozó jogkörük terjedelmét illetően az ügyvezetők kötelesek a társasággal szemben tiszteletben tartani az társasági szerződésben, a tagsági határozat vagy a felügyelőbizottságnak az ügyvezetőkre nézve kötelező jellegű rendelkezésében előírt valamennyi korlátozást. […]”. |
A pert megelőző eljárás
22 |
2015. november 20‑i felszólító levelében a Bizottság közölte az Osztrák Köztársasággal, hogy kétségei vannak azzal kapcsolatban, hogy a 2007/59 irányelv rendelkezéseivel és különösen a 3. cikkének a) pontjával összeegyeztethető, hogy az ezen irányelv értelmében vett illetékes hatóságként a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett illetékes hatóságtól eltérő jogalanyt jelölnek ki. |
23 |
Az e felszólító levélre adott 2016. január 22‑i válaszában az Osztrák Köztársaság arra hivatkozott, hogy a szóban forgó szabályozás megfelel az uniós jognak. Az Osztrák Köztársaság többek között hangsúlyozta, hogy a tagállamok intézményi autonómiája elvének megfelelően a 2007/59 irányelvvel nem ellentétes, hogy ez a tagállam az ezen irányelv értelmében vett illetékes hatóságra háruló feladatoknak – a miniszter felügyelete alatt történő – ellátásával a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑hoz hasonló szövetségi szervet bízzon meg. |
24 |
Mivel a Bizottság nem találta kielégítőnek e tagállam válaszait, 2017. április 28‑án indokolással ellátott véleményt küldött e tagállamnak, amelyben fenntartotta a felszólító levelében kifejtett kifogását. |
25 |
Az Osztrák Köztársaság ezen indokolással ellátott véleményre a 2017. június 21‑i levelével válaszolt. E levélben e tagállam lényegében megismételte a Bizottság felszólító levelére adott 2016. január 22‑i válaszában kifejtett álláspontját. |
26 |
A Bizottság, mivel nem tartotta kielégítőnek az Osztrák Köztársaság válaszait, benyújtotta a jelen keresetet. |
A keresetről
A felek érvelése
27 |
A Bizottság megjegyzi, hogy a 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának meghatározása alapján az irányelv szerinti illetékes hatóság „a 2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság”. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a tagállamok kizárólag e hatóságot bízhatják meg a 2007/59 irányelv értelmében vett illetékes hatóság feladataival, mivel a nemzeti jogalkotó nem jogosult arra, hogy e célból más szervet jelöljön ki. |
28 |
Márpedig, jóllehet az Osztrák Köztársaság a minisztert a 2004/49 irányelv szerinti „biztonsági hatóságként” jelölte ki, a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságnak” a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH minősül, különösen az e hatóságra bízott és ez utóbbi irányelv 19. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjában felsorolt feladatok ellátása tekintetében. |
29 |
E körülmények között a Bizottság úgy véli, hogy az Osztrák Köztársaság nem teljesítette a 2007/59 irányelvből eredő kötelezettségeit. |
30 |
Ezen intézmény e tekintetben úgy véli, hogy el kell utasítani az Osztrák Köztársaság annak bizonyítása céljából felhozott érveit, hogy az e tagállam által elvégzett átültetés megfelel a 2007/59 irányelvnek. |
31 |
Először is nem fogadható el az az érv, amely szerint a 2004/49 irányelv 16. cikke nem írja elő, hogy a biztonsági hatóság feladatait egyetlen hatóságra kell bízni. |
32 |
Először is az uniós jogalkotó a 2004/49 irányelv 1. cikkének d) pontjában és 16. cikkének (1) bekezdésében a biztonsági hatóság megjelölésére az egyes számú alakot használta. Ehhez hasonlóan ezen irányelv 3. cikkének g) pontja az egyes számú alakot használva a „biztonsági hatóságot” az említett irányelv értelmében vett, a vasútbiztonsággal kapcsolatos feladatokkal megbízott „nemzeti testületként” határozza meg. Ugyanezen irányelv 16. cikkének (2) bekezdése is ebbe az irányba mutat, mivel azt írja elő, hogy az ott felsorolt feladatokat a „biztonsági hatóságra” kell bízni. Kétségtelen, hogy a 2004/49 irányelv egyes rendelkezései, a többes számú alak alkalmazásával, a „biztonsági hatóságokra” utalnak. Meg kell azonban állapítani, hogy az irányelv ezáltal együttesen utal valamennyi tagállam biztonsági hatóságára. |
33 |
Másodszor az az összefüggés, amelybe e rendelkezések illeszkednek, megerősíti, hogy az uniós jogalkotó szándékosan választotta az egyes számú alakot, és hogy nincs olyan mozgástér, amely lehetővé tenné a feladatok több hatóság közötti megosztását. Így a 2004/49 irányelv 10. cikkének (3) és (4) bekezdése egy tagállamot szisztematikusan egy biztonsági hatósághoz társít. Ugyanígy ezen irányelv 25. cikkének (2) és (3) bekezdése minden tagállam tekintetében megkülönbözteti a „biztonsági hatóságot” az „egyéb testületektől vagy hatóságoktól”. Ugyanez vonatkozik az említett irányelv 18. cikkére, amely előírja, hogy a „biztonsági hatóság” minden évben éves „beszámolót” tesz közzé az előző évben végzett „tevékenységéről”, és továbbítja azt az Európai Unió Vasúti Ügynökségének. Ennek a beszámolónak releváns áttekintést kell tartalmaznia az érintett tagállamban fennálló helyzetről. |
34 |
Harmadszor, az érintett rendelkezések szó szerinti és rendszertani értelmezése során nagy mértékben figyelembe kell venni a 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának szövegét, amely megköveteli, hogy az ezen irányelv értelmében vett „illetékes hatóság”, a „2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság” legyen, ennélfogva szükségszerűen abból az előfeltevésből induljon ki, hogy az említett 16. cikkben felsorolt feladatokat egyetlen hatóságnak kell ellátnia, amelynek a 2007/59 irányelv szerinti biztonsági hatóság feladatait is biztosítania kell. |
35 |
Másodszor, az Osztrák Köztársaság érvére – amely szerint a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 2003/54/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2009. július 13‑i 2009/72/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2009. L 211., 55. o.; helyesbítés: HL 2015. L 167., 94. o.) 35. cikke, és az egységes európai vasúti térség létrehozásáról szóló, 2012. november 21‑i 2012/34/EU európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 2012. L 343., 32. o.; helyesbítés: HL 2015. L 67., 32. o.) 55. pontja a tagállamokra bízza, hogy „nemzeti szinten […] egy nemzeti szabályozó hatóságot jelöljenek ki”, illetőleg „nemzeti igazgatási szervezetet” hozzanak létre, ezért a contrario azt kellene megállapítani, hogy az ilyen jelzőket nem tartalmazó 2004/49 irányelv lehetővé teszi több hatóság kijelölését – a Bizottság azt a választ adja, hogy mivel ezek a rendelkezések olyan korábbi rendelkezéseket váltanak fel, amelyek több szerv, illetve szervezet kijelölését írták elő, szükség volt az így módosított aktusokhoz képesti megkülönböztetések egyértelmű megjelenítése. |
36 |
Harmadszor, ami az Osztrák Köztársaság arra alapított érvét illeti, hogy a tagállamok az uniós jog konkrét követelményei hiányában alkalmazhatják nemzeti szabályaikat az uniós jog végrehajtása során, a Bizottság azzal érvel, hogy a 2007/59 irányelv ténylegesen tartalmaz ilyen különös követelményeket. Ezenkívül az a körülmény, hogy a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH szövetségi jogszabállyal közvetlenül létrehozott társaság, amelynek a miniszter kezeli az üzletrészeit és amely a szövetségi állam részére a központi szinten hatáskörrel rendelkező biztonsági hatóságként eljáró miniszterrel szoros együttműködésben és annak ellenőrzése mellett lát el feladatokat, megerősíti két különböző hatóság létezését. Így a miniszter nem maga a hatóság, hanem az általános közigazgatási eljárásról szóló módosított 1991. évi törvény 5. és 68. §‑a értelmében vett felettes referenciahatóság, vagyis az a hatóság, amely egyrészt „hatóságok közötti hatásköri összeütközések” tárgyában dönt, másrészt pedig igen korlátozott esetekben jogosult a neki alárendelt hatósági határozatok hatályon kívül helyezésére, módosítására vagy semmissé nyilvánítására. Ennélfogva meg kell állapítani, hogy e hatóságok „más hatóságoknak” minősülnek. |
37 |
Az Osztrák Köztársaság vitatja az állítólagos kötelezettségszegést. |
38 |
Az Osztrák Köztársaság először is kifejti, hogy a 2004/49 és a 2007/59 irányelv a többes számú alak használatával a tagállamok „biztonsági hatóságaira” és „illetékes hatóságaira” hivatkozik. E tekintetben a 2004/49 irányelv 16. cikkének (2) bekezdésével nem ellentétes, ha különböző feladatokkal több hatóságot bíznak meg, hiszen e cikk kizárólag azt írja elő, hogy a „biztonsági hatóság” a vasúti biztonsággal kapcsolatos feladatok összességét köteles ellátni. Ezenkívül a biztonsági hatóságnak a tevékenységeire vonatkozó éves beszámoló közzétételére vonatkozó, a 2004/49 irányelv 18. cikkében előírt kötelezettsége nem zárja ki az ilyen egységes beszámoló több hatóság általi összehangolt módon történő elkészítését. |
39 |
Másodszor, e tagállam az egyrészt a 2004/49 irányelvben, másrészt a 2009/72 irányelvben és a 2012/34 irányelvben használt terminológia közötti különbségekre hivatkozik – mivel ez utóbbiak „egy nemzeti szabályozó hatóság” illetőleg „egy […] nemzeti igazgatási szervezet” létrehozását írják elő – annak alátámasztása érdekében, hogy a 2004/49 irányelvet a contrario úgy kell értelmezni, hogy az lehetővé teszi több hatóság kijelölését. |
40 |
Harmadszor, a szövetségi struktúrával rendelkező tagállamokban államszervezési vagy nemzeti hatáskörmegosztási okokból szükségessé válhat, hogy bizonyos feladatokat decentralizáltan lássanak el. E tekintetben tiszteletben kell tartani a tagállamok intézményi autonómiájának elvét, az arányosság elvét, valamint a szubszidiaritás elvét, amelyek arra kötelezik a Bizottságot, hogy tartsa tiszteletben a jól megalapozott nemzeti jogszabályokat, valamint a tagállamok jogrendszereinek szerkezetét és működését. |
41 |
Nem kifogásolható tehát az Osztrák Köztársaság által a 2004/49 és a 2007/59 irányelv átültetése keretében választott szervezeti megoldás, amely abban áll, hogy a miniszterre mint az Ausztria teljes területe tekintetében hatáskörrel rendelkező központi biztonsági hatóságra bíznak egyes feladatokat, a mozdonyvezetők minősítéséhez kapcsolódó üzemeltetési feladatok elvégzésével pedig a miniszter alá rendelt Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t bízzák meg. Ez annál is inkább így van, mivel a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH egy szövetségi törvény által közvetlenül létrehozott társaság, amelynek üzletrészeit a miniszter kezeli, és amelynek a személyi és tárgyi költségei a szövetségi államot terhelik, és amelynek tevékenységi területe jogilag szabályozott. Ezenkívül a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH‑t több tekintetben kötik a miniszter utasításai. |
A Bíróság álláspontja
42 |
A Bizottság azt rója fel az Osztrák Köztársaságnak, hogy mivel a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett „biztonsági hatóságtól” eltérő hatóságot jelölt ki a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságként” megsértette az ezen irányelv 3. cikkének a) pontját. |
43 |
A jelen ügyben nem vitatott, hogy e tagállamban a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett biztonsági hatóság a miniszter, míg a többek között a 2007/59 irányelv 19. cikke (1) bekezdésének a)–c) pontjában említett bizonyos feladatok elvégzésére kijelölt „illetékes hatóság” a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH, amely egy szövetségi törvénnyel létrehozott társaság. |
44 |
A 2007/59 irányelv 3. cikke a) pontjának meghatározása szerint az „illetékes hatóság”„a 2004/49/EK irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság”. |
45 |
Annak meghatározása érdekében, hogy – amint arra az Osztrák Köztársaság hivatkozik – e rendelkezések lehetővé teszik‑e valamely tagállam számára, hogy különböző hatóságokra bízza az ezen irányelvek által az „illetékes hatóságra”, illetőleg a „biztonsági hatóságra” bízott feladatokat, nemcsak a szóban forgó rendelkezések szövegét, hanem szövegkörnyezetét, és adott esetben azok keletkezéstörténetét is figyelembe kell venni (lásd ebben az értelemben: 2019. december 19‑iNederlands Uitgeversverbond és Groep Algemene Uitgevers ítélet, C‑263/18, EU:C:2019:1111, 38. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). |
46 |
Először is, ami a szóban forgó rendelkezések szövegét illeti, a 2007/59 irányelv 3. pontjának a) alpontja megemlíti, hogy ezen irányelv szerint az illetékes hatóság a 2004/49 irányelv 16. cikkében meghatározott biztonsági hatóság. |
47 |
E 16. cikk előírja, hogy minden tagállam létrehoz egy „biztonsági hatóságot”, amely az említett cikk szerint lehet a közlekedési ügyekért felelős minisztérium. A „biztonsági hatóság” ezen irányelv szerinti fogalmát kifejezetten meghatározza a 3. cikkének g) pontja: „az a nemzeti testület, amelyet az [említett] irányelv szerinti vasútbiztonsági feladatok elvégzésével bíztak meg, illetve a tagállamok által ezekkel a feladatokkal megbízott más kétnemzetiségű testület, amely a határokon átnyúló egyedi infrastruktúrák egységes biztonsági rendszerének a biztosításával foglalkozik”. |
48 |
Így a 2004/49 irányelv 3. cikke g) pontjának és 16. cikke (1) bekezdésének együttes olvasatából – többek között abból, hogy az uniós jogalkotó egyrészről a biztonsági hatóság kijelölése céljából az egyes számú alakot, másrészről pedig a hozzá kapcsolódó „nemzeti” jelzőt használja – kitűnik, hogy e rendelkezések minden egyes tagállamban egyetlen nemzeti testület kijelölését írják elő, két tagállam azonban adott esetben egy kétnemzetiségű testületet is megbízhat e feladatok elvégzésével. |
49 |
Ezt az értelmezést a 2004/49 irányelv szerkezete is megerősíti, amelyből kitűnik, hogy az Unióban a vasutak biztonságára vonatkozó információkat minden tagállamban, központosított jelleggel, egyetlen biztonsági hatósággal kell közölni, amelynek a megkövetelt tanúsítványok kiállítása, illetve az érintett tagállamra vonatkozó biztonsági mutatók kidolgozása és közzététele a feladata |
50 |
Így először is a 2004/49 irányelv (13) preambulumbekezdésével összefüggésben értelmezett 9. cikkének (4) bekezdése előírja, hogy az infrastruktúra működtetőinek és a vasúttársaságoknak éves jelentést kell benyújtaniuk „az érintett tagállam biztonsági hatóságához”, amely tartalmazza a biztonsági rendszer megvalósítására vonatkozó információkat, az ilyen biztonsági jelentés magában foglalja többek között a „nemzeti” biztonsági mutatók kidolgozását. |
51 |
Ezt követően az említett irányelv 10. cikkének (3) és (4) bekezdése értelmében annak „a tagállamnak a biztonsági hatósága” állítja ki megkövetelt tanúsítványokat, ahol a vasúttársaság először kezdte meg a működését, vagy ahol kiegészítő vasúti szállítási szolgáltatások biztosítását tervezi. |
52 |
