—

a Vodafone GmbH képviseletében T. Tschentscher és D. Herrmann Rechtsanwälte,

—

az Európai Bizottság képviseletében G. Braun és L. Nicolae, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) (HL L 108., 33. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 349. o.) 7. cikke (3) bekezdésének értelmezésére irányul.

2

E kérelmet a Vodafone GmbH (a továbbiakban: Vodafone) és a Bundesrepublik Deutschland (Németországi Szövetségi Köztársaság) között a szövetségi hálózati ügynökségnek (Bundesnetzagentur, a továbbiakban: Ügynökség) a Vodafone mobilhívás‑végződtetési díjait ideiglenesen engedélyező határozata tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében terjesztették elő.

3

A keretirányelv a (38) preambulumbekezdésében a következőket mondja ki:

4

A keretirányelv 1. cikke határozza meg annak céljait és hatályát. Az (1) bekezdése értelmében:

„Ez az irányelv az elektronikus hírközlési szolgáltatásokra, az elektronikus hírközlő hálózatokra, a kapcsolódó eszközökre és a kapcsolódó szolgáltatásokra vonatkozó szabályozás harmonizált keretét hozza létre. Megállapítja a nemzeti szabályozó hatóságok feladatait, és kialakítja a keretszabályozásnak a Közösség egészében történő harmonizált alkalmazását biztosító eljárások összességét.”

5

A keretirányelv 2. cikkének l) pontja meghatározza azon „különös irányelveket”, amelyekre a keretirányelv a következőképpen utal: az elektronikus hírközlő hálózatok és az elektronikus hírközlési szolgáltatások engedélyezéséről szóló, 2002. március 7‑i 2002/20/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („engedélyezési irányelv”) (HL L 108., 21. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 337. o.), az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférésről, valamint azok összekapcsolásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („hozzáférési irányelv”) (HL L 108., 7. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 323. o.), az egyetemes szolgáltatásról, valamint az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és elektronikus hírközlési szolgáltatásokhoz kapcsolódó felhasználói jogokról szóló, 2002. március 7‑i 2002/22/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv („egyetemes szolgáltatási irányelv”) (HL L 108., 51. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. kötet, 29. fejezet, 367. o.), valamint a távközlési ágazatban a személyes adatok kezeléséről és a magánélet védelméről szóló, 1997. december 15‑i 97/66/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL 1998. L 24., 1. o.).

6

A keretirányelvnek „A konzultáció és az átláthatóság mechanizmusa” címet viselő 6. cikke lényegében úgy rendelkezik, hogy amennyiben a nemzeti szabályozó hatóságok ezzel az irányelvvel vagy a különös irányelvekkel összhangban olyan intézkedéseket kívánnak tenni, amelyek jelentősen befolyásolják az érintett piacot, e hatóságok lehetőséget adnak az érdekelt feleknek az intézkedéstervezettel kapcsolatos észrevételeik megtételére.

7

A keretirányelv „Az elektronikus hírközlés belső piacának konszolidációja” című 7. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Az ezen irányelv és a különös irányelvek szerinti feladataik elvégzése során a nemzeti szabályozó hatóságok a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszik a 8. cikkben meghatározott célokat, beleértve azokat, amelyek a belső piac működéséhez kapcsolódnak.

(2)   A nemzeti szabályozó hatóságok azáltal, hogy egymással és a Bizottsággal átlátható együttműködést folytatnak annak érdekében, hogy ezen irányelv és a különös irányelvek rendelkezéseinek következetes alkalmazása minden tagállamban biztosított legyen, hozzájárulnak a belső piac fejlődéséhez. [...]

(3)   A 6. cikkben említett konzultáció mellett, amennyiben valamely nemzeti szabályozó hatóság olyan intézkedést kíván tenni, amely:

e hatóság egyidejűleg a Bizottság és a más tagállambeli nemzeti szabályozó hatóságok rendelkezésére bocsátja az intézkedéstervezetet az azt megalapozó indokolással együtt [...], és erről tájékoztatja a Bizottságot, valamint a többi nemzeti szabályozó hatóságot. A nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság az érintett nemzeti szabályozó hatóságnak csak egy hónapon belül vagy a 6. cikkben említett időn belül – ha ez utóbbi egy hónapnál hosszabb – küldhetnek észrevételeket. Az egy hónapos időtartam nem hosszabbítható meg.

[...]

(5)   Az érintett nemzeti szabályozó hatóság a lehető legnagyobb mértékben figyelembe veszi a többi nemzeti szabályozó hatóság és a Bizottság észrevételeit, és – a (4) bekezdés hatálya alá tartozó eseteket kivéve – elfogadhatja az ennek eredményeként előálló intézkedéstervezetet; amennyiben elfogadja, erről tájékoztatja a Bizottságot.

[...]”

8

A keretirányelv „Ágazatpolitikai célok és szabályozási elvek” című 8. cikkének (3) bekezdése értelmében:

„A nemzeti szabályozó hatóságok többek között a következőkkel járulnak hozzá a belső piac fejlődéséhez:

[...]

9

A keretirányelvnek a „Jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozások” címet viselő 14. cikke meghatározza azokat a szempontokat, amelyek lehetővé teszik a nemzeti szabályozó hatóságoknak annak megállapítását, hogy adott üzemeltető rendelkezik‑e jelentős piaci erővel.

10

A keretirányelv „Piacelemzési eljárás” című 16. cikke a következőképpen rendelkezik:

„[...]

(2)   Amennyiben [az egyetemes szolgáltatási irányelv] 17., 18. vagy 19. cikke [helyesen: 16., 17., 18. vagy 19. cikke] alapján, vagy a [hozzáférési irányelv] 7. vagy 8. cikke alapján a nemzeti szabályozó hatóság köteles dönteni arról, hogy a vállalkozások számára kötelezettséget állapít‑e meg, tart‑e fenn, módosít‑e, vagy az ilyen kötelezettséget megszünteti‑e, az e cikk (1) bekezdésében említett piacelemzés alapján állapítja meg azt, hogy egy adott érintett piacon hatékony‑e a verseny.

[...]

(4)   Amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy egy érintett piacon nem hatékony a verseny, a 14. cikkel összhangban meghatározza az e piacon jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokat, és az ilyen vállalkozások számára az e cikk (2) bekezdésében említett megfelelő konkrét szabályozó kötelezettségeket állapít meg, illetve a már létező ilyen kötelezettségeket fenntartja vagy módosítja.

[...]

(6)   Az e cikk (3), (4) és (5) bekezdésének rendelkezései szerint hozott intézkedésekre a 6. és a 7. cikkben említett eljárások vonatkoznak.”

11

A keretirányelv „Harmonizációs eljárások” című 19. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„Ha a Bizottság [...] ajánlásokat bocsát ki a tagállamoknak az ezen irányelv és a különös irányelvek rendelkezéseinek harmonizált alkalmazásáról a 8. cikkben meghatározott célok elérésének előmozdítása céljából, a tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok feladataik elvégzése során a lehető legnagyobb mértékben vegyék figyelembe ezeket az ajánlásokat. Ha valamely nemzeti szabályozó hatóság úgy dönt, hogy nem követ egy ajánlást, erről tájékoztatja a Bizottságot és indokolja álláspontját.”

12

A hozzáférési irányelv (13) és (20) preambulumbekezdése ekként rendelkezik:

[...]

13

Ezen irányelv „Hatály és cél” című 1. cikke az (1) bekezdésében így rendelkezik:

„A [keretirányelv] szerinti keretben ez az irányelv harmonizálja azt, hogy milyen módon szabályozzák a tagállamok az elektronikus hírközlő hálózatokhoz és a kapcsolódó eszközökhöz való hozzáférést, valamint ezek összekapcsolását. A cél az, hogy a belső piaci elvekkel összhangban a hálózatok és szolgáltatások szolgáltatói közötti kapcsolatok olyan keretszabályozása jöjjön létre, amely fenntartható versenyhez, az elektronikus hírközlési szolgáltatások közötti együttműködési képességhez és a fogyasztók számára előnyökhöz vezet.”

14

Az említett irányelv 2. cikkének a) és b) pontja a „hozzáférés” és az „összekapcsolás” fogalmát tartalmazza. Ez utóbbi alatt értendő az „olyan nyilvános hírközlő hálózatok fizikai és logikai összekapcsolása, amelyeket ugyanaz a vállalkozás vagy különböző vállalkozások használnak, azzal a céllal, hogy az egyik vállalkozás ügyfelei [helyesen: felhasználói] számára lehetővé váljon az ugyanazon vállalkozás vagy egy másik vállalkozás ügyfeleivel [helyesen: felhasználóival] való kommunikáció, vagy pedig a másik vállalkozás által nyújtott szolgáltatásokhoz való hozzáférés. [...] Az összekapcsolás a nyilvános hálózatüzemeltetők kötött létrehozott különleges hozzáféréstípus”.

15

A hozzáférési irányelvnek a „Kötelezettségek előírása, módosítása, illetve visszavonása” című 8. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságoknak legyen hatásköre arra, hogy a 9–13. cikkben meghatározott kötelezettségeket írjanak elő.

(2)   Amennyiben a [keretirányelv] 16. cikke szerint végzett piacelemzés eredményeként egy üzemeltetőt egy bizonyos piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként jelölnek ki, a nemzeti szabályozó hatóságok szükség szerint előírják az ezen irányelv 9–13. cikkében meghatározott kötelezettségeket.

[...]

(4)   Az e cikk szerint előírt kötelezettségeknek az azonosított probléma jellegén kell alapulniuk, és a [keretirányelv] 8. cikkében megállapított célokhoz képest arányosaknak és indokoltaknak kell lenniük. Ilyen kötelezettségek csak az ugyanazon irányelv 6. és 7. cikkének megfelelő konzultációt követően írhatók elő.

[...]”

16

A hozzáférési irányelv „Árellenőrzési és költségszámítási kötelezettségek” című 13. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A nemzeti szabályozó hatóságok a 8. cikk rendelkezéseivel összhangban az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó kötelezettségeket állapíthat meg – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket – abban az esetben, ha a piacelemzés azt mutatja, hogy a tényleges verseny hiányának következtében az érintett üzemeltető a végfelhasználók kárára túlságosan magas szinten tarthatja az árakat vagy árprést alkalmazhat. A nemzeti szabályozó hatóság figyelembe veszi az üzemeltető befektetését, és a megfelelő befektetett tőke ésszerű megtérülését biztosítja számára a kockázatok figyelembevétele mellett.

(2)   A nemzeti szabályozó hatóságok biztosítják, hogy minden kötelezővé tett költségmegtérülési mechanizmus és árképzési módszer a hatékonyság és a fenntartható verseny előmozdítását szolgálja, valamint a lehető legtöbb fogyasztói előnyt biztosítsa. E tekintetben a nemzeti szabályozó hatóságok az összehasonlítható versenypiacokon rendelkezésre álló árakat is figyelembe vehetik.

(3)   Amennyiben egy üzemeltetőt az árai költségalapúságára vonatkozó kötelezettség terhel, az érintett üzemeltetőnek kell bizonyítania, hogy a díjak a költségekből következnek, beleértve a befektetések ésszerű megtérülését. A hatékony szolgáltatásnyújtás költségének kiszámítása céljából a nemzeti szabályozó hatóságok a vállalkozás által alkalmazottól független költségszámítási módszereket alkalmazhatnak. A nemzeti szabályozó hatóságok megkövetelhetik az üzemeltetőtől, hogy árait teljes körűen indokolja, és szükség szerint megkövetelhetik az árak kiigazítását is.

[...]”

17

A 2010. február 17‑i törvénnyel (BGBl. 2010. I.,78. o.) módosított, távközlésről szóló 2004. június 22‑i törvény (Telekommunikationsgesetz, BGBl. 2004. I., 1190. o.; a továbbiakban: távközlési törvény) 12. §‑a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A[z Ügynökség] lehetőséget biztosít az érdekelt felek számára arra, hogy megállapított határidőn belül kifejtsék a 10. és 11. § szerinti eredmények tervezetével kapcsolatos álláspontjukat. [...]

(2)   Ha a 10. § (3) bekezdése és a 11. § (3) bekezdése az e rendelkezés szerinti előterjesztést ír elő, az alábbi eljárás alkalmazandó:

[...]

18

E törvény 13. §‑ának (1) bekezdése így rendelkezik:

„Ha a[z Ügynökség] a 11. § szerinti piacelemzés alapján a [...] 30. [...] § [...] szerinti kötelezettségeket állapít meg, módosít, tart fenn vagy von vissza (szabályozói határozat), a 12. § (1) bekezdése és (2) bekezdésének 1., 2. és 4. pontja szerinti eljárás megfelelően alkalmazandó, amennyiben az intézkedés befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet. [...]”

19

Az említett törvény 30. §‑ának (1) bekezdése a következőket mondja ki:

„A következő bekezdésekre figyelemmel a nyilvános távközlő hálózat jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltetőjének a 21. § alapján előírt hozzáférési szolgáltatások ellenében felszámított díjait a[z Ügynökségnek] engedélyeznie kell a 31. § alapján. [...]”

20

A távközlési törvény 31. §‑ának (1) bekezdése szerint:

„A 30. § (1) bekezdésének első mondata [...] alapján engedélyköteles díjak akkor engedélyezhetők, ha nem haladják meg a hatékony szolgáltatásnyújtás költségeit. [...]”

21

E törvény 35. §‑ának (3) bekezdése előírja:

„Az engedélyt részben vagy egészben meg kell adni, ha a díjak a (2) bekezdésre figyelemmel megfelelnek a 28. és 31. § szerinti követelményeknek, és nem állnak fenn a második vagy harmadik mondat szerinti kizáró okok. [...]”

22

A Vodafone egy olyan társaság, amely mobiltávközlési hálózatokat üzemeltet, amelyek más távközlési szolgáltatók hálózataival vannak összekapcsolva. Az alapeljáráshoz vezető eljárást megelőző eljárás keretében az Ügynökség a Vodafone‑t a mobiltávközlés piacán jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltetőként jelölte ki, és a mobilhívás‑végződtetési díjait engedélyezéshez kötötte.

23

2010 szeptemberében a Vodafone az Ügynökségtől ilyen díjak engedélyezését kérte a 2010. december 1‑jén kezdődő időszakra. Az általa először a keretirányelv 6. és 7. cikke szerinti konzultációs és konszolidációs eljárás miatt az Ügynökség a 2010. november 30‑i határozattal ideiglenesen engedélyezte e díjakat. Az említett eljárások lefolytatását követően az Ügynökség a 2011. február 24‑i határozattal az említett díjak vonatkozásában végleges engedélyt adott a Vodafone‑nak visszamenőlegesen, 2010. december 1‑jétől 2012. november 30‑ig terjedő időszakra.

24

A Vodafone a Verwaltungsgericht Köln (kölni közigazgatási bíróság) előtt vitatta a 2010. november 30‑i határozatot azzal az indokkal, hogy az nem rendelkezett jogalappal, mivel e társaság szerint a konszolidációs eljárást nem lehet lefolytatni a díjak engedélyezése előtt. 2012. szeptember 19‑i ítéletében e bíróság egyrészt mint elfogadhatatlant elutasította a Vodafone megsemmisítés iránti kérelmét, mivel a megtámadott határozat okafogyottá vált, másrészt elutasította a Vodafone említett határozat jogellenességének megállapítására irányuló másodlagos kérelmét.

25

A Vodafone felülvizsgálati kérelmet nyújtott be ezen ítélet ellen a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) előtt, amelynek keretében kéri a 2010. november 30‑i határozat jogellenességének megállapítását. E bíróság e tekintetben kifejti, hogy noha a 2010. november 30‑i határozat okafogyottá vált, a Vodafone‑nak jogos érdeke fűződik a jogellenesség megállapításához, mivel lehetséges, hogy a jövőben az Ügynökség újra az e társaság által vitatott módon jár el.

26

Az ügy érdemét illetően a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) megjegyzi, hogy kizárólag a német jog alapján a Vodafone keresetének helyt kell adni. Mivel a távközlési törvény nem írja elő, hogy konszolidációs eljárást lehet lefolytatni a díjak engedélyezése előtt, így nem adható ki olyan ideiglenes engedély, amelynek célja azon hátrányok kiküszöbölése, amelyek a végleges határozatnak az ezen eljárás lefolytatásából eredő késedelmes elfogadásából fakadnak.

27

E bíróság szerint azonban kérdéses, hogy a német jog megfelel‑e az uniós jognak. E bíróság megállapítja, hogy a távközlési törvény 12. §‑ának (2) bekezdésére, a 31. §‑a (1) bekezdésének első mondatára és a 35. §‑a (3) bekezdésének első mondatára, valamint a keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdésére, illetve a hozzáférési irányelv 8. és 13. cikkére tekintettel lehet azzal érvelni, hogy az Ügynökség köteles lefolytatni a konszolidációs eljárást a díjak engedélyezése előtt, mivel az ilyen engedély a hírközlési irányelv 13. cikke (1) bekezdésében említett, „a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségek,] beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó [kötelezettségeket]” fogalma alá tartozhat, és általában befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.

28

Az említett bíróság úgy véli azonban, hogy fennmarad a kétely az ilyen értelmezés helyességét illetően. Az árszabályozás keretében történő eljárásmódot és a díjazás esetén alkalmazandó szempontokat illetően az uniós jog nem tartalmaz részletes rendelkezéseket. A hozzáférési irányelv 13. cikke lehetővé teszi tehát, hogy az árszabályozást lényegében a nemzeti jog szabályozza. A jelen ügyben a távközlési törvény két szakaszos eljárást hoz létre, amelyben ezen cikk hatálya alá csupán az első szakasz tartozik, amely az árak tükrözésének elvont kötelezettségére, és nem a konkrét díjak meghatározására vonatkozik. E cikk (3) bekezdése egyébiránt a kérdést előterjesztő bíróság szerint értelmezhető úgy, hogy az uniós jog a díjszabályozás lépcsőzetes rendszerét is létrehozza. Sőt a Bizottság konkrét díjak meghatározásában való közvetlen részvétele ellentétesnek tekinthető a szubszidiaritás és az arányosság elvével.

29

E körülmények között a Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjesztette a Bíróság elé:

30

Kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegében arra keresi a választ, hogy a keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdését úgy kell‑e értelmezni, hogy amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság arra kötelezte a jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelölt üzemeltetőt, hogy mobilhívás‑végződtetési szolgáltatásokat nyújtson, és az e szolgáltatások díjait az e rendelkezésben rögzített eljárás szerint engedélyezési kötelezettségnek vetette alá, e nemzeti szabályozó hatóság köteles ezen eljárást e díjak ezen üzemeltetőnek való minden engedélyezése előtt újból lefolytatni.

31

E rendelkezés értelmében, ha valamely nemzeti szabályozó hatóság olyan intézkedést kíván tenni, amely egyrészt a keretirányelv 16. cikkének vagy a hozzáférési irányelv 8. cikkének a hatálya alá tartozik, másrészt befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet, a nemzeti szabályozó hatóság a Bizottság és más nemzeti szabályozó hatóságok rendelkezésére bocsátja az intézkedéstervezetet, valamint az azt megalapozó indokolást, és erről tájékoztatja a Bizottságot, illetve a többi nemzeti szabályozó hatóságot.

32

A keretirányelv 16. cikkének (2) bekezdése értelmében amennyiben különösen a hozzáférési irányelv 8. cikke alapján a nemzeti szabályozó hatóság köteles dönteni arról, hogy a vállalkozások számára kötelezettséget állapít‑e meg, tart‑e fenn, módosít‑e, vagy az ilyen kötelezettséget megszünteti‑e, ennek a 16. cikk (1) bekezdésében említett piacelemzésnek az alapján állapítja meg azt, hogy az érintett piacon hatékony‑e a verseny. Az említett 16. cikk (4) bekezdése szerint amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság megállapítja, hogy az érintett piacon nem hatékony a verseny, meghatározza az e piacon jelentős piaci erővel rendelkező vállalkozásokat, és e vállalkozások számára a hozzáférési irányelv 8. cikkében említett megfelelő konkrét szabályozó kötelezettségeket állapít meg, illetve a már létező ilyen kötelezettségeket fenntartja vagy módosítja. Ugyanezen 16. cikk (6) bekezdése kimondja, hogy az e cikk (4) bekezdése szerint hozott intézkedésekre a keretirányelv 7. cikkében említett konszolidációs eljárást kell alkalmazni.

33

Ami a hozzáférési irányelv 8. cikkét illeti, annak (2) bekezdése akként rendelkezik, hogy amennyiben a keretirányelv 16. cikke szerint végzett piacelemzés eredményeként valamely üzemeltetőt egy bizonyos piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként jelölnek ki, a nemzeti szabályozó hatóságok szükség szerint előírják az ezen hozzáférési irányelv 9–13. cikkében meghatározott kötelezettségeket. E 8. cikk a (4) bekezdésében ezenkívül kimondja, hogy az említett 8. cikkben megállapított kötelezettségek csak többek között a keretirányelv 7. cikkének megfelelő konzultációt követően írhatók elő.

34

A hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdése értelmében a nemzeti szabályozó hatóság – az ugyanezen irányelv 8. cikkének rendelkezéseivel összhangban – az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó kötelezettségeket állapíthat meg – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket – abban az esetben, ha a piacelemzés azt mutatja, hogy a tényleges verseny hiányának következtében az érintett üzemeltető a végfelhasználók kárára túlságosan magas szinten tarthatja az árakat, vagy árprést alkalmazhat.

35

A keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének és 16. cikke (4) bekezdésének, valamint a hozzáférési irányelv 8. cikke (2) bekezdésének és 13. cikke (1) bekezdésének együttes értelmezéséből következik tehát, hogy amennyiben valamely nemzeti szabályozó hatóság az adott piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelölt üzemeltetővel szemben olyan intézkedést kíván elfogadni, amely „az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó kötelezettségeket [állapít] meg – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket –”, valamint befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet, e nemzeti szabályozó hatóság köteles lefolytatni az e 7. cikk (3) bekezdése szerinti konszolidációs eljárást.

36

E tekintetben nem releváns az, hogy e konszolidációs eljárást korábban már lefolytatták a keretirányelv 16. cikkének megfelelő piacelemzési eljárás keretében, amelynek nyomán már állapíthattak meg kötelezettséget az érintett üzemeltetőre, mivel a keretirányelv ezen 16. cikk (2) bekezdésében annak előírásával, hogy a nemzeti szabályozó hatóság köteles dönteni arról, hogy a többek között a hozzáférési irányelv 8. cikkében foglalt és a vállalkozás terhelő kötelezettségeket „állapít‑e meg, tart‑e fenn, módosít‑e, vagy az ilyen kötelezettséget megszünteti‑e”, kifejezetten arra irányul, hogy ugyanazon kötelezettség több konszolidációs eljárás tárgya lehessen, és adott esetben e kötelezettség megállapításához, fenntartásához, módosításához vagy megszüntetéséhez vezessen.

37

A jelen esetben nem vitatott, hogy a 2010. november 30‑i határozat elfogadásának időpontjában a Vodafone‑t az Ügynökség a keretirányelv 14. cikke értelmében véve a mobiltávközlési piacon jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltetőként jelölte ki. A feltett kérdésre való válaszadás érdekében tehát meg kell még határozni, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak olyan engedélyezése, mint amely az alapeljárás tárgyát képezi, a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt intézkedések közé tartozik‑e, és adott esetben az ilyen engedély megadása a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében véve befolyásolhatja‑e a tagállamok közötti kereskedelmet.

38

Ami először is azt a kérdést illeti, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének a) pontjában foglalt intézkedések közé tartozik‑e, emlékeztetni kell arra, hogy e rendelkezést a hozzáférési irányelv 8. cikke (2) bekezdésével és a 13. cikke (1) bekezdésével együtt kell értelmezni, és e rendelkezések együttes értelmezéséből következik, hogy az ilyen engedélyezés e 7. cikk (3) bekezdése a) pontjának hatálya alá tartozik, ha a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett, „az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségek] – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket –” közé tartozik.

39

E tekintetben meg kell állapítani, hogy bár a „hozzáférés” és az „összekapcsolás” fogalmát a hozzáférési irányelv 2. cikkének a) és b) pontja határozza meg, ezen irányelv egyetlen rendelkezése sem jelöli meg pontosan, hogy mit kell érteni az említett 13. cikk (1) bekezdésében szereplő „az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségek] – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket –” alatt.

40

E fogalom értelmezése érdekében tehát nemcsak annak szövegét, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az részét képezi (lásd ebben az értelemben: The Number [UK] és Conduit Enterprises ítélet, C‑16/10, EU:C:2011:92, 28. pont; KPN‑ítélet, C‑85/14, EU:C:2015:610, 33. pont).

41

Ami ennek szövegét illeti, először is meg kell állapítani, hogy a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében használt „beleértve” kifejezésből kiderül, hogy „az árak költségalapúságára vonatkozó [...] kötelezettségek” mindössze az e rendelkezésben említett „költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségek]” példájának minősülnek. Következésképpen eleve el kell utasítani a Vodafone azon érvét, miszerint a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése nem tartozik a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében, és így ugyanezen irányelv 8. cikkének (2) bekezdésben, illetve a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének a) pontjában említett intézkedések közé, mivel nem „az árak költségalapúságára vonatkozó [...] kötelezettségről” van szó.

42

Ezt követően meg kell állapítani, hogy az „árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségek]” fogalma tág értelmű, és hogy az abban használt kifejezések szokásos értelmére tekintettel az szükségszerűen magában foglalja az olyan intézkedést, mint a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése, mivel az ilyen, adott üzemeltetőt a szóban forgó díjak alkalmazása előtt érintő intézkedés jellegénél fogva árszabályozó intézkedés.

43

Végül a hozzáférési irányelv 13. cikke (1) bekezdésének szövegéből is kitűnik, hogy az ott említett, „árszabályozásra vonatkozó [kötelezettségeknek]” az „összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatására” kell vonatkozniuk. Márpedig egyrészt az összekapcsolást ezen irányelv 2. cikkének b) pontja úgy határozza meg, mint különösen az „olyan nyilvános hírközlő hálózatok fizikai és logikai összekapcsolása, amelyeket ugyanaz a vállalkozás vagy különböző vállalkozások használnak, azzal a céllal, hogy az egyik vállalkozás ügyfelei számára lehetővé váljon az ugyanazon vállalkozás vagy egy másik vállalkozás ügyfeleivel való kommunikáció”. Másrészt a Bizottság által a Bíróság elé terjesztett észrevételek szerint a mobilhívás‑végződtetés az a szolgáltatás, amely lehetővé teszi a telefonhívás kívánt előfizetőhöz való eljuttatását. Ebből szükségszerűen következik, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatását” érinti.

44

Ez utóbbi rendelkezés szövegéből tehát az következik, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése az említett rendelkezésben említett árszabályozásra vonatkozó kötelezettségek közé tartozik, amelyeket a nemzeti szabályozó hatóságok a hozzáférési irányelv 8. cikkének (2) bekezdése értelmében megalapozottan állapítanak meg a mobiltávközlési piacon jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltetőre, és amelyek – noha tervezettek, és ha a tagállamok közötti kereskedelmet befolyásolnák – e 8. cikk (4) bekezdése értelmében csak a keretirányelv 7. cikke szerinti eljárás alapján állapíthatók meg.

45

A hozzáférési irányelv 13. cikke (1) bekezdésének ezen értelmezését megerősíti az a szövegkörnyezet, amelynek e rendelkezés a részét képezi. Az említett, a kifejezetten az „árellenőrzésre” vonatkozó 13. cikk címén kívül ugyanis e cikk (2) bekezdése többek között a nemzeti szabályozó hatóságok által „kötelezővé tett [...] árképzési módszerre” utal. Sőt a hozzáférési irányelv (20) preambulumbekezdése lényegben kimondja, hogy az árellenőrzés keretében „[a nemzeti szabályozó hatóságok] beavatkozás[a] lehet viszonylag enyhe, [...] vagy lehet sokkal komolyabb [...]”. Ugyanebben az értelemben a keretirányelv 16. cikkének (2) bekezdésével együttesen értelmezett (4) bekezdése többek között a hozzáférési irányelv 8. cikkében említett „megfelelő konkrét szabályozó kötelezettségekre” hivatkozik.

46

Mind a hozzáférési irányelv, mind pedig a keretirányelv figyelembe veszi tehát, hogy az árszabályozáshoz kapcsolódó pontos kötelezettségek – legyenek akár éppoly sajátosak, mint a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése – a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében foglalt azon kötelezettségek közé tartozik, amelyeket a nemzeti szabályozó hatóságok egy bizonyos piacon jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltatók számára megállapíthatnak.

47

A jelen ítélet 44. pontjában kifejtett értelmezést ezenfelül megerősítik egyrészt a hozzáférési irányelv által követett célok, amely az 1. cikkének (1) bekezdése szerint többek között arra irányul, hogy harmonizálja azt, hogy a tagállamok milyen módon szabályozzák az elektronikus hírközlő hálózatokhoz való hozzáférést, valamint ezek összekapcsolását. E tekintetben ezen irányelv a (13) preambulumbekezdésében emlékeztet arra, hogy annak biztosítása érdekében, hogy a hasonló körülmények között lévő piaci szereplőket a különböző tagállamokban hasonló módon kezeljék, a Bizottság számára lehetővé kell tenni, hogy ezen irányelv rendelkezéseinek harmonizált alkalmazását biztosítsa, és nemzeti szabályozó hatóságoknak össze kell hangolniuk lépéseiket annak érdekében, hogy a legmegfelelőbb jogorvoslatot alkalmazzák.

48

Másrészt és hasonlóképpen, a keretirányelv 1. cikkének (1) bekezdése megjelöli, hogy a keretirányelv célja többek között kialakítani a keretszabályozásnak az Európai Unió egészében történő harmonizált alkalmazását biztosító eljárások összességét. Így a keretirányelv 7. cikkének (2) bekezdéséből kiderül, hogy az egyébiránt „Az elektronikus hírközlés belső piacának konszolidációja” címet viselő ezen cikk (3) bekezdésében foglalt eljárás célja lehetővé tenni a nemzeti szabályozó hatóságoknak, hogy azáltal, hogy egymással és a Bizottsággal átlátható együttműködést folytatnak annak érdekében, hogy ezen irányelv és a különös irányelvek rendelkezéseinek következetes alkalmazása minden tagállamban biztosított legyen, hozzájárulnak a belső piac fejlődéséhez. Ezen, a nemzeti szabályozó hatóságok és a Bizottság közötti átlátható együttműködési kötelezettséget ezenkívül a keretirányelv 8. cikke (3) bekezdésének d) pontja kifejezetten a nemzeti szabályozó hatóságokra rója, amely pont hozzáteszi, hogy ezen együttműködésnek a következetes szabályozási gyakorlat kialakulására is irányulnia kell.

49

Márpedig az Ügynökségnek a kérdést előterjesztő bíróság által ismertetett tájékoztatása és a Bizottságnak a Bíróság elé terjesztett észrevételei szerint a mobilhívás‑végződtetési díjak olyan engedélyezése, mint amely az alapeljárás tárgyát képezi, valamely korábbi határozatban meghatározott elvont kötelezettségek teljesítésére irányul, és így a költségek és a versenyképesség szempontjából konkrét és közvetlen hatást gyakorolnak a piacon a szabályozott vállalkozásokra, és az azoktól hozzáférést igénylőkre is. Sőt az olyan elvont kötelezettségek hatékony alkalmazása, mint az ilyen engedély kiadása – ahogy arra a Bizottság rámutat – jelentős különbségekhez vezethet a mobilhívás‑végződtetési díjak szabályozói kezelésében.

50

Ilyen körülmények között a harmonizáció, a koordinálás, az együttműködés és az átláthatóság keretirányelv és a hozzáférési irányelv által követett céljainak együttese – amely az elektronikus hírközlés belső piacának konszolidációjának megvalósítására irányul – kerülne veszélybe, ha az ilyen engedély megadására nem kellene alkalmazni a keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdése szerinti eljárást.

51

Azt is ki kell mondani, hogy sem a szóban forgó rendelkezések szövege, sem a hozzáférési irányelv vagy a keretirányelv általános rendszere, sem pedig az általuk követett célok nem teszik lehetővé annak megállapítását, hogy az uniós jogalkotó – ahogy azt a Vodafone és a kérdést előterjesztő bíróság is felveti – a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett, az árszabályozáshoz kapcsolódó kötelezettségek körében különbséget kívánt tenni a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésében foglalt eljárás alá tartozó úgynevezett „alap‑”, „alapvető” vagy „szabályozói” intézkedések és az említett eljárást esetlegesen elkerülő, az első intézkedéseket „végrehajtó” intézkedések között.

52

E tekintetben a Bíróság korábban már kimondta, hogy annak eldöntése, hogy az intézkedés a keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdésében foglalt eljárás alá tartozik‑e, nem a nemzeti szabályozó hatóság előtt folyamatban lévő eljárásnak a jellegétől, hanem magától a nemzeti szabályozó hatóságok által meghozni kívánt intézkedésnek a tárgyától és a tagállamok közötti kereskedelemre esetlegesen gyakorolt befolyásától függ (lásd ebben az értelemben: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej és Telefonia Dialog ítélet, C‑3/14, EU:C:2015:232, 34. pont).

53

Sőt azon kívül, hogy az ilyen különbségtétel veszélyeztetheti a keretirányelv és a hozzáférési irányelv által követett, valamint a jelen ítélet 47. és 48. pontjában felidézett célokat, mivel hasonló helyzetek különböző szabályozói kezeléséhez vezethet, az e különbségtétel alátámasztására felhozott egyetlen érv sem alapulhat a hozzáférési irányelv 13. cikkének (3) bekezdésén, hiszen ebből kétségtelenül az következik, hogy e rendelkezés csak az olyan esetekre vonatkozik, amikor a vállalkozással szemben az árak költségalapúságára vonatkozó kötelezettséget állapítanak meg, amely – ahogy azt a jelen ítélet 41. pontja kimondja – csupán az e cikk (1) bekezdésében említett kötelezettségek egyik példájának minősül.

54

Egyébiránt fontos megállapítani, hogy a jelen ítélet 44. pontjában kifejtett értelmezés nem tekinthető ellentétesnek a szubszidiaritás és az arányosság elvével azzal az indokkal, hogy az – a kérdést előterjesztő bíróság szerint – „Bizottság konkrét díjak meghatározásában való közvetlen [részvételét vonja maga után]”, mivel nyilvánvaló, hogy sem a szóban forgó eljárás, sem ezen értelmezés nem jár azzal a hatással, hogy a Bizottságnak ilyen, az elektronikus hírközlési szolgáltatások díjainak hivatalból való meghatározására kiterjedő hatáskört biztosítson.

55

Ami másodsorban azt a kérdést illeti, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében véve befolyásolná‑e a tagállamok közötti kereskedelmet, emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a nemzeti szabályozó hatóságok által tervezett intézkedés akkor jár az e rendelkezés értelmében vett ilyen befolyással, amennyiben alkalmas arra, hogy nem jelentéktelen mértékben, közvetlen vagy közvetett, tényleges vagy potenciális hatást gyakoroljon a tagállamok közötti kereskedelemre (lásd ebben az értelemben: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej és Telefonia Dialog ítélet, C‑3/14, EU:C:2015:232, 49–54. és 59. pont). A keretirányelv (38) preambulumbekezdése ezenkívül pontosítja, hogy azon intézkedések közé, amelyek a tagállamok közötti kereskedelmet érinthetik, többek között olyan intézkedések tartoznak, amelyek a más tagállamok felhasználói által fizetendő árakat érintik.

56

A jelen ügyben az Ügynökségnek a előzetes döntéshozatal iránti kérelemben ismertetett álláspontjából és a Bizottságnak a Bíróság elé terjesztett észrevételeiből kitűnik, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak annak az árnak felelnek meg, amelyet más vállalkozásoknak, beleértve a más tagállamokbeli vállalkozásokat is, kell fizetniük a mobiltávközlési hálózat üzemeltetőjének, amelynek e hálózatra hívásokat kell eljuttatnia, és hogy e díjak hatással vannak azon árra, amelyet a más tagállami felhasználóinak kell megfizetniük akkor, amikor az adott tagállamban az érintett üzemeltető ügyfeleit felhívják, mivel e mobilhívás‑végződtetési díjak hatással vannak a végfelhasználó hívásainak díjaira.

57

Ilyen körülmények között, amelyeket a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, a jelen ítélet 55. pontjában felidézettekre tekintettel meg kell állapítani, hogy a mobilhívás‑végződtetési díjak engedélyezése a keretirányelv 7. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében véve befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet.

58

A fenti megfontolások összességére tekintettel a feltett kérdésre azt a választ kell adni, hogy a keretirányelv 7. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság arra kötelezte a jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelölt üzemeltetőt, hogy mobilhívás‑végződtetési szolgáltatásokat nyújtson, és az e szolgáltatások díjait az e rendelkezésben rögzített eljárás szerint engedélyezési kötelezettségnek vetette alá, e nemzeti szabályozó hatóság köteles ezen eljárást e díjak ezen üzemeltetőnek való minden engedélyezése előtt újból lefolytatni, amennyiben ez utóbbi engedélyezés e rendelkezés értelmében véve befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet.

59

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról szóló, 2002. március 7‑i 2002/21/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (keretirányelv) 7. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy amennyiben a nemzeti szabályozó hatóság arra kötelezte a jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelölt üzemeltetőt, hogy mobilhívás‑végződtetési szolgáltatásokat nyújtson, és az e szolgáltatások díjait az e rendelkezésben rögzített eljárás szerint engedélyezési kötelezettségnek vetette alá, e nemzeti szabályozó hatóság köteles ezen eljárást e díjak ezen üzemeltetőnek való minden engedélyezése előtt újból lefolytatni, amennyiben ez utóbbi engedélyezés e rendelkezés értelmében véve befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet.