1.

Az Európai Unió külső hatásköreivel kapcsolatos jogi viták igen sokrétűek. Az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa között folyamatban lévő jelen ügyben az a kérdés, hogy az Unió álláspontját, amelyet valamely nemzetközi testületben történő döntéshozatal kapcsán képvisel, a Tanács minősített többséggel vagy egyhangúlag köteles elfogadni az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján.

2.

E kérdés a Kazah Köztársasággal kötött megerősített partnerségi és együttműködési megállapodással (a továbbiakban: partnerségi megállapodás vagy megállapodás) összefüggésben merült fel. ( 2 ) A megállapodás alapján felállított Együttműködési Tanács a 2017. évben el kívánta fogadni eljárási szabályzatát, valamint több szakosodott albizottságot akart létrehozni. A Tanács e kérdések tekintetében az Együttműködési Tanács döntéshozatalával kapcsolatos uniós álláspontot egyhangúlag fogadta el az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondatával összefüggésben értelmezve, mivel azon az állásponton volt, hogy az a közös kül‑ és biztonságpolitika (KKBP) egyes tárgyköreit érinti. A Bizottság ugyanakkor úgy véli, hogy kizárólag az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alkalmazandó, és a Tanácsnak minősített többséggel kellett volna döntenie, függetlenül attól, hogy a KKBP szempontjából releváns tárgykörök érintettek‑e, vagy sem.

3.

Anyagi jogi szempontból az érdeklődés középpontjában egyrészt a KKBP, másrészt az Unió „közösségivé vált” politikák ( 3 ) területén folytatott külső tevékenysége közötti elhatárolás áll. Formai szempontból azt kell tisztázni, hogy az Unió által képviselendő álláspontnak az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének értelmében vett kialakítására minden esetben és kivétel nélkül a minősített többség alkalmazandó‑e, vagy pedig a szükséges többséget mindig a konkrét esetben az EUSZ 16. cikk (3) bekezdése és az EUMSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondata, valamint az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése alapján kell meghatározni.

4.

Az antarktiszi tengeri zónák ügyétől eltérően (C‑626/15 és C‑659/16. sz. egyesített ügyek), amelyben ugyancsak a mai napon ismertetem indítványomat, jelen ügyben nem szükséges annak kifejtése, hogy az Unió felléphet‑e önállóan a nemzetközi színtereken, vagy a tagállamokkal együtt kell eljárnia („együttes fellépés”, illetve „vegyes megállapodás”).

5.

Az ügy jogi kereteit az EU‑Szerződés és az EUM‑Szerződés elsődleges jogi rendelkezései adják. Kiegészítésképpen utalni kell továbbá a Kazahsztánnal kötött partnerségi megállapodás rendelkezéseire.

6.

A Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta az EU‑Szerződés III. címe („Intézményekre vonatkozó rendelkezések”) 16. cikkének (3) bekezdése tartalmazza a Tanács határozathozatalához szükséges többség következő, általános szabályát:

„Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a Tanács minősített többséggel határoz.”

7.

Az EU‑Szerződés V. címe alatt találhatóak „az Unió külső tevékenységére vonatkozó általános rendelkezések”, különösen az EUSZ 21. cikk, amelynek (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Az Unió nemzetközi szintű fellépése azon elvekre épül, amelyek létrehozását, fejlődését és bővítését vezérelték, és arra irányul, hogy ezek érvényesülését a világ többi részén is előbbre vigye; ezek az alapelvek a demokrácia, a jogállamiság, az emberi jogok és alapvető szabadságok egyetemes és oszthatatlan volta, az emberi méltóság tiszteletben tartása, az egyenlőség és a szolidaritás elvei, valamint az Egyesült Nemzetek Alapokmányában foglalt elvek és a nemzetközi jog tiszteletben tartása.

Az Unió arra törekszik, hogy kapcsolatokat alakítson ki és partnerségre lépjen azokkal a harmadik országokkal, valamint nemzetközi, regionális vagy univerzális szervezetekkel, amelyek osztoznak vele az első albekezdésben említett elvekben. Az Unió, különösen az Egyesült Nemzetek keretében, elősegíti a közös problémák többoldalú megoldását.”

8.

Az EU‑Szerződés V. cím 2. fejezete, amelyhez többek között az EUSZ 24., EUSZ 31., EUSZ 37. és EUSZ 40. cikk is tartozik, „a közös kül‑ és biztonságpolitikára vonatkozó különös rendelkezéseket” tartalmazza.

9.

Az EUSZ 24. cikk (1) bekezdésének első albekezédésében a következő olvasható:

„A közös kül‑ és biztonságpolitika külön szabályok és eljárások hatálya alá tartozik. Ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a közös kül‑ és biztonságpolitikát az Európai Tanács és a Tanács egyhangúlag határozza meg és hajtja végre. Jogalkotási aktusok elfogadása kizárt. A közös kül‑ és biztonságpolitikát az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője és a tagállamok hajtják végre a Szerződésekkel összhangban. Az Európai Parlament és a Bizottság e területre vonatkozó különös szerepét a Szerződések állapítják meg. Az Európai Unió Bírósága e rendelkezésekre vonatkozóan nem rendelkezik hatáskörrel, kivéve e szerződés 40. cikke betartásának ellenőrzésére, valamint az Európai Unió működéséről szóló szerződés 275. cikke második bekezdésében meghatározott, bizonyos határozatok jogszerűségének felülvizsgálatára vonatkozó hatáskörét.”

10.

Ehhez kapcsolódóan az EUSZ 31. cikk többek között a következőképpen rendelkezik a Tanácsban történő döntéshozatalról a KKBP területén:

„(1)   Amennyiben e fejezet másképp nem rendelkezik az e fejezet által szabályozott határozatokat az Európai Tanács és a Tanács egyhangúlag fogadja el. Jogalkotási aktusok elfogadása kizárt.

[…]

(2)   Az (1) bekezdés rendelkezéseitől eltérve, a Tanács minősített többséggel határoz:

[…]

[…]”

11.

Az EUSZ 37. cikk rendelkezik az Unió azon hatásköréről, amely alapján a KKBP területén nemzetközi megállapodások megkötésére jogosult:

„Az Unió az e fejezet által szabályozott területeken egy vagy több állammal vagy nemzetközi szervezettel megállapodásokat köthet.”

12.

Végül az EUSZ 40. cikk a következőképpen határozza meg a KKBP és a közösségivé vált politikák közötti kapcsolatot:

„A közös kül‑ és biztonságpolitika végrehajtása nem sérti az Európai Unió működéséről szóló szerződés 3–6. cikkében felsorolt uniós hatáskörök gyakorlására vonatkozóan a Szerződésekben az intézmények részére előírt eljárások alkalmazását és az intézmények erre vonatkozó hatásköreinek terjedelmét.

Hasonlóképpen, az e cikkekben felsorolt politikák végrehajtása nem sérti az Unió e fejezetben említett hatásköreinek gyakorlására vonatkozóan a Szerződésekben az intézmények részére előírt eljárások alkalmazását és az intézmények vonatkozó hatásköreinek terjedelmét.”

13.

Az EUM‑Szerződés ötödik részének („Az Unió külső tevékenysége”) V. címe foglalkozik az Unió nemzetközi megállapodásaival. E címhez tartozik többek között az EUMSZ 218. cikk, amelynek vonatkozó részei az alábbiak:

„(1)   A 207. cikkben megállapított különös rendelkezések sérelme nélkül az Unió és a harmadik országok, illetve nemzetközi szervezetek közötti megállapodásokat az alábbi eljárás szerint kell megtárgyalni és megkötni.

[…]

(8)   A Tanács az eljárás egésze során minősített többséggel jár el.

Mindazonáltal a Tanács egyhangúlag jár el, ha a megállapodás olyan területre vonatkozik, ahol az uniós jogi aktusok elfogadásához egyhangúságra van szükség, valamint a társulási megállapodások és a 212. cikkben említett, a tagjelölt országokkal kötendő megállapodások esetén. A Tanács szintén egyhangúlag jár el az Uniónak az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményhez történő csatlakozására irányuló megállapodásról; a megállapodás megkötéséről szóló határozat csak azt követően lép hatályba, hogy a tagállamok saját alkotmányos követelményeiknek megfelelően azt jóváhagyták.

(9)   A Tanács a Bizottságnak vagy az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselőjének a javaslata alapján határozatot fogad el valamely megállapodás alkalmazásának felfüggesztésére, valamint a megállapodásokkal létrehozott szervekben az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására vonatkozóan, amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell elfogadnia, kivéve a megállapodás intézményi kereteit kiegészítő vagy módosító jogi aktusokat.

(10)   […]”

14.

Az egyrészről az Európai Unió és tagállamai, másrészről a Kazah Köztársaság közötti megerősített partnerségi és együttműködési megállapodást 2015. december 21‑én írták alá Astanában (Kazahsztán), és 2016. május 1‑től alkalmazzák ideiglenes jelleggel. Ezt megelőzően a megállapodás aláírását és ideiglenes alkalmazását az Európai Unió részére a Tanács hagyta jóvá az (EU) 2016/123 határozattal ( 4 ), amelyhez az EUSZ 37. cikk és az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése, valamint az EUMSZ 91. cikk, az EUMSZ 100. cikk (2) bekezdése, az EUMSZ 207. és EUMSZ 209. cikk szolgált jogalapként.

15.

A partnerségi megállapodás 268. cikke alapján Együttműködési Tanácsot hoznak létre. A megállapodás 269. cikkének (1) bekezdése alapján az Együttműködési Tanács tevékenységét az Együttműködési Bizottság támogatja. A megállapodás 269. cikkének (6) bekezdése alapján ezen kívül szakosodott albizottságok és egyéb testületek is létrehozhatóak.

16.

A partnerségi megállapodás 268. cikkének (7) bekezdése szerint az Együttműködési Tanács megállapítja eljárási szabályzatát, amelyben e megállapodás 269. cikkének (7) bekezdése szerint meghatározza az Együttműködési Bizottság, valamint az Együttműködési Tanács által létrehozott albizottságok vagy testületek feladatait és működését.

17.

A Kazahsztánnal kötött partnerségi megállapodás keretében 2017‑ben az Együttműködési Tanács eljárási szabályzatának, valamint az Együttműködési Bizottság, a szakosodott albizottságok és az esetleges egyéb testületek eljárási szabályzatának elfogadását tűzték ki célul. Fel kívántak továbbá állítani három szakosodott albizottságot.

18.

A Tanács e célból a 2017. március 3‑i (EU) 2017/477 határozatával megállapította az Unió által az Együttműködési Tanácsban képviselendő álláspontot ( 5 ) (a továbbiakban: megtámadott határozat), amely tekintetében eljárásjogi jogalapként az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésére és az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésére, anyagi jogi jogalapként az EUSZ 37. cikkre és az EUMSZ 91. cikkre, az EUMSZ 100. cikk (2) bekezdésére, az EUMSZ 207. és EUMSZ 209. cikkre támaszkodott. Tehát ugyanazokra a rendelkezésekre hivatkozott, mint amelyekhez már a partnerségi megállapodás jóváhagyása kapcsán is folyamodott.

19.

Ezzel szemben a Bizottság és az Unió külügyi és biztonságpolitikai főképviselője közös javaslatának – amely a Tanács részére az Unió Együttműködési Tanácsban képviselt álláspontjának megállapítására vonatkozott – eljárásjogi jogalapját az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése, valamint anyagi jogi jogalapját az EUMSZ 207. és EUMSZ 209. cikk jelentette. ( 6 )

20.

A Bizottság álláspontja szerint a Tanács jogilag tévedett, amikor eljárásjogi jogalapként az EUSZ 31. cikk (1) bekezdését is alapul vette. Egyébként jogilag hibásnak ítéli az EUMSZ 91. és EUMSZ 100. cikk további anyagi jogi jogalapként történő bevonását is, bár e körülmény jelen eljárás vonatkozásában gyakorlati kihatással nem bír.

21.

2017. május 10‑i beadványával a Bizottság megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be az EUMSZ 263. cikk (2) bekezdése alapján. Azt kéri, hogy a Bíróság

22.

A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság

23.

A Bíróság a Bizottság keresetét írásban és 2018. április 17‑én szóban tárgyalta.

24.

Mint ahogyan az az ügy irataiból is kitűnik, jelen ügy hátterében az Európai Bizottság és az Európai Unió Tanácsa közötti jelentősebb vita áll, amely a megfelelő jogalap megválasztásával és az új generációs partnerségi megállapodás megkötésével és átültetésével kapcsolatos.

25.

Az előterjesztett ügy tényleges tárgya ugyanakkor ennél jóval korlátozottabb. A Bizottság megsemmisítés iránti keresete ugyanis egyedül a Tanács Unión belüli határozathozatalához szükséges többséget érinti az Együttműködési Tanács ülésével kapcsolatban. Azt kell tehát tisztázni, hogy az Unió által az Együttműködési Tanácsban képviselendő álláspontot a Bizottság álláspontjának megfelelően minősített többséggel vagy a Tanács által képviselt és gyakorolt módon, azaz egyhangúlag kell elfogadni.

26.

A Bizottság és a Tanács közötti vita konkrétan arra irányul, hogy eljárásjogi jogalapként elegendő‑e az Unió álláspontjáról elfogadott határozat meghozatalához az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése, mint ahogyan azt a Bizottság és a főképviselő közösen javasolja, vagy a Tanács joggal hagyatkozott az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondatára is, amely a KKBP területén főszabály szerint egyhangú döntéshozatalt ír elő. ( 7 )

27.

A Tanácstól eltérően úgy vélem, hogy a Bizottság válaszában említett, az intézményeknek a rájuk ruházott hatáskörök figyelembevételével történő eljárásának és egymással való kölcsönösen együttműködésének követelménye (az EUSZ 13. cikk (2) bekezdése) nem jelent külön, új kereseti jogalapot, amelyet az eljárási szabályzat 127. cikkének (1) bekezdése alapján elkésettség címén el kellene utasítani. Az EUSZ 13. cikk (2) bekezdésére hivatkozással a Bizottság valójában azon alapvető kifogását mutatja be, amely szerint a Tanács az előterjesztett ügyben nem a megfelelő eljárásjogi jogalapra hivatkozott az EUSZ 31. cikk (1) bekezdés első mondatával, és ezáltal figyelmen kívül hagyta a Bíróság ítélkezési gyakorlatát. ( 8 ) Ennek megfelelően az alábbiakban annak kifejtésére vállalkozom, hogy a Tanács jogosan vagy nem jogosan hivatkozik‑e az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondatára.

28.

Első pillantásra úgy tűnhet, hogy az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdése hatodik mondatának az EUMSZ 275. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezett első félmondata értelmében az EUSZ 31. cikkel kapcsolatos jogkérdések nem tartoznak a Bíróság hatáskörébe.

29.

Egyrészt azonban az EUSZ 24. cikk (1) bekezdése második albekezdése hatodik mondatának második félmondata és az EUMSZ 275. cikk (2) bekezdésének első pontja alapján a Bíróság hatáskörrel rendelkezik az EUSZ 40. cikk betartásának ellenőrzésére. ( 9 ) Ez utóbbi rendelkezés tárgyát a KKBP és a közösségivé vált politikák közötti kapcsolódási pont képezi. Megtiltja ugyanis a KKBP végrehajtása során a közösségivé vált politikákba, illetve fordítva a közösségivé vált politikák végrehajtása során a KKBP területébe történő beavatkozást.

30.

Másrészt a Bíróság kifejezetten elismerte az EUMSZ 218. cikk értelmezésére irányuló hatáskörét, éppen a KKBP‑t érintő ügyekben is. ( 10 )

31.

E két okból kifolyólag tehát a jelen ügyben fel kell hívni a Bíróságot, hogy foglaljon állást a Bizottság keresete alapján az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének és az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének értelmezésével és hatókörével kapcsolatban.

32.

A Bizottság a keresetét egyetlen semmisségi jogalapra alapozza. Azt hozza fel a Tanáccsal szemben, hogy az Uniónak az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének értelmében vett álláspontjának a megállapításakor jogilag tévesen az EUSZ 31. cikk (1) bekezdés első mondata szerinti egyhangú döntéshozatal szabályát alkalmazta ahelyett, hogy minősített többséggel hozott volna döntést.

33.

Amennyiben egy nemzetközi testületnek joghatályos aktust kell kibocsátania, a Tanácsnak mindenekelőtt az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti határozattal meg kell állapítania az Unió által e testületben képviselendő álláspontot.

34.

Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján nemcsak az Unió azon álláspontját alakítják ki, amelyet a közösségivé vált politikák tekintetében kell figyelembe venni, hanem azokat is, amelyek egészben vagy részben a KKBP hatálya alá tartozhatnak. Tekintettel arra, hogy az EUMSZ 218. cikk az EUM‑Szerződésnek az Unió külső tevékenységéről rendelkező ötödik részébe tartozik, azt valamennyi tárgykörben alkalmazni kell. Pontosan ebben az értelemben állapította meg a Bíróság, hogy az EUMSZ 218. cikk teljes rendelkezése „jelenleg egységesített és általános hatályú eljárást ír elő azon nemzetközi megállapodásokra vonatkozó tárgyalásokat és e megállapodások megkötését illetően, amelyek megkötése tekintetében az Unió hatáskörrel rendelkezik cselekvési területein, a KKBP‑t is beleértve, kivéve ha a Szerződések különös eljárásokat írnak elő” ( 11 ).

35.

Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti álláspontok kialakítására irányuló eljárás ugyanakkor nem alkalmazható, amennyiben valamely nemzetközi testületben egy nemzetközi megállapodás intézményi kereteinek kiegészítéséről vagy módosítáról kell határozni. A jelen ügyben azonban az eljárás résztvevőinek egybehangzó véleménye szerint nem erről van szó. Jelen esetben nem kívánták sem módosítani, sem kiegészíteni a partnerségi megállapodás intézményi kereteit, inkább az volt a cél, hogy élettel töltsék meg ezen intézményi kereteket az Együttműködési Tanács eljárási szabályzatának elfogadásával és a szakosodott albizottságok felállításával, mint ahogyan azt a partnerségi megállapodás 268. és 269. cikke is kifejezetten előírja.

36.

Ebből következik tehát, hogy a jelen ügyben az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alkalmazható.

37.

Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján nem állapítható meg egyértelműen, hogy mely többségi követelmények alkalmazandóak a Tanácsban abban az esetben, ha az Unió által valamely nemzetközi testületben képviselendő álláspont kialakításáról döntenek. Az eljárás résztvevői arról vitatkoznak, hogy a szükséges többség a rendelkezést közvetlenül megelőző EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésének első albekezdéséből, vagy pedig az EUSZ 16. cikk (3) bekezdéséből és az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondatából vezethetőek‑e le.

38.

A Bizottság az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésének első albekezdéséből azt szeretné levezetni, hogy a Tanácsnak az álláspontok kialakítására vonatkozó határozatait minden esetben minősített többséggel kell elfogadni.

39.

A Bíróság egy 2014‑es ítéletében már valóban kifejtette, hogy az Uniónak a szociális jogi rendelkezések Törökországra történő kiterjesztésével kapcsolatos, az EGK–Törökország társulási megállapodás keretében kialakítandó álláspontjához az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján a Tanács részéről minősített többség szükséges. A Bíróság ebben az összefüggésben idézte az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésének első albekezdését, anélkül azonban, hogy e rendelkezés alkalmazását részletesebben megmagyarázta volna. ( 12 )

40.

A Bizottság álláspontjával ellentétben elhamarkodottnak tartom, hogy a szociális jogi rendelkezések Törökországra történő kiterjesztéséről szóló ítéletben az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése első albekezdésének mintegy mellékes megemlítéséből arra kellene következtetni, hogy az Unió valamennyi, az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése alapján kialakítandó álláspontját a Tanács részéről minősített többséggel kellene elfogadni. Mint ahogyan azt a Bíróság más ügyben már hangsúlyozta, az EUMSZ 218. cikke szerinti eljárásnak éppen általános jellege okán figyelembe kell vennie a Szerződésekben az Unió egyes cselekvési területei vonatkozásában előírt sajátosságokat, különösen az intézmények hatásköreit illetően. ( 13 ) Nem következik más az EUSZ 40. cikkéből sem.

41.

Az álláspontoknak az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése értelmében vett kialakításánál az Unió egyes cselekvési területei vonatkozásában előírt sajátosságokat nem lehet pusztán az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésére történő általános hivatkozással számításba venni. Közelebbi vizsgálattal ráadásul bebizonyosodik, hogy az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése egyáltalán nem rendelkezik a többségi követelményekről a Tanácsnak a szomszédos EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti álláspontokról hozott határozataival kapcsolatban.

42.

Az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésének első albekezdése ugyanakkor kimondja, hogy a Tanács „az eljárás egésze során minősített többséggel jár el”. Mint ahogyan az a közvetlenül ezt követő második albekezdés szó szerinti értelméből is következik, e rendelkezés nemzetközi megállapodások megkötésére vonatkozik. A (8) bekezdés rendszertani elhelyezkedése az EUMSZ 218. cikken belül ugyancsak arra enged következtetni, hogy „eljárás” alatt, amely során a Tanácsnak minősített többséggel kell dönteni, az (1)–(7) bekezdés szerinti eljárás értendő, vagyis valamennyi szakasz, amely a tárgyalásoktól a nemzetközi megállapodás megkötéséig lezajlik.

43.

Ezzel ellentétben a (9) bekezdés, amely az EUMSZ 218. cikk rendszerében nem ok nélkül helyezkedik el a (8) bekezdés mögött, nem képezi részét az említett, a nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló eljárásnak, hanem mást szabályoz. ( 14 ) Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése a már megkötött megállapodás végrehajtásának gyakorlati szempontból jelentős elemeit érinti, így különösen az Unió közreműködését az ilyen megállapodások alapján felállított testületek határozataiban. Az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése ebből a célból egy elkülönített, egyszerűsített eljárást ír elő, amely saját törvényszerűségei alapján zajlik, és eltér a nemzetközi megállapodások megkötésére irányuló hagyományos értelemben vett eljárástól. Így egyebekben csak annak tisztázása szükséges, miért szabályozza az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése kifejezetten és elkülönítetten a Bizottság és a főképviselő javaslattételi jogát.

44.

Mindent összevetve a Bizottságnak az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdésére alapított érvelését el kell utasítani.

45.

Mivel tehát az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése nem tartalmaz egyértelmű szabályozást a Tanácsban az Unió álláspontjának kialakításához szükséges többséggel kapcsolatban és – ahogyan azt az imént fentebb kifejtettem – az EUMSZ 218. cikk (8) bekezdése sem ad megfelelő kapcsolódási pontot, a Tanács határozathozatalával kapcsolatban az általános rendelkezésekhez kell visszanyúlni. ( 15 ) Ezek az adott területtől függően az EUSZ 16. cikk (3) bekezdésében vagy 31. cikkében találhatóak.

46.

Az EUSZ 16. cikk (3) bekezdésében foglalt általános szabály szerint ha a Szerződések eltérően nem rendelkeznek, a Tanács minősített többséggel határoz. Ezzel ellentétben az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy amennyiben e fejezet másképp nem rendelkezik az e fejezet által szabályozott határozatokat a KKBP területén a Tanács egyhangúlag fogadja el.

47.

A két rendelkezés együttes vizsgálatából az következik, hogy a közösségivé vált politikák keretében a Tanács határozathozatalához rendszerint elegendő a minősített többség, míg a KKBP esetén minden esetben az egyhangú döntéshozatal elve érvényesül.

48.

Mellékesen jegyzem meg csupán, hogy az Uniónak az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerint kialakítandó álláspontját nem lehet pusztán végrehajtási intézkedésnek tekinteni, amelyre – amennyiben a KKBP területéhez tartozna – az EUMSZ 31. cikk (2) bekezdésének harmadik francia bekezdése szerint minősített többséget kellene alkalmazni.

49.

A Tanács látszólagos álláspontjával ellentétben az ezen intézmény által kibocsátandó jogi aktus és a KKBP közötti ilyen csekély kapcsolódási pont nem eredményezheti minden esetben az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése első mondatának alkalmazását, az egyhangú döntéshozatalt szükségessé téve.

50.

Amint ugyanis az EUSZ 40. cikk első bekezdése világossá teszi, a KKBP végrehajtása nem sérti az eljárások alkalmazását és az intézmények erre vonatkozó hatásköreinek terjedelmét a közösségivé vált politikák területén. Ezt megfordítva az EUSZ 40. cikk második bekezdése szerint a közösségivé vált politikák végrehajtása nem sérti az eljárások alkalmazását és az intézmények vonatkozó hatásköreinek terjedelmét a KKBP keretein belül. Az EUSZ 40. cikkének első és második bekezdésében foglalt két érinthetetlenségi záradékot a Lisszaboni Szerződést követően szimmetrikusan alakították ki. Az EUSZ 40. cikkének szellemében tehát a közösségivé vált politikák eljárási szabályai nem üresíthetik ki a KKBP egyhangú döntéshozatalra vonatkozó alapelvét és a KKBP egyhangú döntéshozatalra vonatkozó alapelve sem „fertőzheti meg” a közösségivé vált politikákat.

51.

Annak eldöntéséhez tehát, hogy a Tanács határozathozatalára egy konkrét jogi aktus kibocsátása esetén az EUSZ 16. cikk (3) bekezdése szerinti minősített többség vagy az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése szerinti egyhangú döntéshozatal követelménye érvényesül, azt kell megvizsgálni, hogy e jogi aktus tárgya a KKBP‑re vagy a közösségivé vált politikákra vonatkozik‑e. E tekintetben az az irányadó, hogy a Tanács mindenkori határozatához mely anyagi jogi jogalap (vagy mely anyagi jogi jogalapok) kapcsolódik. ( 16 )

52.

E jogalap megválasztását olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek bírósági felülvizsgálat tárgyát képezhetik, mint amilyen többek között ezen aktus célja és tartalma, ( 17 ) de e határozat hátterét is vizsgálni kell. ( 18 )

53.

Ezzel szemben a jogalap megválasztásánál semmilyen jelentőséggel nem bír az eljáró szereplő szubjektív megítélése és általános politikai nézetei. ( 19 ) Épp ugyanígy nem játszhat szerepet az sem, hogy az Unió más cselekvései esetén mely, hasonló ismertetőjegyekkel bíró vagy a megtámadott határozattal szoros összefüggésben álló jogalapot ( 20 ) (például a 2016/123 tanácsi határozat a partnerségi megállapodás aláírásáról és ideiglenes alkalmazásáról) vonják be. Ugyanis az állandó ítélkezési gyakorlatnak megfelelően a Tanács egyszerű gyakorlata nem változtathat a Szerződések szabályain, és ennélfogva nem teremthet az Unió intézményeit kötelező precedenst. ( 21 )

54.

A megtámadott határozat az Unió által képviselendő álláspontot határozza meg az Együttműködési Tanács eljárási szabályzatának elfogadásával, valamint a partnerségi megállapodás keretében több szakosodott albizottság felállításával kapcsolatban. Ezáltal tehát olyan jogi aktusról van szó, amely a partnerségi megállapodás által felállított nemzetközi testület működését határozza meg általában, és amely – a Bíróság által éppen eldöntött ügyekkel ellentétben ( 22 ) – nem csak egyes, e megállapodás keretein belül szabályozott elemeken alapul. Erre a Tanács joggal hivatkozott a szóbeli tárgyaláson.

55.

Jelen ügyben tehát e körülmények között a megtámadott határozat megfelelő jogalapjának megválasztásánál a partnerségi megállapodást a maga egészében kell górcső alá venni. ( 23 )

56.

A partnerségi megállapodás a kül‑ és biztonságpolitika területén folytatott politikai párbeszédre és együttműködésre vonatkozó rendelkezések mellett számos előírást tartalmaz a kereskedelemmel és gazdasággal, valamint az együttműködés legkülönbözőbb formáival kapcsolatban, így nem utolsó sorban a gazdaság és a fenntartható fejlődés (beleértve a közlekedést és a környezetet), valamint a szabadság, a biztonság és jog területén is.

57.

Ennek megfelelően – ahogyan korábban a partnerségi megállapodás Unió általi aláírásakor is – a megtámadott határozat tekintetében anyagi jogi jogalapok széles skálája jön számításba. Idetartozik az Unió szerződéskötési kompetenciája a KKBP területén (EUSZ 37. cikk), ugyancsak a közös kereskedelempolitika (EUMSZ 207. cikk), a fejlesztési együttműködés (az EUMSZ 209. cikk (2) bekezdése), a közlekedéspolitika (EUMSZ 91. cikk az EUMSZ 100. cikk (2) bekezdésével és az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második részével összefüggésben értelmezve), a környezetpolitika (EUMSZ 192. cikk az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésének negyedik francia bekezdéssel összefüggésben értelmezve) vagy a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (EUMSZ 67. és azt követő cikkek az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második részével összefüggésben értelmezve), hogy csak az Unió legfontosabb potenciálisan irányadó külső határköreit említsem.

58.

Ha több anyagi jogi jogalap is alkalmazható, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint súlyponti vizsgálatot kell elvégezni. Ennek során a következő irányelvek érvényesülnek: amennyiben egy jogi aktus kettős célt vagy több összetevőt foglal magában, és ezek egyike elsődlegesnek vagy túlnyomórészt meghatározónak mutatkozik, míg a másik csak járulékos jellegű, az aktust csak egy jogalapra kell alapítani, mégpedig arra, amelyet az elsődleges vagy túlnyomórészt meghatározó cél, illetve összetevő megkövetel. Csak kivételes esetben alapítható egy intézkedés több jogalapra, mégpedig akkor, ha egyszerre több célt szolgál vagy több összetevőt foglal magában, ezek pedig egymással elválaszthatatlanul összekapcsolódnak, és egyik sem járulékos jellegű a másikhoz képest. ( 24 )

59.

Ahogyan azt már más ügyben kifejtettem, ( 25 ) az említett súlyponti vizsgálat ugyanakkor vertikálisan nem vezethet az Unió hatásköreinek a tagállamokkal szembeni kiterjesztéséhez; máskülönben ugyanis aláásná a korlátozott felhatalmazás elvét (az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondata és (2) bekezdése az EUSZ 4. cikk (1) bekezdésével összefüggésben értelmezve). Minden további nélkül alkalmazható azonban a súlyponti vizsgálat horizontálisan, vagyis ha az Unió hatáskörrel rendelkezik valamennyi számításba vehető intézkedésre, és csupán a hatáskör helyes megválasztása szükséges. Az előterjesztett ügyben a Bizottság és a Tanács közötti jogvita csak ez utóbbi szempont körül forog.

60.

Egyébként nem a jelen ügy az első, amelyben a Bíróságnak a súlyponti vizsgálat segítségével kell eldöntenie olyan jogvitát, amely az Unió és meghatározott fejlődő vagy feltörekvő ország közötti együttműködési vagy partnerségi megállapodás helyes jogalapjának megállapítására vonatkozik. ( 26 ) A KKBP közösségivé vált politikákhoz való viszonyában is alkalmazta már a Bíróság a súlyponti vizsgálatot, amelynek során a mérleg nyelve hol a KKBP javára, hol annak terhére billent. ( 27 ) Ennek figyelembevételével megalapozatlan a Tanács azon félelme, amely szerint a súlyponti vizsgálat szükségszerűen a KKBP javára döntené el az ügyet. A fennálló ítélkezési gyakorlat alapján ( 28 ) még inkább el kell utasítani a Tanács azon szóbeli érvét, amely szerint a KKBP vonatkozásában nem lenne szabad a súlyponti vizsgálatot alkalmazni.

61.

Az eljárás résztvevői egyáltalán nem fejtették ki álláspontjukat az írásbeli eljárás során azzal kapcsolatban, hogy véleményük szerint mi a partnerségi megállapodás és ezzel együtt lényegében az Unió Együttműködési Tanáccsal kapcsolatos vitatott álláspontjának a súlypontja. A Bíróság ezért a szóbeli tárgyalást használta fel arra, hogy az eljárás résztvevőivel tisztázza a Kazahsztánnal fennálló partnerség célját, tartalmát és hátterét.

62.

A Bizottsággal ellentétben a Tanács azt az álláspontot képviselte, hogy a megállapodás KKBP‑vonatkozásai mindenképpen súlyozottak annyira, hogy az a több irányadó jogalap mellett igazolja az EUSZ 37. cikk, mint anyagi jogi jogalap és az EUSZ 31. cikkének (1) bekezdés első mondata, mint eljárásjogi jogalap alkalmazását.

63.

Ezzel kapcsolatban utalni kell arra, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata szerint a jogalapok ilyen módon történő kumulációja – amit egyszerűen „dupla jogalapnak” is hívnak – abszolút kivételt képez ( 29 ) és ez ideig alkalmazására csak nagyon ritkán került sor. ( 30 ) Mint korábban említettem, a jogalapok kumulációjának feltétele, hogy az intézkedés egyszerre több célt szolgáljon vagy több összetevőt foglaljon magában, ezek pedig egymással elválaszthatatlanul összekapcsolódjanak, és egyik se legyen járulékos jellegű a másikhoz képest. ( 31 )

64.

Amennyiben a partnerségi megállapodás céljait és tartalmát vesszük alapul, igazat kell adni a Tanácsnak abban, hogy e tekintetben számos olyan téma merül fel, amely a KKBP keretein belül fontos szerepet játszik.

65.

A partnerségi megállapodás preambuluma így rögtön az elején kiemeli az Egyesült Nemzetek Alapokmánya, az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata, valamint az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ), különösen a Helsinki Záróokmány alapelveit és rendelkezéseit, valamint a nemzetközi jog más általánosan elismert normáit. ( 32 )

66.

A megállapodás felei kinyilvánítják elkötelezettségüket aziránt, hogy előmozdítsák a nemzetközi békét és biztonságot, valamint a viták békés rendezését, különösen azáltal, hogy e célból hatékonyan működnek együtt az ENSZ és az EBESZ égisze alatt. ( 33 ) Kinyilvánítják továbbá azon szándékukat, hogy továbbfejlesszék a bilaterális és kölcsönös érdeket képviselő nemzetközi kérdésekben folytatott rendszeres politikai párbeszédet. ( 34 ) Emellett a megállapodás felei elkötelezettek a tömegpusztító fegyverek, és az ezek hordozóeszközeinek terjedése elleni küzdelemre, a nonproliferáció valamennyi területén történő együttműködésre, valamint a nukleáris biztonságra vonatkozó nemzetközi kötelezettségek iránt, ( 35 ) ezenkívül pedig a kézi‑ és könnyűfegyverek tiltott kereskedelme és felhalmozása elleni küzdelem iránt is. ( 36 )

67.

Végezetül a KKBP‑hez kapcsolódó pont a felek szilárd elkötelezettsége is aziránt, hogy megerősítsék az alapvető szabadságok és emberi jogok előmozdítását, védelmét és végrehajtását, a demokratikus elvek tiszteletben tartását, a jogállamiságot, valamint a felelősségteljes kormányzást. ( 37 ) A felek – az emberi jogok és a demokrácia terén folytatott együttműködésükben – szigorúan betartják az alábbi elveket: közös célok előmozdítása, nyílt és konstruktív politikai párbeszéd, átláthatóság, valamint a nemzetközi emberi jogi normák tiszteletben tartása. ( 38 )

68.

A preambulumban foglalt ezen kinyilatkoztatásoknak felel meg az is, hogy a partnerségi megállapodás igen prominens részében, a II. cím alatt külön részt szentelnek a kül‑ és biztonságpolitika területén folytatandó politikai párbeszédnek és együttműködésnek, amelyet mintegy tíz bekezdésen keresztül taglalnak. E rendelkezések a politikai párbeszéd (a megállapodás 4. cikke) és a szűkebb értelemben vett kül‑ és biztonságpolitika (a megállapodás 6. cikke) mellett magukban foglalják a demokrácia és a jogállamiság (a megállapodás 5. cikke), a konfliktusmegelőzés és válságkezelés (a megállapodás 9. cikke), valamint a regionális stabilitás (a megállapodás 10. cikke) témáit is.

69.

A preambulum ezen ténylegesen meglévő, a KKBP‑vel fennálló kapcsolódási pontjai és a partnerségi megállapodás egyes rendelkezései ellenére is meg kell azonban állapítani, hogy a KKBP egyes témái szélesebb körben nem jelentik e megállapodás súlypontját. Sokkal nagyobb jelentőséggel bírnak a megállapodáson belül azok a témák, amelyek egyértelműen a KKBP alkalmazási körén kívül esnek és az EUM‑Szerződésben foglalt közösségivé vált politikákhoz tartoznak. A következőkben e témával foglalkozom.

70.

Ha a partnerségi megállapodás céljait és tartalmát a maga egészében szemléljük, olyan témák merülnek fel különösen, mint a kereskedelem és gazdaság, vagy az együttműködés különböző formái, amelyek azonban nem sorolhatóak be a KKBP hatálya alá.

71.

Először is különösen az tűnik fel, hogy a partnerségi megállapodás rendelkezéseinek oroszlánrészét az Unió és Kazahsztán közötti kereskedelmi kapcsolatnak szentelik: a megállapodás összesen 287. cikkéből 185. cikkel az elsöprő többség (14–198. cikk) a III. cím alá tartozik („Kereskedelem és üzleti tevékenység”). A klasszikus előírásokon túl, amelyek ma számos kereskedelmi megállapodás szabvány választékához tartoznak (pl.: legnagyobb kedvezmény, nemzeti elbánás, antidömping és kivételes intézkedések elvére vonatkozó rendelkezések), számos modern, az újabb kereskedelmi megállapodásokra jellemző rendelkezést is tartalmaz (pl.: a versenyjogra és a közbeszerzésre, valamint a szellemi tulajdon jogának végrehajtására vonatkozó előírások). ( 39 )

72.

Ugyancsak a megállapodás preambulumában hangsúlyozzák egyrészt a szabad piacgazdaság elveit, ( 40 ) másrészt a felek közötti, egyre növekvő fontosságú kereskedelmi és beruházási kapcsolatokat; ( 41 ) tovább kell erősíteni a Felek közötti szoros gazdasági kapcsolatot, valamint új környezetet és jobb feltételeket kell teremteni a közöttük lévő kereskedelem és beruházás továbbfejlesztéséhez; ( 42 ) támogatni kell a kereskedelem és beruházások megerősítését a WTO‑megállapodás alapján; ( 43 ) és kiegyensúlyozott feltételeket kell biztosítani a bilaterális kereskedelmi kapcsolatokban. ( 44 )

73.

Másodsorban – a hagyományos kereskedelmi politikától eltekintve – a partnerségi megállapodásban jelentős szerepet játszik a fenntartható fejlődés elve, emellett a felek kötelezettségükként ismerik el a közegészségügy és az emberi egészség védelmi – mint a fenntartható fejlődés és a gazdasági növekedés előfeltételeinek – szintjének javítását. ( 45 ) Ennek megfelelően a megállapodás IV. címe („Együttműködés a gazdasági és fenntartható fejlődés területén”) és VI. címe („Egyéb együttműködési politikák”) alatt számos fejezet foglalkozik olyan témákkal, amelyek egyértelműen a KKBP‑n kívül maradnak és amelyek a fejlesztési együttműködéssel, valamint adott esetben az EUM‑Szerződésben foglalt különböző közösségivé vált politikákkal állnak összefüggésben (pl.: környezet, közlekedés, kultúra és fogyasztóvédelem).

74.

Harmadsorban és végezetül meg kell említeni azt is, hogy a partnerségi megállapodás a teljes V. címet az „együttműködés a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben” területének szentelte. E téma, amely az uniós jog szempontjából nem csak a szabadságon, biztonságon és jog érvényesülésén alapuló térséghez (az EUM‑Szerződés harmadik részének V. címe), hanem a fejlesztési együttműködéshez is (EUMSZ 208. és EUMSZ 209. cikk) ( 46 ) kapcsolódik, jelentősége egyértelműen tükröződik a partnerségi megállapodás preambulumában is. A preambulumban a felek elkötelezettségüket fejezik a szervezett bűnözés és az emberkereskedelem elleni küzdelem, valamint a terrorizmus elleni fokozott együttműködés iránt, ( 47 ) és a migrációval kapcsolatos kérdések terén folytatott párbeszédük és együttműködésük fokozása iránt. ( 48 )

75.

Összességében megállapítható, hogy a partnerségi megállapodás céljai és tartalma mindenképpen kapcsolódási pontokat vetnek fel a KKBP‑vel. A Tanács felfogásával ellentétben ugyanakkor e kapcsolódási pontok nem elég erősek ahhoz, hogy a megállapodás súlypontját a KKBP területére helyezzék át.

76.

Véleményem szerint a partnerségi megállapodás KKBP‑hez való említett kapcsolódási pontjai nem elegendőek azon feltevés igazolásához, amely szerint a kül‑ és biztonságpolitikai összetevők esetén olyan összetevőkről lenne szó, amelyek „egymással elválaszthatatlanul összekapcsolódnak, és egyik sem járulékos jellegű a másikhoz képest” ( 49 ). Épp ellenkezőleg, jelen esetben olyan tárgykörök egyértelmű túlsúlyáról van szó, amelyek a KKBP területén kívül esnek, és a szerződések közösségivé vált részének különböző politikái közé sorolandóak. Jelen ügyben semmilyen esetben sem tartom igazoltnak a KKBP területéről és az EUM‑Szerződés közösségivé vált politikáiból eredő jogalapokra történő egyidejű hivatkozást (a jogalapok kumulációja).

77.

A KKPB területéről eredő jogalapokra hivatkozás mellőzése egyébként nem eredményezi a partnerségi megállapodás kül‑ és biztonságpolitikai elemeinek gyengülését. A partnerségi megállapodás fent említett céljai és tartalma, amelyek kül‑ és biztonságpolitikai vonatkozásokkal bírnak, nem csak a KKBP hagyományos eszközeivel valósíthatóak meg. Valójában az Unió alapvető értékei közé tartozik a demokrácia és a jogállamiság megvalósítása, az emberi jogok védelme, a békés vitarendezés, valamint a nemzetközi jog betartása, amelyek az EUSZ 21. cikk (1) bekezdésében foglalt horizontális klauzula alapján az Unió teljes külső tevékenységét is vezérlik, azaz nem csak a KKBP keretein belül, hanem például a közös kereskedelempolitika (EUMSZ 207. cikk) és a fejlesztési együttműködés (EUMSZ 208. cikk, (1) bekezdés, és 209. cikk, (2) bekezdés) területén is érvényesülnek.

78.

Éppen ebben az értelemben állapította meg a Bíróság, hogy az Unió fejlesztési együttműködés területén fennálló hatásköreit nem lehet szűken érteni, és hogy a fejlesztési együttműködés céljainak megvalósításához szükséges intézkedések különböző speciális területeket érinthetnek. ( 50 ) Nem utolsó sorban ebből az következik, hogy az Unió fejlesztési együttműködés területén fennálló hatáskörei valamely együttműködési vagy partnerségi megállapodás azon klauzuláit is magukban hordozhatják, amelyeket a politikai párbeszédnek és az emberi jogok védelmének szentelnek. ( 51 )

79.

Az előbbi fejtegetések alapján a Tanács tévesen vette irányadónak a megtámadott határozat elfogadásakor az EUSZ 31. cikk (1) bekezdésének első mondatában foglalt követelményeket. A Bizottság által előterjesztett semmisségi jogalap tehát megalapozott.

80.

A Tanács az EUSZ 31. cikk (1) bekezdése első mondatának alapulvétele miatt, a minősített többséggel történő szavazás helyett, tévesen indult ki az egyhangú döntéshozatal kötelezettségéből az Unió által az Együttműködési Tanácsban képviselendő álláspontról szóló döntéshozatal során. Nem zárható ki, hogy amennyiben a minősített többség szabályát vette volna alapul, másként alakult volna a határozat tartalma, mint egyhangú döntéshozatal esetén. ( 52 )

81.

A megtámadott határozatot ebből következően semmisnek kell minősíteni az EUMSZ 264. cikk (1) bekezdése alapján. A Tanács másodlagos kérelmének megfelelően ugyanakkor a jogbiztonság követelménye miatt a Tanács általi, a megfelelő többségi – azaz a minősített többségi – szabály betartásával történő újabb határozathozatalig az EUMSZ 264. cikk (2) bekezdése alapján szükséges fenntartani a semmissé nyilvánított határozat joghatásait. A határozatban megállapított álláspont alapján ugyanis az Unió már közreműködött az Együttműködési Tanács egyes döntéseinek meghozatalában. Még ha az Együttműködési Tanács ilyen döntéseinek nemzetközi jogi érvényességét körültekintően el is kell választani az Uniónak a Tanács által megállapított álláspontjának érvényességétől, akkor is ki kell iktatni minden olyan kétséget, amely az Uniónak az Együttműködési Tanács által kibocsátott jogi aktushoz való kötöttségének módjához vagy terjedelméhez kapcsolódik.

82.

Korábbi gyakorlatával ( 53 ) összhangban a Bíróságnak azonban csak annyi ideig kell fenntartania a megtámadott határozat joghatásait, ameddig az a Tanács újabb határozathozatalához észszerűen szükséges. A jelen ügyben olyan megfelelő határidő megállapítása látszik szükségesnek, amely nem haladhatja meg a hat hónapot.

83.

Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Tanácsot, mivel az általam javasolt megoldás alapján pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

84.

A fenti megfontolások alapján a Bíróság számára azt javaslom, hogy a következőképpen határozzon: