1.

Az információs szabadság számos rendszere rendelkezik belső közleményekkel kapcsolatos kivételekről. Ezek, a hozzáférhetővé tétel alóli kivételek azon a megfontoláson alapulnak, hogy azok az egyébként e szabályozás hatálya alá tartozó döntéshozatali szervekkel való teljes körű és őszinte vita elősegítését szolgálják. A kivételeket arra tekintettel biztosítják, hogy a köz érdeke megkívánja, hogy a vezetők szabadon kifejezhessék kétségeiket, kifogásaikat és aggályaikat, valamint általánosságban különféle álláspontokat vitathassanak meg annak biztos tudatában, hogy a szóban forgó belső vitát általánosságban elfedik a nyilvánosság elől, és azt az információszabadsággal kapcsolatos releváns szabályozás alapján nem teszik hozzáférhetővé.

2.

Az uniós jog is tartalmaz ehhez hasonló mentesítést. Amint azt látni fogjuk, a belső közleménnyel kapcsolatos kivétel e rendszerének értelmezése és körülhatárolása áll a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem hátterében, amely kérelem tárgyát a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről és a 90/313/EGK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. január 28‑i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 2 ) 4. cikke (1) bekezdésének értelmezése képezi. Az pontosabban a dokumentumokhoz való hozzáférés alól az említett rendelkezésben meghatározott esetleges kivételek egyikének – jelesül a belső közleménnyel kapcsolatos kivétel – jelentésével, valamint e kivétel időben korlátozott érvényesülésének lehetőségével foglalkozik.

3.

A kérelmet a Land Baden‑Württemberg és D. R. között folyamatban lévő eljárás keretében terjesztették elő. Az eljárás tárgyát az képezte, hogy D. R. a Staatsministerium Baden‑Württemberg (baden‑württembergi minisztérium, Németország, a továbbiakban: minisztérium) egyes dokumentumaiban szereplő környezeti információhoz kívánt hozzáférni. E dokumentumok pedig a stuttgarti Schlossgartenben (stuttgarti kastélypark) megvalósult „Stuttgart 21” közlekedési és városépítési projekthez kapcsolódtak.

4.

A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló, az Európai Közösség nevében a 2005. február 17‑i 2005/370/EK tanácsi határozattal ( 3 ) jóváhagyott egyezmény (a továbbiakban: Aarhusi Egyezmény) 4. cikke a „Hozzáférés a környezeti információhoz” címet viseli. E cikk (3), (4) és (6) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(3)   Környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben:

[…]

(4)   A környezeti információra vonatkozó kérés elutasítható, amennyiben az információ feltárása [helyesen: hozzáférhetővé tétele] hátrányosan érintené:

[…]

Az információszolgáltatás [helyesen: A hozzáférés megtagadásának] fent említett okai szűken értelmezendők, figyelembe véve az információ feltárásához [helyesen: hozzáférhetővé tételéhez] fűződő közérdeket, valamint azt, hogy a kért információ mennyiben vonatkozik a környezetbe történő kibocsátásokra.

[…]

(6)   Valamennyi Fél biztosítja azt, hogy amennyiben ezen cikk (3) bekezdésének c) pontja és (4) bekezdése értelmében a nyilvánosságra hozatal alól mentesülő információ bizalmas jellegének megsértése nélkül különválasztható, a hatóságok a kért környezeti információ további, nem bizalmas részét az igénylő rendelkezésére bocsátják.”

5.

Az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2001. május 30‑i 1049/2001/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet ( 4 ) 4. cikkének (3) bekezdése a következőképpen szól:

„Az intézmény által belső használatra összeállított vagy az intézmény által kapott, olyan ügyre vonatkozó dokumentumhoz való hozzáférést, amellyel kapcsolatosan az intézmény még nem hozott határozatot, meg kell tagadni, ha a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] nyomós közérdek fűződik.

Az érintett intézményen belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat [helyesen: véleményeket] tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférést meg kell tagadni a döntés meghozatalát követően is, amennyiben a dokumentum közzététele [helyesen: hozzáférhetővé tétele] az intézmény döntéshozatali eljárását súlyosan veszélyeztetné, kivéve, ha a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételéhez] nyomós közérdek fűződik.”

6.

A környezeti ügyekben az információhoz való hozzáférésről, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban történő részvételéről és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról szóló Aarhusi Egyezmény rendelkezéseinek a közösségi intézményekre és szervekre való alkalmazásáról szóló, 2006. szeptember 6‑i 1367/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet ( 5 ) 6. cikke a „Kivételek alkalmazása környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelmekre” címet viseli, és a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikke (2) bekezdésének első és harmadik francia bekezdése esetében – a vizsgálatok, különösen a közösségi jog esetleges megsértésével kapcsolatos vizsgálatok kivételével – a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] fűződő nyomós közérdek fennállását kell megállapítani, amennyiben a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik. Az 1049/2001/EK rendelet 4. cikkében szabályozott egyéb kivételek vonatkozásában az elutasítás indokait szűken kell értelmezni, figyelembe véve a közzétételhez [helyesen: hozzáférhetővé tételhez] fűződő közérdeket, illetve azt, hogy a kért információ a környezetbe való kibocsátásra vonatkozik‑e.

[…]”

7.

A 2003/4 irányelv (11), (16) és (17) preambulumbekezdése a következőképpen rendelkezik:

[…]

8.

A 2003/4 irányelv „Kivételek” címet viselő 4. cikke alapján:

„(1)   A tagállamok rendelkezhetnek úgy, hogy a környezeti információhoz jutást visszautasítják [helyesen: a környezeti információ iránti kérelmet elutasítják], amennyiben:

[…]

Amennyiben a kérést azon az alapon utasítják vissza, hogy az befejezetlen anyagot érint, a hatóság megnevezi az anyagot készítő hatóságot és az anyag befejezésének előrelátható időpontját.

(2)   A tagállamok előírhatják a környezeti információ kérésének visszautasítását, ha az információ közzététele hátrányosan befolyásolná a következőket [helyesen: A tagállamok úgy is rendelkezhetnek, hogy a környezeti információ iránti kérelem elutasítható, ha az információ közzététele hátrányosan befolyásolná a következőket]:

[…]

Az (1) és (2) bekezdésben említett megtagadás [helyesen: elutasítás] alapját szűken kell értelmezni, minden egyes esetben figyelembe véve a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket. Az egyes esetekben a közzététel [helyesen: hozzáférhetővé tétel] által szolgált közérdeket mérlegelni kell a megtagadás [helyesen: az elutasítás] által szolgált érdekkel szemben. A tagállamok nem rendelhetik el a kérés megtagadását [helyesen: A tagállamok nem írhatják elő a kérelem elutasíthatóságát] a (2) bekezdés a), d), f), g) és h) pontja alapján, ha az a környezetbe történő kibocsátással kapcsolatos információt érint.

[…]

(4)   A kérelmező által igényelt és a hatóságok birtokában lévő vagy a hatóságok számára tárolt környezeti információt részben kell rendelkezésre bocsátani [helyesen: részben hozzáférhetővé kell tenni], amennyiben lehetőség nyílik az (1) bekezdés d) és e) pontjának vagy a (2) bekezdés hatálya alá tartozó információnak a kért információ többi részétől történő elkülönítésére.

[…]”

9.

A nemzeti jog releváns rendelkezése a 2014. november 25‑i Umweltverwaltungsgesetz Baden‑Württembergnek (baden‑württembergi környezetvédelmi törvény, a továbbiakban: UVwG BW) ( 6 ) 28. §‑a (2) bekezdésének a 2018. november 28‑i törvény ( 7 ) 1. cikkével módosított 2. pontja. Ez a következőképpen szól:

„Amennyiben a kérelem az adatszolgáltatásra kötelezett hatóságoknak a 23. § (1) bekezdése értelmében vett belső közleményeire vonatkozik, a kérelmet el kell utasítani, kivéve, ha a hozzáférhetővé tételhez fűződő közérdek erősebbnek bizonyul.”

10.

A jelen ügy alapját egy magánszemély, jelesül D. R. környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelme képezi; D. R. a minisztériumnak a stuttgarti Schlossgartenben 2010 októberében megvalósult „Stuttgart 21” közlekedési és városépítési projekt céljából végrehajtott fakivágásokkal összefüggő egyes dokumentumaihoz kér hozzáférést.

11.

Egyrészről a minisztérium csúcsvezetőinek tájékoztatását célzó, „a stuttgarti Schlossgartenben 2010. szeptember 30‑án végrehajtott rendfenntartó művelet kivizsgálása” elnevezésű vizsgálóbizottságra vonatkozó információról, másrészről pedig a minisztériumnak a „Stuttgart 21” projekttel összefüggésben lefolytatott, 2010. november 10‑i és 23‑i egyeztetési eljárásról szóló feljegyzéseiről van szó.

12.

Az e dokumentumok tekintetében a D. R. eredménytelen kérelmét követően benyújtott keresetet a Verwaltungsgericht (közigazgatási bíróság, Németország) elutasította. D. R. fellebbezése alapján a Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (baden‑württembergi közigazgatási felsőbíróság, Németország) kötelezte a Land Baden‑Württemberget, hogy biztosítsa a dokumentumokhoz való hozzáférést D. R. számára. A Verwaltungsgerichtshof Baden‑Württemberg (baden‑württembergi közigazgatási felsőbíróság) megítélése szerint e dokumentumok esetében környezeti információkról van szó és információkhoz való hozzáférésre vonatkozó elutasítási okok nem állnak fenn. A minisztériumnak a csúcsvezetőség tájékoztatását célzó és az egyeztetési eljárással kapcsolatos dokumentumai nem részesülnek védelemben belső közleményként, mivel ilyen védelem időbeli hatálya csak a hatósági döntéshozatali eljárás időtartamára áll fenn.

13.

A Land Baden‑Württemberg által a Bundesverwaltungsgerichthez (szövetségi közigazgatási bíróság) benyújtott felülvizsgálati kérelem az elsőfokú ítélet helybenhagyására irányul.

14.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint a D. R. által igényelt információ a 2003/4 irányelv értelmében vett „hatóság” birtokában lévő „környezeti információ”. ugyanakkor kétséget táplál azzal kapcsolatban, hogy a „belső közleménnyel” kapcsolatos kivétel alkalmazható‑e a jelen ügyben, tekintettel arra, hogy annak időbeli hatályát az irányelv nem határozza meg.

15.

A kérdést előterjesztő bíróság először is annak tisztázását kéri, hogy mi minősül „belső közleménynek”, és különösen, hogy a dokumentumoknak, illetve az információknak bizonyos minőségűnek kell‑e lenniük ahhoz, hogy a 2003/4 irányelv értelmében vett „közleménynek” minősülhessenek, és hogy a „közlemények” fogalom azt sugallja‑e, hogy az érintett információk címzettje harmadik személy kell, hogy legyen vagy annak ténybeli elemekre kell vonatkoznia. Másodszor, arra is választ kíván kapni, hogy a „belső” követelmény azt sugallja‑e, hogy nem vonatkozik a kivétel a szóban forgó olyan közleményre, amely még nem hagyta el ugyan az adott hatóság belső szervezetét, azonban ez a rendeltetése. Harmadszor, a kérdést előterjesztő bíróság végül kétségeinek ad hangot a szóban forgó kivétel időbeli hatályát illetően.

16.

Ilyen körülmények között a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) a Bírósághoz 2019. augusztus 19‑én érkezett 2019. május 8‑i határozatával úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:

17.

Írásbeli észrevételeket a Land Baden‑Württemberg, a Deutsche Bahn, D. R., a német kormány, az Egyesült Királyság kormánya és az Európai Bizottság nyújtott be. Az eljárás írásbeli szakaszának lezárultát követően a Bíróság – eljárási szabályzata 76. cikke (2) bekezdésének megfelelően – úgy ítélte meg, hogy elegendő információval rendelkezik a határozathozatalhoz tárgyalás tartása nélkül is.

18.

A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésével lényegében arra kíván választ kapni, hogy a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférés alól a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában meghatározott kivétel valamennyi olyan közleményre kiterjed‑e, amely nem hagyja el az adatszolgáltatásra kötelezett hatóság belső szervezetét, tekintet nélkül annak tartalmára, céljára vagy a szóban forgó közlemény címzettjére, vagy épp ellenkezőleg, a kivétel hatálya egy vagy több szempontból korlátozott‑e.

19.

Ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság kiemelte, a 2003/4 irányelv nem határozza meg a „belső közlemény” fogalmát. A 2003/4 irányelv e tekintetben nemzeti szabályozásra sem utal. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ilyen körülmények között az uniós jog egységes alkalmazásának követelményéből és az egyenlőség elvéből az következik, hogy a jelentésének és hatályának meghatározása érdekében a tagállami jogokra kifejezett utalást nem tartalmazó uniós jogi rendelkezést az Unió egészében önállóan és egységesen kell értelmezni, figyelembe véve nemcsak annak kifejezéseit, hanem a rendelkezés összefüggéseit és a kérdéses szabályozás célját. ( 8 )

20.

A szóban forgó rendelkezés szövegére tekintettel úgy tűnik, hogy a jogalkotó a „közlemény” kifejezést – a „belső” melléknév használatát leszámítva – anélkül használta, hogy azt közelebbről meghatározta volna. A „közlemény” kifejezés használata azonban arra utal, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában szereplő kivétel nem akármilyen dokumentumra vonatkozik. Épp ellenkezőleg, a „közlemény” fogalma „címzettet” feltételez. Ahogyan arra a kérdést előterjesztő bíróság rámutatott, a „közlemény” kifejezés azt sugallja, hogy az érintett információknak kell, hogy legyen címzettje. ( 9 )

21.

Másképpen megfogalmazva, a közleményekhez két személy, egy szerző és egy címzett szükséges, habár ez utóbbi lehet elvont személy is, például valamely vezetőség „tagjai” vagy valamely jogi személy „csúcsvezetői” az e testületeket alkotó egyes személyek helyett.

22.

A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának más nyelvi változataiban használt kifejezések alátámasztják ezt, következésképpen pedig a jogalkotó szabad akaratát is. Miközben tehát a spanyol, francia, olasz vagy román változat a „comunicaciones”, „communications”, „comunicazioni” és „comunicările” kifejezést, a svéd változat a „meddelanden” kifejezést, a szlovák változat a „korešpondenci[a]” kifejezést és a német változat a „Mitteilung” kifejezést használja. Mindezek a kifejezések megerősítik, hogy az érintett információk címzettje harmadik fél.

23.

A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának sajátos kontextusa is ezt az értelmezést támasztja alá. Miközben ugyanis az uniós jogalkotó e rendelkezésben a „közlemény” kifejezést használja, a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének d) pontjában ennél tágabb és általánosabb kifejezéseket, jelesül a „befejezetlen anyag vagy lezáratlan dokumentum, illetve feldolgozatlan adatok” kifejezést használta. Ez összhangban áll az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdése c) pontjának szövegével, amely szintén két különböző kifejezést használ annak rögzítésére, hogy a környezeti információkhoz való hozzáférés iránti kérelem elutasítható, ha „a kérés olyan anyagra vonatkozik, mely előkészítés alatt áll, vagy hatóságok belső kommunikációjára vonatkozik […]” ( 10 ). Ugyanakkor a Bíróság ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy a 2003/4 irányelv értelmezésénél figyelemmel kell lenni annak az Aarhusi Egyezménynek a szövegére és céljára, amelynek uniós jogba való átültetése ezen irányelv célja. ( 11 )

24.

Nem kétséges, hogy az uniós jogalkotó különbséget kívánt tenni a két kivétel között. Ezt a jogszabályszövegtől meglehetősen függetlenül azok az előkészítő munkálatok is megerősítik, amelyek vizsgálatára hívták fel a Bíróságot. Míg ugyanis a Bizottság az első javaslatában a két kivételt egyetlen, az Aarhusi Egyezmény 4. cikke (3) bekezdésének szövegéhez hasonlóan megfogalmazott rendelkezésbe sűrítette, ( 12 ) az Európai Parlament a javaslat első és második olvasata során megpróbálta a belső közleménnyel kapcsolatos kivételt elhagyni az irányelvből. ( 13 ) Nemcsak, hogy a Bizottság és a Tanács is elutasította ezeket a módosításokat, ( 14 ) de a két kivételt végül két külön pontba illesztették be.

25.

Ezzel szemben úgy vélem, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában rögzített kivétel nem korlátozódhat a személyes véleményekre vagy – a kérdést előterjesztő bíróság előtt tett előadásnak megfelelően – a „lényeges dokumentumokra”. Amellett, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának szövegében és kontextusában sem utal erre semmi – a használt kifejezések végső soron semlegesek és nem tartalmaznak a szóban forgó rendelkezésben említett közlemények tartalmára vonatkozó korlátozást vagy kikötést –, attól tartok, hogy a szóban forgó rendelkezés ilyen alternatív értelmezése nem csak célszerűtlen, azt szinte lehetetlen is alkalmazni. Az azt eredményezhetné, hogy a bíróságok hosszú órákat töltenek el meglehetősen meddő vitát folytatva abban a kérdésben, hogy egy adott dokumentum lényegesnek minősül‑e vagy sem. Ezenfelül következhet‑e a javasolt „személyes vélemény tesztjének” alkalmazásából például az, hogy a tisztán ténymegállapítások „úgy vélem” vagy „számomra úgy tűnik” kifejezésekhez hasonló gyakori kifejezésekkel történő bevezetésének mechanizmusa révén az egyébként tisztán ténymegállapításnak minősülő megállapítás személyes véleménnyé alakul át, így a „belső közleményekkel” kapcsolatos kivétel alkalmazását vonja maga után? Nehezen lehetne ezt cáfolni. Végső soron sok személyes vélemény ténybeli elemekhez kapcsolódik, szorosan összefügg ilyen elemekkel vagy azokon alapul.

26.

Mindenesetre a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában előírt kivétel célja, amely – a fentieknek megfelelően – a nem nyilvános határozathozatalhoz a hatóság számára szükséges mozgástér megőrzésére vonatkozik, ( 15 ) szintén az érintett közlemények tartalma szerinti különbségtétel mellőzéséhez vezet.

27.

Valószínűleg az sem változtat ezen az értelmezésen, hogy az Aarhusi Egyezmény végrehajtási útmutatója szerint a belső közleménnyel kapcsolatos kivétel „ténybeli elemekre rendszerint nem vonatkozik”. Ahogyan azt a Bíróság korábban megállapította, az ezen útmutatóban szereplő elemzéseknek egyáltalán nincs kötelező erejük, és nem rendelkeznek olyan normatív jelleggel, mint amellyel az Aarhusi Egyezmény rendelkezései bírnak. ( 16 ) Mindenesetre megjegyzendő, hogy az Aarhusi Egyezmény 4. cikkének (3) bekezdése tartalom vagy relevancia szempontjából nem korlátozza a „belső közlemények” körét.

28.

Célszerű emlékeztetni arra, hogy – amint az a 2003/4 irányelvnek, és különösen a 4. cikke (2) bekezdése második albekezdésének, valamint (16) preambulumbekezdésének a rendszeréből következik, az információhoz való jog azt jelenti, hogy az információ hozzáférhetővé tételének kell az általános szabálynak lennie, és a hatóság csak bizonyos, pontosan meghatározott esetekben jogosult a környezeti információk hozzáférhetővé tételét megtagadni. A megtagadás indokát tehát szűken kell értelmezni, és mérlegelni kell a hozzáférhetővé tétel által szolgált közérdeket a megtagadás által szolgált érdekkel szemben. ( 17 ) Ez különösen a „belső közleményekkel” kapcsolatos kivételre érvényes, mivel az uniós jogalkotó úgy vélte, ez utóbbi, a 2003/4 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében rögzített általános szabályt az irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának végén is meg kell ismételnie.

29.

Ahogyan azt az Egyesült Királyság is kiemelte, a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontját semmi esetre sem lehet abszolút módon figyelembe venni. ( 18 ) A szóban forgó érdekek mérlegelését a 2003/4 irányelv alapján előterjesztett, környezeti információhoz való hozzáférés iránti kérelem keretében az illetékes hatóság elé kerülő minden egyes eset tényleges és konkrét vizsgálata útján kell elvégezni. ( 19 )

30.

Emellett két végső követelményt is szem előtt kell tartani.

31.

Egyrészt a 2003/4 irányelv 4. cikkének (4) bekezdése szerint – habár ez valószínűleg nem jelent különösebb nehézséget a „belső közleményekkel” kapcsolatos kivételek esetében – a kérelmező által igényelt és a hatóságok birtokában lévő vagy a hatóságok számára tárolt környezeti információt részben kell hozzáférhetővé tenni, amennyiben lehetőség nyílik a szóban forgó kivétel hatálya alá tartozó információnak a kért információ többi részétől történő elkülönítésére. Másrészt a 2003/4 irányelv 4. cikkének (5) bekezdése szerint a kért információ része vagy egésze hozzáférhetővé tételének megtagadásáról a kérelmezőt tájékoztatni kell, és az értesítésnek tartalmaznia kell a megtagadás indoklását.

32.

Az indokolási kötelezettség ebben az összefüggésben különösen fontos. Az a Heylens és társai ítélet ( 20 ) óta a hatékony jogorvoslathoz való joghoz kapcsolódott, és azt jelenleg kifejezetten előírja az Európai Unió Alapjogi Chartájának 41. cikke. Az intézkedést elfogadó intézménynek világosan és egyértelműen fel kell tárnia az érvelését oly módon, hogy lehetővé tegye az érdekeltek számára az elfogadott intézkedés igazolásának megismerését, illetve a hatáskörrel rendelkező bíróság számára a felülvizsgálat gyakorlását. ( 21 )

33.

Ezt a Törvényszék rendkívül jól kifejtette az Interporc kontra Bizottság ítéletében. ( 22 ) Ahogyan azt a Törvényszék abban az ügyben megjegyezte, ahhoz, hogy a határozat címzettje meg tudja vizsgálni a hozzáférés megtagadásának indokoltságát, a dokumentumokhoz való hozzáférést megtagadó határozat indokolásának tehát tartalmaznia kell azokat a konkrét okokat, amelyek a hatóság álláspontja szerint a kért dokumentumok hozzáférhetővé tételének kizárását teszik szükségessé. ( 23 ) Másképpen megfogalmazva, az érintett intézménynek, ha úgy dönt, hogy megtagadja a hozzáférést az olyan dokumentumhoz, amelynek a hozzáférhetővé tételét kérték tőle, főszabály szerint magyarázatot kell adnia arra a kérdésre, hogy az e dokumentumhoz való hozzáférés konkrétan és ténylegesen miként sérthetné a 2003/4 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt, az intézmény által hivatkozott kivétellel védett érdeket. Ráadásul az ilyen sérelem veszélyének észszerűen előreláthatónak, és nem pusztán feltételezésen alapulónak kell lennie. ( 24 )

34.

Pusztán az, hogy a dokumentum valamely kivétel hatálya alá tartozik, önmagában nem alapozza meg a kivétel a hatóság általi alkalmazását. ( 25 ) Ennélfogva az indokolási kötelezettség irányelv 4. cikkének (5) bekezdésében meghatározott követelményének teljesítéséhez nem elegendő pusztán formálisan utalni a 2003/4 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében előírt kivételek egyikére.

35.

A 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában szereplő kivételt képező második kifejezés a „belső” melléknév. E kifejezés két kérdést vet fel: egyrészt, melyek az érintett hatóságok, másrészt az ilyen jellegű közlemény milyen mértékben tekinthető belső közleménynek?

36.

Mivel a rendelkezés szövege nem tartalmaz pontos meghatározást, a rendelkezés kontextusát és a szóban forgó szabályozás által követett célt kell szem előtt tartani.

37.

Ami a kontextust illeti, a 2003/4 irányelv (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy az új irányelv egyik fő célját a 2003/4 irányelv hatálya alá tartozó „hatóságok” egyértelmű, de széles körű meghatározása képezi. A Bizottság indokolása alátámasztja ezt a szándékot.

38.

A 2003/4 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésével összhangban tehát a tagállamok gondoskodnak arról, hogy – az ezen irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott – hatóságok az irányelv rendelkezéseivel összhangban, kérelemre kötelesek legyenek bármely kérelmező hozzáférhetővé tenni a birtokukban lévő vagy számukra tárolt környezeti információkat, anélkül hogy a kérelmezőnek indokolnia kellene a kérelmét.

39.

Ilyen körülmények között – mivel a 2003/4 irányelv 4. cikkének (1) bekezdése az irányelv személyi hatályának pontosítása nélkül kivételeket ír elő az ezen irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében meghatározott elv alól – kétségtelen, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikkének (1) bekezdésében megjelölt „hatóságok” magukban foglalják a 2003/4 irányelv 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott összes hatóságot akkor is, ha a szóban forgó közleményt a döntéshozatali eljárás vagy projekt során két vagy több hatóság is megosztotta egymással.

40.

Ez a funkcionális értelmezés egyben a legalkalmasabb is a „belső közleményekkel” kapcsolatos kivétel céljának tiszteletben tartására; e cél – a fentieknek megfelelően – a nem nyilvános határozathozatalhoz a hatóság számára szükséges mozgástér megőrzése. ( 26 )

41.

Ahogyan azt több kormány is kiemelte az írásbeli észrevételeiben, ügykezelési szempontból fennáll annak szükségessége, hogy a különböző állami szervek vagy ügynökségek anélkül tudják megosztani egymással a „közleményeket”, hogy azok elvesztenék a „belső közleményként” történő minősítésüket. Ezenfelül szem előtt kell tartani, hogy az érintett közigazgatási szervek és ügynökségek száma tagállamonként jelentős mértékben eltérő lehet – különösen a környezetvédelmi joghoz hasonlóan összetett területen –, ennélfogva olyan értelmezésre van szükség, amely ezen tagállamokban biztosítja a 2003/4 irányelv egységes alkalmazását. ( 27 )

42.

A „belső” kifejezés által felvetett második kérdést illetően nem értek egyet azzal, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában előírt kivétel nem vonatkozhat az olyan információkra, amelyeket arra szántak, hogy egy adott időpontban elhagyják a hatóságok belső szervezetét.

43.

Először is megjegyzendő, hogy a Bíróság – az Európai Parlamentre, a Tanácsra és a Bizottságra vonatkozó hasonló, az 1049/2001 rendelet 4. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében előírt kivétellel összefüggésben – megállapította, hogy azon tény, miszerint egy dokumentum nyilvánossá tehető, nyilvánvalóan nem zárja ki azt, hogy e dokumentum a szóban forgó kivétel hatálya alá tartozhasson. ( 28 )

44.

Másodszor, ahogyan azt a Bíróság korábban szintén megállapította, a környezeti információkhoz való hozzáférés joga csak abban az időpontban konkretizálódhat, amikor az illetékes hatóságnak az elé terjesztett kérelmet el kell bírálnia. Következésképpen csak ebben az időpontban lesz köteles e hatóság arra, hogy az ügy valamennyi ténybeli és jogi körülményére tekintettel értékelje azt, hogy a kérelmezett információkat meg kell‑e adni, vagy sem, illetve hogy – a jelen ügyben foglaltakhoz hasonlóan – az információ még mindig az érintett hatóság belső információjának minősül‑e. ( 29 )

45.

A fenti megfontolások tükrében tehát arra az álláspontra helyezkedem, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontját úgy kell értelmezni, hogy a „belső közlemények” fogalom valamennyi olyan dokumentumra kiterjed, amelyet valakinek címeznek, függetlenül annak tartalmától, és amely még nem hagyta el a 2003/4 irányelv 2. cikkének (2) bekezdése szerinti hatóság belső szervezetét azon a napon, amelyen a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező hatóságnak határoznia kell az elé terjesztett kérelemről.

46.

A kérdést előterjesztő bíróság a második kérdésével arra kíván választ kapni, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontja szerinti „belső közlemények” védelme időben korlátozott‑e. Arra az esetre, ha erre a kérdésre nemleges választ kell adni, a kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésével arra kíván választ kapni, hogy a „belső közlemények” védelme csak addig érvényesül‑e, amíg az adatszolgáltatásra kötelezett hatóság döntést nem hozott, vagy valamely más releváns közigazgatási eljárást be nem fejezett.

47.

Az alábbiakban ismertetett, a szóban forgó rendelkezés szövegével, kontextusával és céljával összefüggő okokból arra a következtetésre jutok, hogy a második kérdésre igenlő választ kell adni.

48.

Először is megjegyzendő, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának szövege nem tartalmaz e rendelkezés időbeli hatályára vonatkozó információt. Ezzel ellentétben a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének d) pontjában előírt kivétel egyértelműen nem érvényesülhet időben korlátlanul, mivel az „befejezetlen anyagra vagy lezáratlan dokumentumra, illetve feldolgozatlan adatokra” vonatkozik. A fentieknek megfelelően azonban e két kivétel közötti különbségtétel az uniós jogalkotó egyértelmű szándékából eredt. ( 30 )

49.

Másodszor, habár az 1049/2001 rendelet 4. cikke pontosabban fogalmaz a „belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokkal” kapcsolatos kivétel időbeli hatályát illetően, a Bíróság megállapította, hogy „az érintett intézményen [– jelesül az Európai Parlamenten, a Tanácson vagy a Bizottságon –] belüli tárgyalások és előzetes egyeztetések részét képező, belső használatra korlátozott, állásfoglalásokat tartalmazó dokumentumokhoz való hozzáférés megtagadása végett a szóban forgó kivételre hivatkozás lehetőségét egyáltalán nem érinti a határozat elfogadásának ténye. Ugyanakkor ez nem jelenti azt, hogy az érintett intézmény által annak megállapítása érdekében elvégzendő értékelésnek, hogy e dokumentumok valamelyikének hozzáférhetővé tétele alkalmas‑e arra, hogy súlyosan veszélyeztesse a döntéshozatali eljárását, ne kellene figyelembe vennie azon körülményt, miszerint már befejeződött az az igazgatási eljárás, amelyre e dokumentumok vonatkoznak.” ( 31 )

50.

Az automatizmus e hiánya a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában előírt kivétel alkalmazása szempontjából annál is inkább fontos, hogy a belső közlemények a 4. cikk (1) bekezdésének d) pontjában szereplő kivétellel ellentétben nem feltétlenül valamely jogi aktus elfogadásának folyamatában keletkeznek. Az érintett közleményt elkészítő személyek gondolatszabadsága védelmének szükségessége és a szabad eszmecsere lehetővé tétele – vagyis a szóban forgó kivétel célja ( 32 ) – még a hozzáférés iránti kérelem benyújtásának időpontjában is relevanciával bírhat.

51.

Következésképpen úgy tűnik, hogy a hatóság az érdekek közötti egyensúly megteremtésére vonatkozó – a 2003/4 irányelv 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdésében rögzített általános szabályon felül a jogalkotó által a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában kifejezetten hangsúlyozott – kötelezettségének teljesítése során tudja a leginkább értékelni a közlemény belső jellege fenntartásának szükségességét, függetlenül attól, hogy a közlemény több évvel korábban keletkezett‑e. A fentieknek megfelelően a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdése e) pontjának alkalmazása semmi esetre sem abszolút jellegű. ( 33 ) A hatóság minden esetben köteles a hozzáférhetővé tétel által szolgált közérdek és a kivétel által szolgált érdek között egyensúlyt teremteni a hozzáférhetővé tétel megtagadásának igazolásához alapul vett megfontolásokra tekintettel. ( 34 ) E tekintetben természetesen igen fontos tényező az idő múlása és az, hogy történetesen milyen mértékben született döntés.

52.

Ilyen körülmények között arra az álláspontra helyezkedem, hogy a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontjában előírt kivétel időbeli korlátozás nélkül érvényesül. Az időmúlás azonban olyan elem lehet, mely arra utal, hogy a kért belső közleményt hozzáférhetővé kell tenni, ennélfogva ezt figyelembe kell venni a 2003/4 irányelv 4. cikke (1) bekezdésének e) pontja és 4. cikke (2) bekezdésének második albekezdése szerinti érdekegyensúly megteremtése során.

53.

Ennek megfelelően azt javaslom a Bíróságnak, hogy a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság, Németország) által feltett kérdésekre a következőképpen válaszoljon: