1. 

Kiterjesztheti‑e valamely tagállam parlamentje az úgynevezett „nemzeti szabályozó hatóságokra” ( 2 )a költség visszafogására és racionalizálására vonatkozó azon jogalkotói intézkedéseket, amelyeket a többi közintézmény tekintetében fogadtak el? Röviden összefoglalva ez a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) azon kételye, amelyet előzetes döntéshozatal iránti eljárás keretében a Bíróság elé terjeszt egy arról folyó jogvita keretében, hogy a közkiadások csökkentéséről szóló törvények milyen hatással lehetnek az Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (távközlési felügyeleti hatóság, Olaszország; a továbbiakban: AGCOM) függetlenségére?

2.

A 2009/140/EK irányelvvel ( 3 ) módosított, az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: keretirányelv) ( 4 ) (11) preambulumbekezdése a következőkről rendelkezik:

„A szabályozói és üzemeltetői funkciók elkülönítésének elvével összhangban a tagállamoknak biztosítaniuk kell a nemzeti szabályozó hatóság – vagy hatóságok – függetlenségét határozataik pártatlanságának biztosítása érdekében. A függetlenség e követelménye nem sérti a tagállamok intézményeinek autonómiáját és a tagállamok alkotmányos kötelezettségeit, sem az [EUMSZ 345.] cikkben megállapított, a tulajdoni rendszerre irányadó tagállami szabályokra vonatkozó semlegesség elvét. A hatóságnak a feladatai ellátásához szükséges minden erőforrással rendelkeznie kell a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi eszközök tekintetében.”

3.

A keretirányelvet módosító 2009/140 irányelv (13) preambulumbekezdése megállapítja:

„A keretszabályozás hatékonyabb alkalmazásának biztosítása, továbbá a nemzeti szabályozó hatóságok jogkörének megerősítése és döntéseinek kiszámíthatósága érdekében meg kell erősíteni e hatóságok függetlenségét. Ebből a célból a nemzeti jognak kifejezett rendelkezést kell tartalmaznia, amely biztosítja, hogy az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért felelős nemzeti szabályozó hatóságok feladataik ellátása során védve legyenek az eléjük kerülő kérdések független elbírálásának veszélyeztetésére alkalmas külső beavatkozással vagy politikai nyomással szemben. Ilyen külső nyomás esetén a nemzeti szabályozó hatóságok nem képesek megfelelő nemzeti szabályozó hatóságként eljárni a keretszabályozás alapján. […] Fontos, hogy az előzetes piacszabályozásért felelős nemzeti szabályozó hatóságok saját költségvetéssel rendelkezzenek, amely lehetővé teszi különösen elegendő számú szakképzett személyzet felvételét. Az átláthatóság biztosítása érdekében ezt a költségvetést évente nyilvánosságra kell hozni.”

4.

A 2009/140 irányelv által módosított keretirányelv 3. cikke előírja:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az ebben az irányelvben és a különös irányelvekben a nemzeti szabályozó hatóságokra ruházott valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze.

(2)   A tagállamok azáltal biztosítják a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét, hogy gondoskodnak e hatóságoknak minden, elektronikus hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szervezettől való jogi elkülönüléséről és funkcionális függetlenségéről. Azok a tagállamok, amelyek elektronikus hírközlő hálózatokat, illetve elektronikus hírközlési szolgáltatásokat szolgáltató vállalkozásokat állami tulajdonban tartanak vagy ilyenekben meglévő ellenőrzésüket fenntartják, gondoskodnak arról, hogy a szabályozó funkció a tulajdonlással, illetve ellenőrzéssel összefüggő tevékenységektől szerkezetileg ténylegesen elkülönüljön.

(3)   A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok pártatlanul, átlátható módon és kellő időben intézkedve gyakorolják hatáskörüket. A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok megfelelő anyagi és humán erőforrásokkal rendelkezzenek a rájuk bízott feladatok ellátásához.

(3a)   A (4) és az (5) bekezdésben foglalt rendelkezések sérelme nélkül az előzetes piacszabályozásért vagy a vállalkozások közötti jogviták rendezéséért az ezen irányelv 20. és 21. cikkével összhangban felelős nemzeti szabályozó hatóságok a közösségi jogi aktust végrehajtó nemzeti jogszabály értelmében rájuk ruházott feladatok teljesítésével kapcsolatban függetlenül járnak el, és más szervtől nem kérhetnek vagy fogadhatnak el utasításokat. A nemzeti szabályozó hatóságok azonban a nemzeti alkotmányos jogszabályokkal összhangban felügyeletnek vethetők alá. A nemzeti szabályozó hatóságok határozatainak felfüggesztésére vagy felülbírálására kizárólag a 4. cikk szerint létrehozott jogorvoslati szervek rendelkeznek hatáskörrel.

[…]

A tagállamok biztosítják, hogy az első albekezdésben említett nemzeti szabályozó hatóságok elkülönített éves költségvetéssel rendelkezzenek. A költségvetést nyilvánosságra kell hozni. A tagállamok biztosítják továbbá, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok megfelelő pénzügyi és humán erőforrásokkal rendelkezzenek az Európai Elektronikus Hírközlési Szabályozók Testületében (BEREC)[ ( 5 ) ] való aktív részvételhez és az ahhoz való hozzájáruláshoz.

[…]”

5.

Az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (a továbbiakban: engedélyezési irányelv) ( 6 ) (30) preambulumbekezdése megállapítja, hogy „az elektronikus hírközlési szolgáltatások nyújtói számára igazgatási díj fizetése írható elő, a nemzeti szabályozó hatóságnak a felhatalmazási rendszer fenntartásával és a használati jogok megadásával összefüggő tevékenységei finanszírozása céljából. Az ilyen díjat az említett tevékenységek tényleges igazgatási költségeinek fedezésére kell korlátozni. E célból a beszedett díjakról és a felmerült igazgatási költségek teljes összegéről szóló éves beszámoló révén a nemzeti szabályozó hatóságok bevételeit és kiadásait átláthatóvá kell tenni. Ez lehetővé teszi a vállalkozások számára annak ellenőrzését, hogy az igazgatási költségek és a díjak egyensúlyban vannak‑e”. A (31) preambulumbekezdés hozzáteszi, hogy „az igazgatási díjak rendszere nem torzíthatja a versenyt, és nem akadályozhatja a piacra lépést”.

6.

Az engedélyezési irányelv 12. cikke értelmében:

„(1)   Az általános felhatalmazás keretében szolgáltatást nyújtó vagy hálózatot szolgáltató vállalkozások számára, illetve a használati joggal rendelkező vállalkozások számára kivetett igazgatási díjnak olyannak kell lennie:

(2)   Ha a nemzeti szabályozó hatóságok igazgatási díjat vetnek ki, az igazgatási költségeiknek és a beszedett díjak teljes összegének áttekintését évente közzéteszik. A díjak teljes összegének és az igazgatási költségeknek a különbözetét figyelembe véve a megfelelő kiigazításokat el kell végezni.”

7.

Az 1997. július 31‑i 249. sz. törvény ( 7 ) létrehozta az AGCOM‑ot, az 1. cikk (9) bekezdése pedig a szervezeti önállóságot illetően jelentős mozgásteret ad a hatóságnak, és úgy rendelkezik, hogy [a hatóság] „szervezete és működése, költségvetése, számadása és kiadásainak kezelése vonatkozásában az általános államháztartási szabályoktól akár eltérést is lehetővé tévő, valamint az alkalmazott személyzet munkavégzésének jogi és gazdasági feltételei vonatkozásában rendeletet fogad el […]”.

8.

A 2003. augusztus 1‑jei 259. sz. törvényerejű rendelet elfogadta az elektronikus hírközlési törvénykönyvet, ( 8 ) amelynek 7. cikkének (2) bekezdése az AGCOM‑ra bízta a keretirányelv 3. cikke szerinti nemzeti szabályozó hatóság feladatait.

9.

A 2005. évre vonatkozó költségvetés megállapításáról szóló, 2004. december 30‑i 311. sz. törvény ( 9 ) korlátozta a közigazgatási hatóságok kiadásainak növelését, 1. cikkének (5) bekezdésében pedig a következőképpen rendelkezett: „Az Európai Unió által […] meghatározott államháztartási célkitűzések elérésének biztosítása érdekében a 2005 és 2007 közötti hároméves időszakban a konszolidált elszámolásba tartozó, a 2005. évre nézve a jelen törvényhez mellékelt 1. sz. listában, az azt követő évekre nézve pedig az Istituto nazionale di statistica (nemzeti statisztikai intézet; a továbbiakban: ISTAT) által hozott, a Gazzetta Ufficialéban minden évben legkésőbb július 31‑ig közzétett határozatban meghatározott közigazgatási hatóságok összes kiadása legfeljebb 2%‑kal haladhatja meg a megelőző év költségvetési javaslatában meghatározott vonatkozó korrigált előirányzatot […]”.

10.

A 2006. évre vonatkozó költségvetés megállapításáról szóló, 2005. december 23‑i 266. sz. törvény ( 10 ) az olyan független közigazgatási hatóságok számára, mint az AGCOM, pénzügyi önállóságot írt elő. Az 1. cikk (65) bekezdése értelmében: „A 2007. évtől az [AGCOM] működésével kapcsolatos költségek fedezetét az állami költségvetésből nem fedezett rész tekintetében az érintett piac biztosítja a hatályos szabályozásban előírt módon, valamint a törvényben előírt legmagasabb mértékre tekintettel az egyes hatóságok által határozatban megállapított összegű és a hatóságok részére közvetlenül fizetendő járulék formájában.”

11.

A módosítást követően a 2006. augusztus 4‑i 248. sz. törvénnyé alakított 2006. július 4‑i 223. sz. rendelettörvény ( 11 ) a működési költségek csökkentésére kötelezte a nem területi közigazgatási szerveket és közjogi szervezeteket. A 22. cikk (1) bekezdése szerint „a 2004. december 30‑i 311. sz. törvény 1. cikkének (5) és (6) bekezdése alapján meghatározott, nem területi közintézmények és közjogi szervezetek […] költségvetésében a 2006. évi folyó kiadásokra vonatkozó előirányzatokat [néhány kivétellel] 10%‑os mértékben csökkenteni kell […]”. E csökkentés az ISTAT által készített listán bejegyzett valamennyi közigazgatási hatóságot érintette, köztük az AGCOM‑ot is.

12.

Az állami számvitelre és az államháztartásra vonatkozó új általános szabályozásról szóló, 2009. december 31‑i 196. sz. törvény ( 12 ) ezen a területen új nemzeti szabályozást alkalmazott. A (2012. március 2‑i 16. sz. rendelettörvény ( 13 ) 5. cikkének (7) bekezdése által módosított) 1. cikkének (2) bekezdése előírja, hogy: „Az államháztartásra vonatkozó rendelkezések alkalmazása szempontjából közigazgatási hatóságnak minősülnek a 2011. évben az Istituto nazionale di statistica (ISTAT) által 2010. július 24‑én kiadott és ugyanezen a napon a Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana (az Olasz Köztársaság Hivatalos Lapja) 171. számában közzétett közleményben foglalt listában statisztikai célokból megjelölt szervezetek és intézmények, a 2012. évtől pedig az említett Istituto által 2011. szeptember 30‑án kiadott és ugyanezen a napon a Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana 228. számában közzétett közleményben foglalt listában statisztikai célokból megjelölt szervezetek és intézmények, az Európai Unió meghatározott rendeleteiben foglalt fogalom‑meghatározások alapján a jelen cikk (3) bekezdése értelmében végzett későbbi módosításokra figyelemmel, továbbá a független hatóságok [ ( 14 ) ], valamint a többször módosított, 2001. március 30‑i 165. sz. decreto legislativo 1. cikkének (2) bekezdése szerinti hatóságok.”

13.

2012. szeptember 28‑án az ISAT közzétette a GURI‑ban a hatóságok által a konszolidált eredménykimutatásban feltüntetett, a 2009. évi 196. sz. törvény értelmében vett közigazgatási hatóságok listáját. ( 15 ) E listán szerepelt az AGCOM is.

14.

Az AGCOM a Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága; a továbbiakban: TAR) előtt megtámadta az ISTAT által 2012‑ben kidolgozott listát. Azt kifogásolta, hogy szerepel e listán, továbbá az olasz jogalkotó arra irányuló döntését, hogy az államháztartásra vonatkozó szabályozást, különösen a közkiadások korlátozására és racionalizálására vonatkozó szabályokat vele szemben alkalmazzák.

15.

A TAR 2013. június 12‑i ítéletben elutasította az AGCOM kérelmeit, egyéb indokok mellett arra hivatkozva, hogy a Consiglio di Stato (államtanács) egy eltérő, de ehhez kapcsolódó ügyben hozott, 6014/2012. sz. ítéletében jogszerűnek ítélte az AGCOM feltüntetését az ISTAT listáján. Az AGCOM‑ot függetlensége és önállósága nem zárta ki a közigazgatási hatóságok csoportjából és az államháztartásra vonatkozó szabályok ebből következő alkalmazásából, önfinanszírozási rendszere pedig nem volt releváns e tekintetben, mert a gazdasági szereplőktől beszedett díjak az olasz jog szerint adónak minősülnek.

16.

Az AGCOM fellebbezést nyújtott be a TAR ítélete ellen a Consiglio di Statóhoz (államtanács), arra hivatkozva, hogy az elektronikus hírközlési ágazatban működő szabályozó hatóságként csökken a hatékonysága az azon tényből eredő pénzügyi és szervezeti korlátozások miatt, hogy mind az államháztartásra, ( 16 ) mind a közkiadás korlátozására és racionalizálására vonatkozó nemzeti szabályok ( 17 ) hatálya alá vonják. Ezenkívül azt állította, hogy az olasz jogalkotónak a Banca d’Italia tekintetében alkalmazott szabályokhoz hasonlóan kedvezőbb rendelkezéseket kellene alkalmaznia vele szemben, vagy legalább is a költségcsökkentéseket az állami költségvetésből finanszírozott részre kellene korlátozni. Végül az AGCOM szerint a költségek csökkentésére irányuló belső szabályok alkalmazása sérti a keretirányelv 3. cikkét és az engedélyezési irányelv 12. cikkét.

17.

Az AGCOM álláspontját az ISTAT, a Minisztertanács elnöksége, valamint a Gazdasági és Pénzügyminisztérium vitatta.

18.

A Consiglio di Stato (államtanács) az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében előadja, hogy már nem kérdőjeleződik meg az ISTAT listájának jogszerűsége, mivel a 2012. március 2‑i 16. sz. rendelettörvény úgy módosította a 2009. december 31‑i 196. sz. törvény 1. cikkének (2) bekezdését, hogy a független hatóságokat (mint például az AGCOM) kifejezetten az államháztartásra vonatkozó szabályozás hatálya alá tartozó közigazgatási szervek és szervezetek közé sorolta.

19.

A Consiglio di Stato (államtanács) végzésében részletesen ismerteti, hogy milyen indokok vezették arra, hogy a Bíróság döntését kérje azzal kapcsolatban, hogy a vitatott nemzeti intézkedések összeegyeztethetők‑e a keretirányelvvel és az engedélyezési irányelvvel. Ha ezen intézkedések a tagállamok által a nemzeti szabályozó hatóságok számára biztosítandó pártatlanság, függetlenség és önfinanszírozás elveivel ellentétesnek minősülnek, nem alkalmazhatók az AGCOM tekintetében, mivel sértik az uniós jogot. A Consiglio di Stato (államtanács) azonban úgy véli, hogy nem áll fenn összeegyeztethetetlenség.

20.

Ennek ellenére szükségesnek tartja, hogy kétségei eloszlatása céljából a Bírósághoz forduljon és az alábbi kérdést terjeszti elő:

„Ellentétes‑e a 2002/21/EK irányelv 3. cikke szerinti nemzeti szabályozó hatóságok számára biztosítandó pénzügyi és szervezeti szempontokra is kiterjedő pártatlanság és függetlenség elvével, valamint az alapvető önfinanszírozásnak a 2002/20/EK irányelv 12. cikke szerinti elvével a (jelen ügyben irányadóhoz hasonló) olyan nemzeti szabályozás, amely általánosságban az említett hatóságokat is a közfinanszírozásra, és különösen a közigazgatási hatóságok kiadásainak visszafogására, valamint racionalizálására vonatkozó rendelkezések hatálya alá vonja?”

21.

A Bíróság előtti eljárás írásbeli szakaszában az AGCOM, az olasz kormány, a holland kormány és az Európai Bizottság nyújtott be észrevételeket. A Bíróság úgy döntött, hogy a szóbeli szakasz megnyitása nélkül határoz a kérdésben.

22.

A Consiglio di Stato (államtanács) kérdésével lényegében arra kíván választ kapni, hogy a keretirányelv 3. cikkével és az engedélyezési irányelv 12. cikkével ellentétes‑e az a körülmény, hogy egy nemzeti szabályozó hatóság általánosságban az államháztartásra vonatkozó olasz szabályozás és különösen a parlament által a közkiadások visszafogása és racionalizálása céljából elfogadott törvények hatálya alá tartozzon.

23.

A Bíróságnak a kérdést előterjesztő bíróság által előadott tényállást és nemzeti jogot figyelembe véve kell válaszolnia, amely bíróság feladata az általa az alapügyben alkalmazandónak ítélt belső szabályok pontos meghatározása. ( 18 ) Következésképpen az AGCOM függetlenségét feltételezetten korlátozó intézkedések közül kizárólag a Consiglio di Stato (államtanács) által a végzésében hivatkozott intézkedéseket kell vizsgálni. ( 19 )

24.

Az AGCOM írásbeli észrevételeiben az olasz jogalkotó által a későbbiekben elfogadott további határozatokra hivatkozott, amelyek ugyanezt az irányvonalat követik, és amelyek értelmében vele szemben a valamennyi olasz közigazgatási hatósággal szemben előírt, a költségek visszafogására és racionalizálásra vonatkozó általános szabályok alkalmazandók. Úgy tűnik, hogy az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolásához nem kell figyelembe venni a Consiglio di Stato (államtanács) által az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében nem említett jogszabályokat, bár őszintén szólva, az általam javasolandó megoldás valószínűleg ugyanaz lenne, ezen új intézkedések értékelését követően is.

25.

Az AGCOM az uniós tagállamokban a bizonyos gazdasági ágazatokra vonatkozó liberalizációs szabályok alkalmazásának biztosítására létrehozott egyik „független hatóság” vagy „független közigazgatási hatóság”. ( 20 ) Nem tartoznak a klasszikus hierarchikus közigazgatás szervezetébe és mind szabályozói, mind műszaki jellegű felügyeleti feladatainak pártatlan módon történő teljesítéséhez ( 21 ) független jogállást biztosítanak számukra a gazdasági szereplők, illetve, esettől függően, az adott állam politikai hatóságai vonatkozásában. ( 22 )

26.

A függetlenséget elsősorban a piac szereplőivel szemben fejeződik ki. A keretirányelv 3. cikkének (2) bekezdése értelmében így történik az elektronikus hírközlési ágazat nemzeti szabályozó hatóságainak sajátos esetében is. ( 23 ) A nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségének e vetülete a másodlagos uniós jog által széles körben elismert, és az olasz kormánnyal folytatott jogvita folyamán az AGCOM tekintetében ezt senki nem vonta kétségbe.

27.

A Bíróság ( 24 ) a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét a piaci szereplők vonatkozásában vizsgálta, és a szabályozói és kereskedelmi célú üzemeltetéssel kapcsolatos feladatok elkülönítéséről határozott. Több ítéletben is megállapította, hogy a keretirányelv 3. cikke szerint a tagállamoknak, még ha intézményi önállósággal rendelkeznek is a nemzeti szabályozó hatóságok szervezése és felépítése tekintetében, biztosítaniuk kell, hogy e hatóságokra ruházott valamennyi feladatot a hatáskörrel rendelkező szerv végezze. Szintén biztosítani kell e hatóságok függetlenségét azáltal, hogy gondoskodnak e hatóságoknak az elektronikus hírközlő hálózatokat, berendezéseket vagy elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szervezettől való jogi elkülönüléséről és funkcionális függetlenségéről, valamint biztosítják, hogy az említett hatóságok pártatlanul és átlátható módon és megfelelő időben gyakorolják hatáskörüket. ( 25 )

28.

Ennek ellenére a Bíróság elfogadta, hogy a tagállami jogalkotó rendelkezhet a keretirányelv értelmében vett nemzeti szabályozó hatóság jogállásával, amennyiben e feladat gyakorlása során eleget tesz az említett irányelvekben előírt szakértelemre, függetlenségre, pártatlanságra és átláthatóságra vonatkozó feltételeknek, határozataival szemben független szervnél jogorvoslattal lehet élni, és nem korlátozza, illetve nem szünteti meg a nemzeti szabályozó hatóság számára az irányelvek által kifejezetten előírt feladatköröket. ( 26 ) A Bíróság azt is kimondta, hogy e hatáskörük gyakorlása során a nemzeti szabályozó hatóságok széles jogkörrel rendelkeznek, annak érdekében, hogy mindig az adott esettől függően dönthessék el azt, hogy szükség van‑e a piac szabályozására. ( 27 )

29.

Bonyolultabb jelleget ölt az a kérdés, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok függetlensége lehetővé teszi‑e az állami hatóságok, különösen a kormány befolyásától való elszakadást. Ez olyan kérdés, amelynek bizonyos államokban alkotmányos vetülete van, mivel végeredményben elismerik a nemzeti szabályozó hatóságoknak a politikai hatalommal szembeni független jogállását, ( 28 ) ha ez utóbbi demokratikus legitimitással rendelkezik. A keretirányelv 3. cikkének a 2009/140 irányelv általi módosítása a nemzeti szabályozó hatóságok éppen ezen modelljét vezette be az elektronikus hírközlés ágazatában.

30.

A nemzeti szabályozó hatóságok függetlensége véleményem szerint nem feltételezi azt, hogy nem lennének kötelesek a közigazgatási hatóságok működésére vonatkozó alapvető szabályok hatálya és a parlament ellenőrzése, illetve felügyelete alá vetni magukat. Ez a függetlenség, amint azt a keretirányelv 3. cikke védelmezi, alapvetően az alábbi tényezőket foglalja magában: ( 29 )

31.

A Bíróság a személyes jellegű adatok védelmét felügyelő nemzeti hatóságok esetétől eltérően mostanáig nem foglalt állást a hírközlési ágazathoz tartozó nemzeti szabályozó hatóságok politikai függetlenségével kapcsolatban. Az előbbiek vonatkozásában hozott ítéletek (különösen a Bizottság kontra Németország ítélet, a Bizottság kontra Ausztria ítélet és a Bizottság kontra Magyarország ítélet) olyan vonatkozási pontokat tartalmaznak, amelyek bizonyos fenntartásokkal kiterjeszthető az elektronikus hírközlési ágazathoz tartozó nemzeti szabályozó hatóságokra is. Az adatvédelmi hatóságok kezességet vállalnak a magánélet védelméhez való alapvető jog tekintetében, amely tényezőnek a Bíróság nagy jelentőséget tulajdonít függetlenségük védelme érdekében, ( 30 ) azonban nem ez a helyzet az elektronikus hírközlési területhez tartozó nemzeti szabályozó hatóságok esetében.

32.

A Bíróság szerint a személyes adatok kezelésének ellenőrzésére hatáskörrel rendelkező felügyelő hatóságoknak olyan függetlenséggel kell rendelkezniük, amelynek alapján feladatkörüket külső befolyás nélkül láthatják el. E függetlenség különösen kizár bármilyen összefonódást vagy más akár közvetlen, akár közvetett külső befolyást is, formájától függetlenül, amely irányíthatja a döntéseiket, és következésképpen, veszélyeztetheti a magánélet védelméhez való alapvető jog és a személyes adatok szabad áramlása közötti helyes egyensúly létrehozásában álló feladataik teljesítését. ( 31 ) A felügyelő hatóságok által élvezett funkcionális függetlenség szükséges feltétele annak, hogy [e hatóságok] megfeleljenek a 95/46 irányelv 28. cikke (1) bekezdésének második albekezdése értelmében vett függetlenség követelményének, azonban önmagában nem elegendő ahhoz, hogy a felügyelő hatóságok védve legyenek bármilyen külső befolyástól. ( 32 )

33.

A Bíróság így kimondta, hogy önmagában az a kockázat, hogy az adatkezelést ellenőrző hatóságok döntéseire az őket felügyelő állami hatóságok politikai befolyást gyakorolhatnak, már elegendő akadályát jelenti annak, hogy az előbbiek független módon láthassák el feladatkörüket, mivel itt szó lehet e hatóságoknak az őket felügyelő hatóságok döntéshozatali gyakorlatához való „idő előtti igazodásáról”. E hatóságoknak a politikai hatalomhoz való igazodása összeegyeztethetetlen a függetlenség követelményével. ( 33 )

34.

Márpedig, még az adatvédelmet ellenőrző nemzeti hatóságok tekintetében is megállapította a Bíróság, hogy függetlenségük nem korlátlan, így elképzelhetetlen a parlament e hatóságokra gyakorolt befolyásának teljes hiánya. ( 34 ) Az ellenőrző hatóságok vezetését ellátó személyeket a parlament vagy a kormány nevezheti ki, a jogalkotó határozhatja meg az említett hatóságok hatáskörét és előírhatja számukra, hogy tevékenységükről beszámoljanak a parlamentnek. ( 35 )

35.

Összefoglalva, a nemzeti szabályozó hatóság politikai függetlensége terjedelmének megállapításához az uniós jog szerint el kell érni azt az e hatóságok cselekvési szabadságának biztosításához szükséges jogkörök és az annak előírása közötti, nehezen beállítható egyensúlyt, hogy [e szabályozó hatóságokat] a jogállamra jellemző demokratikus ellenőrzések és a közigazgatás működésére vonatkozó általános szabályok hatálya alá kerüljenek.

36.

A Consiglio di Stato (államtanács) azt kéri, hogy a Bíróság foglaljon állást a tekintetben, hogy a közkiadásokat korlátozó nemzeti intézkedések mennyiben érinthetik az AGCOM számára a keretirányelv 3. cikke által biztosított függetlenségét és pártatlanságot. Végeredményben azt kívánja megtudni, hogy egy nemzeti szabályozó hatóság pénzügyi függetlensége (politikai függetlenségének alapvető összetevője) a keretirányelv 3. cikkével összeegyeztethetetlen módon sérül‑e, ha valamely tagállam törvény útján korlátozza (a jelen esetben 2%‑ra) egy nemzeti szabályozó hatóság költségvetésének éves növekedését, a valamennyi közigazgatási szervre irányadó államháztartási szabályozás hatálya alá vonja, és 10%‑kal csökkenti a működési költségeit. E korlátozások általános jellegűek, azaz minden olasz közigazgatási hatóságra kiterjednek, és nem csak az AGCOM‑mal kapcsolatban kerültek elfogadásra.

37.

Az AGCOM szerint az Olaszország által hozott intézkedések korlátozzák költségvetési önállóságát, következésképpen az uniós joggal összeegyeztethetetlen módon sértik függetlenségét. Véleménye szerint a nemzeti szabályozó hatóságok költségvetési önállósága nem teszi lehetővé, hogy az államháztartásra vonatkozó nemzeti szabályokat általános jelleggel alkalmazzák vele szemben, ideértve a költségnövekedés legfelső határértékét előíró és a költségek lineáris csökkentését meghatározó szabályokat is, mivel azon szabadságát sértik, hogy pénzügyi forrásait a feladatai által meghatározott szükségletei szerint a lehető legmegfelelőbb módon kezelje.

38.

Az AGCOM azzal is érvel, hogy a pénzügyi önállóságát csökkentő ilyen típusú intézkedések nem igazolhatók a közkiadások visszafogásával, mivel eljárási költségeit nem az állami költségvetés finanszírozza: erőforrásainak száz százaléka a szabályozási tevékenysége alá tartozó piaci szereplők által fizetett hozzájárulásokból származik.

39.

Az AGCOM végezetül megjegyzi, hogy pénzügyi önállóságát és függetlenségét kevésbé korlátozó megoldások is rendelkezésre álltak Olaszországban a közkiadások csökkentésének a nemzeti szabályozó hatóságok önállóságának tiszteletben tartásával való összeegyeztethetősége tekintetében. Az AGCOM szerint az olasz államnak az olasz központi bank vonatkozásában alkalmazott bánásmódot kellett volna tanúsítania, amely bankra nem terjesztette ki automatikusan a közkiadások visszafogására irányuló intézkedéseket.

40.

A Bizottság, Olaszország és Hollandia ellenkező véleményt képviselnek, amely megegyezik a Consiglio di Stato (államtanács) előzetes döntéshozatalra utaló végzésben ismertetett álláspontjával.

41.

Márpedig, amint azt a Bíróság egy hatóság esetében megállapította, a „függetlenség” kifejezés olyan jogállást jelöl, amely biztosítja az érintett szerv számára, hogy teljesen szabadon, utasításoktól és nyomásgyakorlástól mentesen működhessen. ( 36 ) Ahogy azt fent jeleztem, e függetlenséget azon piac gazdasági szereplőivel kapcsolatban is elismerik, amelyen a nemzeti szabályozó hatóság is tevékenységet végez, továbbá az államok politikai hatóságaival szemben is. ( 37 )

42.

Kétségtelen, hogy az állam politikai hatóságai elvileg csökkenthetik a függetlenséget, és befolyást gyakorolhatnak a nemzeti szabályozó hatóságokra a pénzügyi és a humán erőforrásaik drasztikus csökkentésével. ( 38 ) Ennek megakadályozása és az elektronikus hírközlési ágazathoz tartozó nemzeti szabályozó hatóságok jogállásának megerősítése érdekében a 2009/140 irányelv több módosítást is bevezetett a keretirányelv 3. cikkébe, amely módosítások e hatóságok pénzügyi függetlenségének fenntartására irányultak. ( 39 ) Ezenkívül a 3. cikket a (3a) bekezdés utolsó mondatában két egyértelmű feltétellel egészítette ki: [a nemzeti szabályozó hatóságoknak] elkülönített éves költségvetéssel és megfelelő pénzügyi és humán erőforrásokkal kell rendelkezniük a BEREC tevékenységeiben való aktív részvételhez és az ahhoz való hozzájáruláshoz.

43.

Márpedig a nemzeti szabályozó hatóságok pénzügyi függetlenségét a keretirányelv nem korlátlan jelleggel határozta meg, mivel „a nemzeti szabályozó hatóságok a nemzeti alkotmányos jogszabályokkal összhangban felügyeletnek vethetők alá”. E megállapítás egyezik a Bíróság által a Bizottság kontra Németország ítéletben ( 40 ) kialakított ítélkezési gyakorlattal, amely elfogadja bizonyos parlamenti ellenőrzések gyakorlását a személyi adatok védelmét ellenőrző nemzeti hatóságok felett. Az ítélkezési gyakorlat a nemzeti szabályozó hatóságokra is kiterjeszthető az elektronikus hírközlés területén, ennek megfelelően jogszerű e hatóságoknak a demokratikus legitimitástól elválaszthatatlan mentességből fakadó bizonyos szabályok alá vonása. ( 41 ) A nemzeti parlamentnek való elszámolás és a nemzeti számvevőszék számviteli felügyelete alá vonás – például és többek között – a keretirányelv által az elektronikus hírközlés területén elfogadott korlátok között marad.

44.

Úgy vélem, hogy – amint azt a holland kormány is hangsúlyozta észrevételeiben – a nemzeti szabályozó hatóságoknak a nemzeti parlament által történő költségvetési ellenőrzése (ismétlem, ami összeegyeztethető a keretirányelv 3. cikke által biztosított pénzügyi függetlenséggel) lehetővé teszi, hogy e hatóságokkal szemben a közkiadások visszafogására irányuló intézkedéseket alkalmazzanak előzetesen. Az említett intézkedések kizárólag akkor sértenék függetlenségüket a keretirányelv 3. cikkével összeegyeztethetetlen módon, ha azok aránytalanok lennének és megakadályoznák a nemzeti szabályozó hatóságokat feladataik ellátásában, vagy az elkülönített költségvetésük megszűnésével járna.

45.

Az olasz ügyben az AGCOM‑mal szemben alkalmazott jogalkotói intézkedések nem jártak elkülönített és nyilvánosságra hozott éves költségvetése megszűnésével, és a Consiglio di Stato (államtanács) szerint a feladatai ellátásához szükséges erőforrások kezelésére irányuló képességét sem érinti. A kérdést előterjesztő bíróság kizárólagosan a saját hatáskörében megoldandó ténybeli kérdésként kiemeli, hogy az AGCOM nem szolgáltatott az említett negatív hatások fennállására vonatkozó konkrét bizonyítékot, hanem csak annak kifogásolására szorítkozott, hogy a szóban forgó szabályozás sérti függetlenségét és pénzügyi önállóságát.

46.

Ezenkívül az államháztartásra és a közkiadások visszafogására vonatkozó szabályozás (2%‑os küszöb a költségek emelkedésére vonatkozóan a 2005. évi költségvetésről szóló törvényben és a folyó kiadások 10%‑os csökkentése a 2006. augusztus 4‑i 248. sz. törvénnyel) azon költségvetési fegyelem törvényes céljának felel meg, amelyet az olasz állam általános jelleggel, nem pedig az AGCOM‑ra mint egyéni címzettre vonatkozó egyedi határozatként fogadott el.

47.

Ha tehát az AGCOM nem bizonyította a kérdést előterjesztő bíróság előtt, hogy a vitatott intézkedések tényleges hatást gyakoroltak a tevékenységére, és azt sem, hogy az általános jellegű költségvetési megszorítások konkrétan akadályozták abban, hogy „rendelkez[zen] a feladatai ellátásához szükséges minden erőforrással a személyi állomány, a szakértelem és a pénzügyi eszközök tekintetében” (a keretirányelv (11) preambulumbekezdése), nehezen fogadható el, hogy az intézkedések a fent kifejtett értelemben beavatkozást jelentettek függetlenségébe. ( 42 )

48.

Az AGCOM arra irányuló kérelme sem tűnik számomra igazoltnak, hogy az olasz állam a Banca d’Italia‑val bánásmódban részesítse kizárólagosan eredménykötelmek előírásával, és ismét a kérdést előterjesztő bíróság által az ezen érveléssel kapcsolatban képviselt állásponttal értek egyet.

49.

A keretirányelv 3. cikke nem írja elő, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok pénzügyi függetlensége azt követeli meg a tagállamoktól, hogy a költségvetési területen pusztán eredménykötelmek előírására szorítkozzanak, kizárva a költségek visszafogására és korlátozására irányuló átfogó intézkedéseket. A keretirányelv olyan elemeket sem tartalmaz, amelyek alapján a nemzeti szabályozó hatóságok függetlenségét egyenértékűnek kellene tekinteni valamely tagállam központi bankjának függetlenségével.

50.

A nemzeti központi bankok függetlenségét az elsődleges uniós jogi szabályok biztosítják (EUMSZ 130. cikk, valamint a Központi Bankok Európai Rendszere és az Európai Központi Bank alapokmányáról szóló 4. Jegyzőkönyv 7. cikke), és az megfelel az árstabilitás elérésének céljától vezérelt, az Európai Központi Bank által irányított monetáris politika alkalmazására irányuló sajátos küldetésének. ( 43 ) Ezenkívül a függetlenség azért került előírásra, hogy a központi bankok tekintetében ténylegesen alkalmazni lehessen a tagállami nemzeti hatóságok monetáris finanszírozásának az EUMSZ 123. cikkben megállapított tilalmát. Egyik célkitűzés sem terjeszthető ki a nemzeti szabályozó hatóságok tevékenységére az elektronikus hírközlési ágazatban, amely hatóságok jogállását a vonatkozó irányelvekben szabályozzák.

51.

Az AGCOM kiemeli, hogy finanszírozása az olasz költségvetésből és nagyobb részt az elektronikus hírközlés piacának gazdasági szereplőitől beszedett igazgatási díjakból származik. Ezenkívül az utóbbi gazdasági években önfinanszírozása teljes lett, ezért kiadásai nem okoznak költségvetési hiányt, és az olasz állam által az e területen elfogadott általános intézkedések alkalmazása sérti az engedélyezési irányelv 12. cikkét, így ezen intézkedéseknek, adott esetben, az AGCOM állami költségvetéséből származó finanszírozására kellene korlátozódniuk.

52.

Nem tűnik számomra relevánsnak az érvelés, amint a kérdést előterjesztő bíróság, a Bizottság, az olasz kormány és a holland kormány számára sem. A vállalkozásokkal szemben kivetett díjakra az engedélyezési irányelv 12. cikke az irányadó és nem a nemzeti szabályozó hatóságok bármilyen jellegű költségeinek fedezetére szolgálnak, hanem a 12. cikk (1) bekezdésének a) pontjában foglaltak szerint az általános felhatalmazási rendszer, a használati jogok és a 6. cikk (2) bekezdésében említett egyedi kötelezettségek kezelése, ellenőrzése és alkalmazása során merülnek fel, amelyek között szerepelhet a nemzetközi együttműködés, a harmonizáció és szabványosítás, a piacelemzés, a megfelelés‑ellenőrzés és egyéb piaci ellenőrzés költségének, valamint a másodlagos jogszabályok és a közigazgatási határozatok – például hozzáférésre és összekapcsolásra vonatkozó határozatok – elkészítésével és végrehajtásával összefüggő szabályozási munka költségének fedezése. ( 44 )

53.

Jóllehet az államok jogi szempontból szabadon határozhatják meg ezeket a díjakat, a Bíróság szerint az engedélyezési irányelv 12. cikkének (2) bekezdéséből az következik, hogy az említett díjaknak a jelen irányelvben foglalt tevékenységek tényleges igazgatási költségeit kell fedezniük, és egyensúlyban kell állniuk ezekkel a költségekkel, így a tagállamokhoz e díj címén befolyt összes bevétel nem haladhatja meg az ezen igazgatási tevékenységekhez kapcsolódó költségek teljes összegét. ( 45 ) Ezenkívül a 12. cikk (1) bekezdésének b) pontja kötelezi a tagállamokat, hogy az említett igazgatási díjakat tárgyilagos, átlátható és arányos módon osszák meg a vállalkozások között.

54.

Az AGCOM finanszírozását biztosító díjak az olasz állam által meghatározott adóknak minősülnek, és az engedélyezési irányelv 12. cikke nem biztosít korlátlan jogkört a nemzeti szabályozó hatóságoknak összegük meghatározása tekintetében ( 46 ) az állam által általános jelleggel elfogadott, a közkiadás korlátozására és visszafogására vonatkozó szabályokon kívül. A díjaknak az AGCOM kiadásával arányosnak kell lenniük négy tevékenységi területen (azaz, az irányadó általános engedélyezési rendszer működtetése, kezelése, ellenőrzése és végrehajtása területén), és az AGCOM nem teheti meg, hogy e kiadásokat korlátlanul növeli vagy azokat – az állami általános költségvetési szabályok mellőzésével – nem csökkenti. Ezen adók az elektronikus hírközlési vállalkozásokat terhelő egyéb adókkal együtt az adózók által viselt adóteher egy részét érinti (a vállalkozások azt a fogyasztókra szokták hárítani), és a parlament e tekintetben törvényt hozhat, ha a gazdasági szükségletek ezt megkívánják. Ha a jelen ügyhöz hasonlóan a kiadás visszafogására vonatkozó jogalkotási intézkedések nem sértik az AGCOM feladatainak ellátásához szükséges tényleges képességét, a pénzügyi függetlenség szempontjából semmilyen kifogás nem hozható fel.

55.

Összességében úgy vélem, hogy nem ellentétes a nemzeti szabályozó hatóságok tekintetében az irányelv 3. cikkében elismert pártatlanság és függetlenség elvével, valamint az engedélyezési irányelv 12. cikke szerinti alapvető önfinanszírozás elvével az olyan nemzeti szabályozás, amely általánosságban az említett nemzeti szabályozó hatóságokat is a közfinanszírozásra, és különösen a közigazgatási hatóságok kiadásainak visszafogására és racionalizálására vonatkozó rendelkezések hatálya alá vonja.

56.

A fent kifejtett indokok alapján az javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács) által előterjesztett kérdést a következőképpen válaszolja meg:

„A nemzeti szabályozó hatóságok tekintetében a pártatlanságnak és a függetlenségnek az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 3. cikkében elismert elvével, valamint az alapvető önfinanszírozásnak az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 12. cikkében rögzített elvével nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely általánosságban az említett hatóságokat is a közfinanszírozásra, és különösen a közigazgatási hatóságok kiadásainak visszafogására és racionalizálására vonatkozó rendelkezések hatálya alá vonja.”