I. Bevezetés

II. Jogi háttér

A. A nemzetközi jog

1. A Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezmény (COTIF)

2. A csatlakozási megállapodás

B. Az uniós jog

1. A 2013/103/EU határozat

2. A 2913/92/EGK rendelet

3. A 2454/93/EGK rendelet

4. A 952/2013/EU rendelet

5. A 136/2004/EK rendelet

6. A 2008/110 irányelv

7. A 2004/49 irányelv

III. A jogvita előzményei és a megtámadott határozat

IV. A Bíróság előtti eljárás és a felek kérelmei

V. Elemzés

A. Az első, az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó jogalapról

1. Az EUMSZ 218. cikkről

2. Az Unió hatásköreinek rendszeréről

a) Belső és külső hatáskörök

b) Kizárólagos és megosztott hatáskörök

c) Megosztott hatáskör és vegyes megállapodás: két külön kérdés

3. Fennáll‑e külső hatáskör?

a) A felek érvei

b) Értékelés

1) AZ EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatáról

2) A Tanács egyéb kötelezettségeiről

c) Végkövetkeztetés

4. Fennáll‑e kizárólagos külső hatáskör?

a) Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének harmadik fordulatáról

b) Az 5. pont: A B. függelék (CIM) részleges felülvizsgálata

1) A felek érvei

2) Értékelés

c) A 4. és 7. pont: A COTIF– az alapegyezmény és a D. függelék (CUV) – részleges felülvizsgálata

1) A felek érvei

2) Értékelés

d) A 12. pont: az E. függelék (CUI) részleges felülvizsgálata

1) A felek érvei

2) Értékelés

B. A második, az EUMSZ 296. cikk megsértésére alapított jogalapról

1. A felek érvei

2. Értékelés

C. A harmadik, az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésének megsértésére alapított jogalapról

1. A felek érvei

2. Értékelés

VI. A költségekről

VII. Végkövetkeztetések

1.

A Németországi Szövetségi Köztársaság által az Európai Unió Tanácsával szemben benyújtott jelen megsemmisítés iránti kereset alapja az Európai Unió által a szállítás területén gyakorolt külső hatáskörre vonatkozóan e két fél között fennálló jogvita.

2.

A jelen ügy lehetőséget nyújt a Bíróságnak annak meghatározására, hogy főszabály szerint gyakorolható‑e egy megosztott – a jelen esetben a szállítás területén gyakorolt – hatáskör vonatkozó belső szabályozás hiánya esetén. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése alapján ugyanis elég, ha a külső hatáskör gyakorlása a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges.

3.

A Ciprusi és a Máltai Köztársaság kivételével az Unió valamennyi tagállama részes fele a Nemzetközi Vasúti Fuvarozásügyi Államközi Szervezet (OTIF) létrehozásáról szóló, 1980. május 9‑i Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezménynek (COTIF, kihirdette: 1986. évi 2. tvr.). A COTIF‑ot az 1999. június 3‑i vilniusi jegyzőkönyv módosította. Az Unió 2011. július 1‑jei hatállyal csatlakozott a COTIF‑hoz.

4.

A COTIF célja a 2. cikkének (1) bekezdése értelmében a nemzetközi vasúti fuvarozás előmozdítása, fejlesztése és megkönnyítése minden szempontból, különösen egységes jogrendszer kialakítása a nemzetközi vasúti fuvarozással összefüggő egyes jogterületeken.

5.

A COTIF „Egységes szabályok” címet viselő 6. cikke értelmében:

„1. §   Amennyiben a 42. cikk 1. §‑ának első mondata értelmében nem tettek nyilatkozatot, a nemzetközi vasúti forgalomra és a vasúti berendezések nemzetközi forgalomban való engedélyezésére az alábbi szabályok érvényesek:

2. §   Az Egységes Szabályok, a Szabályzat és az 1. §‑ban említett egyéb szabályozások, mellékleteikkel együtt [a COTIF] szerves részét képezik.”

6.

A felülvizsgálati bizottság, amelynek főszabály szerint tagja a COTIF valamennyi részes fele, a COTIF 33. cikke 4. §‑ának megfelelően dönt a COTIF és mellékletei rendelkezéseinek módosítására vonatkozó javaslatokról.

7.

A COTIF „A Bizottságok határozatai” címet viselő 35. cikke kimondja, hogy:

„1. §   [A COTIF‑ra] vonatkozó, a Bizottság által elhatározott módosításokat a Főtitkár közli a tagállamokkal.

2. §   [A COTIF] módosításai, amelyekről a Bizottság határozott, minden tagállam számára azt a hónapot követő tizenkettedik hónap első napján lépnek hatályba, amelyben a Főtitkár a tagállamokat a módosításokról értesítette. A tagállamok az értesítés napjától számított négy hónap alatt kifogást emelhetnek. Amennyiben a tagállamok egynegyede kifogást emel, a módosítás nem lép hatályba. Ha egy tagállam a felülvizsgálati bizottság valamely határozata ellen a négy hónapos határidőn belül kifogást emel, és [a COTIF‑ot] felmondja, a felmondás az adott határozat hatálybalépésének napján válik hatályossá.

3. §   A felülvizsgálati bizottság által elhatározott, [a COTIF] Függelékeire vonatkozó módosítások minden tagállam tekintetében attól a hónaptól számított tizenkettedik hónap első napján lépnek hatályba, amelyben a Főtitkár a tagállamokat értesítette a módosításról. […]

4. §   A tagállamok kifogást tehetnek a 3. §‑ban feltüntetett értesítési dátumtól számított négy hónapos határidőn belül. Ha a tagállamok egynegyede kifogást emel, a módosítás nem lép hatályba. Azokban a tagállamokban, amelyek megfelelő határidőn belül kifogást emelnek egy határozat ellen, az adott Függelék alkalmazását teljes egészében felfüggesztik az érintett tagállamokkal való és az azok közötti forgalomban, attól kezdve, hogy a határozat hatályba lép. Ugyanakkor, ha a kifogás egy műszaki szabvány érvényesítése vagy egy egységes műszaki előírás elfogadása ellen irányul, csak ezeket függesztik fel az érintett tagállamokkal való és az azok közötti forgalomban, attól kezdve, hogy a határozat hatályba lép; ugyanez alkalmazandó részleges kifogás esetén is.

[…]”

8.

A B melléklet (CIM) „Közjogi előírások” címet viselő 2. cikke értelmében „[a]rra a fuvarozásra, amelyre a jelen Egységes Szabályok vonatkoznak, a közjogi előírások is érvényesek maradnak, különösen […] a vámjogi és az állatok védelmére vonatkozó előírások”.

9.

Az Európai Unió és a Nemzetközi Vasúti Fuvarozásügyi Államközi Szervezet között az Európai Uniónak az 1999. június 3‑i vilniusi jegyzőkönyvvel módosított, 1980. május 9‑i nemzetközi vasúti fuvarozási egyezményhez (COTIF) való csatlakozásáról szóló, 2011. június 23‑án Bernben aláírt megállapodás (a továbbiakban: csatlakozási megállapodás) – annak 9. cikke értelmében – 2011. július 1‑jén lépett hatályba.

10.

A csatlakozási megállapodás 2. cikke ekként rendelkezik:

„[A COTIF‑nak] a nemzetközi vasúti szállítás elősegítésére, jobbítására és fejlesztésére irányuló céljának sérelme nélkül és annak [a COTIF] többi felével egymás közötti kapcsolataikban való teljes mértékű alkalmazásának sérelme nélkül [a COTIF] azon felei, amelyek az Unió tagállamai, az uniós szabályokat alkalmazzák, és ezért nem alkalmazzák [a COTIF‑ból] származó szabályokat, kivéve ha nem áll rendelkezésre a meghatározott tárgyat szabályozó uniós szabály.”

11.

A csatlakozási megállapodás 6. cikke szerint:

„1.   Az Unió kizárólagos hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozó döntések során az Unió tagállamainak [a COTIF] szerinti szavazati jogát az Unió gyakorolja.

2.   Az Unió és tagállamai megosztott hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozó döntések esetén vagy az Unió, vagy annak tagállamai szavaznak.

3.   [A COTIF] 26. cikkének (7) bekezdésére is figyelemmel, az Unió [a COTIF] feleinek is minősülő tagállamaival egyenlő számú szavazattal rendelkezik. Ha az Unió szavaz, akkor a tagállamai nem szavaznak.

4.   Az Unió, eseti alapon, tájékoztatja [a COTIF] szerződő feleit azokról az esetekről, amikor – a közgyűlés és más döntéshozó testület napirendjén szereplő különböző témákra vonatkozóan – gyakorolni fogja a fenti (1) és (3) bekezdésben meghatározott szavazati jogát. A tájékoztatás elküldésekor elegendő időt kell biztosítani az OTIF főtitkára számára az információk és tárgyalási anyagok továbbítására vagy a levélváltás formájában hozott döntések elfogadására.”

12.

A csatlakozási megállapodás 7. cikke kimondja, hogy:

„Az uniós hatáskör mértékét általánosságban az Unió írásos nyilatkozatban jelzi e megállapodás megkötésekor. A nyilatkozat adott esetben módosítható, ha az Unió erre vonatkozóan értesítést küld az OTIF számára. A nyilatkozat nem helyettesítheti, és semmiféleképpen nem korlátozhatja azokat az ügyeket, amelyek az OTIF szavazással vagy más módon lefolytatott döntéshozatali eljárása előtt tett uniós hatáskörről szóló értesítések tárgyát képezhetik.”

13.

A csatlakozási megállapodást a 2013/103/EU határozat ( 2 ) hagyta jóvá az Unió nevében.

14.

A 2013/103 határozat I. mellékletében szerepel az Unió által a csatlakozási egyezmény aláírásakor tett nyilatkozat a hatáskörök gyakorlásáról.

15.

E nyilatkozat a következőt mondja ki:

„A vasúti ágazatban az Európai Unió […] az […] [EUMSZ] 90. és 91. cikke alapján, összefüggésben a 100. cikkének (1) bekezdésével, valamint a 171. és 172. cikkével, hatáskörét az Unió tagállamaival megosztva gyakorolja.

[…]

Az EUMSZ 91. és EUMSZ 171. cikk alapján az Unió jelentős számú, a vasúti közlekedésre alkalmazandó jogi aktust fogadott el.

Az uniós jog alapján az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a vasúti közlekedéssel kapcsolatos ügyekben, amennyiben a [COTIF], illetve az ez alapján elfogadott jogi aktusok ezen meglévő uniós szabályok hatályát érinthetik vagy megváltoztathatják.

A [COTIF] által szabályozott azon ügyek felett, amelyek tekintetében az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, a tagállamoknak nincs hatásköre.

Olyan meglévő uniós szabályok esetében, amelyeket a [COTIF], vagy az az alapján elfogadott jogi aktusok nem érintenek, az Unió az Egyezménnyel kapcsolatos ügyekben a tagállamokkal megosztva gyakorolja hatáskörét.

Az e megállapodás megkötésekor érvényes vonatkozó uniós jogi aktusok jegyzékét az e melléklethez csatolt függelék tartalmazza. Az e jogszabályokból eredő uniós hatáskörök terjedelmét az egyes jogszabályok meghatározott rendelkezései alapján kell megállapítani, különösen amennyiben e rendelkezések közös szabályokat határoznak meg. Az uniós hatáskörök folyamatosan alakulnak. Az Európai Unióról szóló Szerződés és az EUM‑Szerződés keretében az illetékes uniós intézmények hozhatnak az Európai Unió hatáskörének terjedelmét meghatározó határozatokat. Az Unió ezért fenntartja a jogot arra, hogy ezt a nyilatkozatot megfelelően módosítsa, anélkül, hogy ez előfeltétele lenne a [COTIF‑ban] szabályozott kérdések tekintetében fennálló hatásköre gyakorlásának”.

