1.

Az 555/2008/EK bizottsági rendelet (a továbbiakban: 555/2008 rendelet) ( 2 ) 81. cikke értelmében a kivágási támogatás kedvezményezettjeit a tényleges kivágás előtt és után ellenőrzéseknek vetik alá. Az ilyen ellenőrzések egyik módja a helyszíni ellenőrzés. Az 555/2008 rendelet 78. cikkének (1) bekezdése továbbá meghatározza, hogy a helyszíni ellenőrzéseket főszabály szerint előzetes bejelentés nélkül kell végrehajtani.

2.

Jogvita merült fel egy támogatás kérelmezője, az SCI Château du Grand Bois, valamint az Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (a továbbiakban: FranceAgriMer) között. Ennek eredményeképpen a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) a Bíróságtól kéri annak eldöntését, hogy az 555/2008 rendelet értelmezhető‑e úgy, mint amely a magánlakás sérthetetlenségéhez való jog tiszteletben tartása mellett felhatalmazza az ellenőrző tisztviselőket (a továbbiakban: felügyelők), hogy a szóban forgó szőlőültetvényekre a helyszíni ellenőrzés elvégzése végett belépjenek, anélkül hogy a kérelmező hozzájárulását kérnék.

3.

A Charta 7. cikke értelmében „mindenkinek joga van ahhoz, hogy magán‑ és családi életét, otthonát és kapcsolattartását tiszteletben tartsák”.

4.

A 17. cikk (1) bekezdése értelmében „Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja. Tulajdonától senkit sem lehet megfosztani, kivéve ha ez közérdekből, a törvényben meghatározott esetekben és feltételekkel, valamint az ezáltal elszenvedett veszteségekért kellő időben fizetett méltányos összegű kártalanítás mellett történik. A tulajdon használatát, az általános érdek által szükségessé tett mértékben, törvénnyel lehet szabályozni”.

5.

A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK rendeletnek ( 3 ) a tényállás idején hatályos változata szerinti 3. cikke kimondta, hogy „ez a fejezet azon szabályokat határozza meg, amelyek a közösségi pénzeszközök tagállamoknak való odaítélését, illetve e pénzeszközöknek a tagállamok által a nemzeti támogatási programokon […] keresztül, a borágazat megsegítését célzó konkrét támogatási intézkedések finanszírozására történő felhasználására vonatkoznak”.

6.

A 4. cikk (2) bekezdése a következőket írta elő:

„A tagállamok felelnek a támogatási programokért, biztosítják belső egységességüket, továbbá gondoskodnak arról, hogy azokat objektív módon, az érintett termelők gazdasági helyzetét és a termelők közötti indokolatlan megkülönböztetés elkerülésének igényét figyelembe véve állítsák össze és hajtsák végre.

A tagállamok feladata, hogy elrendeljék és végrehajtsák a szükséges ellenőrzéseket, valamint a támogatási programok be nem tartása esetén a szankciókat.”

7.

A 11. cikk a szőlőültetvények szerkezetátalakításával és átállásával foglalkozott. Az (1) bekezdés szerint „a szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállásához kapcsolódó intézkedések célja a bortermelők versenyképességének javítása”.

8.

Az V. cím III. fejezete meghatározta azokat a feltételeket, amelyek alapján a szőlőtermesztők a szőlőültetvények kivágásáért cserébe támogatást (a továbbiakban: kivágási támogatás) kapnak.

9.

Az I. melléklet 2. pontja a kivágást úgy határozta meg, mint „a szőlővel betelepített területen található összes szőlőtőke teljes eltávolítása”.

10.

Az 555/2008 rendelet (73) preambulumbekezdése a következőképpen szól: „A szabályok Közösségen belüli egységes alkalmazása érdekében a tagállamoknak meg kell tenniük a szükséges lépéseket annak biztosítására, hogy az illetékes szervek személyi állománya megfelelő vizsgálati hatáskörrel rendelkezzen a szabályok betartásának ellenőrzéséhez”.

11.

A rendelet V. címe a borágazat ellenőrzéséről szól. Első fejezete meghatározza az elvégzendő ellenőrzés alapelveit. A szóban forgó fejezet első rendelkezése, a 76. cikk a következőképpen rendelkezik:

„E rendelet vagy más közösségi jogszabály különös rendelkezéseinek sérelme nélkül, a tagállamok bevezetik a 479/2008/EK rendelet és e rendelet megfelelő alkalmazásához szükséges ellenőrzéseket és intézkedéseket. Ezeknek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lenniük, hogy biztosíthassák a Közösségek pénzügyi érdekeinek megfelelő védelmét.

A tagállamok különösen arról gondoskodnak, hogy:

[…]

12.

A 77. cikk a következőképpen szól:

„(1)   Az ellenőrzés adminisztratív, és adott esetben helyszíni ellenőrzések segítségével történik.

[…]

(3)   Az illetékes hatóságok a helyszíni ellenőrzéseket a kedvezményezettek/termelők megfelelő százalékának szúrópróbaszerű kiválasztásával hajtják végre az e rendelet 79. cikke szerinti kockázatelemzés alapján, kivéve azokat az eseteket, amikor a 479/2008/EK rendelet vagy az e rendelet szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket ír elő.

[…]”

13.

A 78. cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A helyszíni ellenőrzéseket előzetes bejelentés nélkül kell végrehajtani. A szükséges minimumra szorítkozó előzetes értesítés azonban küldhető, feltéve hogy ez nem hiúsítja meg a vizsgálat célját. Ilyen értesítés – az indokolt esetek vagy olyan intézkedések kivételével, ahol szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket kell végezni – legfeljebb 48 órával korábban küldhető.

(2)   Az e rendeletben előírt helyszíni ellenőrzéseket adott esetben a közösségi jogszabályokban előírt bármilyen más vizsgálattal együtt kell végrehajtani.

(3)   Az érintett támogatási kérelmet vagy kérelmeket el kell utasítani, ha a kedvezményezettek vagy képviselőik megakadályozzák a helyszíni ellenőrzés végrehajtását.”

14.

A 80. cikk szerint:

„(1)   Minden helyszíni ellenőrzésről jelentést kell készíteni, amely lehetővé teszi az elvégzett ellenőrzések részleteinek felülvizsgálatát.

Amennyiben az ellenőrzés a közösségi finanszírozásra vonatkozik, a jelentésben fel kell tüntetni különösen:

(2)   Amennyiben a helyszínen vagy távérzékelés útján elvégzett ellenőrzés során eltérés tapasztalható a kérelemben feltüntetett adatok és a tényleges helyzet között, a termelő megkapja az ellenőrzési jelentés másolatát, amelyet aláírhat, mielőtt még az illetékes hatóság az ellenőrzés eredményei alapján esetleges támogatáscsökkentéssel vagy kizárással járó következtetéseket vonna le.”

15.

A 81. cikk értelmében:

„[…]

(2)   Az újratelepítési jogoknak a 479/2008/EK rendelet 92. cikke szerinti odaítélésekor a területeket a szőlőtőkék kivágása előtt és után szisztematikus ellenőrzésnek kell alávetni. Azokat a parcellákat kell ellenőrizni, amelyekre újratelepítési jogokat igényeltek.

A kivágás előtti ellenőrzésnek többek között igazolnia kell az érintett szőlőültetvény létezését.

Az ellenőrzést hagyományos helyszíni ellenőrzés útján kell végrehajtani. Amennyiben azonban a tagállam megbízható és naprakész elektronikus szőlőkataszterrel rendelkezik, az ellenőrzés adminisztratív úton is végrehajtható, és a kivágás előtti helyszíni ellenőrzések végrehajtására vonatkozó kötelezettség a kérelmek 5%‑ára korlátozható (éves szinten) az adminisztratív ellenőrző rendszer megbízhatóságának megerősítése érdekében. Amennyiben a helyszíni ellenőrzések jelentős szabálytalanságokat vagy eltéréseket tárnak fel egy régióval vagy annak egy részével kapcsolatban, az illetékes hatóság az adott évben és az azt követő évben kellő mértékben növeli a helyszíni ellenőrzések számát.

(3)   A kivágási támogatásban részesülő területeket a kivágás végrehajtása előtt és után is szisztematikus helyszíni ellenőrzésnek kell alávetni. Azokat a parcellákat kell ellenőrizni, amelyekre támogatást igényeltek.

A kivágás előtti ellenőrzésnek többek között igazolnia kell az érintett szőlőültetvény, azaz a 75. cikkel összhangban meghatározott beültetett terület létezését, valamint azt, hogy az adott területet kellően gondozták‑e.

Az ellenőrzést hagyományos helyszíni ellenőrzés útján kell végrehajtani. Amennyiben azonban a tagállam rendelkezik olyan grafikai eszközzel, amely lehetővé teszi a parcella 75. cikk szerinti elektronikus szőlőkataszterben történő lemérését, valamint annak igazolását, hogy a parcellát kellően gondozzák, az ellenőrzés adminisztratív úton is végrehajtható, és a kivágás előtti helyszíni ellenőrzések végrehajtására vonatkozó kötelezettség a kérelmek 5%‑ára korlátozható az adminisztratív ellenőrző rendszer megbízhatóságának megerősítése érdekében. Amennyiben a helyszíni ellenőrzések jelentős szabálytalanságokat vagy eltéréseket tárnak fel egy régióval vagy annak egy részével kapcsolatban, az illetékes hatóság az adott évben kellő mértékben növeli a helyszíni ellenőrzések számát.

(4)   A kivágás megtörténtét hagyományos helyszíni ellenőrzés útján, vagy – teljes szőlőültetvény kivágása esetén, illetve ha a távérzékelés pontossága 1 m2 vagy annál jobb – távérzékeléssel kell igazolni.

(5)   A kivágási támogatásban részesülő területek esetében – a (3) bekezdés harmadik albekezdése és a (4) bekezdés sérelme nélkül – a (3) bekezdés első albekezdésében említett két ellenőrzés közül legalább egyet hagyományos helyszíni ellenőrzés útján kell végrehajtani.”

16.

A 83. cikk az ellenőrző tisztviselők hatáskörét határozza meg:

„A tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely elősegíti illetékes szerveik tisztviselőinek munkáját. Így gondoskodnak különösen arról, hogy az említett tisztviselők, esetenként más, e célból felhatalmazott szervek tisztviselőivel együtt:

[…]

17.

Az SCI Château du Grand Bois (a továbbiakban: felperes) 2009. július 29‑én a 2008/2009. évre vonatkozóan szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállításához igényelhető támogatás iránt kérelmet nyújtott be.

18.

Az Établissement national des produits de l’agriculture et de la mer (mezőgazdasági és halászati termékekkel foglalkozó nemzeti iroda; a továbbiakban: FranceAgriMer) főigazgatója 2009. december 18‑i határozatával elutasította ezt a kérelmet. Állítása szerint egy ellenőrző tisztviselője által 2009. augusztus 27‑én és szeptember 15‑én a felperes területein fekvő egyes parcellákon végzett helyszíni ellenőrzéskor megállapításra került, hogy egyes parcellákon a szőlőtőkék kivágását nem a hatályos jogszabálynak megfelelő feltételek mellett végezték el.

19.

A felperes e határozat megsemmisítése érdekében keresetet indított a Tribunal administratif de Nantes (nantes‑i közigazgatási bíróság, Franciaország) előtt. 2013. május 7‑i döntésével az említett bíróság megsemmisítette a határozatot, egyebek mellett amiatt, hogy az ellenőrzést végző tisztviselő nem rendelkezett erre felhatalmazással.

20.

2015. február 5‑én a Cour administrative d’appel de Nantes (nantes‑i közigazgatási fellebbviteli bíróság, Franciaország) hatályon kívül helyezte az elsőfokú határozatot, és elutasította a felperes által első fokon előterjesztett érveket. Kimondta, hogy az 555/2008 rendelet nem írja elő, hogy az ellenőrzést végző tisztviselőnek előzetesen értesítenie kellene a kivágási támogatást igénylő kérelmezőt, hogy mikor történik az ellenőrzés. Az, hogy az ellenőrzéssel megbízott tisztviselő a hozzájárulása nélkül jutott be a magánterületre, nem bír jelentőséggel a megtámadott határozat jogszerűsége szempontjából. Emellett az, hogy az ellenőrzési jelentés nem utalt arra, hogy a kérelmezőt értesítették‑e, nem bír jelentőséggel az ellenőrzések lefolytatásának a szabályszerűsége szempontjából.

21.

A felperes a Conseil d’État‑hoz (államtanács, Franciaország) fellebbezett. A felperes azt állítja, hogy a Cour administrative d’appel de Nantes (közigazgatási fellebbviteli bíróság, Nantes) tévesen alkalmazta a jogot, amikor kimondta, hogy az a körülmény, hogy az ellenőrzéssel megbízott tisztviselő a hozzájárulása nélkül jutott be az ingatlanára, nincs hatással a szőlőültetvények szerkezetátalakításához és átállításához igényelhető támogatás iránti kérelmet elutasító határozat jogszerűségére.

22.

A Conseil d’État (államtanács) szerint az ezen érvre adandó válasz attól függ, hogy az 555/2008 rendelet lehetővé teszi‑e a helyszíni ellenőrzések elvégzésével megbízott tisztviselők számára, hogy a szőlőtermesztő hozzájárulása nélkül lépjenek a mezőgazdasági üzem földterületeire. A Conseil d’État (államtanács) e ténybeli és jogszabályi háttér mellett függesztette fel az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

23.

A görög és a francia kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételt nyújtott be. Az említett érdekelt felek a 2017. november 7‑i tárgyaláson szóban is előadták érveiket.

24.

A kérdést előterjesztő bíróság által megfogalmazott három kérdés lényegében egyetlen fő kérdésben foglalható össze: van‑e jogalapja annak, hogy az ellenőrző tisztviselők felhatalmazást kapjanak arra, hogy a szőlőtermesztő kifejezett hozzájárulása nélkül valamely szőlőültetvény helyszíni ellenőrzése végett magánterületre lépjenek? Az első kérdés lényegét tekintve arra irányul, hogy az 555/2008 rendelet magában foglal‑e felhatalmazást? A második és harmadik kérdés a jelek szerint ehhez kapcsolódik: a második kérdés az első finomítása – van‑e jelentősége annak, hogy a földterület nyitva volt, vagy zárva? A harmadik kérdés az 555/2008 rendelet 76., 78. és 81. cikkének érvényességét veti fel, amennyiben megállapítást nyer, hogy nem kell hozzájárulást szerezni. A kérdést előterjesztő bíróság implicit módon azt sugallja, hogy ha az 555/2008 rendeletet az említett módon kell értelmezni, akkor az sérthet bizonyos alapvető jogokat.

25.

Így a három kérdés egymással összefonódik. A kérdés a jogszerűségre és a jogalapra irányul: van‑e olyan uniós jogi rendelkezés, amely ilyen ellenőrzések elvégzése végett lehetővé teszi a – nyitott vagy zárt – magánterületre való belépést, függetlenül attól, hogy a nemzeti jog mit ír elő e kérdésről?

26.

Jelen indítványban kétrétű választ adok. Először is, mivel sem az 555/2008 rendeletben, sem az uniós támogatási programok rendszerében és logikájában nincs olyan nyilvánvaló rendelkezés, amely lehetővé tenné a magánterületre való belépésről szóló nemzeti szabályok mellőzését, javaslatom szerint az ellenőrzés céljából magánterületre való belépést a nemzeti jog alapján kell megítélni (A). E nemzeti szabályok meghatározása során rendelkezésre álló választásokra azonban vonatkozik néhány, az 555/2008 rendeletből és bizonyos uniós alapvető jogok betartásának szükségességéből eredő korlátozás (B).

27.

A Bíróság előtti eljárás írásbeli és szóbeli szakaszában részt vevő valamennyi fél – a görög és a francia kormány, valamint a Bizottság – ugyanazon a véleményen van. Úgy vélik, hogy az 555/2008 rendelet értelmében nincs szükség kifejezett hozzájárulásra ahhoz, hogy a szükséges ellenőrzések elvégzése végett valamely földterületre be lehessen lépni. A helyszíni ellenőrzésekhez a támogatást igénylő kérelmező a priori és általánosan beleegyezését adja. A feltételezés szerint a földterületre való belépésre való felhatalmazás az 555/2008 rendelet alapján végzett ellenőrzés rendszeréből és logikájából fakad. Akár az uniós támogatási program teljes rendszere részének is tekinthető, hogy a kérelmező általában pusztán a támogatási kérelem kitöltésével hozzájárul a támogatás megadásáról vagy megtagadásáról szóló döntéshez vezető lépésekhez.

28.

Ezzel nem értek egyet.

29.

Természetesen nem vitás, hogy az 555/2008 rendelet előírja, hogy a tagállamoknak helyszíni ellenőrzést kell végezniük. Az is igaz, hogy ugyanezen rendelet ezen ellenőrzések végzésének módját illetően néhány további elemet is előír. Ily módon és ennyiben valóban mondhatjuk, hogy az 555/2008 rendelet általánosságban lehetővé teszi az ellenőrzéseket. Ugyanakkor az is igaz, hogy az 555/2008 rendelet nem foglalkozik ezen ellenőrzések minden részletével. Egyebek mellett a rendelet hallgat a belépés feltételeiről, és arról, hogy szükség van‑e a szőlőtermesztő hozzájárulására.

30.

Bizonyos szempontból ez a kérdés lényege: mire lehet következtetni abból, hogy az 555/2008 rendelet hallgat a belépésre való felhatalmazás kérdéséről? Ugyanezen rendelet számos egyéb rendelkezésével együtt, amelyek egyértelműen kimondják, hogy az ellenőrzésekkel a tagállamoknak kell foglalkozniuk, számomra ez a hallgatás azt jelenti, hogy ezt az elemet is a tagállamoknak kell szabályozniuk. Ezzel szemben a beavatkozó tagállamok és a Bizottság szerint az, hogy a rendelet nem írja elő kifejezetten, hogy hozzájárulásra van szükség, azt jelenti, hogy nincs hozzájárulásra szükség.

31.

Az ilyen értelmező megközelítést nem tartom elfogadhatónak. Az, hogy valami nincs uniós szinten előírva, aligha vezethet arra a következtetésre, hogy azt az uniós jog lehetővé teszi. A helyes logika, amely nyilvánvalóan érinti a magánszemélyek jogait és a magántulajdont, ezzel éppen ellentétes: mivel a felhatalmazásról nincs kifejezett rendelkezés, az uniós jog alapján ennek megadására nem került sor.

32.

A következő szakaszban bemutatom, hogy sem az 555/2008 rendelet, különösen annak 76., 78. és 81. cikke, amelyek a Bíróság elé terjesztett első kérdés tárgyát képezik (1), sem pedig a rendelet alapjául szolgáló uniós támogatási programok tágabb logikája (2) nem hatalmazza fel általánosan az ellenőrző tisztviselőket, hogy a szőlőtermesztő kifejezett hozzájárulása nélkül belépjenek a területre. Ezért a nemzeti jog feladata annak eldöntése, hogy ennek érdekében szükség van‑e hozzájárulásra, figyelembe véve a szóban forgó terület fajtáját is (3).

33.

Az 555/2008 rendelet szövegéből és kontextusából az következik, hogy az említett rendelet nem szabályozza a magánterületre helyszíni ellenőrzés végett történő bejutást. Ezért az önmagában nem tekinthető elégséges jogalapnak ahhoz, hogy általánosan lehetővé tegye a valamely földterületre való belépést a szőlőtermesztő hozzájárulása hiányában, amennyiben a nemzeti jog ilyen hozzájárulást ír elő.

34.

Először is, az említett rendelet több rendelkezése alapján egyértelmű, hogy a tagállamok feladata, hogy konkrét formát adjanak az ott előírt különböző ellenőrzéseknek, ideértve azt is, hogy valamely magánterületre a helyszíni ellenőrzés végett történő belépéshez a szőlőtermesztő hozzájárulása szükséges‑e.

35.

Általánosságban az ellenőrzésekre vonatkozóan az 555/2008 rendelet 76. cikke kimondja, hogy a tagállamoknak hatékony, arányos és visszatartó erejű ellenőrzéseket és intézkedéseket kell bevezetniük, amennyiben azok szükségesek a rendelet megfelelő alkalmazásához. Egyebek mellett a 76. cikk a) pontja kimondja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az uniós vagy nemzeti jogszabályokban előírt támogathatósági feltételek ellenőrizhetők legyenek. A 76. cikk d) bekezdése értelmében a tagállamoknak meg kell határozniuk az ellenőrzés módszereit és eszközeit, valamint az ellenőrizendő személyek körét. Ezen túlmenően a 83. cikk értelmében a tagállamok meghoznak minden olyan intézkedést, amely elősegíti illetékes szerveik tisztviselőinek munkáját.

36.

E rendelkezések mindegyike egyértelműen azt mutatja, hogy habár az 555/2008 rendelet előírja az ellenőrzések elvégzését, azokat az elemeket, amelyekről rendelkezéseiben kifejezetten nem rendelkezik, a tagállamok hatáskörében hagyja. Így a rendelet jelentős mérlegelési jogkört ad a tagállamoknak az ellenőrzések elvégzésének meghatározására.

37.

Ez a következtetés a helyszíni ellenőrzések konkrét kategóriájára is vonatkozik. Az 555/2008 rendelet 78. cikkének (1) bekezdése az ellenőrzéseknek csupán egy konkrét jellemzőjét határozza meg: „a helyszíni ellenőrzéseket előzetes bejelentés nélkül kell végrehajtani. A szükséges minimumra szorítkozó előzetes értesítés azonban küldhető, feltéve, hogy ez nem hiúsítja meg a vizsgálat célját. Ilyen értesítés – az indokolt esetek vagy olyan intézkedések kivételével, ahol szisztematikus helyszíni ellenőrzéseket kell végezni – legfeljebb 48 órával korábban küldhető”.

38.

Mit jelent ez a konkrét rendelkezés a magánterületre történő belépéshez való hozzájárulást illetően – ha jelent egyáltalán valamit? A Bizottság szerint a belépésre vonatkozó kifejezett hozzájárulás kérése összeegyeztethetetlen lenne azzal, hogy a helyszíni ellenőrzéseket főszabály szerint bejelentés nélkül kell végrehajtani. Egy ilyen követelmény szükségszerűen előzetes értesítéssel járna, miközben annak kivételesnek kellene lennie.

39.

A Bizottságnak bizonyos értelemben igaza van: ha hozzájárulást kellene kérni a szőlőtermesztőtől a területére való belépéshez, feltéve hogy a nemzeti jog ilyen hozzájárulást ír elő, az egyértelműen az adott személlyel való kommunikációval és így az ellenőrzés „bejelentésével” járna. Ugyanakkor az a benyomásom, hogy a Bizottság meglehetősen messzire mutató érveket hoz fel egy olyan rendelkezés alapján, amely egyszerűen másról szól.

40.

Először is, ha csak a megfogalmazást nézzük, a „bejelentés nélkül” azt jelenti, hogy „bejelentés nélkül”. E szavak köznapi értelme az ellenőrzésre alkalmazva az, hogy bármikor sor kerülhet rá, anélkül hogy a szőlőtermesztőt arról előzetesen értesítenék. A szóban forgó rendelkezés különböző nyelvi változatai ( 4 ) a 78. cikk egészének megfogalmazásával együtt azt támasztják alá, hogy a „bejelentés nélkül” egyszerűen csak azt jelenti, hogy előzetes értesítés nélkül. Ebből következik, hogy nem áll fenn arra irányuló kötelezettség, hogy a szőlőtermesztőt vagy annak képviselőjét tájékoztassák arról, hogy ellenőrzés vagy annak bármely részének végrehajtására kerül sor. ( 5 ) Ennek megfelelően az ellenőrző tisztviselő tetszés szerint bármikor megjelenhet, anélkül hogy a szőlőtermesztőt a látogatásról értesítené.

41.

Azonban a „bejelentés nélkül” nyilvánvalóan nem ugyanaz, mint a „felhatalmazás nélkül” Az „előzetes értesítés vagy tájékoztatás nélkül” nem azt jelenti, hogy „a belépéshez való hozzájárulás nélkül”. A bejelentés hiányának célja e tekintetben jelentőséggel bír. Jogosan feltételezhető, hogy az uniós jogalkotó azért iktatott be egy külön rendelkezést arról, hogy az ellenőrzéseknek bejelentés nélkül kell történniük, hogy megakadályozza azt az esetleges kísértést, hogy az ellenőrzés előtt és kizárólag az ellenőrzés érdekében és időtartamára bizonyos tényeket kedvezőbb színben tüntessenek fel. Így ha a szőlőtermesztők nem tudják, mikor kerül sor az ellenőrzésre, feltételezhető, hogy az ellenőrző tisztviselők mindig a dolgok valós állását láthatják.

42.

Amennyiben valóban ez a rendelkezés célja, nem látom, hogy a belépéshez való hozzájárulás megkérése, amennyiben a nemzeti jog a szóban forgó konkrét területfajtára ezt előírja, miként veszélyeztetné a bejelentés nélküli ellenőrzések általános célját. Valójában elképzelhető, hogy egy adott napon bejelentés nélküli ellenőrzéseket végeznek, miközben érkezéskor, közvetlenül az ellenőrzés előtt hozzájárulást kérnek a területre való belépéshez. Egy ilyen ellenőrzés nyilvánvalóan továbbra is „bejelentés nélküli” lesz a 78. cikk értelmében, azonban felhatalmazással rendelkező is lesz, anélkül hogy az említett rendelkezés célja bármiképpen sérülne.

43.

Másodszor, a kontextuális érv is ezt támasztja alá. A kérdést előterjesztő bíróság által kifejezetten említett rendelkezéseken felül az 555/2008 rendelet egyéb rendelkezései szintén megerősítik, hogy a tagállamoknak kell meghatározniuk a helyszíni ellenőrzésekkel kapcsolatos eljárási szabályokat, valamint hogy az említett rendelkezésből a belépésre való felhatalmazás nem vezethető le. Egyebek mellett az 555/2008 rendelet 83. cikkének a) bekezdése előírja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az ellenőrző tisztviselők „bejuthassanak a szőlőültetvényekre, a borászati termékeket készítő és tároló létesítményekbe, a borászati termékek feldolgozását végző létesítményekbe, és hozzáférjenek az ilyen termékeket szállító járművekhez”.

44.

Ez felvet egy egyszerű kérdést: ha a jogalkotó célja valóban az volt, hogy „implicit módon” felhatalmazást adjon a belépésre, miért van olyan külön rendelkezés, amely kimondja, hogy a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az ellenőrző tisztviselők bejuthassanak a szőlőültetvényekre?

45.

Tágabb párhuzam vonható az 555/2008 rendelet szerinti ellenőrző tisztviselők és az 1/2003 rendelet szerinti bizottsági tisztviselők között. ( 6 ) Az 1/2003/EK rendelet 20. cikke (2) bekezdésének a) pontja értelmében a bizottsági tisztviselőknek jogukban áll, hogy a versenyszabályok megsértésének kivizsgálása érdekében a vállalkozások bármely helyiségébe, területére és közlekedési eszközébe belépjenek. Ugyanakkor az 1/2003 rendelet értelmében a Bizottság vizsgálati jogköre nem terjed ki arra, hogy betörjenek, amennyiben valamilyen akadállyal szembesülnek, és így ilyen esetben bírósági engedélyt kell kérniük. Ezzel összefüggésben a Bíróság kimondta, hogy habár a Bizottság alkalmazottainak jogában áll az általuk kiválasztott helyiségekbe belépni, „ezzel szemben erőszakot nem alkalmazhatnak a helyiségekbe történő belépésnél vagy a berendezések tartalmába történő betekintésnél, nem kényszeríthetik a vállalkozás személyzetét, hogy az ilyen belépést számukra lehetővé tegyék, és nem kutathatnak a vállalkozás vezetőinek engedélye nélkül”. ( 7 )

46.

Nyilvánvaló, hogy azon helyiségek jellege, amelyekbe az 1/2003 rendelet alapján versenyjogi összefüggésben lehet belépni, valószínűleg más jellegűek, mint a szőlőültetvények. ( 8 ) Ugyanakkor az általam a 1/2003 rendeletre hivatkozással előadott érv más jellegű. Először is, egy ellenőrzésre felhatalmazó uniós rendelet és a nemzeti jogszabály közötti kapcsolattal való analógia nagyobb jelentőséggel bír. Az 1/2003 rendelet az 555/2008 rendelethez hasonlóan szintén előírja ellenőrzések vagy vizsgálatok lefolytatását. Ugyanakkor ezek végrehajtásának módja, így a belépés feltételeinek a megválasztása tagállami hatáskörben marad. Másodszor, fennáll egy tisztázandó ellentét: amennyiben a bizottsági tisztviselők belépéshez való joga az 1/2003 rendelet alapján nem vezethető le valamely fő uniós jogi szakpolitikai terület végrehajtása érdekében, még kevésbé látom, hogy mennyivel több jogkört kellene vagy lehetne adni az 555/2008 rendelet alapján, amennyiben az ellenőrző tisztviselők „csupán” azt ellenőrzik, hogy valamely támogatást igénylő kérelmező teljesíti‑e a támogatáshoz szükséges feltételeket.

47.

Összességében, mivel az 555/2008 rendeletben nem szerepel kifejezett rendelkezés, amely kizárná vagy előírná a területre való belépéshez szükséges hozzájárulás megszerzésének a szükségességét, e rendelet nem jelenthet elegendő jogalapot ahhoz, hogy az ellenőrző tisztviselőket felhatalmazza a mezőgazdasági területre való bejutásra, feltéve hogy a szóban forgó konkrét területfajta esetében a nemzeti jog alapján ilyen hozzájárulás szükséges.

48.

Azon érven felül (vagy azon érv mellett), miszerint az 555/2008 rendelet lehetővé teszi a földterületre való, kifejezett hozzájárulás nélküli bejutást, a francia kormány és a Bizottság azt állítja, hogy a felhatalmazás magából az uniós támogatási program rendszeréből és logikájából ered. Az érvelés a következőképpen hangzik: az ellenőrzésekre lényegében azért kerül sor, mert támogatást igényeltek. Ahhoz, hogy ezek az ellenőrzések hatékonyak legyenek, be kell jutni arra a területre, amely után a támogatást igényelték. Ezért a kérelmező a hozzájárulást a támogatási kérelem puszta kitöltésével hallgatólagosan megadta.

49.

Ezen álláspont alátámasztásaként a francia kormány hozzátesz még egy érvet, amely egy olyan nyilatkozatra utal, amely a tényállás idején használatban lévő nemzeti támogatási igénylőlapon szerepelt. Amint azt a francia kormány előadta, az említett igénylőlap szerint minden kérelmező „vállalja, hogy az ellenőrzés lefolytatásáért felelős hatóságok által kért igazoló dokumentumokat bemutatja, és a szükséges ellenőrzéseket lehetővé teszi”. ( 9 ) Ezért a kérelmező aláírásával hozzájárult az összes következő lépéshez, ideértve azt is, hogy az ellenőrző tisztviselők a helyszíni ellenőrzések elvégzése érdekében belépjenek a területére, anélkül hogy arra nézve a hozzájárulását kérték volna.

50.

Először is a francia kormány által előadott, a nemzeti igénylőlapra vonatkozó konkrét érvet vizsgálva be kell valljam, hogy a felhozott érvet nem tartom relevánsnak, mégpedig két okból.

51.

Először is, a megfogalmazását illetően számos érvelési lépcsőfokra (és értelmezői képzelőerőre) van szükség ahhoz, hogy azt a nyilatkozatot, miszerint „Ezennel vállalom, hogy lehetővé teszem a szükséges ellenőrzéseket”, úgy értelmezzük, hogy „Ezennel felhatalmazom az ellenőrző tisztviselőket, hogy engedélyem nélkül a területemre lépjenek”. Egy ilyen kiterjesztő értelmezés meglehetősen ellentétes lenne azzal az általános elvvel, hogy miként kell értelmezni a jogról való lemondást, amelynek az értelmezett szavak természetes és köznapi jellegére kell támaszkodnia, és azt nem szabad tágan értelmezni.

52.

Másodszor, és ez talán még fontosabb, az említett igénylőlap egy nemzeti dokumentum. Még ha a tartalmát nagyvonalúan értelmezve támaszkodni lehetne is rá annak érdekében, hogy a kérelmező nemzeti jog alapján fennálló jogairól és kötelezettségeiről meg lehessen győződni, nem igazán látom, hogy miként lehetne alkalmazni valamely uniós jogi intézkedés tartalmának értelmezése végett, amely intézkedésnek azonosnak kell lennie minden tagállamban, függetlenül a nemzeti igénylőlap tartalmának esetleges eltéréseitől.

53.

Majd pedig rátérve az általánosabb érvre, amely az uniós támogatási programok általános rendszerére és logikájára hivatkozik, amely állítólag az 555/2008 rendeletet is alátámasztja, be kell valljam, hogy véleményem szerint ez az érv nemcsak nem meggyőző, hanem elvi szinten is igen megkérdőjelezhető. Ezen érvek két síkon jelennek meg: konkrét és általános síkon.

54.

Figyelembe véve ezen ügy konkrét körülményeit, jelen indítvány előző szakaszában megjegyeztem, hogy maga a rendelet nem szól arról, hogy valamely magánterületre történő bejutáshoz szükség van‑e engedélyre. Honnan tudhatott volna egy szőlőtermesztő arról, még ha igazi herkulesi kvalitásokkal rendelkezik is, és esténként a vonatkozó uniós jogszabályokat, az ítélkezési gyakorlatot és az egyéb releváns dokumentumokat olvasgatja, hogy az ilyen felhatalmazás e programok rendszerének és logikájának szerves részét képezi, ha máshol ez nem kerül kimondásra. Hozzátehetjük, hogy ugyanez igaz az esetlegesen az igénylőlapon szereplő „ex ante általános hozzájárulásra” vagy „lemondásra”: még ha azt mondanánk is, hogy „a szükséges ellenőrzésekhez” való hozzájárulásba beletartozik minden, ami szükséges ahhoz a következő lépéshez, amikor megállapítást nyer, hogy a támogatás megítéléséhez szükséges feltételek teljesültek‑e, megint csak abból indulhatunk ki, hogy ezek a lépések azokra korlátozódnának, amelyeket a vonatkozó jogszabályban kifejezetten előírnak.

55.

Ugyanakkor ugyanezen érv általánosabb síkja az, amely számomra különösen problémás. Olyan felhatalmazást kell megadni, amelyet a törvény nem egyértelműen ír elő, arra tekintettel, hogy az az általános rendszer hatékonyságának az erősítéséhez állítólag szükséges. Félretéve egy pillanatra azt a kérdést, hogy ténylegesen szükség van‑e rá, ( 10 ) ezen érv önkényes és nyitott jellege igen nyugtalanító minden jogállamiságon alapuló közösségben. A cél szentesíti az eszközt, függetlenül attól, hogy mit ír elő a jog? Ha ez így van, akkor az 555/2008 rendelet nemcsak a zárt magánterületre való helyszíni ellenőrzések végett történő belépést teszi lehetővé, hanem vélhetően a szőlőtermesztő üzleti helyiségeibe vagy akár házába való betörést is, annak érdekében, hogy a támogatási kérelmében szereplő esetleges szabálytalanságokat megerősítő dokumentumokat gyűjtsenek. Ugyanezen logika mentén, e két példát a jogszabály implicit módon előírja, mivel az 555/2008 rendelet mindkét lehetőségről hallgat (nem írja elő, hogy a hozzájárulást meg kell adni), és az ilyen intézkedés nyilvánvalóan erősítené a jogszabály hatékony érvényesülését.

56.

A tárgyaláson a Bizottság ezt a gondolatmenetet kiegészítette egy további, az uniós támogatási programok logikájához kapcsolódó érvvel. A Bizottság azt állította, hogy a támogatások adminisztrációjának (a német Leistungsverwaltung kifejezést használva) konkrét kontextusában a jogalap követelménye kevésbé szigorú, mint a büntetőjog területén. Így kevésbé lenne fontos megtalálni azt a jogalapot, amely igazolná a földterületre hozzájárulás nélkül történő belépést.

57.

Nem értek egyet ezzel.

58.

Véleményem szerint mindkét érvelés egyértelműen ellentétes az állami intézkedések jogszerűségének elvével és a jogállamisággal. Az ítélkezési gyakorlat megállapította, hogy „bármely személy […] magántevékenységeibe történő közhatalmi beavatkozásnak jogilag megalapozottnak kell lennie”. ( 11 ) A közigazgatási szervek önkényes és aránytalan beavatkozásával szembeni védelem az uniós jog általános elvét képezi. Ezenfelül uniós jogi kontextus részét képezi az átruházott hatáskör alkotmányos elve is, amely, ha komolyan vesszük, a megosztott hatáskör területén tovább korlátozza az uniós hatáskör funkcionális terjeszkedésének igazolhatóságát és szükségességét. Végezetül úgy vélem, hogy a Bizottság által előterjesztett érv, amely lényegében azt sugallja, hogy „ha pénz kifizetéséről van szó, a jogszerűség nem (annyira) számít”, egy bátortalan és kiegészítő jellegű érv, amelynek hiányosságaival kapcsolatban a továbbiakban nem szükséges fejtegetésekbe bocsátkozni. ( 12 )

59.

Ezen okokból kifolyólag a magánterületre való hozzájárulás nélküli belépés nem vezethető le az uniós támogatási programok rendszeréből és logikájából. Így sem az 555/2008 rendelet, sem az uniós támogatási programokat alátámasztó tágabb rendszer nem vezet arra a következtetésre, hogy a magánterületre való hozzájárulás nélküli belépés lehetséges lenne, amennyiben a nemzeti jog alapján a szóban forgó területtípusra ilyen hozzájárulásra szükség van.

60.

Ez elvezet az erre vonatkozó, a kérdést előterjesztő bíróság által feltett második kérdés által ihletett utolsó ponthoz: különbséget kell‑e tenni az alapján, hogy a szóban forgó terület zárt‑e? A rövid válaszom az, hogy nem: az előző következtetés nem függ attól, hogy a terület nyitott‑e vagy zárt.

61.

Ez a ténybeli elem, amely a kérdést előterjesztő bíróság által feltett második kérdés középpontjában áll, nem teljesen releváns a kérdést előterjesztő bíróság előtti ügy megoldása szempontjából. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés nem szól arról, hogy a szóban forgó terület nyitott vagy zárt volt‑e. A tárgyaláson a francia kormány azt állította, hogy a terület nyitott volt. Ilyen ténybeli háttér mellett a második kérdés hipotetikusnak tűnhet.

62.

Ugyanakkor ez a kérdés az első kérdésre adandó válasz szempontjából közvetetten fontos. Függetlenül attól, hogy a terület nyitott‑e vagy zárt, a jelen Bíróság által adandó válasznak mindkét esetre vonatkozóan koherensnek kell lennie. Aligha lenne elképzelhető, hogy az 555/2008 rendeletet úgy értelmezzük, hogy az felhatalmazást ad a nyitott területre való belépésre, függetlenül attól, hogy mit mond a nemzeti jog a hozzájárulás szükségességéről, miközben a zárt terület esetében más véleményen vagyunk. Az 555/2008 rendelet mindkét esetről egyformán hallgat.

63.

Ugyanakkor, ha az 555/2008 rendeletet úgy értelmezzük, hogy az ellenőrző tisztviselők beléphetnek a zárt területre, anélkül hogy a szőlőtermesztő hozzájárulására szükségük lenne, és így lényegében az ellenőrző tisztviselők számára létrehoznánk egy uniós jogi alapú „kerítésátmászási jogot”, az egyértelműen összeegyeztethetetlen lenne a tulajdonhoz való joggal és/vagy a magánlakás sérthetetlenségéhez való joggal, amint arra a kérdést előterjesztő bíróság harmadik kérdésében érthetően rá is kérdez. Ily módon a második kérdés megerősíti az első kérdésre adandó választ, mivel az előbbi még inkább nyilvánvalóvá teszi, hogy az utóbbit úgy kell megválaszolni, hogy a rendelet nem általánosságban ad felhatalmazást a területre való hozzájárulás nélküli belépésre, feltéve hogy ilyen hozzájárulásra a nemzeti jog alapján szükség van.

64.

Hogy teljesen egyértelmű legyek, az 555/2008 rendelet 76., 78. és 81. cikke ugyanezen rendelet egyéb rendelkezéseivel együtt egyértelműen felhatalmazást ad a (főszabály szerint bejelentés nélküli) helyszíni ellenőrzések elvégzésére. Ugyanakkor nem írják elő azt, hogy az ellenőrzéseket anélkül kellene végrehajtani, hogy a szőlőtermesztő hozzájárulna a területére való belépéshez. Az 555/2008 rendelet a tagállamok hatáskörében hagyja annak eldöntését, hogy bizonyos (alább bemutatott) korlátok között a magánterületre való, ilyen ellenőrzések elvégzése végett történő belépéshez szükség van‑e a szőlőtermesztő hozzájárulására.

65.

Ennek megfelelően, függetlenül attól, hogy a tagállamok hogy döntenek arra vonatkozóan, hogy szükség van‑e a szőlőtermesztő kifejezett hozzájárulására a területére való belépéshez, a nemzeti hatóságoknak egyértelműen a helyszíni ellenőrzésekre és a magánterületre való belépésre vonatkozó nemzeti szabályoknak teljes mértékben megfelelve kell elvégezniük az ellenőrzéseket.

66.

Gyakorlatilag azonban, annak ellenére, hogy ezen eljárások során számos ezzel ellentétes állítás hangzott el, egy ilyen eljárási keret aligha akadályozza érezhetően az ellenőrzések hatékony végrehajtását.

67.

Először is, természetesen teljesen logikus, hogy az ellenőrzési tisztviselő kihasználhatja a rendelkezésére álló nemzeti intézkedéseket a mezőgazdasági magánterületre való belépéshez. A szabályok e tekintetben tagállamonként eltérnek. Ugyanakkor számos tagállamban bizonyos feltételek mellett bárki beléphet a nyitott mezőgazdasági területre, vagy azon áthaladhat. Például, amint az a francia kormány írásbeli beadványából következik, a francia jog nem bünteti a nyitott magánterületre való belépést, feltéve hogy az ingatlanban nem esik kár. Úgy tűnik, hogy vidéken a mezőgazdasági területekre való belépés gyakran engedélyezett a szőlőtermesztő kifejezett hozzájárulása nélkül is. Így ha a nemzeti jog bárkinek lehetővé teszi, hogy ilyen feltételek mellett hozzájárulás nélkül belépjenek a magánterületre, ugyanez vonatkozik az ellenőrző tisztviselőkre is.

68.

Másodszor, amennyiben a szükséges ellenőrzés hatékonyan elvégezhető a területre való belépés nélkül, ha ehhez a nemzeti jog alapján hozzájárulásra van szükség, akkor nyilvánvalóan ezt a lehetőséget kell előnyben részesíteni az áthaladással szemben. A helyszíni ellenőrzésekhez nem mindig szükséges a területre való belépés. Annak ellenőrzése, hogy sor került‑e a kivágásra, néha vélhetően egy bizonyos távolságból is elvégezhető, például úgy, hogy egy közútról vagy más földterületről átnéznek a kerítésen. Ez, úgy tűnik, az új technológiák fejlődésével még inkább így van. Az 555/2008 rendelet még kifejezetten elő is írja, hogy az ellenőrzés távérzékeléssel is elvégezhető, amelyhez nem szükséges jelen lenni e vizsgált területen. ( 13 )

69.

Harmadszor, a helyszíni ellenőrzéseket arányosan kell végezni. Ez az elgondolás az 555/2008 rendelet számos rendelkezéséből, egyebek mellett a már tárgyalt 78. cikk (1) bekezdéséből is nyilvánvaló. Az említett rendelkezés tulajdonképpen kivételeket fogalmaz meg az ellenőrzések „bejelentés nélküli” jellege alól, amelyet történetesen jelentősen módosított az említett rendelkezés legutóbbi változata. ( 14 ) Az, hogy vannak kivételek, ezzel a módosítással együtt azt támasztja alá, hogy az említett rendelkezésen belül jelentős mozgástér áll rendelkezésre, hogy esetlegesen az ellenőrizendő személy irányában némi figyelmességet mutassanak, anélkül hogy ez az ellenőrzések hatékonyságát akadályozná. ( 15 ) Ugyanakkor azt is el kell ismerni, hogy a 78. cikk (1) bekezdése alapján az ellenőrző tisztviselők jogilag nem kötelesek így eljárni.

70.

Negyedszer és végezetül hangsúlyozni kell, hogy ha a szőlőtermesztő előzetes hozzájárulását kérik a területére való bejutáshoz abban az esetben, ha a nemzeti jog alapján az ilyen földterületek esetében hozzájárulásra van szükség, az semmiképpen nem veszélyezteti az 555/2008 rendeletnek az Unió pénzügyi érdekei megóvására irányuló célkitűzését.

71.

Az 555/2008 rendelet 78. cikkének (3) bekezdése értelmében a támogatási kérelmet el kell utasítani, ha a kedvezményezettek megakadályozzák a helyszíni ellenőrzés végrehajtását. A mezőgazdasági támogatási programokról szóló egyéb rendeletekkel összefüggésben ( 16 ) a Bíróság már kimondta, hogy az ellenőrzések végrehajtásának megakadályozása szükségképpen jelentős jogi következményeket von maga után, például az érintett támogatási kérelem elutasítását. Ezen elutasítás a támogatás feltételeinek való megfelelésre irányuló hatékony ellenőrzés ellehetetlenítésének jogkövetkezménye. ( 17 ) Ez az ellehetetlenítés lehet kifejezetten a mezőgazdasági termelő részéről tanúsított szándékos magatartása, azonban magában foglalhat „bármely olyan cselekményt, illetve mulasztást is, amely a mezőgazdasági termelő vagy képviselője gondatlanságának tudható be, amelyek következtében nem lehetséges a helyszíni ellenőrzés teljes lefolytatása, ha ez a mezőgazdasági termelő vagy képviselője nem hozott meg minden olyan intézkedést ezen ellenőrzés teljes lefolytatásának biztosítása érdekében, amely tőle észszerűen elvárható”. ( 18 )

72.

Az akadályozáshoz fűzött ilyen súlyos következményekre tekintettel, amely természeténél fogva a vizsgálandó területre való belépés indokolatlan megtagadását is magában foglalja, nem értem, miért volna szükséges az ellenőrzések hatékonyságának nevében az alkalmazandó nemzeti szabályokat mellőzve elővarázsolni a (nyitott vagy zárt) mezőgazdasági területre való belépésre vonatkozó általános felhatalmazást, ha azt a termelő nem adta meg. A belépés indokolatlan megtagadása esetén a támogatási kérelem mindenképpen elutasításra kerül, és a kérelmező viseli annak következményeit.

73.

Összegezve, sem az 555/2008 rendelet rendelkezései, sem pedig az uniós támogatási programok tágabb rendszere és logikája nem értelmezhető úgy, mint amely lehetővé teszi a helyszíni ellenőrzéseket végző tisztviselők számára, hogy a nyitott vagy zárt mezőgazdasági területre a szőlőtermesztő előzetes hozzájárulása nélkül belépjenek, amennyiben a nemzeti jog alapján ilyen hozzájárulásra szükség van. A belépés részletes szabályait, ideértve azt is, hogy az adott típusú földterület esetében szükség van‑e a belépéshez való hozzájárulásra, a nemzeti szabályok határozzák meg.

74.

Az, hogy az uniós jog önmagában nem ad felhatalmazást, hogy a belépésről szóló nemzeti jogszabályok mellőzésével valamely magánterületre belépjenek, természetesen nem jelenti azt, hogy az uniós jog teljesen irreleváns lenne. Habár az uniós jog az említett felhatalmazásról nem rendelkezik, a tagállamok autonómiáját az 555/2008 rendelet által előírt ellenőrzések elvégzésének módját illetően korlátozza.

75.

Ezen záró szakaszban e korlátozások két fajtáját vázolom fel: azokat, amelyek magából az 555/2008 rendeletből erednek (1), valamint azokat, amelyek az alapvető jogokból – különösen a tulajdonhoz való jogból és a magánlakás sérthetetlenségéből – erednek (2).

76.

Először is, amint számos más olyan területen, ahol az uniós jog végrehajtása és érvényesítése nemzeti szinten történik, ( 19 ) valamint – amint azt a 76. cikk egyértelműen kimondja – az 555/2008 rendelettel összefüggésben is, az ellenőrzésnek hatékonynak, arányosnak és visszatartó erejűnek kell lennie. Ugyanakkor, amint azt a jelen indítvány előző szakaszában igyekeztem kifejteni, a „hatékony” nem azt jelenti, hogy a jogszerűség elvét figyelmen kívül hagyva „bármi elfogadható”. ( 20 )

77.

Másodszor, az 555/2008 rendelet 80. cikkének (2) bekezdése (habár korlátozottan, de) biztosítja a meghallgatáshoz való jogot. A rendelet 80. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy minden helyszíni ellenőrzésről jelentést kell készíteni, amely lehetővé teszi az elvégzett ellenőrzések részleteinek felülvizsgálatát. A jelentésben számos adatnak szerepelnie kell, például hogy ki volt jelen, kivágási támogatás esetében annak igazolását, hogy az érintett területet kellően gondozzák‑e, azt, hogy küldtek‑e előzetes értesítést a látogatásról, és ha igen, mennyivel korábban. A rendelet 80. cikkének (2) bekezdése értelmében, amennyiben eltérés tapasztalható a kérelemben feltüntetett adatok és a tényleges helyzet között, a termelő megkapja az ellenőrzési jelentés másolatát, amelyet aláírhat, mielőtt még az illetékes hatóság az ellenőrzés eredményei alapján esetleges támogatáscsökkentéssel vagy kizárással járó következtetéseket vonna le.

78.

Felmerülhet a kérdés, hogy mit jelent pontosan, hogy „aláírhat”, azonban egyértelmű, hogy a támogatást igénylő kérelmezőnek jogában áll, hogy tájékoztassák a helyszíni ellenőrzésből eredő negatív ténymegállapításokról. Sőt, mivel mindennek még azelőtt meg kell történnie, hogy az illetékes hatóság a megállapításokból levonná a végső döntésre vonatkozó következtetéseit, logikus, hogy a felperesnek meg kell adni a lehetőséget, hogy az illetékes hatóság negatív ténymegállapításait megcáfolja.

79.

Az 555/2008 rendelet 80. cikkének (2) bekezdése a védelemhez való jog tiszteletben tartására vonatkozó általános elv eleméül szolgáló meghallgatáshoz való jog kontextusspecifikus kifejeződésének tűnik. Az állandó ítélkezési gyakorlat alapján „ezen elv értelmében azon határozatok címzettjei számára, amelyek e címzettek érdekeit érzékelhetően érintik, lehetővé kell tenni, hogy érdemben kifejthessék álláspontjukat azon elemekkel kapcsolatban, amelyekre a közigazgatási szerv a határozatát alapozni kívánja. E kötelezettség a tagállamok közigazgatási szerveire hárul, amennyiben azok az uniós jog hatálya alá tartozó határozatokat fogadnak el, akkor is, ha a vonatkozó uniós jog nem ír elő kifejezetten ilyen alakszerűséget”. ( 21 )

80.

A tagállam feladata annak meghatározása, hogy az ilyen meghallgatáshoz való jog a nemzeti eljárás során miként valósul meg. Egyfelől természetesen lehetőség van arra, hogy a szőlőtermesztő az ellenőrzés után néhány nappal megkapja a jelentést. Ez esetben nem lenne szükség arra, hogy a szőlőtermesztő jelen legyen az ellenőrzés során, azonban az illetékes hatóságnak meg kellene várnia, míg a kérelmező a jelentést aláírja, mielőtt abból következtetéseket vonhatna le. Másfelől ugyanígy lehetőség van arra, hogy a tagállamok egy korábbi szakaszban, vagyis magának az ellenőrzésnek a során, pontosabban közvetlenül annak elvégzése után biztosítsák a meghallgatáshoz való jogot. Tulajdonképpen észszerű – és talán még hatékonyabb is lenne –, ha a szőlőtermesztő jelen lehetne az ellenőrzés során, és a vizsgálat végén megkérnék, hogy írja alá a jelentést. Ennek érdekében logikus lenne, hogy az ellenőrző tisztviselő előre kérje a szőlőtermesztőtől – lévén, hogy jelen van – a belépéshez való kifejezett hozzájárulását.

81.

Az 555/2008 rendelet azonban nem ír kifejezetten elő ilyen kötelezettséget. Ezért a nemzeti jog belátása szerint alakíthatja a meghallgatáshoz való jogot. Mindenesetre a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy amennyiben a kérelemben szereplő információ és a helyszíni ellenőrzés során feltárt tényleges helyzet között eltérés tapasztalható, a szőlőtermesztőknek még azelőtt biztosítsák a meghallgatáshoz való jogot, hogy rá vonatkozóan bármilyen hivatalos döntést meghoznának. Ennek érdekében az ellenőrzési jelentésben szerepelnie kell a rendelet 80. cikkének (1) bekezdésében előírt minden szükséges információnak, amit a kérdést előterjesztő bíróságnak kell értékelnie.

82.

Az 555/2008 rendelet tagállami hatáskörben hagyja annak eldöntését, hogy a helyszíni ellenőrzéseket a magánterületre való belépés feltételeit illetően hogyan kell végrehajtani, és különösen azt a kérdést, hogy az adott területfajta (nyitott vagy zárt) esetében szükség van‑e a szőlőtermesztő kifejezett hozzájárulására. Mivel az uniós jog nem tekinthető elégséges jogalapnak a hozzájárulás nélküli belépésre, nem szükséges foglalkozni a harmadik kérdéssel, amely a rendelet 76., 78. és 81. cikkének a magánlakás sérthetetlensége elvével való összeegyeztethetőségére vonatkozik. Valójában a harmadik kérdés az első kérdésre adott pozitív választ feltételezi, azonban jelen indítványban nem ilyen választ javasoltam.

83.

Ugyanakkor az alapvető jogok kérdése mint a helyszíni ellenőrzések végrehajtásának korlátjai más szemszögből nézve részben továbbra is releváns, mivel az uniós jog korlátozza a tagállamok autonómiáját, amikor feltételekhez köti a magánterületre való belépést. Ez utóbbi vonatkozásban jelen záró szakaszban nagyon tömören összefoglalom ezeket a korlátokat.

84.

Harmadik kérdésében a kérdést előterjesztő bíróság csak a magánlakás sérthetetlenségéhez való alapvető jogot vetette fel (a Charta 7. cikke). Ugyanakkor a jelen ügyben egy másik jog is releváns lehet: a tulajdonhoz való jog (a Charta 17. cikkének (1) bekezdése).

85.

A Charta 51. cikkének (1) bekezdése értelmében a tagállamok kizárólag annyiban címzettjei a Charta rendelkezéseinek, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. Jelen ügyben nem kétséges, hogy a tagállamok az uniós jog hatálya alatt járnak el, amikor az 555/2008 rendelet által kifejezetten előírt ellenőrzést végzik. Ennek megfelelően az uniós alapvető jogok, különösen a Charta és az uniós jog alapelvei alkalmazandók a jelen ügyre.

86.

Ezen a következtetésen nem változtat az, hogy – amint azt a francia kormány felvetette – a Charta az ügy tényállására az időbeli hatály miatt hivatalosan nem lenne alkalmazandó. A Charta annak jelentős részében, a tulajdonhoz való jog és a magánlakás sérthetetlenségét illetően pedig bizonyosan, csupán az általános uniós jogi elvekként már elismert alapvető jogokat kodifikálja. ( 22 ) Így a Charta a jelen ügyben irányadó lehet, mivel értelmezési célra akkor is lehet rá hivatkozni, ha a tényállás idején még nem volt hatályban. ( 23 )

87.

Hasonlóképpen lényegtelen, hogy a kérdést előterjesztő bíróság végzésében nem a Chartára, hanem az Európai Emberi Jogi Egyezményre (a továbbiakban: egyezmény) utalt. A Charta 52. cikkének (3) bekezdése szerint, amennyiben a Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az egyezményben szerepelnek – habár az Unió joga nyújthat kiterjedtebb védelmet. Mivel a magánlakás sérthetetlensége és a tulajdonhoz való jog az uniós jog és az egyezmény védelmét is élvezi, az egyezmény és az Emberi Jogok Európai Bíróságának (a továbbiakban: EJEB) ítélkezési gyakorlata természetesen releváns a jelen ügy szempontjából. ( 24 )

88.

A tulajdonhoz való jogot illetően az említett jog három lehetséges sérelme közül valószínűleg a tulajdon tiszteletben tartásához való jog merül fel. ( 25 ) Az ilyen megfontolások természetesen a nemzeti bíróság hatáskörébe tartoznak, azonban elég valószínű, hogy a nemzeti jog értelmében szükséges hozzájárulás nélküli, ellenőrzés végett történő, nyitott magánterületre való belépéssel megvalósuló áthaladás, amely ugyanakkor az ingatlanon nem okoz kárt, aligha minősülne az alapvető jogok megsértésének. Az ilyen sérelmet valószínűleg indokolni lehetne, mivel aligha lépi túl a hatékony ellenőrzéshez szükséges mértéket. Így az ellenőrzések ilyen lefolytatása, habár esetleg jogszerűtlen, aligha minősülne a tulajdonhoz való alapvető jog megsértésének.

89.

Ezzel szemben – a második kérdéssel összefüggésben – amennyiben a szóban forgó terület zárt, a magánterületre a szőlőtermesztő hozzájárulása nélkül történő belépés a tulajdonhoz való jog sokkal súlyosabb megsértését jelentené, mivel az gyakorlatilag betöréssel járna. Megint csak a konkrét ügy körülményeitől függ, azonban általában sokkal kevésbé egyértelmű, hogy az ilyen jogsértést indokolni lehetne.

90.

A magánlakás sérthetetlenségét illetően igaz, hogy az évek során az EJEB fokozatosan kiterjesztette a „magánlakás” fogalmát, hogy bizonyos üzleti helyiségeket, például a székhelyet vagy a fióktelepet az magában foglalja. ( 26 ) Azonban az utóbbi időben úgy tűnk, ez a fejlődés a Leuveau és Fillon, ( 27 ) valamint a Khamidov ítéletben ( 28 ) elérte a természetes határát.

91.

A Leveau és Fillon ügy egy hivatalnok sertéstelepre való, azzal a céllal történő belépésére vonatkozott, hogy megbizonyosodjon arról, hogy a mezőgazdasági termelő betartja az ilyen telepekre alkalmazandó szabályokat. Az EJEB kimondta, hogy a sertéstelepek nem tekinthetők úgy, mint amelyek a „magánlakás” fogalma alá tartoznak. Az EJEB továbbá hangsúlyozta, hogy a „magánlakás” jelentését nem lehet kiforgatni és a köznapi értelmével ellentétesen használni. ( 29 ) A Khamidov ítéletben az EJEB szintén nem ismerte el, hogy az olyan ipari létesítmények, mint a malmok, pékségek és tárolóhelyiségek, az egyezmény 8. cikke szerinti „magánlakás” fogalma alá tartoznának.

92.

Jelen Bíróság az EJEB ítélethozatalát követve szintén elismerte a hajnali rajtaütésekkel összefüggésben, hogy a magánlakás védelme kiterjeszthető az üzleti helyiségekre is. ( 30 ) A Bíróság szintén kifejezetten elismerte a „magánlakás sérthetetlenségéhez való alapvető jogot” mint az uniós jog általános elvét, „amely jelenleg a Chartának az EJEE 8. cikkének megfelelő 7. cikkében kerül kifejezésre”. ( 31 )

93.

Az ítélkezési gyakorlat jelen állása szerint ezért úgy tűnik, hogy a bármilyen jellegű, egyértelműen magánlakások mellett van egy második „magánlakás” kategória, amely bizonyos üzleti helyiségeket takar. Ez utóbbi kategória ugyanakkor azokra a helyekre korlátozódik, ahol az érintett személyek magán‑ és szakmai élete olyannyira összefonódik, hogy gyakorlatilag lehetetlen elkülöníteni őket. Egyszerűen fogalmazva, az ilyen védelem mindeddig a szellemi foglalkozású munkavállalói munkakörnyezetekre lett kiterjesztve – azokra az emberekre, akik gyakorlatilag az irodájukban élnek, ahol a magánéletük egy jelentős része is zajlik.

94.

Ezzel szemben a tisztán termelési célú helyek, legyen az ipari vagy mezőgazdasági jellegű, ahol a szakmai és magánélet ilyen keveredése nem áll fenn, aligha minősül „magánlakásnak”. Semmiképpen nem kívánom kétségbe vonni azt a szoros, már‑már intim kapcsolatot, amely a szőlőtermesztőt a szőlőültetvényéhez fűzi. Ugyanakkor a fenti logika, amely alapján a „magánlakás” fogalma korlátozottan ki lett terjesztve bizonyos üzleti helyiségekre, egyszerűen nem alkalmazandó az olyan nyílt termelési helyekre, mint a szőlőültetvények. Mindamellett, tekintettel a „magánlakás” fogalmának a Charta 7. cikkében biztosított védelemmel összefüggésben fennálló logikájára és céljára, nem látom indokoltnak, hogy ezt a fogalmat még inkább kiterjesszük.

95.

Ezen okokból kifolyólag nem gondolom úgy, hogy egy nyílt szőlőültetvény a „magánlakás” fogalma részének tekinthető, kivéve természetesen, ha az adott ügyben néhány egyéb ténybeli elem más következtetést indokol, például ha a szóban forgó szőlőültetvény közvetlenül szomszédos valamely személy lakásával vagy hivatali helyiségével. ( 32 )

96.

A fenti megfontolások alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Conseil d’État (államtanács, Franciaország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következő választ adja:

A borpiac közös szervezéséről szóló 479/2008/EK tanácsi rendeletnek a támogatási programok, a harmadik országokkal folytatott kereskedelem, a termelési potenciál és borágazat ellenőrzése tekintetében történő végrehajtására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 2008. június 27‑i 555/2008/EK bizottsági rendelet 76., 78. és 81. cikke nem értelmezhető úgy, mint amely lehetővé teszi a helyszíni ellenőrzéseket végző tisztviselők számára, hogy a nyitott vagy zárt mezőgazdasági területre a szőlőtermesztő előzetes hozzájárulása nélkül belépjenek, amennyiben a nemzeti jog alapján a szóban forgó terület fajtája esetében ilyen hozzájárulásra szükség van. A nemzeti jog feladata annak meghatározása, hogy milyen módon lehet belépni egy területre a helyszíni ellenőrzések végett, valamint annak eldöntése, hogy miként kell ezeket az ellenőrzéseket az uniós jogból fakadó korlátozások keretein belül, különösen az alapvető jogok tiszteletben tartása mellett elvégezni.