Végül, a 2004/49 irányelv 18. cikkének megfelelően a biztonsági hatóság minden évben éves beszámolót tesz közzé az előző évben végzett tevékenységeiről, amely többek között, e cikk a) pontja értelmében „tagállami szintű összefoglalást” tartalmaz az ezen irányelv I. mellékletében meghatározott közös biztonsági mutatókról. |
53 |
Hangsúlyozni lehet továbbá, hogy a szóban forgó rendelkezések szövegén alapuló, a jelen ítélet 48. pontjában felidézett értelmezést mind a 2004/49 irányelv, mind pedig a 2007/59 irányelv elfogadását megelőző jogalkotási munkálatok is alátámasztják. |
54 |
Így egyrészt a 2004/49 irányelv elfogadását megelőző, a közösségi vasutak biztonságáról, valamint a vasúttársaságok engedélyezéséről szóló 95/18/EK tanácsi irányelv és a vasúti infrastruktúrakapacitás elosztásáról, továbbá a vasúti infrastruktúra használati díjának felszámításáról és a biztonsági tanúsítványról szóló 2001/14/EK európai parlamenti irányelv módosításáról szóló irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2002) 21 végleges) az indokolásának nemzeti biztonsági hatóságokra vonatkozó részében kifejtette, hogy „[a] jelenleg hatályos irányelveknek megfelelően a biztonsági szabályozás különböző testületek által is biztosítható. […] Hosszú távon ez nem egyeztethető össze a biztonsági ellenőrzési feladatok végrehajtásával. A tisztességes és átlátható szabályozás megköveteli, hogy a hatóság felügyelete mellett az ágazat valamennyi szereplője egyenlő bánásmódban részesüljön. […] A biztonsági szabályok európai szintű összehangolásának megkönnyítése érdekében valamennyi tagállamban harmonizált struktúrákat kell létrehozni. […] Ugyanezen okból egyetlen szervre kell összpontosítani a biztonság ellenőrzésével kapcsolatos valamennyi alapvető feladatot, köztük a jogilag kötelező biztonsági szabályok elfogadását”. |
55 |
Másrészt a 2007/59 irányelv elfogadását megelőző, a közösségi vasúti hálózatokon mozdonyokat és vonatokat működtető vasúti személyzet hitelesítéséről szóló európai parlamenti és tanácsi irányelvre vonatkozó javaslat (COM(2004) 142 végleges) indokolása szerint a biztonsági hatóság kijelölése az engedély kiállításáért felelős hatóságként „[a]nnak érdekében történt, hogy a vasútbiztonsági ágazatban közösségi szinten létrehozott szabályozási keretben a lehető legnagyobb fokú következetességet biztosítsák”. |
56 |
Végül hangsúlyozni kell, hogy úgy tűnik, hogy a jelen ítélet 48. pontjában elfogadott értelmezés megfelel a 2004/49 irányelv által követett célnak. Ugyanis, amint az a jelen ítélet 54. pontjában megállapításra került, ezen irányelv többek között arra irányul, hogy a vasúti biztonság ellenőrzésével kapcsolatos alapvető feladatokat egyetlen szervre összpontosítsa, mivel ez teszi lehetővé az említett irányelv 1. cikkének megfelelően a vasúti biztonság fejlesztésének és javításának biztosítását. |
57 |
Az Osztrák Köztársaság által a szóban forgó rendelkezéseknek a jelen ítélet 44–55. pontjában szereplő értelmezése vitatására felhozott érveknek nem lehet helyt adni. |
58 |
Először is meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság által említett azon körülmény, hogy a 2004/49 irányelv és a 2007/59 irányelv számos rendelkezése többes számú alakban a tagállamok „biztonsági hatóságaira” és „illetékes hatóságaira” hivatkozik, nem lehet döntő, mivel e rendelkezések nyilvánvalóan kollektív módon utalnak az Unió különböző tagállamainak hatóságaira. Ez a helyzet áll fenn egyrészt a 2004/49 irányelv (22) preambulumbekezdése esetében, amely annak szükségességére utal, hogy „minden tagállamban nemzeti hatóságokat kell létrehozni, amelyek szabályozzák és felügyelik a vasútbiztonságot”, illetve ezen irányelv I. mellékletét, amely azokat a „közös biztonsági mutatókat” említi, amelyekről a „[a] biztonsági hatóság […] jelentést tesz”, és amely mutatók az említett irányelv 18. cikkének megfelelően „tagállami szintű” összefoglalást tartalmaznak. Másrészt, ami a 2007/59 irányelv rendelkezéseit illeti, annak (17) preambulumbekezdése „a tagállamok illetékes hatóságaira” utal, míg (19) preambulumbekezdése általánosan hivatkozik a 2004/49 irányelv által létrehozott biztonsági hatóságokra. Hasonlóképpen, a 2007/59 irányelv 1., 5. és 22. cikke az „tagállamok illetékes hatóságaira” és az „illetékes hatóságokra” háruló feladatok említésére szorítkozik. |
59 |
Másodszor a 2004/49 és a 2007/59 irányelv értelmezése szempontjából egyáltalán nincs jelentősége az Osztrák Köztársaság által hivatkozott azon körülménynek, hogy az uniós jogalkotó ügyelt arra, hogy más másodlagos jogi aktusokban egyértelművé tegye, hogy az e jogi aktusok alapján létrehozandó hatóságok „egyedi” jellegűek. |
60 |
Harmadszor, a tagállamok intézményi autonómiája, az arányosság és a szubszidiaritás elvére alapított érvvel kapcsolatban elegendő megállapítani, hogy bár az EUMSZ 288. cikkből kétségtelenül az következik, hogy a tagállamok valamely irányelv átültetésekor az irányelv végrehajtását biztosító módozatok és eszközök megválasztását illetően széles mérlegelési mozgástérrel rendelkeznek, e szabadság nem érinti az egyes címzett tagállamok azon kötelezettségét, hogy az érintett irányelv által követett céllal összhangban az irányelv teljes körű érvényesülését biztosítsák (lásd ebben az értelemben: 2019. július 29‑iFashion ID ítélet, C‑40/17, EU:C:2019:629, 49. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). |
61 |
E körülmények között azt az intézményi autonómiát, amely a tagállamokat az irányelv alapján létrehozott szabályozó hatóságok megszervezése és a szerkezetük kialakítása terén megilleti, az irányelv által meghatározott célok és kötelezettségek teljes körű tiszteletben tartásával kell gyakorolni (lásd analógia útján: 2016. október 19‑iOrmaetxea Garai és Lorenzo Almendros ítélet, C‑424/15, EU:C:2016:780, 30. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). |
62 |
Márpedig, amint az a jelen ítélet 44–55. pontjából kitűnik, ezen irányelvek szóban forgó rendelkezéseiből következik az egyes tagállamok azon kötelezettsége, hogy egyetlen, 2004/49 irányelv szerinti biztonsági hatóságot jelöljenek ki, amelyet a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontja értelmében vett „illetékes hatóságnak” kell tekinteni. |
63 |
E kötelezettségre tekintettel nincs jelentősége annak a körülménynek, hogy a jelen ügyben a Schieneninfrastruktur‑Dienstleistungsgesellschaft mbH – amint azt az Osztrák Köztársaság állítja – a miniszternek alárendelve működik. Ugyanis, még ha feltételezzük is, hogy ez így van, két elkülönült jogi személyiséggel rendelkező jogalany közötti ilyen alárendeltségi viszony nem tenné lehetővé a jelen ítélet előző pontjában felidézett kötelezettség megfelelő átültetésének biztosítását. |
64 |
A fenti megfontolások összességére tekintettel helyt kell adni a Bizottság keresetének, és meg kell állapítani, hogy az Osztrák Köztársaság – mivel a 2004/49 irányelv 16. cikkében említett „biztonsági hatóságtól” eltérő hatóságot jelölt ki a 2007/59 irányelv szerinti „illetékes hatóságként” – nem teljesítette a 2007/59 irányelv 3. cikkének a) pontjából eredő kötelezettségeit. |
A költségekről
65 |
A Bíróság eljárási szabályzata 138. cikkének (1) bekezdése alapján a pervesztes felet kell kötelezni a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. |
66 |
Az Osztrák Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a saját költségein felül a Bizottság részéről felmerült költségek viselésére. |
A fenti indokok alapján a Bíróság (tizedik tanács) a következőképpen határozott: |
|
|
Aláírások |
( *1 ) Az eljárás nyelve: német.