C–626/15 és C–659/16. sz. egyesített ügyek

Európai Bizottság

kontra

az Európai Unió Tanácsa

„Megsemmisítés iránti kereset – Az Állandó Képviselők Bizottságának (Coreper) határozata – Vitaanyagnak valamely nemzetközi fórumhoz való benyújtását jóváhagyó határozat – Elfogadhatóság – Megtámadható aktus – Az Európai Unió kizárólagos, megosztott vagy kiegészítő hatásköre – Az Unió kizárólagos fellépése valamely nemzetközi szervben vagy a tagállamok Unió oldalán való részvétele – A tengeri biológiai erőforrások megőrzése – Halászat – Környezetvédelem – Kutatás – Védett tengeri területek (MPA) – Antarktisz‑szerződés – Az Antarktisz tengeri élővilágának védelméről szóló egyezmény – Weddell‑tenger és Ross‑tenger”

Összefoglaló – A Bíróság ítélete (nagytanács), 2018. november 20.

1. Megsemmisítés iránti kereset – Keresettel megtámadható aktusok – Fogalom – Kötelező joghatásokat kiváltó aktusok – A Corepernek egy vitaanyagnak az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottsághoz való benyújtását jóváhagyó határozata – Bennfoglaltság

   (EUMSZ 263. cikk)

2. Tanács – Az Állandó Képviselők Bizottsága – Saját hatáskörök – Hiány – Végrehajtási hatáskörök – Bírósági felülvizsgálat – Terjedelem

   (EUMSZ 240. cikk, (1) bekezdés)

3. Intézmények jogi aktusai – A jogalap megválasztása – Szempontok – Kettős célt követő vagy kettős összetevőt magában foglaló uniós jogi aktus – Elsődleges vagy döntő jellegű célra, illetve összetevőre való utalás – Elválaszthatatlan célok vagy összetevők – Jogalapok halmozódása – Kivételes jelleg

4. Halászat – A tengeri erőforrások védelme – Az Unió kizárólagos hatásköre – Korlátok – A hatáskör közös halászati politika keretében való gyakorlásának szükségessége

   (EUMSZ 3. cikk, (1) bekezdés, d) pont és EUMSZ 4. cikk, (2) bekezdés, d) pont)

5. Halászat – A tengeri erőforrások védelme – Az Unió kizárólagos hatásköre – Korlátok – Arra vonatkozó hatáskör, hogy az Unió és tagállamai nevében egy védett tengeri terület létrehozására vonatkozó vitaanyagot nyújtsanak be az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottságnak – Kizártság – A megosztott hatáskör alkalmazhatósága a környezetvédelem területén

   (EUMSZ 3. cikk, (1) bekezdés, d) pont, EUMSZ 4. cikk, (2) bekezdés, e) pont és EUMSZ 11. cikk)

6. Nemzetközi megállapodások – Megkötés – Az Unió hatásköre – Olyan megállapodásra vonatkozó kizárólagos hatáskör, amely a közös szabályokat érintheti, illetve azok alkalmazási körét megváltoztathatja – Tárgy – Mind a megállapodás tárgyalására, mind a megállapodás végrehajtási intézkedéseinek nemzetközi fórum általi elfogadásához vezető eljárásra való alkalmazhatóság

   (EUMSZ 3. cikk, (2) bekezdés)

7. Nemzetközi megállapodások – Megkötés – Az Unió hatásköre – Olyan megállapodásra vonatkozó kizárólagos hatáskör, amely a közös szabályokat érintheti, illetve azok alkalmazási körét megváltoztathatja – A közös szabályok és a tervezett megállapodás közötti ellentmondás szükségessége – Hiány – A hatáskör állítólag figyelmen kívül hagyott kizárólagos jellegére vonatkozó bizonyítási teher

   (EUMSZ 3. cikk, (2) bekezdés)

8. Nemzetközi megállapodások – Megkötés – Az Unió hatásköre – A tagállamokkal megosztott hatáskörök – Az Unió általi egyedüli gyakorlás a Tanácson belül a szükséges többség megszerzése esetén – Megengedhetőség – Korlátok – A nemzetközi jog tiszteletben tartása – Az Unió azon lehetősége, hogy a tagállamok közreműködése nélkül járjon el az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottságban – Kizártság

   (EUMSZ 4. cikk, (2) bekezdés, e) pont)

1.  Az EUMSZ 263. cikk értelmében vett megtámadható aktusnak minősül a valamely uniós intézmény, szerv vagy szervezet által elfogadott bármely határozat, amely természetétől vagy formájától függetlenül joghatások kiváltására irányul.

   Ez vonatkozik az Állandó Képviselők Bizottsága (Coreper) elnökének következtetésében szereplő azon tanácsi határozatra, amely jóváhagyta, hogy az Unió és tagállamai nevében egy védett tengeri terület létrehozására irányuló jövőbeli javaslatra vonatkozó vitaanyagot nyújtsanak be az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottságnak (a továbbiakban: CAMLR bizottság) Először is ugyanis az említett határozatot annak érdekében fogadták el, hogy meggyőzzék a CAMLR bizottságot egy védett tengeri terület létrehozásáról. Másodszor, ami az említett határozat tartalmát illet, az arról való döntéssel, hogy a vitaanyagot az Unió és tagállamai nevében nyújtsák be, a Coreper arra kötelezte a Bizottságot, hogy az Unió külső képviseletével kapcsolatos hatáskörének gyakorlása során ne térjen el ettől az állásponttól. Harmadszor, ami az aktus kibocsátójának a szándékát illeti, a Coreper határozathozatali ülésének jegyzőkönyvéből, amely e szándék objektíven történő meghatározását lehetővé tevő tényezőnek minősül, kitűnik, hogy az említett határozat célja a Tanács, majd az Unió álláspontjának végleges meghatározása volt azzal kapcsolatban, hogy a vitaanyagnak a CAMLR bizottság részére történő benyújtására az Unió és tagállamai, nem pedig kizárólag az Unió nevében kerül sor.

   (lásd: 59., 63–65. pont)

2.  Az EUMSZ 240. cikk (1) bekezdése értelmében a Coreper az uniós tagállamok állandó képviselőiből áll, és a Tanács munkájának előkészítése, valamint a Tanács által adott megbízatások teljesítése a feladata. Ezért a Szerződések alkotóinak a szándéka az volt, hogy a Coreper a Tanács segédszerve legyen, amely a Tanács számára előkészítési és végrehajtási feladatokat lát el. Márpedig, jóllehet a Tanács munkálatainak előkészítésével és megbízatásainak végrehajtásával kapcsolatos feladatkör nem jogosítja fel a Corepert arra, hogy a Szerződések alapján a Tanácsot megillető döntéshozatali jogkört gyakorolja, mivel az Unió egy jogunió, biztosítani kell, hogy a Coreper által hozott aktust jogszerűségi vizsgálat alá lehessen vonni, amikor az mint ilyen joghatások kiváltására irányul, és ennélfogva kikerül az előkészítés és végrehajtás említett feladatköréből.

   (lásd: 60., 61. pont)

3.  Lásd a határozat szövegét.

   (lásd: 76–78. pont)

4.  Ami az Uniót az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontja alapján a tengeri biológiai erőforrások megőrzése terén megillető kizárólagos hatáskör terjedelmét illeti, úgy kell tekinteni, hogy az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontjában kizárólag az ilyen erőforrásoknak a közös halászati politika keretében biztosított, tehát attól elválaszthatatlan megőrzése kerül említésre. A tengeri biológiai erőforrások megőrzése tehát csak annyiban tartozik az Unió kizárólagos hatáskörébe, amennyiben azt ilyen keretben folytatják, és az következésképpen – amint azt az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének d) pontja kifejezetten előírja – kizárt abból a hatáskörből, amelyet az Unió a tagállamaival a mezőgazdaság és a halászat területén oszt meg.

   (lásd: 82–84. pont)

5.  Ami a Weddell‑tengeren védett tengeri terület létrehozására irányuló jövőbeli javaslatra, az Antarktiszon védett tengeri területek létrehozására vagy a létrehozás támogatására irányuló három javaslatra, valamint a különleges övezetek együttesének létrehozására irányuló javaslatra vonatkozó vitaanyagot illeti – amely javaslatokat a Coreper jóváhagyta, hogy az Unió és tagállamai nevében nyújtsák be a az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottságnak – amennyiben a halászat e dokumentumnak és a tervezett intézkedéseknek csak járulékos jellegű célja, továbbá az említett dokumentumnak és ezeknek az intézkedéseknek az elsődleges célja és összetevője a környezetvédelem, az említett dokumentum benyújtását jóváhagyó határozatok nem az Uniónak az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésének d) pontjában előírt kizárólagos hatáskörébe, hanem az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének e) pontja értelmében a környezetvédelem terén általa főszabály szerint a tagállamokkal megosztott hatáskörbe tartoznak.

   Ezt a következtetést nem kérdőjelezheti meg az a körülmény, hogy az EUMSZ 11. cikk értelmében a környezetvédelmi követelményeket be kell illeszteni az uniós politikák és tevékenységek meghatározásába és végrehajtásába, beleértve a közös halászati politikát. Ugyanis, noha az Uniónak meg kell felelnie ennek a rendelkezésnek, ha hatáskörei valamelyikét gyakorolja, a környezetvédelmi politika önálló hatáskörbe tartozó területként kifejezetten említésre került a Szerződésekben, következésképpen ha valamely intézkedés elsődleges célja vagy összetevője e területhez kapcsolódik, ezt az intézkedést is az említett terület hatálya tartozónak kell tekinteni.

   (lásd: 100., 101. pont)

6.  Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére többek között amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja. Így az uniós jogalkotó azzal, hogy az e rendelkezésben pontosított feltételek mellett valamely megállapodás elfogadására az Unió számára kizárólagos hatáskört tart fenn, azt szándékozik elkerülni, hogy a tagállamok egyedileg vagy közösen olyan kötelezettségeket vállalhassanak harmadik államokkal, amelyek a közös szabályokat érinthetik, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatják. Az ilyen célkitűzésre tekintettel az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdését hatékony érvényesülésének megőrzése érdekében tehát úgy kell értelmezni, hogy jóllehet a szövege kizárólag nemzetközi megállapodás megkötésére hivatkozik, az ezt megelőzően, az ilyen megállapodás tárgyalásakor is alkalmazandó, valamint azt követően, ha az említett megállapodás értelmében létrehozott fórumot felhívják e megállapodás végrehajtási intézkedéseinek elfogadására.

   (lásd: 110–112. pont)

7.  Fennáll annak kockázata, hogy a tagállamok által vállalt nemzetközi kötelezettségvállalások sértik az uniós közös szabályokat, vagy megváltoztatják azon szabályok alkalmazási körét, amelyek alkalmasak az Unió EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szerinti kizárólagos külső hatáskörének igazolására, ha e kötelezettségvállalások az említett szabályokkal lefedett alkalmazási terület hatálya alá tartoznak, tekintettel arra, hogy az ilyen kockázat megállapítása nem feltételezi a nemzetközi kötelezettségvállalások és az uniós szabályozás hatálya alá tartozó területek közötti teljes egybeesést. Az uniós szabályok alkalmazási körét a nemzetközi kötelezettségvállalások különösen akkor érinthetik vagy változtathatják meg, ha az utóbbiak az ilyen szabályok által jelentős részben már szabályozott tárgykörhöz tartoznak. Továbbá az uniós szabályok érintésének ilyen kockázata akkor állapítható meg, ha a szóban forgó nemzetközi kötelezettségvállalások, anélkül hogy szükségszerűen ellentmondásban lennének az uniós közös szabályokkal, hatással lehetnek e szabályok értelmére, hatályára és hatékony érvényesülésére.

   Az érintett fél feladata azon bizonyítékok előterjesztése, amelyek igazolhatják, hogy az Unió külső hatáskörének kizárólagos jellegét, amelyre hivatkozni kíván, figyelmen kívül hagyták.

   (lásd: 113–115. pont)

8.  Kétségkívül azon egyedüli körülmény, hogy az Unió nemzetközi szintű fellépése az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozik, nem zárja ki annak a lehetőségét, hogy a Tanács megszerezze saját intézményén belül az ahhoz szükséges többséget, hogy az Unió egyedül gyakorolja e külső hatáskört. Mindamellett ha az Unió úgy dönt, hogy hatásköreit gyakorolja, az ilyen gyakorlásnak a nemzetközi jog tiszteletben tartásával kell történnie.

   Ami az Antarktisz tengeri élővilágának védelméről szóló egyezményt (a továbbiakban: Canberrai Egyezmény) illeti, az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének e) pontjában említett, a környezetvédelem terén fennálló külső hatáskörnek az Unió által a tagállamok kizárásával való gyakorlása összeegyeztethetetlen a nemzetközi joggal. Az említett egyezmény VII. cikke (2) bekezdése c) pontjának, valamint XXIX. cikke (2) bekezdésének együttes értelmezéséből ugyanis az következik, hogy az Unióhoz hasonló regionális gazdasági integrációs szervezet csak akkor csatlakozhat ehhez az egyezményhez és válhat az Antarktisz Tengeri Élővilágának Védelmével Foglalkozó Bizottság (a továbbiakban: CAMLR bizottság) tagságára jogosulttá, ha tagállamai tagságra jogosultak. Következésképpen a Canberrai Egyezmény nem biztosít az Unióhoz hasonló regionális integrációs szervezeteknek a CAMLR bizottságon belül teljes mértékben önálló jogállást. Az Unió továbbá szerepel ezen egyezmény szerződő felei között, amelyek az egyezmény V. cikke (1) és (2) bekezdése rendelkezéseinek a címzettjei, jóllehet nem részes fele az Antarktisz‑szerződésnek. Ebből következik különösen, hogy az Unió köteles elismerni az Antarktisz‑szerződés tanácskozó feleinek különleges kötelezettségeit és feladatait, beleértve a tagállamaiéit is, amelyek ezzel a jogállással rendelkeznek, függetlenül attól, hogy a CAMLR bizottság tagjai‑e, vagy sem.

   E körülmények között az Unió számára annak lehetővé tétele, hogy a CAMLR bizottságban az őt megillető azon lehetőséggel éljen, hogy a környezetvédelem terén megosztott hatáskör területén tagállamainak a közreműködése nélkül lépjen fel, még akkor is, ha az Unióval ellentétben egyes tagállamok az Antarktisz‑szerződés tanácskozó feleinek jogállásával rendelkeznek, azzal a veszéllyel járna – tekintettel a Canberrai Egyezménynek az Antarktiszra vonatkozó egyezményes rendszeren belüli sajátos helyére –, hogy sértené e tanácskozó felek feladatait és jogköreit, ami gyengíthetné az említett egyezményes rendszer összhangját, és végső soron sértené a Canberrai Egyezmény V. cikke (1) és (2) bekezdésének rendelkezéseit.

   (lásd: 126–130., 132., 133. pont)