1

Keresetlevelében az Európai Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel nem biztosította, és továbbra sem biztosítja, hogy a hatóságai ne lépjék túl a kereskedelmi tartozásaik kiegyenlítésére vonatkozó 30, illetve 60 naptári napos határidőt – nem teljesítette a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló, 2011. február 16‑i 2011/7/EU európai parlamenti és tanácsi irányelvből (HL 2011. L 48., 1. o.; helyesbítések: HL 2012. L 233., 3. o. és HL 2015. L 218., 82. o.), és különösen az említett irányelv 4. cikkéből eredő kötelezettségeit.

2

A 2011/7 irányelv (3), (9), (12), (14), (23) és (25) preambulumbekezdése a következőképpen szól:

[…]

[…]

[…]

[…]

[…]

3

A 2011/7 irányelv 1. cikkének (1) és (2) bekezdése szerint:

„(1)   Ezen irányelv célja a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépés a belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében, ily módon ösztönözve a vállalkozások, különösen pedig a kkv‑k [kis‑ és középvállalkozások] versenyképességét.”

(2)   Ez az irányelv a kereskedelmi ügyletek ellenértékének kiegyenlítéseként teljesített valamennyi fizetésre vonatkozik.”

4

Ezen irányelv 2. cikke így szól:

„Ezen irányelv alkalmazásában a következő fogalommeghatározásokat kell alkalmazni:

[…]

[…]

[…]

[…]”

5

A 2011/7 irányelv 3. cikkének (1) és (3) bekezdése előírja:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy a vállalkozások között lebonyolított ügyletekben a hitelező külön fizetési felszólítás nélkül legyen jogosult késedelmi kamatra, amennyiben teljesülnek az alábbi feltételek:

[…]

(3)   Amennyiben teljesülnek az (1) bekezdésben megállapított feltételek, a tagállamok biztosítják az alábbiakat:

6

A 2011/7 irányelv „A vállalkozások és a hatóságok közötti ügyletek” című 4. cikkének (1), (3), (4) és (6) bekezdése a következőket írja elő:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy azon kereskedelmi ügyletekben, amelyekben az adós egy hatóság, a (3), (4) vagy (6) bekezdésben meghatározott időtartam lejártakor a hitelező külön fizetési felszólítás nélkül legyen jogosult a törvényes késedelmi kamatra, amennyiben teljesülnek az alábbi feltételek:

[…]

(3)   A tagállamok biztosítják, hogy azon kereskedelmi ügyletekben, amelyekben az adós egy hatóság:

(4)   A tagállamok legfeljebb 60 naptári napra meghosszabbíthatják a (3) bekezdés a) pontjában említett határidőt a következők részére:

[…]

(6)   A tagállamok biztosítják, hogy a szerződésben megállapított fizetési határidő ne haladja meg a (3) bekezdésben megállapított határidőket, kivéve ha a szerződésben kifejezetten másként állapodtak meg, és feltéve, hogy a szerződés egyedi jellege vagy sajátossága miatt az tényszerűen indokolt, de a fizetési határidő semmi esetre sem haladhatja meg a 60 naptári napot.”

7

A 2011/7 irányelvet a 2012. november 9‑i decreto legislativo n. 192 – Modifiche al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l’integrale recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma dell’articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180 (a 2011. november 11‑i 180. sz. törvény 10. cikke (1) bekezdésének megfelelően a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló 2011/7/EU irányelv teljes átültetése céljából a 2002. október 9‑i 231. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet módosításáról szóló, 192. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet, a GURI 2012. november 15‑i 267. száma) ültette át az olasz jogrendbe. A kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépésről szóló, 2000. június 29‑i 2000/35/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (HL 2000. L 200., 35. o.; magyar nyelvű különkiadás 17. fejezet, 1. kötet, 226. o.; helyesbítés: HL 2007. L 312., 72. o.) a 2002. október 9‑i 231. sz. felhatalmazáson alapuló törvényerejű rendelet ültette át az olasz jogrendbe.

8

Az Olasz Köztársaság által a hatóságok időben történő fizetéseinek biztosítása érdekében elfogadott intézkedések között szerepel a 2013. április 8‑i decreto‑legge n. 35 – Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonché in materia di versamento di tributi degli enti locali (az államháztartás lejárt tartozásállományának megfizetésére, a helyi és regionális önkormányzatok pénzügyi egyensúlyának visszaállítására, valamint a helyi önkormányzatok általi adófizetésre vonatkozó sürgős rendelkezésekről szóló, 35. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet, a GURI 2013. április 8‑i 82. száma), amelyet a 2013. június 6‑i 64. sz. törvény (a GURI 2013. június 7‑i 132. száma) a módosításokkal együtt törvénnyé alakított, valamint a 2014. április 24‑i decreto‑legge n. 66 – Misure urgenti per la competitività e la giustizia sociale (a versenyképességre és a társadalmi igazságosságra vonatkozó sürgős intézkedésekről szóló, 66. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet, a GURI 2013. április 24‑i 95. száma), amelyet a 2014. június 23‑i 89. sz. törvény (a GURI 2014. június 23‑i 143. száma) a módosításokkal együtt törvénnyé alakított. Ezek a rendkívüli törvényerejű rendeletek előírják többek között, hogy a vállalkozások hatóságokkal szemben fennálló biztos, határozott összegű és esedékes követeléseinek kifizetése céljából további pénzügyi forrásokat irányozzanak elő.

9

A hatóságokkal szemben követeléssel rendelkező vállalkozások helyzetének javítása céljából pénzügyi intézkedéseket fogadtak el, köztük a 2013. december 23‑i decreto‑legge n. 145 – Interventi urgenti di avvio del piano „Destinazione Italia”, per il contenimento delle tariffe elettriche e del gas, per la riduzione dei premi RC‑auto, per l’internazionalizzazione, lo sviluppo e la digitalizzazione delle imprese, nonché misure per la realizzazione di opere pubbliche ed EXPO 2015 (a villamosenergia‑ és gázárak korlátozására, a gépjármű‑felelősségbiztosítási díjak csökkentésére, a vállalkozások nemzetközivé tételére, fejlesztésére és digitalizálására vonatkozó „Destination Italy” terv elindításával, valamint a építési beruházások megvalósításával és az EXPO 2015‑tel kapcsolatos sürgős intézkedésekről szóló, 145. sz. rendkívüli törvényerejű rendelet, a GURI 2013. december 23‑i 300. száma), 12. cikkének (7a) bekezdését, amely törvényerejű rendeletet a 2014. február 21‑i 9. sz. törvény (a GURI 2014. február 21‑i 43. száma) a módosításokkal együtt törvénnyé alakította. E rendelkezés értelmében a vállalkozások az adótartozásaikkal szemben jogosultak beszámítani a hatóságokkal szemben fennálló biztos, határozott összegű és esedékes követeléseiket.

10

Az olaszországi gazdasági szereplők és a gazdasági szereplők szövetségei által benyújtott számos panasz nyomán a Bizottság 2014. június 19‑én felszólító levelet intézett az Olasz Köztársasághoz, amelyben azt rótta fel számára, hogy nem teljesítette a többek között a 2011/7 irányelv 4. cikkéből eredő kötelezettségeit.

11

2014. augusztus 18‑i levelében e tagállam válaszolt az említett felszólító levélre, és közölte a Bizottsággal a közjogi és magánjogi jogalanyok közötti kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépés érdekében hozott különös intézkedéseket. Ezek az intézkedések a 2011/7 irányelv előrehozott átültetéséből, a hatóságok lejárt tartozásállományának megszüntetésére irányuló intézkedésekből, valamint új szabályozási és igazgatási rendszer létrehozásából álltak, amelynek célja az ezen irányelv által előírt fizetési határidők betartásának ösztönzése, és a hatóságok lejárt és meg nem fizetett tartozásai növekedésének elkerülése. Ugyanebben a levélben az Olasz Köztársaság kifejtette, hogy a késedelmes fizetés az említett intézkedések elfogadása ellenére sem zárható ki.

12

2014. november 12‑én a Bizottság felhívta az Olasz Köztársaságot, hogy küldje meg számára a hatóságok fizetési késedelmeinek tényleges időtartamára vonatkozó kéthavi jelentéseket. Az Olasz Köztársaság eleget tett e felhívásnak, és elküldte a Bizottságnak a 2014. december 1. és 2016. augusztus 6. közötti időszakra vonatkozó hét kéthavi jelentést.

13

2016. szeptember 21‑i levelében a Bizottság hangsúlyozta, hogy az eddig az időpontig megküldött kéthavi jelentésekben nem vették figyelembe az olasz hatóságokhoz intézett összes számlát, hanem csak azokat, amelyeket az említett hatóságok a referencia‑időszakokban ténylegesen kifizettek. Következésképpen ez az intézmény felhívta az Olasz Köztársaságot, hogy a naprakésszé tett adatokat az összes számlára vonatkozóan nyújtsa be számára.

14

A 2016. szeptember 21‑i levélre válaszolva e tagállam 2016. december 5‑én elküldte a Bizottságnak a kereskedelmi követelések nyomon követési platformjából származó adatokat, amelyekből kitűnik, hogy a 2016‑os év első féléve tekintetében az átlagos fizetési idő 50 nap volt.

15

2017. február 16‑án a Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy az Olasz Köztársaság által benyújtott jelentések összessége alapján a fennálló helyzet nem felel meg a 2011/7 irányelv 4. cikkének, az EUMSZ 258. cikk értelmében indokolással ellátott véleményt adott ki, és felhívta e tagállamot, hogy az abban foglaltaknak két hónapon belül tegyen eleget.

16

Az indokolással ellátott véleményre adott 2017. április 19‑i válaszában az Olasz Köztársaság jelezte, hogy a hatóságok átlagos fizetési ideje a 2016‑os év egésze tekintetében 51 nap, azaz a kormányzati szerveknél 44 nap, a nemzeti egészségügyi szolgálatnál 67 nap, a régióknál és az autonóm tartományoknál 36 nap, a helyi önkormányzatoknál 43 nap, a nemzeti közintézményeknél 30 nap, a többi hatóságnál pedig 38 nap.

17

A Bizottság, mivel úgy ítélte meg, hogy az Olasz Köztársaság még mindig nem orvosolta a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének megsértését, benyújtotta a jelen keresetet.

18

Az Olasz Köztársaság az Európai Unió Bírósága alapokmánya 16. cikkének harmadik bekezdése alapján kérte, hogy a Bíróság nagytanácsa járjon el.

19

A Bizottság úgy érvel, hogy maguk az Olasz Köztársaság által közölt adatok is azt bizonyítják, hogy az olasz hatóságok túllépték a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésében meghatározott 30, illetve 60 napos fizetési határidőt. Ez a túllépés – amelynek fennállását e tagállam nem vitatja kifejezetten – az összes hatóságot érinti, és többéves időszakra terjed ki.

20

E tekintetben a Bizottság hangsúlyozza, hogy az állítólagos kötelezettségszegés fennállását alátámasztó adatokat a 2014. szeptember és 2016. december közötti időszakban folyamatosan nyilvántartásba vették és naprakészen tartották.

21

Ezenkívül a Bizottság rámutat arra, hogy egyes más szervezetek és szövetségek által készített tanulmányok ellentmondanak az Olasz Köztársaság által benyújtott kéthavi jelentések megállapításainak, amely tanulmányok szerint a fizetések teljesítésének átlagos ideje fokozatosan csökken. E tanulmányok ugyanis azt bizonyítják, hogy 99 naptól (a Confartigianato, egyes kézműveseket, valamint kis‑ és középvállalkozásokat képviselő szövetség által készített tanulmány) 145 napig (az Assobiomedica, az olasz egészségügyi létesítményeket orvostechnikai eszközökkel ellátó vállalkozásokat képviselő szövetség által készített tanulmány), sőt 156 napig (az ANCE, az építőipari ágazat vállalkozásainak szövetsége által készített tanulmány) terjedő átlagos fizetési idők állnak fenn. Szélsőséges esetekben a fizetés teljesítésének ideje még a 687 napot is eléri (az Il Sole 24 Ore napilap által készített tanulmány).

22

A Bizottság szerint a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt fizetési határidők olasz hatóságok általi folyamatos és rendszeres túllépése önmagában is ezen irányelv Olasz Köztársaságnak felróható megsértését jelenti. Ezen irányelv hatálybalépése óta ugyanis a 4. cikk (3) és (4) bekezdése értelmében a tagállamoknak nemcsak az a feladata, hogy az említett irányelvet átültető jogszabályaikban, és az olyan kereskedelmi ügyletekre vonatkozó szerződésekben, amelyekben az adós az egyik hatóság, az e rendelkezéseknek megfelelő maximális fizetési határidőket írjanak elő, hanem azt is biztosítaniuk kell, hogy a hatóságok ezeket a határidőket ténylegesen betartják.

23

Ebben az összefüggésben a Bizottság először is rámutat arra, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében vett „fizetési határidő” fogalma arra a határidőre utal, amelyen belül a hatóságok kötelesek ténylegesen megfizetni a kereskedelmi tartozásaikat, e határidő folyását pedig olyan konkrét ténybeli körülmények bekövetkezése indítja el, mint a számla kézhezvétele, az áruk átvétele vagy a szolgáltatások átvétele. A Bizottság hozzáteszi, hogy a „késedelmes fizetés” fogalmának meghatározásához ezen irányelv 2. cikkének 4. pontja egy konkrét tényezőre, nevezetesen a szerződéses vagy törvényes fizetési határidőn belül „nem teljesített fizetésre” utal. A „fizetési határidő” fogalmának ilyen értelmezése egyébiránt az egyetlen, amely lehetővé teszi a 2011/7 irányelv céljának hatékony megvalósítását, amely a belső piacon tapasztalható késedelmes fizetések elleni hatékony fellépés.

24

Másodszor, a Bizottság úgy véli, hogy mivel az érintett tagállam felelősségét a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének hatóságok általi megsértése megalapozhatja, ebben az összefüggésben nincs jelentősége annak a kérdésnek, hogy e hatóságok közhatalmi jogkört gyakorolnak, vagy de iure privatorum járnak el. Végeredményben az „ajánlatkérő szerv” fogalma, amelyre ezen irányelv 2. cikkének 2. pontja a „közhatalom” fogalmának meghatározása céljából utal, független a közhatalmi jogkörök fennállásától.

25

Harmadszor a Bizottság arra hivatkozik, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének általa javasolt értelmezését nem kérdőjelezi meg az Olasz Köztársaság által az indokolással ellátott véleményre adott válaszában hivatkozott 2017. február 16‑iIOS Finance EFC ítélet (C‑555/14, EU:C:2017:121).

26

Ami az általa a Bizottságnak szolgáltatott adatokat illeti, az Olasz Köztársaság először is azt állítja, hogy ezek a 2015–2017‑es évekre vonatkozó és 2018. március hónapban frissített adatok a hatóságok átlagos fizetési idejeinek folyamatos és rendszeres javulását bizonyítják. Ez a javulás a 2015 és 2017 közötti időszakra vonatkozó késedelmi napok átlagos számának (23 napról 8 napra történő) csökkenésében mutatkozik meg. E tendencia megszilárdulása esetén a 2018‑as év során kiállított számlák esetében elképzelhető lenne a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében meghatározott fizetési határidők betartása.

27

Másodszor az Olasz Köztársaság arra hivatkozik, hogy a Bizottság által a kéthavi jelentésekben szolgáltatott adatokra vonatkozóan elfogadott elemzési szabályok nem megfelelőek.

28

Az Olasz Köztársaság e tekintetben hangsúlyozza egyrészt, hogy a Bizottság elemzésének megbízhatóságára kihatással van azon döntése, hogy az „átlagos fizetési időnek” megfelelő mutatót alkalmazza, nem pedig az „átlagos késedelmi időre” vonatkozó mutatót. Ugyanis, mivel ezen első mutatónak – a hatóságok fizetési késedelme mértékének elemzése céljából – a 30 napos „általános” határidő a referenciapontja, a Bizottság figyelmen kívül hagyta azt a tényt, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikkének (4) bekezdésében előírt 60 napos fizetési határidő nem csupán az egészségügyi szolgáltatásokat nyújtó közintézmények által megvalósított ügyletekre, hanem az ipari és kereskedelmi jellegű gazdasági tevékenységet folytató és a 2006/111 irányelv hatálya alá tartozó valamennyi hatóság által megvalósított ügyletekre is alkalmazandó. Másrészt a Bizottság időbeli szempontból megtévesztő módon hasonlította össze az adatokat, mivel nem vette figyelembe a kifizetések dinamikáját. Ezen intézmény elemzése tehát az utolsó kéthavi jelentés elküldésének időpontjában véglegessé válik, és a későbbi kifizetéseket nem veszi figyelembe.

29

Harmadszor az Olasz Köztársaság vitatja a jelen ítélet 21. pontjában említett tanulmányok eredményeit, amelyek szerinte a megbízhatóságuk hiánya és az összegyűjtött adatok részleges jellege miatt nem bírnak jelentőséggel.

30

Ami a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének hatályát illeti, az Olasz Köztársaság először is arra hivatkozik, hogy e rendelkezések szó szerinti és rendszertani értelmezéséből az következik, hogy noha ezen irányelv arra kötelezi a tagállamokat, hogy az említett irányelvet átültető jogszabályaikban és az olyan kereskedelmi ügyletekre vonatkozó szerződésekben, amelyekben az adós a tagállam valamelyik hatósága, az említett rendelkezéseknek megfelelő maximális fizetési határidőket biztosítsanak, valamint e határidők be nem tartása esetére biztosítsák a hitelezők késedelmi kamathoz és a behajtási költségek megtérítéséhez való jogát, ezek a rendelkezések azonban nem követelik meg a tagállamoktól, hogy az említett időtartamoknak a hatóságaik általi tényleges betartását minden körülmények között biztosítsák. A 2011/7 irányelvnek nem azon idő egységesítése a célja, amelyen belül a hatóságoknak a kereskedelmi ügyleteik ellenértékének kiegyenlítéseként az esedékes összegeket ténylegesen meg kell fizetniük, hanem kizárólag azon határidők egységesítése, amelyeken belül eleget kell tenniük a kötelezettségeiknek, anélkül hogy a késedelmes fizetés miatt automatikus szankciók terhelnék őket.

31

Azon kívül ugyanis, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikkének (6) bekezdése csak „a szerződésben megállapított” fizetési határidő betartását írja elő, ezen irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdéséből nem következik, hogy a hatóságok a tartozásukat az e cikkben előírt határidőn belül kötelesek megfizetni. Ami a „fizetési határidő” kifejezést illeti, az az említett irányelv releváns rendelkezéseiben nem arra az időre vonatkozik, amelyen belül a hatóságoknak ezeket a tartozásokat ténylegesen meg kell fizetniük.

32

Másodszor az Olasz Köztársaság arra hivatkozik, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) bekezdése a kereskedelmi ügyletek keretében a fizetési határidők kezdő időpontjainak meghatározására szorítkozik. Így e rendelkezésben a számla kézhezvételének, az áruk átvételének, a szolgáltatások átvételének, illetve az áruk átvételének vagy ellenőrzésének ténybeli körülményeire történő utalás nem azt jelenti, hogy a tagállamnak az említett határidők betartását in concreto biztosítania kellene.

33

Harmadszor, a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt kötelezettség teljesítésére vonatkozó pontos esedékesség hiánya egyértelművé teszi, hogy ezen irányelv a fizetési határidők betartása tekintetében az érintett tagállam számára nem eredménykötelezettséget, hanem legfeljebb gondossági kötelezettséget ír elő, amelynek megsértése csak akkor állapítható meg, ha e tagállam helyzete jelentősen eltér az említett irányelv által javasolttól. Márpedig a jelen ügyben a Bizottság rendelkezésére bocsátott adatok egyrészt azt mutatják, hogy a hatóságok kereskedelmi tartozásaival kapcsolatos fizetési késedelmek jelentősen és folyamatosan csökkentek, másrészt – különösen a nemzeti egészségügyi szolgálatnál működő hatóságok vonatkozásában – olyan csekély késedelmet mutatnak, amely csak néhány nappal haladja meg az ugyanezen irányelv 4. cikkének (4) bekezdésében előírt fizetési határidőt.

34

Negyedszer, az Olasz Köztársaság azt állítja, hogy nem tehető felelőssé a fizetési határidők hatóságok általi túllépéséért. A Bizottság szerint, ha valamely tagállami szerv egy magánjogi gazdasági szereplővel egyenlő feltételek mellett jár el, ez a szerv – ugyanúgy mint a magánjogi gazdasági szereplő – kizárólag a nemzeti bíróságok előtt felel az uniós jog esetleges megsértéséért. E körülmények között az uniós jog tiszteletben tartásának biztosítása érdekében – az e hatóságok által tiszteletben tartandó rendelkezések megfelelő átültetésével és e rendelkezések be nem tartása esetére a szankciók rögzítésével – a tagállamok kizárólag közvetett módon léphetnek fel. Márpedig az Olasz Köztársaság, álláspontja szerint, betartotta a 2011/7 irányelvben előírt kötelezettségeket, mivel az ezen irányelvben meghatározottakat meg nem haladó fizetési határidőket írt elő, valamint előírta a késedelmi kamatfizetést és a behajtási költségek megtérítését.

35

Mindenesetre, még ha feltételezzük is, hogy a 2011/7 irányelv előírja számára annak biztosítását, hogy a hatóságai a kereskedelmi ügyleteik során a fizetési határidőket ténylegesen betartsák, az Olasz Köztársaság úgy érvel, hogy a felelősségét kizárólag ezen irányelv olyan súlyos, folyamatos és rendszeres megsértése miatt lehetne megállapítani, amely alkalmas az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében előírt lojális együttműködés elve megsértésének bizonyítására.

36

Végül, ami a 2017. február 16‑iIOS Finance EFC ítéletet (C‑555/14, EU:C:2017:121) illeti, az Olasz Köztársaság úgy érvel, hogy abban a Bíróság olyan szabályozási mechanizmust hagyott jóvá, amely lehetővé teszi, hogy a hatóságok rendszeresen késedelmesen fizessék meg a tartozásaikat azon hitelezők számára, akik nem mondtak le a késedelmi kamatokról és a behajtási költségek megtérítéséről. Márpedig, ha el kellene ismerni – amint azt a Bizottság állítja –, hogy a hatóságok tényleges fizetési késedelme a 2011/7 irányelvnek az érintett tagállamnak felróható megsértését jelenti, a Bíróságnak szükségszerűen azt kellett volna megállapítania, hogy az ilyen jellegű szabályozási mechanizmus nem felel meg az uniós jognak, mivel ez lehetővé tenné, hogy a hatóságok a kereskedelmi tartozásaikat rendszeresen késedelmesen fizessék meg. Az Olasz Köztársaság ebből azt a következtetést vonja le egyrészt, hogy a 2011/7 irányelv által a hitelezők számára ténylegesen biztosított jog csak az irányelv által előírt késedelmi kamatokat érinti, másrészt pedig azt, hogy ezen irányelv célját, amely a fizetési késedelem elleni fellépés, „csak közvetetten követik”.

37

Keresetével a Bizottság annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy az Olasz Köztársaság – mivel nem biztosította azt, hogy a hatóságai betartsák a vállalkozásokkal kötött kereskedelmi ügyleteik ellenértékének kiegyenlítésére vonatkozó 30, illetve 60 naptári napos határidőt – nem teljesítette a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdése alapján fennálló kötelezettségeit.

38

Ezen irányelv 4. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében a tagállamok biztosítják, hogy azon kereskedelmi ügyletekben, amelyekben az adós egy hatóság, a fizetési határidő ne haladja meg az e cikkben felsorolt ténybeli körülmények bekövetkezésétől számított 30 naptári napot. Ami az említett irányelv 4. cikkének (4) bekezdését illeti, az a tagállamok számára lehetővé teszi, hogy ezt a határidőt legfeljebb 60 naptári napra meghosszabbítsák az e bekezdésben meghatározott hatóságok és közintézmények esetében.

39

Először is e rendelkezések értelmezésével kapcsolatban emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem a szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd ebben az értelemben: 2019. november 7‑iUNESA és társai ítélet, C‑105/18–C‑113/18, EU:C:2019:935, 31. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

40

Ami először is a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) bekezdésének szövegét illeti, abból és különösen „[a] tagállamok biztosítják, hogy azon kereskedelmi ügyletekben, amelyekben az adós egy hatóság […] a fizetési határidő ne haladja meg az alábbi határidők egyikét sem” szövegrészből az következik, hogy az e rendelkezésben a tagállamok számára előírt kötelezettség célja, hogy az abban előírt fizetési határidőket a hatóságok ténylegesen betartsák.

41

E tekintetben meg kell jegyezni, hogy az említett rendelkezés – éppúgy mint ezen irányelvben a törvényes késedelmi kamat megfizetésére vonatkozó 4. cikk (1) bekezdése – kötelező jellegű megfogalmazást tartalmaz. Ebből következik, hogy az említett rendelkezések nem alternatív, hanem kiegészítő kötelezettségeket írnak elő a tagállamok számára.

42

Másodszor, ezt a szó szerinti értelmezést a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének szövegkörnyezete is megerősíti.

43

Meg kell tehát állapítani, hogy ezen irányelv vállalkozások közötti ügyletekre vonatkozó 3. cikkének szövege határozottan eltér a vállalkozások és hatóságok közötti ügyletekre vonatkozó 4. cikkének megfogalmazásától. Kétségtelen, hogy e mindkét cikk azt írja elő, hogy a tagállamok biztosítaniuk kell, hogy fizetési késedelem esetén a hitelező jogosult legyen a kamatfizetésre. Ezzel szemben, ami a fizetési határidők betartását illeti, míg az említett irányelv 4. cikkének (3) bekezdése a jelen ítélet 40. pontjában hivatkozott konkrét kötelezettséget ír elő, ugyanezen irányelv 3. cikkének (3) bekezdése a határidő‑túllépés esetén a hitelező kamatjogosultságának előírására korlátozódik.

44

A 2011/7 irányelv és az azt megelőző 2000/35 irányelv közötti összehasonlítás is megerősíti ezt az elemzést. Míg ugyanis az első irányelv kifejezetten a vállalkozások és a hatóságok közötti ügyletekre vonatkozó 4. cikkében kifejezetten kimondja, hogy a tagállamok biztosítják, hogy a fizetési határidő ne haladja meg a 30 napot, illetve bizonyos esetekben legfeljebb a 60 napot, a második irányelv egyáltalán nem tartalmazott ilyen jellegű rendelkezést, és a 3. cikkében a késedelmi kamat fizetésére vonatkozó kötelezettség rögzítésére szorítkozott – amelyet most már a 2011/7 irányelv 3. cikke tartalmaz – anélkül, hogy megkülönböztette volna azt a helyzetet, amelyben valamely hatóság az adós.

45

Harmadszor a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének szó szerinti és rendszertani értelmezését az ezen irányelv által követett célok is alátámasztják. Az 1. cikkének (1) bekezdése szerint ugyanis az említett irányelv célja a kereskedelmi ügyletekhez kapcsolódó késedelmes fizetések elleni fellépés a belső piac megfelelő működésének biztosítása érdekében, ily módon ösztönözve a vállalkozások, különösen pedig a kis‑ és középvállalkozások versenyképességét.

46

E tekintetben a 2011/7 irányelv (3), (9) és (23) preambulumbekezdésének együttes olvasatából az következik, hogy a hatóságok, amelyek jelentős nagyságrendű fizetési forgalmat bonyolítanak le vállalkozások felé a vállalkozásokhoz képest biztosabb, kiszámíthatóbb és folyamatosabb bevételekkel rendelkeznek, hozzájuk képest előnyösebb feltételek mellett tudnak finanszírozási forrásokhoz hozzájutni, és a vállalkozásokkal ellentétben kevésbé vannak arra utalva, hogy céljaik elérése érdekében stabil üzleti kapcsolatokat építsenek ki. Márpedig, ami az említett vállalkozásokat illeti, e hatóságok késedelmes fizetései indokolatlan költségeket eredményeznek a vállalkozások számára, súlyosbítva a likviditási nehézségeiket, és bonyolultabbá téve a pénzügyi gazdálkodásukat. Ezek a késedelmes fizetések a versenyképességüket és a nyereségességüket is érintik, ha e vállalkozásoknak az említett késedelmes fizetések miatt külső finanszírozást kell igénybe vennie.

47

Ezek a megfontolások – amelyek azon kereskedelmi ügyletek nagy számára vonatkoznak, amelyekben a vállalkozások adósai hatóságok, valamint a hatóságok késedelmes fizetései miatt a vállalkozásoknak okozott költségekre és nehézségekre – egyértelművé teszik, hogy a vállalkozások és a hatóságok közötti ügyletek tekintetében az uniós jogalkotó a tagállamok számára megerősített kötelezettségeket kívánt előírni, és azokból az következik, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az annak biztosítására kötelezi a tagállamokat, hogy gondoskodjanak arról, hogy az említett hatóságok a vállalkozásokkal fennálló kereskedelmi ügyletek ellenértékét az e rendelkezésekben előírt határidők betartásával fizessék meg.

48

A fentiekből az következik, hogy nem lehet elfogadni az Olasz Köztársaság értelmezését, amely szerint a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdése kizárólag azt a kötelezettséget írja elő a tagállamoknak, hogy biztosítsák a hatóságok részvételével létrejött kereskedelmi ügyletekre alkalmazandó törvényi és szerződéses határidők e rendelkezéseknek való megfelelését, és e határidők be nem tartása esetére írják elő, hogy az a hitelező, aki a szerződéses és törvényes kötelezettségeit teljesítette, törvényes késedelmi kamatra legyen jogosult, nem pedig annak biztosítására vonatkozó kötelezettséget, hogy a hatóságok e határidőket ténylegesen betartsák.

49

Ezt a megállapítást egyáltalán nem érinti a 2017. február 16‑iIOS Finance EFC ítélet (C‑555/14, EU:C:2017:121), amelyre az Olasz Köztársaság hivatkozik.

50

Mindenekelőtt ugyanis emlékeztetni kell arra, hogy ez az ítélet, amely a gazdasági válság miatt a korlátozott időtartamra a hatóságok által felhalmozott késedelmes fizetések kezelésére szánt, a „szállítók kifizetését célzó különös [nemzeti] finanszírozási eljárást” érinti, nem a 2011/7 irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének, hanem lényegében ezen irányelvnek a késedelmi kamatokkal kapcsolatos tisztességtelen szerződéses feltételekről és gyakorlatokról szóló 7. cikke (2) és (3) bekezdésének értelmezésére vonatkozik.

51

Ezt követően az említett ítélet 31. és 36. pontjában Bíróság – annak kimondásával, hogy a hatóság hitelezője által a késedelmi kamatokról és a behajtási költségek megtérítéséről való lemondásnak ahhoz, hogy a 2011/7 irányelvnek megfeleljen, nemcsak szabad elhatározáson kell alapulnia, hanem a követelések tőkeösszegének „azonnali” megfizetése ellenében kell történnie – azt hangsúlyozta, amint arra a Bizottság is rámutatott, hogy ezen irányelvvel összefüggésben az ilyen összegek tényleges és gyors kifizetésének a tagállamok kötelesek meghatározó jelentőséget tulajdonítani.

52

Az Olasz Köztársaság állításával ellentétben ezen ítéletből nem lehet arra következtetni, hogy a Bíróság a jóváhagyta volna a hatóságok kereskedelmi tartozásainak rendszeres késedelmes megfizetését azon hitelezők számára, akik nem mondtak le a késedelmi kamatokról és a behajtási költségek megtérítéséről.

53

A fenti megfontolásokra tekintettel meg kell állapítani, hogy a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az a tagállamokat annak biztosítására kötelezi, hogy a hatóságaik az e rendelkezésben előírt fizetési határidőket ténylegesen betartsák.

54

Másodszor, az Olasz Köztársaságnak a jelen ítélet 34. pontjában említett érvelésére tekintettel meg kell határozni, hogy az ilyen fizetési határidők hatóságok általi túllépése az EUMSZ 258. cikk értelmében az érintett tagállamokra háruló kötelezettségek megszegésének minősülhet‑e.

55

Ebben a tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az EUMSZ 258. cikk értelmében vett tagállami kötelezettségszegés főszabály szerint attól függetlenül megállapítható, hogy ezen állam melyik szervének tevékenysége vagy mulasztása okozta a kötelezettségszegést, még ha az adott tagállam alkotmánya értelmében független intézményről van is szó (1970. május 5‑iBizottság kontra Belgium ítélet, 77/69, EU:C:1970:34, 15. pont; 2009. március 12‑iBizottság kontra Portugália ítélet, C‑458/07, nem tették közzé, EU:C:2009:147, 20. pont; 2018. október 4‑iBizottság kontra Franciaország [forrásadó] ítélet, C‑416/17, EU:C:2018:811, 107. pont).

56

A jelen ügyben az Olasz Köztársaság nem vitatja, hogy a Bizottság által hivatkozott kötelezettségszegések e tagállamnak a 2011/7 irányelv 2. cikkének 2. pontja értelmében vett hatóságaira vonatkoznak. Ez a rendelkezés a „hatóság” fogalmának meghatározása érdekében az „ajánlatkérő szerv” fogalmának többek között a 2004/18 irányelv 1. cikkének (9) bekezdésében adott meghatározására hivatkozik, amely hivatkozásnak az uniós jogszabályok közötti összhang megteremtése a célja, amint azt a 2011/7 irányelv (14) preambulumbekezdése megállapítja.

57

Meg kell jegyezni, hogy az Olasz Köztársaság érve – amely szerint a közhatalmi jogkörökön kívül eső kereskedelmi ügylet keretében eljáró hatóságok cselekvése nem alapozhatja meg a tagállamuk felelősségét – az elfogadása esetén megfosztaná a hatékony érvényesüléstől, a 2011/7 irányelvet, és különösen a 4. cikkének (3) és (4) bekezdését, amely rendelkezés éppen arra kötelezi a tagállamokat, hogy azon kereskedelmi ügyletekben, amelyekben az adós egy hatóság, biztosítsák az abban előírt fizetési határidők tényleges betartását.

58

Harmadszor, ami a Bizottság által a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésére tekintettel hivatkozott kötelezettségszegés fennállását illeti, emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kötelezettségszegés fennállását a tagállamban az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor – azaz a jelen esetben 2017. április 16‑án – fennálló helyzet alapján kell megítélni (2018. október 18‑iBizottság kontra Egyesült Királyság ítélet, C‑669/16, EU:C:2018:844, 40. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

59

E tekintetben az Olasz Köztársaság által a Bizottságnak 2016. december 5‑én benyújtott utolsó kéthavi jelentésből kitűnik, hogy 2016. első féléve tekintetében a hatóságok fizetési ideje 50 nap volt (az adatok súlyozott átlagának alapulvétele esetén 47 nap), és ezeket az adatokat több mint 22000 hatóság által megvalósított ügyletek alapján számították, továbbá ezek az adatok a hatóságok által kézhez kapott hozzávetőleg 13 millió számlára vonatkoznak.

60

Ezenkívül az indokolással ellátott véleményre adott válaszban és mellékleteiben az Olasz Köztársaság rámutatott arra, hogy a 2016‑as év egésze tekintetében az átlagos fizetési idő 41 nap volt az olyan hatóságok esetében, amelyek nem tartoznak a nemzeti egészségbiztosítási rendszerhez, és 67 nap az ehhez a rendszerhez tartozó hatóságok esetében, és hogy ezeket az adatokat az összes hatóság által ebben az évben kapott számlák (azaz több mint 27 millió számla) alapján állapították meg.

61

Ami az Olasz Köztársaság azon érvét illeti, amely szerint a kötelezettségszegést a fizetési határidő, nem pedig az átlagos fizetési idő alapján kell értékelni, elegendő megállapítani, hogy az előző pontban említett az indokolással ellátott véleményre adott válaszból és mellékleteiből mindenesetre az tűnik ki, hogy az átlagos késedelem ideje a 2016‑os év során 10 nap volt az olyan hatóságok esetében, amelyek nem tartoznak a nemzeti egészségbiztosítási rendszerhez, és 8 nap az ehhez a rendszerhez tartozó hatóságok esetében.

62

Ezek az adatok – amelyek az Olasz Köztársaság által a pert megelőző eljárás megindítása óta szolgáltatott adatokkal együtt egy megszakítás nélküli időszakra vonatkoznak – azt mutatják, hogy az az átlagos idő, amelyen belül a kereskedelmi ügyletek ellenértékét az összes olasz hatóság kiegyenlítette, túllépte a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében előírt fizetési határidőket.

63

E tekintetben hangsúlyozni kell, hogy az Olasz Köztársaság nem vitatja azt a tényt, hogy az összes hatósága átlagosan túllépte ezeket a határidőket, és azt sem állítja, hogy ezen adatok más szabályok alapján történő vizsgálata lehetővé tette volna az említett határidők betartásának megállapítását. Hangsúlyozza azonban egyrészt, hogy számos, 2013 óta megtett intézkedés hozzájárult e késedelmes fizetések fokozatos csökkenéséhez, másrészt pedig, hogy a kötelezettségszegést csak a 2011/7 irányelv 4. cikkében előírt kötelezettségek súlyos, folyamatos és rendszeres megsértése miatt lehet megállapítani, ami a jelen esetben nem állt fenn.

64

Mindazonáltal az ilyen megfontolások alapján nem lehet zárható ki, hogy az indokolással ellátott véleményben meghatározott határidő lejártakor e tagállam nem teljesítette a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdéséből eredő kötelezettségeit (lásd analógia útján: 2010. március 4‑iBizottság kontra Olaszország ítélet, C‑297/08, EU:C:2010:115, 77. és 78. pont). Ezenkívül a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti kereset objektív jellegű, következésképpen az uniós jog értelmében a tagállamokat terhelő kötelezettségek megszegését a vitatott helyzetek terjedelmétől vagy gyakoriságától függetlenül fennállónak kell tekinteni (lásd ebben az értelemben: 2003. január 30‑iBizottság kontra Dánia ítélet, C‑226/01, EU:C:2003:60, 32. pont, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat).

65

Következésképpen az a körülmény – feltéve, hogy bizonyítást nyer –, hogy a 2011/7 irányelv hatálya alá tartozó kereskedelmi ügyletek esetében a hatóságok fizetési késedelmével kapcsolatos helyzet javulóban van, nem akadályozhatja meg a Bíróságot annak megállapításában, hogy az Olasz Köztársaság nem teljesítette az uniós jogból eredő kötelezettségeit (lásd analógia útján: 2019. október 24‑iBizottság kontra Franciaország [nitrogén‑dioxid határértékek túllépése ítélet], C‑636/18, EU:C:2019:900, 49. pont).

66

A fenti megfontolások összességére tekintettel meg kell állapítani, hogy az Olasz Köztársaság – mivel nem biztosította, hogy a hatóságai ténylegesen betartsák a 2011/7 irányelv 4. cikkének (3) és (4) bekezdésében meghatározott fizetési határidőket – nem teljesítette az e rendelkezésekből eredő kötelezettségeit.

67

Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Az Olasz Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott: