1.

A „tervek és programok” fogalompárnak központi jelentősége van a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: SKV‑irányelv; az SKV a stratégiai környezeti vizsgálat rövidítése) hatályának meghatározása szempontjából. Ugyan a Bíróság nemrégiben pontosította e fogalom értelmezését, ( 3 ) mégis, mint a Thybaut és társai ügy (C‑160/17) is mutatja, amelyben ma ugyancsak ismertetem az indítványomat, még mindig felmerülnek olyan kérdések, amelyek ebben az összefüggésben válaszra szorulnak.

2.

A jelen ügy tárgya olyan, övezetek szerinti regionális településrendezési szabályozás, amely bizonyos előírásokat tartalmaz építési beruházási projektek kivitelezésére Brüsszel uniós negyedében. Mindazonáltal Belgium különösen arra használja fel a jelen eljárást, hogy az SKV‑irányelv törvényhez hasonló általános szabályozásokra való alkalmazásának kizárását kikényszerítse.

3.

Az SKV‑irányelv céljai különösen az 1. cikkből következnek:

„Ennek az irányelvnek a célja, hogy a környezet magas szintű védelmét biztosítsa, és hogy hozzájáruljon a környezeti szempontok beillesztéséhez a tervek és programok kidolgozásába és elfogadásába a fenntartható fejlődés elősegítése érdekében, annak biztosításával, hogy ennek az irányelvnek megfelelően, környezeti vizsgálatot [helyesen: környezeti hatásvizsgálatot] végezzenek egyes, a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában.”

4.

A tervek és programok fogalmát az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja határozza meg:

„Ezen irányelv alkalmazásában:

5.

Az alapügy szempontjából különösen a stratégiai környezeti vizsgálat végzésére vonatkozó, a 3. cikk (2) bekezdésének a) pontja szerinti kötelezettség bír jelentőséggel:

„A (3) bekezdésre is figyelemmel környezeti vizsgálatot helyesen: [környezeti hatásvizsgálatot] végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban,

6.

A Code bruxellois de l’aménagement du territoire (a területrendezésről szóló brüsszeli törvénykönyv) 88. és 89. cikke szabályozza a településrendezési szabályozások tárgyát és elfogadását.

7.

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Brüsszel‑Főváros Régió kormányának (Belgium) a rue de la Loi és környéke területén az övezetek szerinti regionális településrendezési szabályozás és a településfejlesztési igazolás és engedély iránti kérelem dokumentációja tartalmának jóváhagyásáról szóló 2013. december 12‑i rendelete ellen az Inter‑Environnement Bruxelles és társai által indított kereseten alapul.

8.

Az úgynevezett „övezetek szerinti” regionális településrendezési szabályozások lényegében egy adott városrész (övezet) vonatkozásában határozzák meg az építkezésekre (magasság, forma, határvonal, terület, tetőzet, antennák), a beépítetlen területekre (minimális terület, rendezés) és a (közösségi) zöldterületekre alkalmazandó szabályokat. E különös szabályok az érintett városrész vonatkozásában a regionális településrendezési szabályozásban (alapszabályozás) szereplő általános szabályok helyébe lépnek.

9.

2013. december 12‑én a kormány elfogadta a jelen ügyben megtámadott szabályozást.

10.

A kormány ugyanazon a napon elfogadott egy rendeletet, a területhasznosítási terv révén a városkép meghatározásáról szóló terv megvalósításáról az uniós negyeden belül a rue de la Loi‑t és környékét illetően. E rendelet többek között meghatározza a területnek a lakóépületek, az irodák, az üzlethelyiségek, a szállodák, valamint a közérdekű infrastruktúra, illetve a közszolgáltatások közötti felosztását. Kiterjed továbbá a közlekedésre, a parkolásra és a megközelítési útvonalakra is. A rendelet megsemmisítése iránt benyújtott keresetet a Conseil d’État (államtanács, Belgium) egy másik, 2016. december 14‑i ítéletével elutasította.

11.

A Conseil d’État (államtanács) a jelen eljárásban a következő kérdéssel fordul a Bírósághoz:

Úgy kell‑e értelmezni az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontját, hogy a „tervek és programok” fogalma kiterjed egy regionális hatóság által elfogadott olyan településrendezési szabályozásra, amely:

12.

Az Inter‑Environnement Bruxelles és társai, a Belga Királyság, a Cseh Köztársaság, valamint az Európai Bizottság foglalt állást írásban. A Cseh Köztársaság kivételével e felek, valamint a Dán Királyság vettek részt a 2017. november 30‑i tárgyaláson, amelynek mind a jelen ügy, mind a Thybaut és társai ügy (C‑160/17) tárgyát képezte.

13.

A Conseil d’État (államtanács) arra keresi a választ, hogy a szóban forgó övezetek szerinti településrendezési szabályozást az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja szerinti tervnek vagy programnak kell‑e tekinteni.

14.

E tekintetben először is röviden a tervek és programok SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja általi „meghatározásával”, majd e fogalompárnak a Bíróság általi értelmezésével kell foglalkozni. Erre alapozva lehet annak vizsgálatához támpontokat adni, hogy a szóban forgó településrendezési szabályozást ez alapján tervnek vagy programnak kell‑e tekinteni, végül pedig azokat a kifogásokat kell megvizsgálni, amelyekkel különösen Belgium a Bíróság ítélkezési gyakorlatával szemben él.

15.

Az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében „tervek és programok” azok a tervek és programok, illetve ezek bármely módosítása, amelyeket először is valamely nemzeti, regionális vagy helyi szintű hatóságnak kell kidolgoznia, illetve elfogadnia, illetve amelyeket valamely hatóság dolgoz ki parlamenti vagy kormány általi jogalkotási eljárás útján történő elfogadásra, valamint amelyeket másodszor törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írnak elő.

16.

Ez a két feltétel a jelen ügyben vitán felül áll. A településrendezési szabályozást regionális hatóság, mégpedig Brüsszel‑Főváros Régió kormánya fogadta el. Ami pedig a második feltételt illeti, az előzetes döntéshozatal iránti kérelem nem tartalmaz ugyan utalást a településrendezési szabályozás elfogadásának kötelezettségére, e tekintetben azonban elegendő, ha valamely intézkedést olyan nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések rendeznek, amelyek meghatározzák a tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóságokat, valamint a kidolgozására irányuló eljárást. ( 5 ) A területrendezésről szóló brüsszeli törvénykönyvnek az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben ismertetett 88. és 89. cikke ennek megfelelő településrendezési szabályozásokat tartalmaz.

17.

Következésképpen a szóban forgó településrendezési szabályozás megfelel az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontjában meghatározott feltételeknek.

18.

A Conseil d’État‑t (államtanács) valójában nem az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja foglalkoztatja, hanem az, hogy vannak‑e olyan további ismérvek, amelyeknek jelentőségük van azon kérdés szempontjából, hogy a szóban forgó övezetek szerinti településrendezési szabályozáshoz hasonló intézkedés terv vagy program‑e.

19.

E kérdés megválaszolásának a kiindulópontja, hogy a környezeti hatásvizsgálat, miként arra az SKV‑irányelv (4) preambulumbekezdése felhívja a figyelmet, fontos eszköz a környezeti szempontok beillesztésére bizonyos tervek és programok előkészítésébe és elfogadásába. ( 6 ) A „tervek és programok” fogalompárnak az egyéb, az irányelv tárgyi hatálya alá nem tartozó intézkedésektől történő elhatárolását is az 1. cikkben rögzített alapvető cél tekintetében kell elvégezni, vagyis a környezetre valószínűleg jelentős hatást gyakorló tervek és programok vonatkozásában környezeti hatásvizsgálatot kell végezni. ( 7 ) Következésképpen az SKV‑irányelv céljára, vagyis a környezet magasabb szintű védelmének biztosítására tekintettel, az ezen irányelv hatályát körülhatároló rendelkezéseket, és különösen az irányelv hatálya alá tartozó aktusok meghatározását tartalmazóakat, kiterjesztően kell értelmezni. ( 8 )

20.

Az eddigi ítélkezési gyakorlat lényegében olyan tervekre és programokra vonatkozott, amelyek tekintetében az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja szerinti környezeti hatásvizsgálat jött szóba. E rendelkezés értelmében környezeti hatásvizsgálatot végeznek valamennyi olyan tervvel és programmal kapcsolatban, amely a mezőgazdaság, erdőgazdálkodás, halászat, energetika, ipar, közlekedés, hulladékgazdálkodás, vízgazdálkodás, távközlés, idegenforgalom, területrendezés, illetve földhasználat terén készül, és amely meghatározza a KHV‑irányelv hatálya alá tartozó projektek végrehajtása jövőbeli engedélyének kereteit. Ezenkívül a KHV‑irányelv hatálya alá nem tartozó projektek engedélyi kerete az SKV‑irányelv 3. cikkének (4) bekezdése alapján környezeti hatásvizsgálatot tehet szükségessé. ( 9 )

21.

A jövőbeli döntések keretének meghatározása azokra az intézkedésekre jellemző, amelyek valamely szabályozási hierarchia részét képezik. Ennek körében az előírásokat annál nagyobb mértékben pontosítják, minél közelebb kerülnek a konkrét ügyben, például valamely építési engedély tárgyában való végleges döntéshez. Egyúttal azonban a konkrét ügyben való döntés esetében az esetleges mérlegelési jogkört rendszerint már magasabb rangú intézkedések korlátozzák, az építési engedély esetében például bizonyos területek lehetséges beépítéséről vagy hasznosításáról szóló szabályozások. E hierarchikus modellben az SKV‑irányelv annak biztosítását szolgálja, hogy a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó szabályozásokat csak e hatások megvizsgálását követően fogadják el. ( 10 )

22.

A fentiek fényében kell a Bíróság D’Oultremont ítéletét vizsgálni: ezen ítélet szerint a „tervek és programok” fogalompár „valamennyi olyan aktusra vonatkozik, amely az érintett ágazatra alkalmazandó ellenőrzési szabályok és eljárások meghatározásával kritériumok és módozatok jelentős összességét állapítja meg egy vagy több olyan projekt engedélyezése és megvalósítása tekintetében, amelyek jelentős hatást gyakorolhatnak a környezetre” ( 11 ).

23.

A „tervek és programok” fogalompár D’Oultremont ítélet általi értelmezése egyrészt biztosítja a szabályozási hierarchiában az olyan előírások környezeti hatásvizsgálatát, amelyek jelentős környezeti hatást okoznak. Másrészt azonban egy de minimis szabály értelmében véve azt is megakadályozza, hogy már az egyes kritériumok vagy módozatok elszigetelt szabályozása környezeti hatásvizsgálatot tegyen szükségessé.

24.

Dánia ezért azt hangsúlyozza, hogy a kritériumok és módozatok jelentős összessége több szabályozást feltételez, és ezeknek ezenkívül bizonyos jelentőséggel kell bírniuk.

25.

Mindazonáltal nem meggyőző számomra az olyan mennyiségi megközelítés, amely a szabályozások számára összpontosít. A Bíróság ugyanis azt is hangsúlyozta, hogy el kell kerülni az SKV‑irányelvben előírt kötelezettségek megkerüléséhez vezető lehetséges stratégiákat, amelyek az intézkedések feldarabolásában testesülhetnek meg, ily módon csökkentve ezen irányelv hatékony érvényesülését. ( 12 )

26.

A „jelentős összesség” kritériumának pontosítását következésképpen minőségileg különösen az SKV‑irányelv 1. cikkében rögzített azon cél tekintetében kell elvégezni, hogy a környezetre valószínűleg jelentős hatással járó tervek és programok vonatkozásában környezeti hatásvizsgálatot kell végezni. ( 13 )

27.

A környezetre valószínűleg jelentős hatással járó projektek engedélyezése és megvalósítása kritériumainak és módozatainak szabályozását ezért jelentős összességnek és következésképpen tervnek vagy programnak kell tekinteni, ha a projektek e környezetre gyakorolt hatásai éppen az érintett kritériumokból és módozatokból következnek. Ha ellenben a megállapított kritériumok és módozatok nem okozhatnak jelentős környezeti hatásokat, nincsen szó jelentős összességről és ennek megfelelően tervről vagy programról sem.

28.

Annak vizsgálatakor tehát, hogy az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett tervről vagy programról van‑e szó, azt kell megvizsgálni, hogy a mindenkori intézkedés megállapítása valószínűleg jelentős környezeti hatást idéz‑e elő.

29.

Az alapügyben a Conseil d’État (államtanács) feladata annak vizsgálata, hogy eleget tesz‑e az imént kialakított kritériumoknak a szóban forgó, övezetek szerinti településrendezési szabályozás.

30.

Ennek vizsgálatakor alighanem jelentősége van annak, hogy az övezetek szerinti településrendezési szabályozás az előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerint különösen az építmények elhelyezkedésére és magasságára vonatkozó szabályozásokat, valamint az épületek környékén elhelyezkedő zónákra vonatkozó konkrét hasznosítási rendelkezéseket tartalmaz, és összességében az érintett negyed átalakításának célját követi. E kritériumok és módozatok meghatározásától függően azok jelentős hatással lehetnek a városi környezetre, például a helyi éghajlatra és a biodiverzitásra.

31.

Első pillantásra azonban nem látható, hogy mennyiben gyakorolhatnak hatást a környezetre az e negyedben környezeti hatásvizsgálati kötelezettség alá tartozó építési engedély iránti kérelem dokumentációjának tartalmára vonatkozó szabályok.

32.

Belgium mindazonáltal azzal a kifogással él, hogy a szóban forgó, övezetek szerinti településrendezési szabályozás már csak azért sem lehet „terv vagy program”, mert törvényi jelleggel bíró, általános szabályozásról van szó.

33.

Valójában nem zárható ki, hogy még valamely, tagállami kormány által javasolt törvény is, amelyet a parlament elfogad, valamennyi, az SKV‑irányelv 2. cikkének a) pontjában rögzített feltételnek megfelel. Ugyanis a törvényt is nemzeti jogszabályok rendezik, mégpedig a mindenkori alkotmány, amely meghatározza a tekintetében hatáskörrel rendelkező „hatóságokat”, valamint kidolgozási eljárását.

34.

Emlékeztetni kell azonban arra, hogy a Bíróság helyesen utasította el mind a jogalkotási intézkedések kategorikus kizárását a „tervek és programok” fogalompárból, mind az Aarhusi Egyezmény ( 14 ) és a Kijevi Jegyzőkönyv ( 15 ) kategóriáival való analógiát. Egyfelől ugyanis a jogalkotási intézkedések kifejezetten az SKV‑irányelv 2. cikke a) pontjának első francia bekezdése szerinti fogalommeghatározás részét képezik, ( 16 ) másfelől pedig az SKV‑irányelv különbözik az Aarhusi Egyezménytől és a Kijevi Jegyzőkönyvtől, mivel ezen irányelv nem tartalmaz olyan, a szakpolitikákra vagy az általános szabályozásokra vonatkozó különös rendelkezéseket, amelyek a „tervektől és programoktól” való elhatárolást követelik meg. ( 17 )

35.

Belgiumnak a „tervek és programok” fogalompár D’Oultremont ítéletnél egyértelműen megszorítóbb értelmezésére irányuló kísérlete sem meggyőző.

36.

Belgium végeredményben elsődlegesen a közigazgatás olyan konkrét programjait szeretné e fogalompár alá vonni, amelyekkel a hatóságok bizonyos célokat tűznek maguk elé, és az alkalmazandó eszközöket, valamint az időbeli keretet határozzák meg.

37.

Ezzel szemben arra kell hivatkozni, hogy a „tervek és programok” fogalompár éppen nemcsak programokat foglal magában, hanem terveket is. Az utóbbiak legfeljebb nagyon közvetett módon illeszthetők be Belgium programszerű megközelítésébe, mivel azok rendszerint nemcsak a hatóságok cselekményeit hivatottak irányítani, hanem mindenekelőtt – még ha közvetett módon, az engedélyezés feltételein keresztül is – a magánszereplők projektjeit is. Ez különösen az SKV‑irányelv 3. cikke (2) bekezdésének a) pontjában és (4) bekezdésében is megmutatkozik. A vizsgálati kötelezettség mindkét változatának tárgyát nem elsődlegesen programok, hanem minden esetben projektek végrehajtása engedélyének a kerete képezi. Az SKV‑irányelv egyik célja ugyanis a KHV‑irányelv hatálya alá tartozó projektekre irányadó tervezési előírások környezeti hatásvizsgálatának biztosítása. ( 18 )

38.

Végül Belgium azt a jogbizonytalanságot hangsúlyozza, amely a Bíróság ítélkezési gyakorlatából következik, mivel az számos olyan általános szabályozásra vonatkozik, amelyet az SKV‑irányelv átültetési határidejének lejárta óta környezeti hatásvizsgálat nélkül fogadtak el.

39.

Ezt a bizonytalanságot azonban a tavalyi Association France Nature Environnement ítélet legalábbis részben csökkentette azzal, hogy a nemzeti bíróságoknak megengedte bizonyos feltételekkel olyan intézkedések joghatásainak ideiglenes fenntartását, amelyeket az SKV‑irányelv megsértésével fogadtak el. ( 19 )

40.

Összefoglalóan ezért leszögezhető, hogy Belgium kifogásai nem megalapozottak.

41.

Mindazonáltal meg szeretném jegyezni, hogy a Bíróság ítélkezési gyakorlata esetlegesen valóban tovább tágította az SKV‑irányelv hatályát annál, mint ami a jogalkotó szándékában állt, és mint amit a tagállamok előreláthattak. Ez azonban véleményem szerint nem a „tervek és programok” fogalompár meghatározásából következik, hanem a 2. cikk a) pontjának második francia bekezdése szerinti ismérv értelmezéséből, amely szerint ezeket törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezések írják elő.

42.

Ehhez, mint már említettem, elegendő, ha valamely intézkedést olyan nemzeti törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések rendeznek, amelyek meghatározzák a tekintetében hatáskörrel rendelkező hatóságokat, valamint kidolgozására irányuló eljárást. ( 20 ) Ezért nincs szükség a mindenkori intézkedés elfogadására irányuló, inkább ritka kötelezettségre, hanem elegendő, ha azt eszközként bocsátják rendelkezésre. Ez jelentősen kiterjeszti a környezeti hatásvizsgálati kötelezettséget. Mint már kifejtettem, ez a valamennyi releváns intézkedésre kiterjedő környezeti hatásvizsgálat legitim céljához igazított ( 21 ) értelmezés ellentmond a jogalkotó felismerhető szándékának. ( 22 ) Az Egyesült Királyság Supreme Courtja (legfelsőbb bíróság) ezt ezért élesen bírálta, ( 23 ) anélkül azonban, hogy megfelelő előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult volna a Bírósághoz.

43.

Ezt az ítélkezési gyakorlatot azonban sem a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem, sem az eljárásban részt vevő felek nem vonják kétségbe. Ezért a Bíróságnak a jelen eljárásban nem kell saját kezdeményezésére azzal foglalkoznia és azt felülvizsgálnia, hanem ezt alkalmasabb ügy esetére kell fenntartania.

44.

Mindezek alapján azt javasolom, hogy a Bíróság a következőképpen határozzon:

Annak vizsgálatakor, hogy a bizonyos tervek és programok környezetre gyakorolt hatásainak vizsgálatáról szóló 2001/42/EK irányelv 2. cikkének a) pontja értelmében vett tervről vagy programról van‑e szó, azt kell megvizsgálni, hogy a mindenkori intézkedés megállapítása valószínűleg jelentős környezeti hatást idéz‑e elő.