16.

A 2013/103 határozat I. mellékletének függeléke sorolja fel a COTIF tárgyát képező témákra vonatkozó európai uniós jogi aktusokat. E jogi aktusok között szerepel a 2001/14/EK irányelv, ( 3 ) a 2004/49/EK irányelv ( 4 ) és a 2008/110/EK irányelv. ( 5 )

17.

A 2013/103 határozat III. melléklete hozza létre a Tanács, a tagállamok és az Európai Bizottság által az OTIF szerinti eljárások során alkalmazandó belső megállapodásokat.

18.

A 2913/92/EGK rendelet ( 6 ) 94. cikke kimondja, hogy

„(1)   A főkötelezettnek biztosítékot kell nyújtania minden olyan vámtartozás vagy más díj megfizetésére, amely az áruval kapcsolatban felmerülhet.

(2)   A biztosíték lehet:

(3)   A (2) bekezdés b) pontjában említett engedély csak olyan személyeknek adható, akik:

(4)   Azoknak a személyeknek, akik hitelt érdemlően bizonyítják a vámhatóságoknak, hogy megfelelnek a magasabb megbízhatósági feltételeknek, engedély adható a csökkentett összegre vonatkozó összkezesség alkalmazására, vagy részükre biztosítéknyújtás alóli mentesség adható. Az ilyen engedélyhez szükséges további feltételek magukban foglalják:

Az e bekezdés alapján adott engedélyekre vonatkozó részletes szabályokat a bizottsági eljárásnak megfelelően kell meghatározni.

(5)   A (4) bekezdésnek megfelelően engedélyezett biztosítéknyújtás alóli mentesség nem alkalmazható az olyan közösségi külső árutovábbítási műveletekre, amelyek olyan árukra terjednek ki, amelyek – a bizottsági eljárásnak megfelelően meghatározottak szerint – magas kockázatot jelentőknek minősülnek.

(6)   A (4) bekezdés alapjául szolgáló elveknek megfelelően, közösségi külső árutovábbítás esetén a csökkentett összegre vonatkozó összkezesség alkalmazását bizottsági eljárással ideiglenesen – különleges körülmények miatti kivételes intézkedésként – be lehet tiltani.

(7)   A (4) bekezdés alapjául szolgáló elveknek megfelelően, a közösségi külső árutovábbítás esetén az összkezesség alkalmazását bizottsági eljárással ideiglenesen be lehet tiltani azon áruk tekintetében, amelyek az összkezesség keretében nagyösszegű csalás tárgyát képezték.”

19.

A 2454/93/EGK rendelet ( 7 ) 412., 416. és 419. cikke e rendelet „A vasúton vagy konténerben szállított árukra vonatkozó egyszerűsített eljárások” című 8. szakaszában „A vasúti áruszállításra vonatkozó általános rendelkezések” címet viselő A. pontban szerepel.

20.

A végrehajtási rendelet 412. cikke kimondja:

„A[z átléptető vámhivatal felé útközben teljesítendő alakiságokra vonatkozó] 359. cikk nem alkalmazandó az áruk vasúti szállítására.”

21.

E rendelet 416. cikkének (1) bekezdése szerint:

„Az a vasúttársaság, amely az árut a közösségi árutovábbítási nyilatkozatként szolgáló CIM fuvarlevéllel történő fuvarozásra átveszi, ezen árutovábbítási művelet főkötelezettje lesz.”

22.

Ugyanezen rendelet 419. cikke (1) és (2) bekezdésének szövege a következő:

„(1)   A CIM fuvarlevelet az indító vámhivatalnál kell bemutatni olyan közösségi árutovábbítási eljárásban történő szállítás esetében, amely a Közösség vámterületén belül indul és ér véget.

(2)   Az indító vámhivatal a CIM fuvarlevél 1., 2. és 3. példányán a vámhatóság számára fenntartott rovatba jól láthatóan bejegyzi:

A »T2« vagy »T2F« jelzést az indító vámhivatal bélyegzőlenyomatával hitelesíteni kell.”

23.

A 952/2013/EU rendeletnek ( 8 )„Az uniós árutovábbítási eljárás jogosultjának, valamint az uniós árutovábbítási eljárás keretében szállított áruk fuvarozójának és címzettjének kötelezettségei” címet viselő 233. cikke (4) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:

„A vámhatóságok kérelemre engedélyezhetik bármely következő egyszerűsítést az áruk uniós árutovábbítási eljárás alá vonása vagy az eljárás befejezése tekintetében:

[…]

24.

136/2004/EK rendelet ( 9 ) 2. cikkének (3) és (4) bekezdése a következőképpen rendelkezik:

„(3)   A KÁBO‑t [Közös Állategészségügyi Beléptetési Okmány] egy eredeti és az illetékes hatóság által e rendelet követelményei teljesítésének értekében meghatározott számú másolati példányban kell kiállítani. A rakományért felelős személynek ki kell töltenie a KÁBO 1. részét és el kell juttatnia az állategészségügyi határállomás állategészségügyi személyzetéhez.

(4)   Az (1) és (3) bekezdés sérelme nélkül a KÁBO‑ban szereplő információkat a szállítmány által érintett illetékes hatóságok beleegyezésével távközlési vagy más elektronikus adatátviteli rendszer segítségével előzetesen is be lehet jelenteni. Ebben az esetben az elektronikus formában átadott információknak meg kell egyezniük a KÁBO‑minta 1. részében megadandó információkkal.”

25.

E rendelet 3. cikke (2) és (3) bekezdésének szövege a következő:

„(2)   Az állategészségügyi vámkezelésen átesett szállítmányokra vonatkozó KÁBO eredeti példányát a megfelelően kitöltött és aláírt 1. rész és 2. rész együttesen képezi.

(3)   A hatósági állatorvos vagy a rakományért felelős személy a KÁBO eredeti példányának benyújtásával vagy elektronikus úton értesíti a szállítmány állategészségügyi vámkezelését az (1) bekezdésben előírtak szerint végző állategészségügyi határállomás vámhatóságait.

26.

Az említett rendelet 4. cikkének (3) bekezdése szerint:

„Az első vámkezeléshez a rakományért felelős személy bemutatja a KÁBO eredeti példányát az azon létesítményért felelős vámhivatalnak, ahol a szállítmány található. Az illetékes hatóság engedélyével ez elektronikus úton is történhet.”

27.

A 136/2004 rendelet 10. cikke értelmében:

„A KÁBO előállítása, használata, továbbítása és tárolása az e rendeletben leírt különböző helyzetekben az illetékes hatóság mérlegelése szerint elektronikus úton is történhet.”

28.

A 2008/110 irányelv (3) és (4) preambulumbekezdése értelmében:

29.

A 2008/110 irányelvvel ( 11 ) módosított 2004/49 irányelv (a továbbiakban: 2004/49 irányelv) 1. cikke kimondja, hogy:

„Ezen irányelv célja a közösségi vasúti biztonság fejlesztése és javítása, valamint a vasúti szállítási szolgáltatások piacára való belépés elősegítése a következőkkel:

[…]

[…]”.

30.

Ezen irányelv 3. cikke a következőképpen rendelkezik:

„Ezen irányelv alkalmazásában a következő meghatározásokat kell alkalmazni

[…]

[…]”

31.

Ezen irányelv 4. cikke (3) és (4) bekezdésének a szövege a következő:

„(3)   A tagállamok gondoskodnak arról, hogy a vasúti rendszer biztonságos üzemeltetése és az azzal kapcsolatos kockázatok korlátozása az infrastruktúra működtetőinek és a vasúttársaságoknak a feladata legyen, azzal a kötelezettséggel, hogy adott esetben egymással együttműködve tegyék meg a szükséges intézkedéseket a kockázatok korlátozására, alkalmazzák a nemzeti biztonsági szabályokat és szabványokat, és ezzel az irányelvvel összhangban hozzák létre a biztonsági rendszereket.

A tagállamok jogszabályai szerinti polgári jogi felelősség sérelme nélkül valamennyi infrastruktúraműködtető és vasúttársaság a felhasználókkal, az ügyfelekkel, az érintett munkavállalókkal és a harmadik személyekkel szemben felelős a rendszer rá eső részéért és annak biztonságos működéséért, beleértve az anyagbeszerzést és a szolgáltatásokra vonatkozó alvállakozást is.

(4)   Mindez nem érinti a gyártók, a karbantartási vállalkozók, az üzembentartóinak, a szolgáltatóknak és a beszerző egységeknek a felelősségét, amely szerint biztosítaniuk kell, hogy a járművek, a berendezések, a tartozékok, valamint az általuk szállított berendezések és szolgáltatások megfeleljenek az előírt követelményeknek és használati feltételeknek, és hogy a vasúttársaság és/vagy az infrastruktúra működtetője biztonságosan üzembe tudja helyezni azokat.”

32.

A 2004/49 irányelv 14a. cikke értelmében:

„(1)   Az üzembe helyezése vagy a hálózaton való használata előtt valamennyi járműnek rendelkeznie kell egy hozzárendelt karbantartásért felelős szervezettel, amelyet a nemzeti járműnyilvántartásban nyilvántartásba kell venni a vasúti kölcsönös átjárhatósági irányelv 33. cikkének megfelelően.

(2)   A karbantartásért felelős szervezet vasúttársaság, infrastruktúra‑működtető vagy üzembentartó lehet.

(3)   A vasúttársaságok és az infrastruktúra‑működtetők 4. cikkben előírt, a vonatok biztonságos üzemeltetésére vonatkozó feladatának sérelme nélkül a szervezet egy karbantartási rendszer révén biztosítja, hogy a járművek, amelyek karbantartásáért felelős, biztonságos üzemi állapotban legyenek. Ennek érdekében a karbantartásért felelős szervezet biztosítja, hogy a járművek karbantartása az alábbiakkal összhangban történjék:

A karbantartást a karbantartásért felelős szervezet saját maga, vagy a szerződött karbantartó műhelyek segítségével végzi.

[…]”

33.

2014 áprilisában az OTIF főtitkára tájékoztatta az OTIF Szerződő Feleit a COTIF módosításaira irányuló javaslatokról, amelyeket az OTIF felülvizsgálati bizottsága a Bernben (Svájc) tartott 2014. június 25–27‑i 25. ülésén megvizsgált. Ezek a módosítási javaslatok többek között a COTIF 12. cikkével összefüggésben a B. függelékre (CIM) és D. függelékre (CUV), valamint az E. függelékre (CUI) vonatkoznak. 2014. április 25‑én és május 27‑én a Francia Köztársaság, illetve a Németországi Szövetségi Köztársaság a D. függelék (CUV) módosítására irányuló javaslatokat nyújtott be, amelyet az OTIF felülvizsgálati bizottsága ugyanezen az ülésen szintén megvizsgált.

34.

2014. május 26‑án a Bizottság az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülése előkészítésére a COTIF egyes módosításaira vonatkozó munkadokumentumot terjesztett a Tanács Szárazföldi közlekedési munkacsoportja elé. 2014. június 5‑én a Bizottság az OTIF felülvizsgálati bizottságának ezen ülésén az Unió által képviselendő álláspont meghatározásáról szóló tanácsi határozatra irányuló javaslatot terjesztett a Tanács elé (COM(2014) 338 final). A Tanács előkészítő szervei keretében végzett munka eredményeképpen az Általános Ügyek Tanácsa 2014. június 24‑i ülésén elfogadta a 2014/699/EU határozatát ( 12 ) (a továbbiakban: megtámadott határozat), amely az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésével összefüggésben az EUMSZ 91. cikkre épül.

35.

A Németországi Szövetségi Köztársaság az említett javaslat ellen szavazott, és a megtámadott határozat elfogadásakor a következő nyilatkozatot tette:

„A Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli, hogy az [Unió] nem rendelkezik hatáskörrel a Nemzetközi Vasúti Fuvarozási Egyezmény (COTIF) függelékének (CIM egységes szabályok), D. függelékének (CUV egységes szabályok) és E. függelékének (CUI egységes szabályok) módosításai tekintetében, és következésképpen nincs szükség az OTIF felülvizsgálati bizottságának 2014. június 25–27‑én sorra kerülő 25. ülésén az Unió által képviselendő álláspont koordinálására. Az [Unió] ez idáig nem gyakorolta jogalkotói hatáskörét a közlekedés területén az említett függelékek által szabályozott magánjogi kérdésekben. A tagállamok ezért – az EUM‑Szerződés 2. cikke (2) bekezdése második mondatának megfelelően – továbbra is gyakorolhatják hatáskörüket. Továbbá, amennyiben a hatáskör megosztott, a [csatlakozási megállapodás] 6. cikkének (2) bekezdése egyértelműen úgy rendelkezik, hogy a tagállamok az említett területeken továbbra is függetlenül szavazhatnak. [Németországi Szövetségi Köztársaság] ezennel elővigyázatosságból kijelenti, hogy elutasítja azt, hogy az Európai Bizottság a nevében szavazzon.”

36.

A megtámadott határozat (4)–(6) és (9) preambulumbekezdése értelmében:

[…]

37.

A megtámadott határozat 1. cikke (1) bekezdésének rendelkezése szerint „[a COTIF] felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén az Unió nevében képviselendő álláspont megfelel az e határozat mellékletében foglaltaknak”.

38.

E mellékletnek a COTIF részleges felülvizsgálatára vonatkozó 4. pontja a következőképpen szól:

„[…]

Hatáskör: megosztott.

Szavazati jog gyakorlása: tagállamok;

Ajánlott összehangolt álláspont:

[…]

A 12. cikk (Ítéletek végrehajtása. Melléklet) módosításai támogatandók, mivel az »üzembentartó« fogalommeghatározásának az uniós jogszabályoknak megfelelő módosítására irányulnak.

[…]”.

39.

Az említett mellékletnek a B. függeléke (CIM) részleges felülvizsgálatára vonatkozó 5. pontja a következőképpen szól:

„[…]

Hatáskör: megosztott.

Szavazati jog gyakorlása: A 6. és 6a. cikkek esetében az Unió, az egyéb cikkek esetében a tagállamok.

Ajánlott összehangolt álláspont:

A 6. cikkre vonatkozó módosítások és a 6a. cikk az uniós jogot érintik a fuvarlevél, valamint az azt kísérő dokumentumok a vámügyi, egészségügyi és növényegészségügyi eljárások keretében történő alkalmazása miatt. Az Unió egyetért az OTIF azon szándékával, hogy a fuvarlevél elektronikus formáját előnyben részesítse. E módosítások elfogadása azonban jelenleg nem szándékolt következményekkel is járhat. Az egyszerűsített vasúti árutovábbítási eljárás jelenleg csak papíralapú okmányokkal bonyolítható le. Ezért ha egy vasúti társaság az elektronikus fuvarlevél alkalmazása mellett dönt, akkor a rendes árutovábbítási eljárást és az új számítógépesített árutovábbítási rendszert (NCTS) kell használnia.

A Bizottság megkezdte az előkészületeket egy munkacsoport létrehozására, amely megvitatja majd az elektronikus fuvarokmányok árutovábbítás céljára, a [952/2013 rendelet] keretében történő használatát. A munkacsoport első ülésére 2014. június 4–5‑én kerül sor. Az Unió támogatja továbbá a kísérő dokumentumok elektronikus formájának bevezetésére irányuló tervet is. A jelenleg hatályos uniós jogszabályok azonban nem adnak jogalapot az egészségügyi és növény‑egészségügyi árukat kísérő dokumentumok (pl. közös állategészségügyi beléptetési okmány, közös beléptetési okmány) elektronikus formában való benyújtásához, ezért azokat papíron kell benyújtani. A Bizottság rendelettervezetet dolgozott ki az elektronikus tanúsítás bevezetésére vonatkozóan; a tervezetről jelenleg az Európai Parlament és a Tanács folytat megbeszéléseket. Az említett rendelet (hatósági ellenőrzésekre vonatkozó rendelet) előreláthatóan 2015 végéig, illetve 2016 elejéig elfogadásra kerül, a végrehajtását azonban átmeneti időszak fogja megelőzni.

Az Unió ezért azt javasolja, hogy a felülvizsgálati bizottság jelenlegi ülésén ne szülessen döntés az említett kérdésekben, és hogy az OTIF folytassa együttműködését az Unióval ezen a területen annak érdekében, hogy a CIM jövőbeni felülvizsgálatára vonatkozóan megfelelő megoldást lehessen kidolgozni, lehetőleg összhangba hozva azt a [952/2013 rendelettel] és annak 2016. május 1‑jétől hatályos végrehajtási rendelkezéseivel. A [952/2013 rendelet] 278. cikkének megfelelően a 2016 és 2020 közötti időszakra bizonyos elektronikus eljárások vezethetők be.

[…]”

40.

Ugyanezen mellékletnek a D. függelék (CUV) részleges felülvizsgálatára vonatkozó 7. pontja a következőképpen szól:

„[…]

Hatáskör: megosztott.

Szavazati jog gyakorlása: Unió:

Ajánlott uniós álláspont: A 2. és 9. cikk módosításai támogatandók, mivel az uniós jogszabályoknak [2008/110 irányelv] megfelelően egyértelműsítik az üzembentartó és a karbantartásért felelős szervezet feladatait. A 7. cikkre vonatkozó, [a Francia Köztársaság] által javasolt módosítás (a járművet közlekedési eszközként rendelkezésre bocsátó személy felelőssége a jármű meghibásodásából eredő kár esetén) azonban további uniós elemzésre szorul, mielőtt az OTIF keretében döntés születne. Az Unió ezért nem támogathatja az e módosításra irányuló javaslatot a felülvizsgálati bizottság ülésén, és a döntés elnapolását javasolja a legközelebbi közgyűlésig annak érdekében, hogy e kérdést tovább lehessen vizsgálni. Az Unió ezért nem támogathatja az e módosításra irányuló javaslatot a felülvizsgálati bizottság ülésén, és a döntés elnapolását javasolja a legközelebbi közgyűlésig annak érdekében, hogy e kérdést tovább lehessen vizsgálni. Az Unió hasonló álláspontot képvisel, vagyis a döntés elnapolását a következő közgyűlésig, hogy tovább vizsgálhassa a kérdést, miszerint [a Németországi Szövetségi Köztársaság] javaslatára az uniós koordinálás során új 1a. cikkre vonatkozó javaslat benyújtására kerülne sor.

További ajánlott uniós álláspont: A CR 25/7 ADD 1 dokumentum 6. oldalán a (8a) bekezdés végét a következő szöveggel kell kiegészíteni: »The amendment to Article 9, paragraph 3, first indent, does not affect the existing allocation of liabilities between [entity in charge of maintenance] and the keeper of the vehicles.«”

41.

A megtámadott határozat mellékletének az E. függelék (CUI) részleges felülvizsgálatára vonatkozó 12. pontja így szól:

„[…]

Hatáskör: megosztott.

Szavazati jog gyakorlása: Unió:

Ajánlott összehangolt álláspont: a módosítások elvetése. A CIT által előterjesztett módosítások a CUI hatályának a belföldi szolgáltatásokra való kiterjesztését, szerződési jellegű kötelező erővel bíró általános feltételek bevezetését, valamint a pályahálózat‑működtető károkért viselt felelősségének kiterjesztését foglalják magukban. E módosítások további mérlegelést igényelnek, de mivel a felülvizsgálati bizottság ülését megelőzően az OTIF egyetlen belső fórumán sem kerültek megvitatásra, nem lehetett megfelelő részletességgel megvizsgálni a hatásukat. Megfelelő előkészítő munka hiányában a CUI (amely jelenleg összhangban áll az uniós joggal) módosítása a felülvizsgálati bizottság jelenlegi ülésén túl korai lenne.”

42.

A Bizottság az OTIF felügyeleti bizottságának 25. ülésén előterjesztette az Uniónak a megtámadott határozat mellékletében meghatározott álláspontját, míg a Németországi Szövetségi Köztársaság fenntartotta önálló álláspontját a COTIF 12. cikkére, valamint a B. függelékére (CIM), a D. függelékére (CUV) és az E. függelékére (CUI) vonatkozó módosításokat (a továbbiakban együtt: vitatott módosítások) illetően, és kérte, hogy e tárgyakban szavazati jogát közvetlenül gyakorolhassa. A Németországi Szövetségi Köztársaság az Uniónak a COTIF 12. cikkével, valamint D. függelékével (CUV) kapcsolatban javasolt módosításokkal kapcsolatos álláspontja ellen szavazott. Mivel e javaslatok megkapták a szükséges többségi szavazatot, az OTIF felülvizsgálati bizottsága elfogadta a szóban forgó módosítást.

43.

Ezt követően a Bizottság felszólító levelet küldött a Németországi Szövetségi Köztársaság részére az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén leadott, a megtámadott határozattal ellentétes szavazata tárgyában.

44.

A Németországi Szövetségi Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a megtámadott határozatot a vitatott módosításokra vonatkozó részében, és a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.

45.

A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, másodlagosan pedig, amennyiben a megtámadott határozatot megsemmisíti, tartsa fenn e határozat joghatásait, valamint a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.

46.

A Németországi Szövetségi Köztársaság támogatása végett a francia kormány és a Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királyságának kormánya, míg a Tanács támogatása végett a Bizottság avatkozott be.

47.

Nagy‑Britannia és Észak‑Írország Egyesült Királysága kivételével valamennyi fent említett fél részt vett a 2016. október 25‑i tárgyaláson.

48.

A jelen ügy az OTIF felülvizsgálati bizottságának ülésén a COTIF és függelékeinek egyes módosításaira vonatkozóan az Európai Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásáról szóló tanácsi határozatra vonatkozó, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Tanács közötti jogvitából ered.

49.

A Németországi Szövetségi Köztársaság három jogalapot terjesztett elő: az első az Unió hatáskörének hiánya miatt a hatáskörátruházás elvének megsértésén, a második az indokolási kötelezettség megsértésén, a harmadik pedig a hatékony jogvédelem elvével összefüggésben a lojális együttműködés elvének megsértésén alapul.

50.

E három jogalapot a Németországi Szövetségi Köztársaság által beterjesztett sorrendben elemzem majd.

51.

Az első jogalapja keretében a Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy az EUMSZ 91. cikk és az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése értelmében az Unió nem rendelkezett hatáskörrel az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülésén a B. függelék (CIM), D. függelék (CUV) és az E. függelék (CUI) javasolt módosításaira vonatkozóan az Unió nevében képviselendő álláspont meghatározására.

52.

A COTIF 13. cikke 1. §‑ának c) pontja egy felülvizsgálati bizottságot hoz létre, amely a 33. cikk 4. §‑ának megfelelően dönt a COTIF és mellékletei rendelkezéseinek módosítására vonatkozó javaslatokról ( 13 ).

53.

A szóban forgó módosítások a jelen ügyben a COTIF 33. cikkében szereplő felsorolásba tartoznak.

54.

Az EUMSZ 218. cikk szabályozza az Unió és a harmadik országok vagy nemzetközi szervezetek közötti nemzetközi megállapodás tárgyalására és megkötésére vonatkozó eljárást. Ezen eljárásban a tagállamok érdekeit képviselő intézményként a legfőbb döntéshozatali szerv a Tanács. E célból az EUMSZ 218. cikk (2) bekezdése értelmében felhatalmazást ad a tárgyalások megkezdésére (általában a Bizottság az, amely a tárgyalásokat lefolytatja), ( 14 ) elfogadja a tárgyalási irányelveket, ( 15 ) felhatalmazást ad az aláírásra ( 16 ) és megköti a megállapodásokat. ( 17 ) Ez a cikk egyben meghatározza az Európai Parlament részvételének mértékét, akár a taxatív felsorolásban szereplő esetekben az egyetértéséről, ( 18 ) akár egyéb esetekben az ezen intézménnyel való konzultációról van szó. ( 19 ) Egyebekben a Parlamentet az eljárás minden szakaszában tájékoztatni kell. ( 20 )A Tanács az eljárás egésze során – egyes külön meghatározott esetek kivételével ( 21 ) – minősített többséggel jár el. ( 22 )

55.

Egy megállapodás módosítására vonatkozóan főszabály szerint formai párhuzam áll fenn, mivel a megállapodások módosítására irányuló eljárás megegyezik a megállapodások megkötésére irányuló eljárással. ( 23 )

56.

Ugyanakkor az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése e főszabály alóli kivételként szabályozza az egyszerűsített eljárást. ( 24 ) E rendelkezés szerint, amelyet az Amszterdami Szerződés illesztett be az EUM‑Szerződésbe, ( 25 ) és amelyet a Nizzai Szerződés módosított, ( 26 ) a Tanács a Bizottság javaslata alapján határozatot fogad valamely megállapodással létrehozott szervben az Unió által képviselendő álláspontok kialakítására vonatkozóan, amennyiben az ilyen szervnek joghatással bíró jogi aktust kell hoznia, kivéve a megállapodás intézményi kereteit kiegészítő vagy módosító jogi aktusokat. ( 27 )

57.

Végül meg kell állapítani, hogy valamely megállapodás módosítása esetén az EUMSZ 218. cikk (7) bekezdése ( 28 ) az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdéstől való eltérést jelent. Így ez előbbi rendelkezés úgymond az egyszerűsített eljáráshoz képest is egyszerűbb eljárást tartalmaz, ( 29 ) az említett rendelkezés ugyanakkor a jelen ügyben nem alkalmazható.

58.

A jelen ügyben a Tanács a Bizottság javaslata alapján határozatot fogadott el a felülvizsgálati bizottságban (vagyis a COTIF által felállított szervben) az Unió nevében képviselendő álláspont meghatározásáról. E szervnek joghatással bíró jogi aktusokat kell hoznia, amelyek a COTIF és mellékleteinek módosítására irányulnak. Ráadásul, amint a továbbiakban részleteiben is látni fogjuk, a tervezett módosítások nem érintik a COTIF intézményi keretét. ( 30 ) Következésképpen ezek a módosítások az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének hatálya alá tartoznak.

59.

A jelen jogvita tehát teljes egészében e rendelkezés alkalmazási körébe tartozik. Sőt, mondhatni, ez az ügy egyike az e rendelkezésben bevezetett egyszerűsített eljárással szabályozott „átlagos helyzeteknek” ( 31 ).

60.

Természetesen a megállapodások EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése szerinti bármely módosításának előfeltétele az Unió hatáskörének fennállása.

61.

Mindez a Szerződések által bevezetett hatásköri rendszerhez vezet. ( 32 )

62.

Az EUSZ 5. cikk (1) bekezdésének első mondata értelmében az Unió hatásköreinek elhatárolására a hatáskörátruházás elve az irányadó. Az EUSZ 5. cikk (2) bekezdése szerint az Unió kizárólag a tagállamok által a Szerződésekben ráruházott hatáskörök határain belül jár el a Szerződésekben foglalt célkitűzések megvalósítása érdekében. Minden olyan hatáskör, amelyet a Szerződések nem ruháztak át az Unióra, a tagállamoknál marad. ( 33 )

63.

A hatáskör‑átruházás elvét mind a belső, mind pedig a külső hatáskörökre alkalmazni kell.

64.

Az EUM‑Szerződés hatásköröket ruház az Unióra. E tekintetben az említett Szerződés több olyan jogalapot tartalmaz, amely, mint az EUMSZ 91. cikk a közlekedés területén, fellépésre jogosítja fel az Uniót; ez utóbbira a következőkben visszatérek majd.

65.

Ami kifejezetten a külső hatáskört, vagyis az (EUMSZ 335. cikk értelmében jogképességgel rendelkező) Unió azon képességét illeti, hogy harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel megállapodást kössön, a Lisszaboni Szerződés volt az első az Unió történelmében, ( 34 ) amely összefoglaló jelleggel meghatározta ( 35 ) azokat az eseteket, amikor az Unió ilyen hatáskörrel rendelkezik. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése az Unió külső hatáskörét négy fordulatban állapítja meg, amelyek a Bíróságnak a külső hatáskörökre vonatkozó ítélkezési gyakorlatához képest igen csekély tartalommal bírnak. ( 36 )

66.

Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió megállapodást köthet egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel, először is ha a Szerződések ilyen megállapodás megkötését írják elő, ( 37 ) másodszor ( 38 ) ha az a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges, ( 39 ) harmadszor ha valamely kötelező erejű jogi aktus ilyen értelmű rendelkezést tartalmaz, ( 40 ) vagy negyedszer ha az a közös szabályokat érintheti, illetve azok alkalmazási körét megváltoztathatja. ( 41 )

67.

Már ezen a ponton megjegyzem, hogy a második és a negyedik fordulatban olyan hatáskörök szerepelnek, amelyeket a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése előtt szokásosan „bennefoglalt” hatáskörnek neveztek.

68.

Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése – helyesen – nem rendelkezik arról a kérdésről, hogy a külső hatáskör kizárólagos vagy megosztott‑e. Nemsokára még visszatérek erre a kérdésre.

69.

Az Unió hatásköreinek típusait és területeit a Lisszaboni Szerződés hatálybalépése óta részletesen szabályozza az EUM‑Szerződés „Alapelvek” címet viselő első részének I. címe („Az Unió hatásköreinek típusai és területei”).

70.

Mindenekelőtt, az EUMSZ 2. cikk (1) bekezdése értelmében, ha egy meghatározott területen a Szerződések kizárólagos hatáskört ruháznak az Unióra, e területen kizárólag az Unió alkothat és fogadhat el kötelező erejű jogi aktust. Ezzel szemben, az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése szerint, ha egy meghatározott területen a Szerződések a tagállamokkal megosztott hatáskört ruháznak az Unióra, e területen mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat.

71.

Ez utóbbi rendelkezés, amikor kimondja, hogy a tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta, és a tagállamok olyan mértékben gyakorolhatják újra a hatáskörüket, amilyen mértékben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról, az előfoglalás elvét foglalja magában.

72.

Ezt az elvet kell alkalmazni mind a belső, mind a külső hatáskörökre. ( 42 )

73.

Ezt követően, az EUMSZ 3‑EUMSZ 6. cikk meghatározza az Unió különböző tevékenységi köreivel kapcsolatos uniós hatáskörök egyes típusait. Az EUMSZ 3. cikk, amellyel a következőkben részletesebben foglalkozom majd, szól a kizárólagos hatáskörökről, az EUMSZ 4. cikk megállapítja, hogy a megosztott hatáskör a hatáskör „hiánya” ( 43 ), és meghatározza azokat az alapvető területeket (a közlekedés kifejezetten ezek közé tartozik ( 44 )), amelyekre az Unió és a tagállamok közötti megosztott hatásköröket kell alkalmazni, ( 45 ) az EUMSZ 5. cikk a gazdaságpolitikák Unión belüli összehangolásáról szól, az EUMSZ 6. cikk kimondja, hogy az Unió hatáskörrel rendelkezik „a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására” olyan területeken, mint az emberi egészség védelme és javítása, valamint az ipar.

74.

Térjünk vissza az EUMSZ 3. cikkhez. Ez a rendelkezés kimerítő felsorolását tartalmazza azon területeknek, ahol az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik. Az (1) bekezdés felsorolja azon területeket, amelyeken az Unió (kifejezett) kizárólagos hatáskörrel rendelkezik, nevezetesen a vámunió, a belső piac működéséhez szükséges versenyszabályok megállapítása, a monetáris politika azon tagállamok tekintetében, amelyek pénzneme az euró, a tengeri biológiai erőforrások megőrzése a közös halászati politika keretében és a közös kereskedelempolitika.

75.

Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése kimondja, hogy az Unió szintén kizárólagos hatáskörrel rendelkezik nemzetközi megállapodás megkötésére, először isha annak megkötését valamely uniós jogalkotási aktus írja elő, vagy másodszor ha az hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges, illetve harmadszor annyiban, amennyiben az a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja. Hangsúlyoznom kell, hogy az EUMSZ 3. cikk (1) bekezdésével ellentétben e rendelkezés (2) bekezdése a „nemzetközi megállapodás megkötésére” történő hivatkozás miatt az Unió külső hatásköreire korlátozódik.

76.

Ezzel szemben, amennyiben az Unió megosztott hatáskörrel rendelkezik, mind ez utóbbinak, mind a tagállamoknak jogában áll eljárni.

77.

Ugyanakkor, amennyiben az Unió gyakorolta a megosztott külső hatáskörét, a tagállamok többé nem jogosultak fellépni. ( 46 ) A tagállamok a hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió nem gyakorolta a hatáskörét. ( 47 ) Amennyiben az Unió gyakorolja a megosztott külső hatáskörét, egyedül lép fel. ( 48 ) A megosztott hatáskör Unió általi gyakorlása tehát kizárólagossági elemet foglal magában, mivel a tagállamok már nem léphetnek fel. Ilyen esetben az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdésében szereplő előfoglalás elvét kell alkalmazni. ( 49 )

78.

Az, hogy az Unió mikor és hogyan gyakorolja ezt a hatáskört, lényegében az EUMSZ 218. cikkben meghatározott eljárás ( 50 ) keretében szabályozott politikai kérdés. ( 51 )

79.

Fel kell hívnom a figyelmet az EUMSZ 3. cikk értelmében vett kizárólagos hatáskör és az olyan megosztott hatáskör közötti különbségre, amelynek gyakorlásáról az Unió határozott. Így, az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése harmadik mondatának értelmében a tagállamok újra gyakorolhatják a hatáskörüket, amennyiben az Unió úgy határozott, hogy lemond hatáskörének gyakorlásáról. Ez a rendelkezés kizárólag a megosztott hatáskörök esetében alkalmazható

80.

Ennek következtében az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése közötti kapcsolatot illetően meg kell jegyeznem, hogy az előbbi rendelkezés egy külső hatáskör fennállására vonatkozik, míg ez utóbbi azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy egy ilyen (az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése értelmében fennálló) külső hatáskör kizárólagos‑e, vagy sem. ( 52 )

81.

Véleményem szerint mindez egyértelműen következik e két rendelkezés szövegéből, valamint az EUM‑Szerződésen belüli elhelyezkedésükből. Ebből az is következik, hogy az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésnek szövege, és ezáltal hatálya is szélesebb körű, mint az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdéséé. Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésében meghatározott hatásköröknek csak egy része az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében vett kizárólagos hatáskör. ( 53 )

82.

Először tehát azt kell meghatározni, hogy az – adott esetben – az EUM‑Szerződés egyéb rendelkezéseivel összefüggésben értelmezett EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése alapján fennáll‑e az Unió hatásköre, mielőtt megvizsgálnánk e hatáskör jellegét, többek között azt, hogy az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében kizárólagos‑e vagy csupán megosztott. A Bíróság ugyanezt a megközelítést alkalmazza. ( 54 )

83.

Rá kell mutatnom, hogy nem szabad összekeverni a – kizárólagos vagy megosztott – hatáskör kérdését a vegyes megállapodás kérdésével, vagyis egy vagy több harmadik országgal vagy egy nemzetközi szervezettel az Unió és a tagállamok együttes részvételével megkötött megállapodással.

84.

Ugyanis, amint arra Wahl főtanácsnok a 3/15. sz. vélemény iránti eljárásra vonatkozó indítványában ( 55 ) rámutatott, „ha a megállapodás tárgya megosztott […] hatáskörbe tartozik, akkor általában az uniós jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozik annak eldöntése, hogy vegyes megállapodást, vagy kizárólag az Unió részvételével járó megállapodást köt‑e”.

85.

Az uniós jog vegyes megállapodás megkötését csak abban az esetben írja elő, ha e szerződés egyaránt tartalmaz az Unió, illetve a tagállamok kizárólagos hatáskörébe tartozó részeket, anélkül hogy azok járulékos jellegűek lennének egymáshoz képest ( 56 ).

86.

Ugyanezt a gondolatmenetet követve, egy vegyes megállapodás módosításai, mint a jelen ügyben is, ugyanezen elvet követik. Ha például a megosztott hatáskörök egyik területén az Unió úgy határoz, hogy gyakorolja az ilyen módosításokra vonatkozó hatáskörét, a továbbiakban nem a tagállamok, hanem az Unió fog dönteni.

87.

A csatlakozási megállapodás ezt tükrözi. E megállapodás 6. cikkének (2) bekezdése értelmében az Unió és tagállamai megosztott hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozó döntések esetén vagy az Unió, vagy annak tagállamai szavaznak. Következésképpen, ha az Unió úgy döntött, hogy gyakorolja a megosztott külső hatáskörét, egyedül az Unió szavazhat az OTIF‑on belül.

88.

A felek nem vitatták, hogy az EUMSZ 4. cikk (2) bekezdésének g) pontja értelmében az Unión belüli közlekedéspolitikai intézkedések az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartoznak, és hogy az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdéséből következően a megosztott hatáskör esetén mind az Unió, mind pedig a tagállamok alkothatnak és elfogadhatnak kötelező erejű jogi aktusokat, és a tagállamok e hatáskörüket csak olyan mértékben gyakorolhatják, amilyen mértékben az Unió hatáskörét nem gyakorolta.

89.

Emellett a felek egyetértenek abban, ( 57 ) hogy egyfelől az Unió az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése alapján belső hatáskörrel rendelkezik arra, hogy rendelkezéseket fogadjon el a vasúti közlekedési vállalatokra vonatkozó magánjog érintett területein, vagyis az áruszállításra vonatkozó (magán)jogban, a bérleti szerződésekre vagy gépjármű használat céljából történő rendelkezésre bocsátásáról szóló szerződésekre vonatkozó jogban, valamint az infrastruktúra‑használati szerződésekre vonatkozó jogban, másfelől az Unió még nem gyakorolta e hatáskörét.

90.

Érdekes módon a Tanács a megtámadott határozat vitatott pontjaiban azt állítja, hogy megosztott hatáskörről van szó, míg válaszbeadványában előadja, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.

91.

A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy Európán kívüli összefüggésben a közlekedéspolitika – az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében foglalt esetektől kivéve, amikor az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik – az Unió és a tagállamok között megosztott hatáskörbe tartozik.

92.

Annak megállapításához, hogy az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének megfelelően az Unió rendelkezik‑e hatáskörrel egy, az Unió által egy nemzetközi szervezetben képviselendő álláspont elfogadására vonatkozóan, ha az e szervezet által elfogadott jogi aktus egy vegyes megállapodás rendelkezéseinek módosítására irányul, a Németországi Szövetségi Köztársaság szerint azt kell megvizsgálni, hogy a módosítások az Unió hatáskörébe tartozó megállapodás rendelkezéseire irányulnak‑e. Ilyen hatáskör hiányában nem fogadható el az Unió álláspontjára vonatkozó egyetlen határozat sem. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint e vizsgálat során azt kell megtudni, hogy a szóban forgó nemzetközi szervezet határozata közvetlen hatással van‑e az uniós vívmányokra, és ezáltal vannak‑e olyan közös szabályok, amelyeket sérülhetnek, vagy amelyek alkalmazási köre megváltozhat a szóban forgó határozat miatt. Az ilyen kockázat fennállása a Németországi Szövetségi Köztársaság szerint azt feltételezi, hogy a nemzetközi megállapodás rendelkezéseinek módosítása olyan területet érint, amelyen az Unió már fogadott el közös szabályokat. E tekintetben a Németországi Szövetségi Köztársaság az AETR‑ítélet ( 58 ) alapjául szolgáló ügyre hivatkozik.

93.

A Tanács, amelyet a Bizottság támogat, előadja, hogy az Unió külső fellépése nem korlátozódik az Unió belső rendelkezéseiben már szabályozott területekre. Arra hivatkozik, hogy külügyekben akkor is felléphet, ha az érintett tárgykörök még nem vagy csak csekély mértékben képezték szabályozás tárgyát uniós szinten, amely szabályozás ezáltal valószínűleg nem érintett. Úgy véli, hogy egy nemzetközi megállapodást az Unió, élve a külügyekben fennálló „lehetséges” hatáskörével, egyedül is megköthet.

94.

A Tanács a Németországi Szövetségi Köztársaságtól eltérően úgy véli, hogy a megosztott hatáskörbe tartozó területeken az Unió által nemzetközi megállapodással létrehozott szervben képviselendő álláspont az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének megfelelően hozott határozattal is meghatározható, mivel egy ilyen határozat az Unió érdekét szolgálja még akkor is, ha az érintett tárgyban nincsenek közös szabályok. Ebben az esetben megosztott külső hatáskör gyakorlásáról van szó, amely az EU‑Szerződéshez és az EUM‑Szerződéshez mellékelt, a megosztott hatáskörök gyakorlásáról szóló (25.) jegyzőkönyvnek ( 59 ) megfelelően az uniós jogi aktusban szereplő egyes konkrét kérdésekre korlátozódnak.

95.

A jelen ügyben az Unió úgy határozott, hogy a közlekedés területén gyakorolja külső hatáskörét annak érdekében, hogy a COTIF szerződő felévé váljon, és azokon a területeken, ahol hatásköröket vett át, meghatározta hatásköre terjedelmét és természetét, amint azt a 2013/103 határozat első bevezető hivatkozásában az EUMSZ 91. cikkre történő hivatkozás és az ugyanezen határozathoz csatolt, az Unió hatáskörére vonatkozó nyilatkozat is alátámasztja. Ez a nyilatkozat, amely azt sugallhatja, hogy a megosztott hatáskörök átadása uniós rendelkezések lététől függ, valójában nem zárja ki a megosztott hatásköröknek a COTIF keretében történő újabb átadását.

96.

Elsőként azt kell megvizsgálni, hogy az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése értelmében az Unió a jelen ügyben rendelkezett‑e külső hatáskörrel.

97.

Amint azt korábban már jeleztem, az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulata felhatalmazza az Uniót, hogy megállapodást kössön egy vagy több harmadik országgal vagy nemzetközi szervezettel, ha az „a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérése érdekében szükséges”.

98.

A jelen esetben a szóban forgó megállapodás valóban az egyik uniós politika része, ( 60 ) mivel a közlekedés a tárgya az EUM‑Szerződés harmadik része VI. címének. Az EUMSZ 90. cikk értelmében a Szerződések célkitűzéseit az e címben szabályozott területen a közös közlekedéspolitika keretében kell végrehajtani. Közelebbről, az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése alapján az Unió (belső) hatáskörrel rendelkezik e közlekedéspolitika meghatározására. Ezenfelül az EUMSZ 100. cikk (1) bekezdése értelmében a VI. cím rendelkezéseit többek között a vasúti közlekedésre is alkalmazni kell.

99.

Másrészt a Bíróság ítélkezési gyakorlatából kiderül, hogy az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdése és az EUMSZ 80. cikk (1) bekezdése a Közösség hatásköréről rendelkezik a közlekedés területén ( 61 ).

100.

Szélesebb értelemben a közlekedéspolitika elválaszthatatlanul kapcsolódik a belső piaci politikához. Azon túl, hogy a közlekedéspolitika közvetlenül hozzájárul a belső piac megvalósításához, az EUM‑Szerződés maga is megállapítja, hogy a közlekedés egyes tényezői a szolgáltatások külön kategóriáját képezik. ( 62 )

101.

AZ EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatában szereplő szükségesség követelményét ( 63 ) véleményem szerint tágan kell értelmezni. ( 64 ) A hatáskörrel rendelkező politikai intézmények e tekintetben széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek. A szükségesség követelménye a szubszidiaritás ( 65 ) és az arányosság ( 66 ) elve deklaratív jellegének egyszerű megerősítéseként is felfogható.

102.

Mindenesetre úgy értelmezem az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatát, hogy a szükségesség követelménye egy olyan feltétel, amely mindenekelőtt az Unió külső hatáskörének kizárását szolgálja az olyan esetekben, amikor az Unió külső fellépése nem teszi lehetővé a Szerződésekben meghatározott célkitűzések elérését.

103.

Erről az esetről itt nincs szó. A vitatott módosítások ugyanis összhangban állnak az EUM‑Szerződés közlekedéspolitikával kapcsolatos céljainak megvalósításával.

104.

Felmerül a kérdés, hogy az Unió rendelkezik‑e külső hatáskörrel, ha az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatából fakadó követelmények teljesülnek, vagy további feltételeknek is teljesülniük kell. Így az Unió akár korábbi belső szabályozás nélkül is rendelkezhet külső hatáskörrel?

105.

Meglátásom szerint igen.

106.

Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése második fordulatának szövege, amely feltűnően emlékeztet az EUMSZ 352. cikk (1) bekezdésének ( 67 ) szövegére – amit az magyarázhat, hogy a Bíróságnak a Lisszaboni Szerződés előtti ítélkezési gyakorlata „bizonyos értelemben […] az [EUMSZ 352.] cikke mögött megbúvó logikát ültette át a[z Unió] külső hatásköreinek területére” ( 68 ) [nem hivatalos fordítás] – egyértelmű, és minden kétséget kizár. Ez a rendelkezés a Szerződéseknek az Uniós politikák keretében meghatározott célkitűzéseire hivatkozik. ( 69 ) A korábbi belső szabályozás nem követelmény. Az EUM‑Szerződés rendelkezéseiben csupán a külső hatáskör (az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése alapján történő) minősítésének szakaszában jelenik meg az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének második fordulatában szereplő belső szabályozás kérdése, ( 70 ) még akkor is, ha a korábbi belső szabályozás nem követelmény. ( 71 )

107.

Ráadásul a Bíróság ítélkezési gyakorlatából nem következik egy korábbi belső szabályozásra vonatkozó követelmény. Minden alkalommal, amikor a korábbi belső szabályozás kérdése felmerült, nem a külső hatáskör fennállását kellett megállapítani, hanem azt is, hogy a külső hatáskör kizárólagos külső hatáskörnek minősíthető‑e, vagy sem. ( 72 )

108.

Emellett, a Kramer és társai ítéletből ( 73 ) kiderül, hogy a belső hatáskör fennállása a külső hatáskört meglétét is magában foglalja, még akkor is, ha a belső intézkedéseket (még) nem fogadták el. ( 74 )

109.

A 2/00. sz. véleményben ( 75 ) a Bíróság azon jogi aktus megfelelő jogalapjának megválasztásáról foglalt állást, amellyel a Tanács a biológiai biztonságról szóló cartagenai jegyzőkönyvet meg kívánta kötni. Ebben a kérdésben a Bizottság állt szemben a Tanáccsal és a tagállamokkal. Míg a Bizottság véleménye szerint e jegyzőkönyv az EUMSZ 207. cikk alapján lényegében a közös kereskedelempolitika, az Unió kizárólagos külső hatáskörének hatálya alá, addig a Tanács és a tagállamok szerint az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdése alapján a környezetpolitika – egy (szintén) külső, de megosztott hatáskör – hatálya alá tartozik.

110.

A Bíróság szerint a cartagenai jegyzőkönyvnek az Unió nevében történő megkötését egyetlen, konkrétan a környezetpolitikára vonatkozó jogalapra, vagyis az EUMSZ 192. cikk (1) bekezdésére ( 76 ) kell alapítani. A Bíróság ezenfelül – az AETR‑ítéletre hivatkozva ( 77 ) – hozzátette, hogy „[m]eg kell még vizsgálni, hogy a[z Unió] a jegyzőkönyv megkötéséhez az [EUMSZ 192.] cikk alapján kizárólagos hatáskörrel ( 78 ) rendelkezik‑e a[z uniós] kereten belül elfogadott olyan másodlagos jogi aktusok létezése miatt, amelyek a biológiai biztonság területére vonatkoznak, és amelyekre hatással lehet a tagállamoknak az említett jegyzőkönyv megkötésére vonatkozó eljárásban való részvétele” ( 79 ). A Bíróság úgy ítélte meg ebben az ügyben, hogy a cartagenai jegyzőkönyv alkalmazási területén belső szinten megvalósult harmonizáció mindenképpen csak kis részben fedi le e területet, és arra a következtetésre jutott, hogy az Unió és tagállamai a jegyzőkönyv megkötésére megosztott hatáskörrel rendelkeznek ( 80 ).

111.

A Bíróság tehát először is megállapította a hatáskör fennállását, mielőtt a kizárólagosságának kérdésével foglalkozott volna. Csupán a második szakaszban vizsgálta másodlagos jogi aktusok fennállását. A 2/00. sz. véleményből ( 81 ) tehát az következik, hogy a megosztott külső hatáskör fennállása független a másodlagos jogi aktusok fennállásától, és ennélfogva a belső hatáskör gyakorlásától.

112.

Emellett a Bizottság kontra Franciaország ítélet ( 82 ) és a Bizottság kontra Írország ítélet ( 83 ) alapjául szolgáló ügyekből kiderült, hogy az Unió akkor is köthet nemzetközi megállapodásokat, ha ezen megállapodás sajátos tárgykörei még nem vagy csak csekély mértékben képezték szabályozás tárgyát uniós szinten, amely szabályozás ezáltal valószínűleg nem érintett.

113.

E három ügy ( 84 ) az Unió környezetvédelmemmel kapcsolatos külső hatásköréről szólt, egy megosztott hatáskörről. A Németországi Szövetségi Köztársaság állításával ellentétben e megállapításon mit sem változtat az a körülmény, hogy az EUMSZ 192. cikk és az EUMSZ 191. cikk (1) bekezdésének negyedik fordulata ( 85 ) alapján kifejezett külső hatáskörről, nem pedig – az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatával összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikkhez hasonlóan – bennefoglalt külső hatáskörről van szó. A bennefoglalt hatáskör nem kevésbé érvényes, mint a kifejezett hatáskör.

114.

Másfelől tisztában vagyok azzal, hogy a Bizottság kontra Franciaország ítélet és a Bizottság kontra Írország ítélet alapjául szolgáló ügyek eltérnek a jelen ügytől, mivel az előbbiekben a Bíróság mindenekelőtt saját hatáskörét vizsgálta egy vegyes megállapodás rendelkezéseinek értelmezése, és e rendelkezések tiszteletben tartásáról szóló jogvita elbírálása kapcsán. Ugyanakkor ez semmit sem változtat a Bíróság ezen ügyekkel kapcsolatos megállapításain. A körülmények eltérőek lehetnek, de a jog nem. E két ügyben az Unió környezetvédelemmel kapcsolatos külső hatásköréről volt szó, egy olyan hatáskörről, amely főszabály szerint megosztott.

115.

A Bíróságnak a Bizottság kontra Franciaország ítélet és a Bizottság kontra Írország ítélettel kapcsolatos megállapításai tehát átvehetők a jelen ügyben. ( 86 )

116.

Az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdése második fordulatának általam javasolt olvasata nem jelenti azt, hogy az Unió politikai intézményei korlátlan mérlegelési jogkörrel bírnak.

117.

Először is, ezeket az intézményeket az EUMSZ 296. cikk (2) bekezdése értelmében indokolási kötelezettség terheli. Ezzel a kérdéssel részletesebben foglalkozom majd a Németországi Szövetségi Köztársaság által hivatkozott második jogalap vizsgálata keretében.

118.

Másodszor, amennyiben ezek az intézmények megosztott hatáskört gyakorolnak, eleget kell tenniük az EUSZ 5. cikk (3) bekezdésében kimondott szubszidiaritás elvének. Mindig ezt az elvet kell alkalmazni a megosztott hatáskör gyakorlása esetén, függetlenül attól, hogy belső vagy külső hatáskörről van‑e szó. ( 87 )

119.

E megfontolások alapján az Unió az EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulatával összefüggésben értelmezett EUMSZ 91. cikk értelmében külső hatáskörrel rendelkezik. A fentiekben megállapítottam, hogy az uniós politikák keretében a szóban forgó intézkedések összhangban állnak a Szerződések céljainak megvalósításával. A Tanács ezt a hatáskört gyakorolta. Ebből következik, hogy az EUMSZ 2. cikk (2) bekezdése második mondatának megfelelően a Németországi Szövetségi Köztársaság a továbbiakban nem gyakorolhatja a megosztott hatáskörét.

120.

Így a Tanács nem sértette meg az EUSZ 5. cikk (2) bekezdésében szereplő hatáskörátruházás elvét, és az első jogalapot el kell utasítani.

121.

Mivel javasoltam az elutasítását, az első jogalap vizsgálatát ezen a ponton be kellene fejezni. Mindazonáltal, arra az esetre, ha a Bíróság arról is szeretne megbizonyosodni, hogy az Unió rendelkezett‑e kizárólagos külső hatáskörrel, folytatom az elemzésemet.

122.

Meg kell vizsgálni, hogy az Unió rendelkezik‑e az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése szerinti kizárólagos külső hatáskörrel.

123.

Uniós jogszabályban található megfelelő rendelkezés hiányában az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének első fordulatát azonnal ki kell zárni.

124.

Ugyanez a helyzet e cikk második fordulatával kapcsolatban, amely véleményem szerint nem alkalmazható, hiszen az iratokban semmi sem utal arra, hogy a tanácsi határozat elfogadása „a[z Unió] hatásköreinek belső gyakorlásához szükséges”. A jelen ügyben tehát nincs szó az „1/76. sz. véleményben szereplő esetről” ( 88 ).

125.

Így tehát az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében szereplő harmadik fordulat marad.

126.

A kérdés a következő: hogyan kell értelmezni az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésében szereplő, „annyiban, amennyiben az [vagyis a nemzetközi megállapodás megkötése] a közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja” kifejezéseket?

127.

Ezek a kifejezések megfelelnek azoknak, amelyekkel a Bíróság az AETR‑ítélet ( 89 ) 22. pontjában meghatározta azon nemzetközi kötelezettségek jellegét, amelyeket a tagállamok az uniósintézmények keretein kívül nem vállalhatnak, amennyiben az EUM‑Szerződés céljainak megvalósítása érdekében uniós közös szabályokat fogadtak el ( 90 ). E kifejezéseket ezért a Bíróság által az AETR‑ítéletben rájuk vonatkozóan adott pontosítások és az ezen ítélet alapján kialakított ítélkezési gyakorlat fényében kell értelmezni ( 91 ).

128.

Hogyan kell tehát értelmezni a „közös szabályokat érintheti, vagy azok alkalmazási körét megváltoztathatja” kifejezéseket?

129.

Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének szövege azt jelenti, hogy az uniós szabályoknak már fenn kell állniuk a nemzetközi megállapodás hatálya alá tartozó területen. Ha nem léteznek ilyen szabályok, akkor nehezen lehet elképzelni, hogy a megállapodás megkötése e szabályokat miként érintheti, vagy azok alkalmazási körét miként változtathatja meg ( 92 ). A „közös” szabályok e rendelkezés értelmében véleményem szerint szükségképpen az Unió másodlagos jogának rendelkezéseit jelentik, és nem a Szerződések rendelkezéseit, pusztán abból az okból, hogy ezek a kifejezések nagy vonalakban az AETR‑ítéleten alapuló ítélkezési gyakorlat kodifikációjára irányulnak. ( 93 )

130.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint akkor áll fenn annak kockázata, hogy a nemzetközi kötelezettségvállalások sértik az uniós közös szabályokat, vagy megváltoztatják e szabályok alkalmazási körét, ami alkalmas az Unió kizárólagos külső hatáskörének igazolására, ha e kötelezettségvállalások az említett szabályok alkalmazási köréhez tartoznak ( 94 ). Az ilyen kockázat megállapítása nem feltételezi a nemzetközi kötelezettségvállalások és az uniós szabályozás hatálya alá tartozó tárgykörök közötti teljes egybeesést ( 95 ). Az uniós közös szabályok alkalmazási körét az ilyen kötelezettségvállalások akkor is érinthetik vagy megváltoztathatják, ha az utóbbiak az ilyen szabályok által jelentős részben már szabályozott tárgykörhöz tartoznak ( 96 ).

131.

A Bíróság emellett arra hivatkozott, hogy az uniós hatáskör fennállásának – ráadásul kizárólagos hatáskör fennállásának – a tervezett nemzetközi megállapodás és a hatályos uniós jog közötti viszony átfogó és konkrét elemzéséből levont olyan következtetéseken kell alapulnia. Ezen elemzésnek ki kell terjednie az uniós szabályok, illetve a tervezett megállapodás rendelkezéseinek hatálya alá tartozó tárgykörökre, az előrelátható továbbfejlődési perspektíváikra, valamint e szabályok és rendelkezések jellegére és tartalmára, annak megvizsgálása érdekében, hogy a szóban forgó megállapodás sértheti‑e az uniós szabályok egységes és koherens alkalmazását és az általuk létesített rendszer megfelelő működését ( 97 ).

132.

Az alapügyet tehát e tényezők figyelembevételével kell elemezni.

133.

A vitatott módosítások a vasúti áru‑ és személyszállítással kapcsolatos kötelmi jog területére tartoznak. A felek egyetértenek abban, hogy ezt a területet az Unió eddig még nem szabályozta.

134.

E tekintetben a Tanács nem vitatja, hogy hiányzik a közlekedésre vonatkozó magánjog teljes körű és koherens uniós szabályozása. Ugyanakkor úgy véli, hogy a vitatott módosítások más uniós, többségükben a 2013/103 határozat „III. mellékletében” ( 98 ) található rendelkezéseket is sérthetnek, és ezáltal az Unió kizárólagos hatáskörébe tartoznak.

135.

A B. függelék (CIM) 6. és 6a. cikkének módosítására irányuló javaslatok az elektronikus fuvarlevél bevezetését írják elő.

136.

A Németországi Szövetségi Köztársaság rámutat, hogy ezzel összefüggésben nem áll rendelkezésre az áruszállítást szabályozó uniós szabály. Ilyen körülmények között nincs olyan uniós jogi rendelkezés, amelyet a B. függelék (CIM) módosítása érintene. Az, hogy e módosításnak közvetett hatása van a közjogba tartozó vám‑, illetve állategészségügyi uniós rendelkezésekre, nem elég ahhoz, hogy az uniós jog érintettsége megállapítható legyen. Mindenesetre a B. függelék (CIM) 2. cikke, amely szerint a vámjogi és az állatvédelemre vonatkozó előírások változatlanok maradnak, a tárgykörökre vonatkozó rendelkezésekkel összefüggésben kizár bármilyen közvetett hatást. Egyébiránt, a szóban forgó módosítás nem érinti a felek azon jogát, hogy megállapodjanak a papíralapú fuvarlevél használatáról.

137.

A Tanács arra hivatkozik, hogy az elektronikus fuvarlevél bevezetése hatással lesz a végrehajtási rendelet 414. és 419. cikkében szabályozott egyszerűsített vasúti árutovábbítási eljárásra, közelebbről az e rendelet 412. cikkében, 416. cikkének (1) bekezdésében, 419. cikkének (1) és (2) bekezdésében, valamint a 2913/92 rendelet 94. cikkében szabályozott formai előírásokra. Az elektronikus fuvarlevél használata ugyanis az egyszerűsített vámeljárás igénybevételének kizárásához vezethet, és így jelentősen megnehezítheti a vámellenőrzéseket. Ráadásul, e fuvarlevél bevezetése az állat‑ és növényegészségügyre vonatkozó szabályozásra, vagyis kihat a 97/78/EK irányelvre, ( 99 ) a 2000/29/EK irányelvre, ( 100 ) valamint a 136/2004 rendeletre is, amelyek általános szabályként előírják a papír alapú kísérődokumentumok használatát. Másfelől a B. függelék (CIM) 6. cikke (7) bekezdése keletkezésének körülményei szintén a CIM fuvarlevél és az Unió vámjogi szabályozása közötti közvetlen kapcsolatot bizonyítják. Ennélfogva a B. függelék (CIM) 6. cikkének módosítása és a 6a. cikkének beiktatása sértheti az uniós jog rendelkezéseit.

138.

A Tanács úgy véli, hogy nem állja meg a helyét a Németországi Szövetségi Köztársaság azon érve, amely szerint a 2013/103 határozat I. mellékletében meghatározott kereskedelmi jogi rendelkezések nem lesznek érintettek. Emellett, mivel ez a melléklet nem tartalmazza a COTIF által érintett témákra vonatkozó jogi aktusok kimerítő felsorolását, a Bíróság ítélkezési gyakorlata sem követeli meg, hogy azok az uniós szabályok, amelyek megsértésének kockázata fennáll, egyazon uniós jogi eszközben szerepeljenek.

139.

Ennélfogva a Tanács fenntartja, hogy az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik a B. függelék (CIM) javasolt módosításaira.

140.

A fent hivatkozott, az Unió kizárólagos külső hatáskörére vonatkozó és az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésének értelmezésről szóló ítélkezési gyakorlat alapján a jelen ügyben nem gondolom, hogy a B. függelék (CIM) javasolt módosításai „meglévő uniós szabályok hatályát érinthetik vagy megváltoztathatják”.

141.

A B. függelék (CIM) a nemzetközi vasúti árufuvarozási szerződésre, vagyis a feladó és a vasúti fuvarozó között létrejött szerződésre vonatkozik. Ezt a szerződést az egyes küldeményeket kísérő „fuvarlevél” rögzíti egy egységes minta szerint. A fuvarlevél többek között részletes információkat tartalmaz az útvonalról és a küldeményekről. Az uniós vámeljárásban a fuvarlevél helyettesíti az árutovábbítási nyilatkozatot, amely általában minden közösségi árutovábbítási eljárásban szükséges. ( 101 ) Noha a végrehajtási rendelet kifejezetten említi a CIM fuvarlevelet, ezt az egyszerűsítést, a Németországi Szövetségi Köztársaság állítása szerint és a Tanács által nem vitatottan, a gyakorlatban ( 102 ) más nemzetközi egyezmények által szabályozott fuvarlevekre is alkalmazzák.

142.

A javasolt módosítás az új 6a. cikknek a B. függelékbe (CIM) történő beillesztésére irányul, és célja többek között az elektronikus fuvarlevelekre alkalmazandó követelmények meghatározása. Jelenleg a B. függelék (CIM) 6. cikkének 9. §‑a értelmében „[f]uvarlevél és annak másodpéldánya kiállítható olyan elektronikus adatbevitel formájában is, amely olvasható írásjelekké alakítható” ( 103 ). Már most lehetőség van tehát egy fuvarlevél elektronikus formában történő használatára, még akkor is, ha erre még nem dolgoztak ki előírásokat. A 2913/92 rendelet erről az elektronikus fuvarlevél használatáról nem tesz említést. E rendeletben egyedül a 233. cikk (4) bekezdése foglalkozik általában az „elektronikus dokumentumok” kérdésével. Ez a rendelkezés mindössze azt mondja ki, hogy főszabály szerint lehetséges az elektronikus dokumentumok használata. Ezzel szemben ez a rendelkezés nem tartalmaz semmilyen utalást a fuvarlevél formájára.

143.

A B. függelék (CIM) 6a. cikkének beiktatásával javasolt módosítás, vagyis a fuvarlevelek elektronikus formában történő hitelesítésének kötelezővé tétele, közvetlenül nem hat a vámeljárás lefolytatására. A Tanács ezzel kapcsolatban arra hivatkozik, hogy az uniós jog jelenlegi állapotában az elektronikus fuvarleveleket az illetékes hatóságok nem fogják elfogadni, mégis meg kell állapítani, hogy elég az elektronikus dokumentumot kinyomtatni ahhoz, hogy megfeleljen a vámeljárásban.

144.

A kizárólagos hatáskör tehát nem jöhet szóba.

145.

A D. függelék (CUV), vagyis a vasúti járművek használatára vonatkozó szerződésekre vonatkozó egységes szabályok célja többek között az egy jármű elvesztése vagy sérülése esetén fennálló, vagy e jármű által okozott kárért való felelősség megállapítása. A javasolt módosítás a jármű COTIF értelmében vett „üzembentartója” fogalmának meghatározásáról szól.

146.

A Németországi Szövetségi Köztársaság azt állítja, hogy jelenleg e téren nincs uniós rendelkezés. Az egyetlen uniós jogi aktus, amelyre a Tanács az öt érintett módosítás kapcsán hivatkozott, a 2008/110 irányelv kizárólag a vasúti biztonsággal kapcsolatos közjogi kérdésekre vonatkozik. Ennélfogva az „üzembentartó” fogalma, noha mind a 2008/110 irányelv, mind a D. függelék (CUV) használja, két különböző jogi környezetre utal. Míg a 2008/110 irányelv a vasúttársaság közjogi kötelezettségeit szabályozza, a D. függelék (CUV) vasúti jármű elvesztése, vagy az ilyen jármű által okozott károk esetén fennálló szerződéses jogokról és kötelezettségekről szól. Ez az oka annak, hogy az „üzembentartó” fogalmának az érintett módosításokban szereplő meghatározása a Németországi Szövetségi Köztársaság szerint eltér az uniós jogban megállapítottól.

147.

Ezzel szemben a Tanács a D. függelék (CUV) és az uniós jog rendelkezései közötti szoros kapcsolatot hangsúlyozza. Amint az ugyanis a 2008/110 irányelv (3) és (4) preambulumbekezdéséből kiderül, a 2004/49 irányelv módosításai már rég e függeléknek az üzembetartók jogaira és kötelezettségeire vonatkozó korábbi módosításai helyébe léptek. A jelenlegi módosításra irányuló javaslatok egyfelől közelíteni igyekeznek az „üzembentartó” fogalmának a D. függelékben (CUV) és a 2008/110 irányelvben található meghatározását. Másfelől arra irányultak, hogy kötelezzék az üzembentartót a használati szerződés megkötésekor egy karbantartásért felelős szervezet megbízására, valamint arra, hogy szabályozzák az üzembentartó és a karbantartásért felelős szervezet közötti információcserét; két olyan témáról van szó, amelyet az uniós jog, nevezetesen a 2008/110 irányelv és a 445/2011/EU rendelet ( 104 ) részletesen szabályozott. Mivel ezek tartalma eltérő, módosításuk sértheti az uniós rendelkezéseket, problémát okozhat az alkalmazásukban, továbbá negatív üzenetet közvetíthet az Unió határain túlra.

148.

Ennélfogva a Tanács fenntartja, hogy, hogy a D. függelék (CUV) javasolt módosításai az Unió kizárólagos hatáskörébe tartoznak.

149.

Egyértelmű, hogy a 12. cikk és a D. függelék (CUV) javasolt módosításának célja a COTIF és a közösségi vasúti biztonságról szóló 2004/49 irányelvben alkalmazott meghatározások közelítése. Ez az irányelv egy olyan rendelkezést tartalmaz, amely szerint az üzembentartó lehet karbantartásért felelős szervezet. A 2008/110 irányelv (3) és (4) preambulumbekezdése szerint az „üzemeltető” ezen irányelv értelmében vett meghatározását a lehető legnagyobb mértékben összhangba kell hozni a COTIF által alkalmazott meghatározással. Amennyiben ugyanazon fogalomnak valamely konkrét uniós aktusban, jelen esetben a 2008/110 irányelvben és a COTIF‑ban szereplő meghatározása egymást követi, a COTIF‑ban szereplő meghatározás bármely módosítása közvetlen hatást gyakorol e konkrét aktusra, és így érintheti azt.

150.

Ennek következtében ebben a kérdésben az Unió kizárólagos hatáskörrel rendelkezik.

151.

Az E. függelék (CUI) javasolt módosításai kapcsán a Németországi Szövetségi Köztársaság úgy véli, hogy ezek kizárólag a szerződéses felelősséggel kapcsolatos magánjogi kérdésekre, illetve a vasúti infrastruktúra használatára vonatkozó magánjogba tartozó kérdésekre vonatkoznak. A vasúti infrastruktúra területén az Unió valóban elfogadott néhány aktust, köztük a 2001/14 irányelvet vagy a 2004/49 irányelvet, amelyek felsorolását a 2013/103 határozat I. mellékletének függeléke tartalmazza. Ugyanakkor ezek az aktusok közjogi célokat tűznek ki, és így nem az E. függelék (CUI) tárgyát képező kérdéseket szabályozzák. Éppen ellenkezőleg, a 2004/49 irányelv kifejezetten kizárja rendelkezései alkalmazási köréből a magánjogi kérdéseket. Egyébként az E. függelék (CUI) 5a. cikke azzal a hatással járhat, hogy kizárja az érintett módosítások bármilyen közvetett hatását a közjogba tartozó uniós jogra.

152.

Az Unió által az E. függelék (CUI) javasolt módosításaival kapcsolatosan képviselendő uniós álláspontra vonatkozóan a Tanács úgy véli, hogy az infrastruktúra használatára irányuló szerződésekre vonatkozó szerződéses rendelkezéseket nem lehet elkülönülten értelmezni, mivel a nemzetközi és európai vasúti jognak, közelebbről a biztonságra vonatkozó közjognak a rendelkezéseivel együtt hatnak. A pályahálózat‑működtető által az infrastruktúrából eredő vagyoni károkért viselt felelősség kiterjesztése módosíthatja az uniós jogban szabályozott felelősségi feltételeket, még az E. függelék (CUI) 5a. cikkben szereplő nem érintett jogra vonatkozó záradékot is. Ugyanez a helyzet az E. függelék (CUI) 5a. cikkében szereplő nem érintett jog hatályának a belföldi vasúti szállításra való kiterjesztésére és a nemzetközi vasúti forgalom vasúti infrastruktúrájának használatára vonatkozó általános feltételek jogalapjának megteremtésére irányuló módosító javaslatokkal.

153.

Az E. függelék (CUI) szabályozza a nemzetközi vasúti forgalom infrastruktúrájának közlekedési célú használatára vonatkozó szerződéseket, ideértve a szerződések formáját és általános feltételeit is. A CIT által előterjesztett módosítások a CUI hatályának a belföldi szolgáltatásokra való kiterjesztését, szerződési jellegű kötelező erővel bíró általános feltételek bevezetését, valamint a pályahálózat‑működtető károkért viselt felelősségének kiterjesztését foglalják magukban.

154.

Az uniós jogban egyetlen rendelkezés hivatkozik a vállalkozó vasúti társaságok és a pályahálózat‑működtetők közötti megállapodásokra. A 2012/34/EU irányelv ( 105 ) 28. cikke az, amely kiköti, hogy ezeknek a megállapodásoknak hátrányos megkülönböztetéstől menteseknek és átláthatóknak kell lenniük.

155.

Mindez nem elegendő a kizárólagos hatáskör megalapozásához.

156.

A Németországi Szövetségi Köztársaság, amelyet a Francia Köztársaság támogat, második jogalapjával arra hivatkozik, hogy a megtámadott határozat indokolása hiányos, mivel a Tanács nem bizonyította, hogy az Unió álláspontjának tárgyát képező kérdéseket az uniós jog már széleskörűen szabályozza.

157.

A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a vegyes megállapodások esetén a nemzetközi szervezetek testületeiben közreműködők hatáskörének meghatározása céljából rendkívül fontos volna a hatáskörök egyértelmű elhatárolása. Márpedig a jelen esetben a Tanács egyetlen uniós jogi eszközt sem említett, és nem utalt a közjoggal összefüggő eszközökre sem, holott a javasolt módosítások kizárólag a magánjog területébe tartozó közlekedési jogra vonatkoztak. A Németországi Szövetségi Köztársaság szerint a Tanács sem a megtámadott határozatában, sem a válaszbeadványában nem jelölte meg az Unió külső anyagi hatáskörének jogalapját. Hozzáteszi, hogy noha a Tanács a válaszbeadványában olyan uniós aktusokra hivatkozott, amelyek véleménye szerint érintetté válhatnak, ha a vitatott módosítások elfogadása megtörténik, ezen aktusok többségét mégsem jelölte meg sem a megtámadott határozatban, sem a 2013/103 határozatban.

158.

A Tanács, amelyet a Bizottság támogat, arra hivatkozott, hogy az uniós jogkört igazoló indokolás egyértelműen kiderül a megtámadott határozatból. Az említett határozatban megjelölésre kerültek azok az uniós rendelkezések, amelyeket a vitatott módosítások sérthetnek. Az a tény, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság véleménye szerint az uniós jog hivatkozott rendelkezései jelentőségüket vesztik, nem vonhatja kétségbe a megtámadott ítélet indokolásának elégséges jellegét. Egy, többé‑kevésbé az Unió és a tagállamok megosztott hatáskörébe tartozó kérdésben a Tanács már azáltal eleget tesz indokolási kötelezettségének, ha hivatkozik fellépése jogalapjára és leírja a helyzetét. A Tanács szerint az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése megfelelő jogalapja a megtámadott határozat elfogadásának, további indokolás szükségtelen. Emellett a Tanács véleménye szerint nincs jelentősége annak, hogy a megtámadott ítélet a 2013/103 határozatban nem említett uniós jogi rendelkezéseken alapul.

159.

Ez a jogalap a Németországi Szövetségi Köztársaság által az első joglapja keretében előadott érvelésen alapul, amelynek elutasítását javasolom a Bíróságnak. Amint azt már kifejtettem, nem szükséges, hogy a módosítással érintett terület a belső rendelkezésekben már széleskörűen szabályozott legyen, ezért az indokolásra vonatkozó követelmények mérsékeltek.

160.

Az EUMSZ 296. cikk második bekezdése értelmében a jogi aktusoknak indokolást kell tartalmazniuk, és azokban utalni kell minden olyan javaslatra, kezdeményezésre, ajánlásra, kérésre vagy véleményre, amelyet a Szerződések előírnak.

161.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ez az indokolási kötelezettség előírja, hogy valamennyi érintett jogi aktusnak tartalmaznia kell azon indokok leírását, amelyek az intézményt a jogi aktus elfogadására késztették úgy, hogy a Bíróság felülvizsgálatot gyakorolhasson, és mind a tagállamok, mind az érintett harmadik személyek megismerhessék azokat a körülményeket, amelyek között a közösségi intézmények az EUM‑Szerződést alkalmazták. ( 106 ) Valamely jogi aktus jogalapjának megjelölése az indokolási kötelezettséghez tartozik ( 107 ). Ezen túlmenően az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem szükséges, hogy az indokolás valamennyi jelentőséggel bíró tény‑ és jogkérdésre külön kitérjen ( 108 ). Azt a kérdést, hogy valamely határozat indokolása kielégíti‑e az EUMSZ 296. cikkben foglalt követelményeket, nemcsak szövegezése, de a szövegösszefüggés fényében, valamint az érintett területet szabályozó jogszabályok együttesének fényében is kell értékelni ( 109 ).

162.

Mivel az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdése képezi az eljárásjogi jogalapját az olyan határozatnak, amelyet az Unió politikai intézményei egy megállapodás részét képező, de e megállapodás intézményi keretébe nem tartozó rendelkezéseinek módosítása esetén követendő eljárásban fogadnak el, és tekintve, hogy – amint azt a jelen indítványomban korábban megállapítottam – ez a rendelkezés feltételezi az Unió anyagi hatáskörének fennállását, a Tanácsnak e határozatban meg kell jelölnie az uniós hatáskör anyagi jogalapját, valamint e hatáskör indokolását. A Tanács feladata ugyanis az alkalmazandó anyagi és eljárásjogi jogalap megjelölése. ( 110 ) E kötelezettség az EUMSZ 296. cikken alapul. ( 111 )

163.

A jelen ügyben a Tanács teljesítette ezt a kötelezettséget. Egyértelműen megjelölte alkalmazandó anyagi jogalapként az EUMSZ 91. cikk (1) bekezdését, és álláspontját indokolta. A Tanács a megtámadott határozatban pontról pontra indokolta az uniós aktus szükségességét. Emellett a Tanács megjelölte, hogy az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésében szereplő eljárást kell alkalmazni.

164.

A Bíróság előtti eljárásban a Tanács rámutatott, hogy nemcsak az EUMSZ 91. cikk (9) bekezdése és EUMSZ 216. cikk (1) bekezdésének második fordulata szerinti (megosztott) hatáskör meglétét kell elfogadni, hanem azt is, hogy ez a hatáskör az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése értelmében kizárólagos.

165.

Márpedig ez utóbbi rendelkezést egyáltalán nem említi a Tanács indokolása. Ráadásul, mivel az Unió egyetlen eset kivételével nem rendelkezik kizárólagos hatáskörrel, a Tanács nem tudja megindokolni, hogy ilyen hatásköre lenne.

166.

Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdésére történő hivatkozás hiányának a jelen jogalap szempontjából mégsincs jelentősége, mivel az EUMSZ 296. cikk alapján az indokolás hiánya a (nem létező) kizárólagos hatáskör szempontjából nem releváns.

167.

Következésképpen a második jogalapot el kell utasítani.

168.

A Németországi Szövetségi Köztársaság arra hivatkozik, hogy az EUSZ 4. cikk (3) bekezdésében szabályozott lojális együttműködés elve megköveteli, hogy ha a felek nem értenek egyet a hatáskörök tagállamok és Unió közötti, nemzetközi szervezet tagjaként történő joggyakorlás keretében megvalósított elhatárolásában, az uniós intézményeknek gondoskodniuk kell arról, hogy az Unió állásfoglalását meghatározó jogi aktus a kellő időben elfogadásra kerüljön, ami lehetővé teszi az Unió hatáskörét vitató tagállam számára, hogy idejekorán Bírósághoz forduljon a kérdés megvilágítása érdekében. A hatékony jogvédelem elve azt is megköveteli, hogy az elfogadási eljárás olyan módon kerüljön kialakításra, amely lehetővé teszi az elfogadott aktust vitató tagállam számára, hogy az uniós bíróságoktól a végrehajtás felfüggesztését kérhesse, még mielőtt a szóban forgó aktus visszafordíthatatlan hatásokat nem eredményez.

169.

A jelen ügyben, noha a Németországi Szövetségi Köztársaság rögtön a módosításra irányuló javaslat bizottsági bemutatását követően, 2014. június 5‑én kifejezte a fenntartásait az Unió hatásköreit illetően, a Tanács egészen 2014. június 24‑ig, azaz az OTIF felülvizsgálati bizottságának 25. ülését megelőző napig várt a megtámadott határozat meghozatalával, és így kevesebb mint 24 órát hagyott a Németországi Szövetségi Köztársaság számára arra, hogy a Bírósághoz forduljon. A Tanács ezzel az eljárásával megszegte mind a lojális együttműködés, mind a hatékony jogvédelem elvét. Mivel a továbbiakban nem lehetett visszatérni az OTIF felülvizsgálati bizottsága által elfogadott aktusokhoz, a hatékony jogvédelemet továbbra is szükséges biztosítani, mert a Bizottság EU Pilot eljárást indított a Németországi Szövetségi Köztársasággal szemben, amelynek keretében ez utóbbinak felrótta, hogy megsértette a megtámadott határozatot. Másfelől fennáll a veszélye annak, hogy a Tanács az OTIF felügyeleti bizottsága által végzett munkálatok keretében az EUMSZ 218. cikk (9) bekezdésének alkalmazásában újabb határozatot fogad el.

170.

A Tanács, amelyet a Bizottság támogat, úgy véli, hogy betartotta lojális együttműködés elvét. A Tanács előkészítő szerveiben ugyanis több ülést szenteltek többek között a Németországi Szövetségi Köztársaság által az Unió hatásköre kapcsán kifejezett kétségekkel kapcsolatos kérdések megvitatására. A Németországi Szövetségi Köztársaság azon elmélete, mely szerint a határozatot elegendően korán kellett volna elfogadni ahhoz, hogy lehetősége legyen kérni a Bíróságtól a végrehajtás felfüggesztését, túlzott és irreális. A Tanács hozzáteszi, az a tény, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság megindíthatta a jelen eljárást, jól mutatja a hatékony jogvédelem elvének tiszteletben tartását.

171.

Másfelől a Tanács arra hivatkozik, hogy, figyelembe véve a vitatott módosítások hatálybalépésének a COTIF alkalmazandó szabályai szerinti időpontját, nem lehet megállapítani a megtámadott határozatnak egyetlen olyan, a Németországi Szövetségi Köztársaságra kifejtett hatását sem, amely visszafordíthatatlan lenne. Mindenesetre az Unió, amely az OTIF‑ban a szavazatok többségével rendelkezik, bizonyos befolyást tud gyakorolni e szervezeten belül, amennyiben a Bíróság által hozott ítélet következtében új vagy összehangolt álláspontot kell elfogadnia. A Tanács hozzáteszi, hogy abban az esetben, ha a Bíróság megsemmisíti a megtámadott határozatot, az EUMSZ 266. cikk értelmében köteles lesz megtenni a Bíróság ítéletében foglaltak teljesítéséhez szükséges intézkedéseket. Egyébként ezt a végrehajtást az teszi lehetővé, hogy az Unió rendelkezik az OTIF‑ban a szavazatok többségével.

172.

Amint arra a Bizottság rámutat, nem bizonyított, hogy a megtámadott határozat befolyásolhatta az eredményt, tekintve az OTIF tagjainak különböző álláspontjait és a határozatok elfogadását érintő követendő szabályokat. A Németországi Szövetségi Köztársaság maga is elismeri, hogy még a szavazata nélkül is szavazati többség támogatta a javaslatok elfogadását. Ezen oknál fogva, a fenti összefüggés hiánya folytán nem kell megvizsgálni a hatékony jogvédelem kérdését.

173.

Ennélfogva a harmadik jogalapot, következésképpen pedig a keresetet teljes egészében el kell utasítani.

174.

Az eljárási szabályzat 138. cikkének (1) bekezdése alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Németországi Szövetségi Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Tanács kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.

175.

Az eljárási szabályzat 140. cikkének (1) bekezdése értelmében az eljárásba beavatkozó tagállamok és intézmények maguk viselik saját költségeiket.

176.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság: