1.

A jelen ügy lehetőséget kínál a Bíróság számára, hogy pontosítsa az új élelmiszereknek az Európai Unióban való forgalomba hozatalára vonatkozóan a 258/97/EK rendeletben ( 2 ) előírt szabályozás hatályát.

2.

A Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország legfelsőbb közigazgatási bírósága, Németország) elé egy a Davitas GmbH (a továbbiakban: Davitas) és a német hatóságok közötti pert terjesztettek, miután az utóbbiak megtiltották a „De Tox Forte” elnevezésű termék, egy klinoptilolitból (vulkáni eredetű ásványi anyag) álló élelmiszer forgalomba hozatalát.

3.

Az alapeljárás tárgya az a kérdés, hogy egy ilyen, a természetben jelen lévő, nem emberi feldolgozásból származó anyag, amelyet azonban emberi fogyasztásra nem használnak, a 258/97 rendelet 1. cikke értelmében vett új élelmiszernek minősül‑e, így azt a forgalomba hozatala előtt alá kell‑e vetni az e rendelet által előírt biztonsági vizsgálatnak.

4.

A 258/97 rendelet 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   Ez a rendelet az új élelmiszereknek és az új élelmiszer‑összetevőknek [az Unión] belüli forgalomba hozatalára vonatkozik.

(2)   Ezt a rendeletet az olyan élelmiszerek és élelmiszer‑összetevők [Unión] belüli forgalomba hozatalára kell alkalmazni, amelyek emberi fogyasztás céljából történő felhasználása [az Unión] belül mindeddig elhanyagolható volt, és amelyek a következő kategóriákba tartoznak:

5.

A legutóbb a 2013. augusztus 7‑i törvénnyel (BGBl. I. 3154. o.) módosított, az élelmiszerekről, a közszükségleti cikkekről és a takarmányokról szóló, 2013. június 3‑án kihirdetett törvénykönyv (Lebensmittel‑, Bedarfsgegenstände‑ und Futtermittelgesetzbuch) (BGBl I. 1426. o.) 39. §‑ának (2) bekezdése a következőket írja elő:

„A hatáskörrel rendelkező hatóságok meghozzák a jogsértés alapos gyanújának megállapításához, illetve kizárásához vagy a megállapított jogsértések megszüntetéséhez vagy a jövőbeli jogsértések megelőzéséhez, valamint az egészségre jelentett veszélyekkel vagy a megtévesztéssel szembeni védelemhez szükséges határozatokat és intézkedéseket. A hatóságok különösen

[…]

[…]”

6.

A legutóbb a 2008. május 27‑i közleménnyel (BGBl I 919. o.) módosított, az új élelmiszerekre és élelmiszer‑összetevőkre vonatkozó közösségi jogi rendelkezések végrehajtásáról szóló, 2000. február 14‑én kihirdetett rendelet (Verordnung zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über neuartige Lebensmittel und Lebensmittelzutaten) (BGBl I, p. 123) 3. §‑ának (1) bekezdése szerint:

„A 258/97/EK rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében vett élelmiszereket és élelmiszer‑összetevőket a (2) bekezdésre figyelemmel a forgalomba hozatalért felelős személy nem hozhatja forgalomba a 258/97/EK rendelet 3. cikkének (2) bekezdésében említett eljárások szerint kiadott engedély nélkül.”

7.

A Davitas 2012. augusztus 1‑jétől forgalmazta Németországban a De Tox Fortét, egy olyan élelmiszerterméket, amelynek egyetlen összetevője a klinoptilolit.

8.

2013 januárja során a Stadt Aschaffenburg (Aschaffenburg város önkormányzata, Németország) azt kérte a bajorországi egészségügyi és élelmiszerbiztonsági hivataltól (Bayerisches Landesamt für Gesundheit und Lebensmittelsicherheit), hogy elemezze e termék egy mintáját.

9.

Az e hivatal által közölt szakvélemény alapján a Stadt Aschaffenburg 2013. június 6‑i határozatával a 258/97 rendelet értelmében vett „új élelmiszernek” minősítette a terméket, és megtiltotta a Davitasnak, hogy azt a forgalombahozatali engedélynek az említett rendelet rendelkezéseinek megfelelő megszerzéséig forgalmazza.

10.

A Davitas megsemmisítés iránti keresetet nyújtott be e határozattal szemben a Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (würzburgi közigazgatási bíróság) előtt.

11.

E keresettel összefüggésben a Davitas nem vitatta, hogy a klinoptilolit emberi fogyasztása az Unióban elhanyagolható volt 1997. május 15., a 258/97 rendelet alkalmazásának referencia‑időpontja előtt, de arra hivatkozott, hogy az érintett anyag nem minősíthető „új élelmiszernek”, mivel nem tartozik egyik, a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c)–f) pontjában hivatkozott kategóriába sem.

12.

Ami konkrétabban az e rendelkezés c) pontjában hivatkozott kategóriát illeti, a Davitas kiemelte, hogy a klinoptilolit nem képez „új elsődleges molekulaszerkezetet”, mivel a De Tox Forte előállítása céljából felhasznált anyag molekulaszerkezete 1997. május 15. előtt létezett a természetben.

13.

2014. április 23‑i ítéletével a Bayerisches Verwaltungsgericht Würzburg (würzburgi közigazgatási bíróság) elutasította a Davitas keresetét, megállapítva többek között, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának alkalmazása szempontjából a klinoptilolitot nem használták élelmiszerként 1997. május 15. előtt. Ezen anyag korábbi létezése nem releváns.

14.

A Davitas ezen ítélettel szemben a Bayerischer Verwaltungsgerichtshofhoz (Bajorország legfelsőbb közigazgatási bírósága) fellebbezett, amelynek kétségei vannak a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdése c) pontjának értelmezését illetően.

15.

A Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország legfelsőbb közigazgatási bírósága) ebben az összefüggésben döntött úgy, hogy felfüggeszti az eljárást és az alábbi kérdéseket terjeszti előzetes döntéshozatal céljából a Bíróság elé:

„A 258/97/EK rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett új molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszerről vagy élelmiszer‑összetevőről van‑e szó a felperes által forgalmazott »De Tox Forte« termék esetében?

Ahhoz, hogy e kérdésre igenlő válasz legyen adható, elegendő‑e különösen az, hogy az említett terméket a klinoptilolit alkotóelemmel annak bizonyos elsődleges molekulaszerkezetében 1997. május 15. előtt még nem élelmiszerként használták fel, vagy az is szükséges, hogy az említett terméket a gyártási folyamat során olyan eljárással állítsák elő, amely új vagy szándékosan módosított molekulaszerkezetet eredményez, olyan anyagról kell‑e tehát szónak lennie, amely a természetben korábban nem fordult elő ilyen formában?”

16.

A 2014. szeptember 15‑én kelt előzetes döntéshozatalra utaló határozat 2014. szeptember 26‑án érkezett meg a Bíróság Hivatalához. Írásbeli észrevételeket az alapeljárás felei, az alapeljárásban a német közjog által neki biztosított szerepben részt vevő Landesanwaltschaft Bayern (bajorországi ügyészség), a görög kormány, valamint az Európai Bizottság terjesztett elő.

17.

E felek és érdekeltek, a görög kormány kivételével, részt vettek a 2015. október 29‑én tartott tárgyaláson is.

18.

Előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseivel, amelyek együttes vizsgálatát javaslom, a kérdést előterjesztő bíróság lényegileg azt kívánja megtudni, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontja értelmében vett új vagy szándékosan módosított elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszer vagy élelmiszer‑összetevő fogalma kiterjed‑e az olyan ásványi eredetű anyagra, amely a természetben létezik, és amely nem esett át a molekulaszerkezetének módosítására alkalmas eljáráson, amennyiben ez a molekulaszerkezet nem volt az Unió területén 1997. május 15. előtt fogyasztott élelmiszer összetevője.

19.

E kérdések folytán a Bíróságnak első alkalommal kell elemeznie a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontját. ( 4 )

20.

Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében valamely uniós jogi rendelkezés értelmezésekor annak nemcsak kifejezéseit, hanem szövegkörnyezetét, valamint annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az említett rendelkezés részét képezi. ( 5 ) Valamely uniós jogi rendelkezés értelmezése szempontjából annak keletkezése is releváns információkat szolgáltathat. ( 6 )

21.

Megjegyzem, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő rendelkezés központi helyet foglal el a rendelet rendszerében, mivel ez határozza meg a hatályát, az „új élelmiszer vagy új élelmiszer‑összetevő” ( 7 ) fogalmának pontosítása révén.

22.

E rendelkezés megfogalmazásából kitűnik, hogy a meghatározás két kumulatív elemet ír elő.

23.

Először is, újnak tekintik azokat az élelmiszereket, amelyek emberi fogyasztás céljából történő felhasználása az Unión belül a 258/97 rendelet hatályalépéséig, vagyis 1997. május 15‑ig elhanyagolható volt. ( 8 )

24.

Másodszor, az érintett élelmiszernek az e rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c)–f) pontjában megjelölt négy kategória egyikébe is kell tartoznia.

25.

Az említett c) pontban hivatkozott kategória, amelynek nyelvi változatai az Unió hivatalos nyelvein nagymértékben egybevágnak, az „új vagy szándékosan módosított elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező” élelmiszerekre vonatkozik. ( 9 )

26.

A kérdést előterjesztő bíróság kérdései konkrétabban az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezés értelmezésére vonatkoznak.

27.

Az alapeljárás felperese e tekintetben előadja, hogy az „új” kifejezés olyan molekulaszerkezetre utal, amely önmagában nem létezett a természetben, hanem emberi feldolgozás eredménye, valamint, hogy e kifejezés ebből következően olyan anyagra vonatkozik, amelynek molekuláit az ember alkotta meg vagy módosította. Márpedig kifejti, hogy a De Tox Forte természetes állapotú vulkáni kőzetből áll, amely tekintetében csak egy régi, a szikla megőrléséből álló eljárást végeztek, a molekulák módosítása nélkül.

28.

Az egyéb felek és érdekeltek ( 10 ) ezzel szemben úgy ítélik meg, hogy ahhoz, hogy az elsődleges molekulaszerkezetet újnak tekintsék, elegendő az, ha azt nem használták élelmiszerben az Unión belül 1997. május 15‑ét megelőzően.

29.

Emlékeztetek arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében az olyan kifejezés értelmét és terjedelmét, amelyre az uniós jog semmilyen meghatározást nem ad, az általános nyelvhasználatban elfogadott szokásos jelentése szerint kell meghatározni, figyelembe véve azon szövegkörnyezetet, amelyben a kifejezést használják, és azon szabályozás célkitűzéseit, amelynek részét képezi. ( 11 )

30.

E tekintetben a 258/97 rendelet által használt „új” kifejezés szokásos jelentése nem teszi lehetővé a jelen jogvitában felvetett kétely feloldását. Ez a molekulaszerkezet tekintetében alkalmazott melléknév ugyanis ugyanúgy vonatkozhat egy újonnan létrehozott molekulára, mint egy az emberi táplálkozásban újonnan felhasznált molekulára.

31.

Megjegyzem, hogy az az értelmezés, amely szerint az emberi táplálkozásban újonnan felhasznált molekuláról van szó, első ránézésre vitathatónak tűnik az „új élelmiszer” meghatározásának bináris szerkezete miatt.

32.

Ahogy arra rámutattam, e meghatározás nem csak az Unión belüli fogyasztás hiányára alapított feltételre hivatkozik, hanem a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c)–f) pontjában hivatkozott élelmiszerkategóriákra is. Az említett kategóriákra való hivatkozás célja, hogy a gazdasági szereplők jogbiztonsága érdekében kimerítővé tegye e meghatározást.

33.

Amennyiben az „új elsődleges molekulaszerkezet” kifejezést úgy kellene értelmezni, hogy az egy olyan anyagra utal, amelyet 1997. május 15. előtt nem használtak fel emberi táplálkozás céljából az Unióban, az nagyban átfedné a meghatározás első elemét, vagyis azt, hogy az élelmiszert önmagában ugyanezen időpont előtt nem fogyasztották az Unióban.

34.

A meghatározás két feltétele közötti ezen átfedés azonban csak azokat az élelmiszereket érinti, amelyeket nem tartozhatnak a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontjában szereplő kategóriákba, és amelyek tekintetében nem folytattak olyan új gyártási eljárást, amely az e rendelkezés f) pontja értelmében vett számottevő változásokat idéz elő. Lényegileg tehát az ásványi eredetű anyagokból álló élelmiszerekről van szó.

35.

Ez az átfedés abból fakad, hogy az uniós jogalkotó nem alakított ki sajátos kategóriát az ásványi eredetű anyagokból álló új élelmiszerekre.

36.

E tekintetben a jogalkotási hézag fennállása egyértelművé vált a 258/97 rendelet közelmúltban zajlott reformja során. Az (EU) 2015/2283 európai parlamenti és tanácsi rendelet ( 12 ) 3. cikke a) pontjának iii. alpontja ugyanis a jövőre nézve külön kategóriát állít fel az „ásványi eredetű anyagokból álló, azokból izolált vagy előállított élelmiszerek” tekintetében.

37.

Márpedig a 258/97 rendeletet illetően e joghézag álláspontom szerint orvosolható, ha az 1. cikk (2) bekezdésének c) pontja az érintett szabályozás célja és általános rendszere fényében kerül értelmezésre.

38.

E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a 258/97 rendelet kettős célt követ, amely egyrészt az új élelmiszerek belső piacának működése biztosításából, másrészt pedig a közegészségnek az előbbiek által esetlegesen okozott kockázatokkal szembeni védelméből áll. ( 13 )

39.

A 258/97 rendelet általános jogszabály, mivel jellegétől függetlenül lefed minden új élelmiszert, egyes ágazati jogszabályok által szabályozott területek kivételével. ( 14 )

40.

Az érintett rendelkezés az említett szabályozás hatályának meghatározására irányul, előírva azokat a jellemzőket, amelyek alapján az élelmiszerek „újnak” minősíthetők.

41.

Fontos megjegyezni, hogy mind a rendelkezés általános jellege, mind pedig célja kizárja annak megszorító értelmezését.

42.

Különösen nem lehet azt állítani, az alapeljárás felperese által javasoltakkal ellentétben, hogy a 258/97 rendelet kizárólag olyan anyagokkal szemben kívánja megvédeni a közegészséget, amelyek nem léteznek a természetben, hanem azokat az ember alkotta vagy módosította.

43.

Így az említett rendelet 1. cikke (2) bekezdése d) és e) pontjának hatálya alá tartozó élelmiszerek, vagyis a mikroorganizmusokból, gombákból vagy algákból, növényekből vagy állatokból álló élelmiszerek „újnak” minősülnek, függetlenül attól, hogy emberi feldolgozás eredményei‑e, pusztán azon tény alapján, hogy nem fogyasztották őket az Unióban a referencia‑időpontot megelőzően.

44.

Álláspontom szerint ugyanezen megközelítést kell követni az e rendelkezés c) pontjában hivatkozott kategóriába tartozó élelmiszereknél, amelyeket akkor kell „újnak” minősíteni, ha a szóban forgó molekulaszerkezetet tartalmazó anyag nem volt az Unióban a 258/97 rendelet hatálybalépését megelőzően fogyasztott élelmiszerek összetevője.

45.

E tekintetben megjegyzem, hogy az új élelmiszereknek az említett c) pontban hivatkozott kategóriája bizonyos sajátosságokkal rendelkezik a 258/97 rendelet 1. cikkének (2) bekezdésében szereplő egyéb kategóriákhoz képest.

46.

Eltérően ezen rendelkezés d) és e) pontjától, amelyek a szerves anyagokat eredetüktől függően osztályozzák, valamint az említett rendelkezés f) pontjától, amely azon élelmiszereket érinti, amelyeknél új, az élelmiszerek összetételében vagy szerkezetében számottevő változásokat előidéző gyártási eljárást alkalmaztak, ezen rendelkezés c) pontja általánosabb hivatkozást tartalmaz az élelmiszer „elsődleges molekulaszerkezetére”.

47.

Ezenkívül, ahogy azt megalapozottan jegyzi meg a Stadt Aschaffenburg és a Bizottság, az egyetlen olyan kategóriáról van szó, amely kiterjedhet az olyan új élelmiszerekre, amelyek nem az említett d) és e) pontban hivatkozott szerves anyagokból állnak, és amelyeknél nem alkalmaztak az említett f) pont értelmében vett új eljárást.

48.

E megfontolásokra figyelemmel, ha az említett c) pont megszorítóan kerülne értelmezésre, az „új élelmiszer” fogalmának terjedelme jelentősen szűkebb lenne.

49.

Különösen az eredményezné valamennyi ásványi eredetű anyag kizárását a 258/97 rendelet hatálya alól, ha az „új molekulaszerkezet” kifejezés úgy kerülne értelmezésre, hogy az kizárólag az ember által létrehozott anyagokra vonatkozik, holott ezek nem tartozhatnak az 1. cikke (2) bekezdésének d) és e) pontjában szereplő kategóriák hatálya alá.

50.

Márpedig az új élelmiszer olyan meghatározása, amely azt eredményezi, hogy e meghatározásból az élelmiszerek egy általános kategóriájának egésze kizárt, ellentétes lenne a szóban forgó szabályozás általános tartalmával, valamint annak a fentiekben felidézett céljával.

51.

Az érintett kategória olyan értelmezését, hogy az az emberi táplálkozásra még fel nem használt molekulaszerkezettel rendelkező anyagokra vonatkozik, ezenkívül alátámasztja a szóban forgó rendelkezés keletkezésének története.

52.

E kategória meghatározása, ahogy az a Bizottság eredeti tervezetében szerepelt, egy „olyan termékre [utalt], amely módosított élelmiszermolekulából […] vagy egy olyan molekulából áll, amelyről még nincsenek tapasztalatok a táplálkozás területén” ( 15 ). A módosított tervezetben e kategóriát átalakították, annak érdekében, hogy az „élelmiszerként vagy élelmiszer‑összetevőként hagyományosan nem használt, új vagy szándékosan módosított elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező” ( 16 ) élelmiszerekre utaljon. Az a tény, hogy a mondat utolsó részét konkrét indok nélkül nem vették át a tanácsi közös álláspontban, nem értelmezhető úgy, hogy az a jogalkotó azon szándékára utal, hogy korlátozza a szóban forgó kategória terjedelmét. ( 17 )

53.

Egyébként, ahogy az kitűnik a német hatóságok észrevételeiből, és a Bizottságnak a Bíróság által feltett kérdésre adott írásbeli válaszaiból, az az értelmezés, amely szerint a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő kategória kiterjed a táplálkozásban még meg nem jelent molekulaszerkezettel rendelkező anyagokra, állandó gyakorlat alapját jelentette e rendelet alkalmazása során.

54.

A klinoptilolitot e gyakorlat alapján minősítették „új élelmiszernek” a korábbi uniós forgalombahozatali lehetőségek során. A három tagállam által közölt kérelmek és információk alapján a klinoptilolit új élelmiszerként szerepelt a Bizottság által közzétett tájékoztató jellegű, nem kötelező listán, melynek címe „Novel food catalogue” ( 18 ).

55.

Végeredményben a jogalkotó ugyanezen megfontolásokat követte az új élelmiszer fogalmának meghatározása érdekében a 258/97 rendeletet hatályon kívül helyező 2015/2283 rendeletben. E rendelet 3. cikke (2) bekezdése a) pontjának i. alpontja ugyanis az „új vagy szándékosan módosított molekulaszerkezetű [élelmiszerekre utal], amennyiben e szerkezetet az Unión belül 1997. május 15. előtt nem használták élelmiszerként vagy élelmiszerben”.

56.

E tekintetben megjegyzem, hogy egyrészt a 2015/2283 rendeletnek a (8) preambulumbekezdéséből, ( 19 ) másrészt abból, hogy a rendelet 3. cikke ugyanazt a referencia‑időpontot veszi át, mint amelyik a 258/97 rendeletben szerepel, kitűnik, hogy a jogalkotónak nem állt szándékában, hogy kiszélesítse az említett új rendelet alkalmazási körét a 258/97 rendeletéhez képest.

57.

A fenti okok összessége miatt úgy vélem, hogy a 258/97 rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő, „új elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező” élelmiszerekre való utalást úgy kell értelmezni, hogy az az olyan molekulaszerkezettel rendelkező anyagokra vonatkozik, amelyeket az e rendelet hatálybalépésének időpontjában nem használtak emberi táplálkozás céljára az Unióban.

58.

Emlékeztetek arra, hogy az eltérő értelmezés eredményeként az élelmiszerek egy teljes kategóriája – nevezetesen az ásványi eredetű anyagokból álló új élelmiszerek – kizárt lenne a 258/97 rendelet hatálya alól, ami megkérdőjelezné a szabályozás általános jellegét, és a rendeletnek az emberi egészség magas szintű védelmének biztosítására irányuló céljának a veszélyeztetésével járna. E célra figyelemmel elfogadhatatlan, hogy az Unióban emberi táplálkozás céljára soha nem használt ásványi eredetű anyagokat, szemben a szerves anyagokkal, ne vessék alá semmilyen biztonsági vizsgálatnak, mielőtt azokat az Unió területén forgalomba hozzák.

59.

A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (Bajorország legfelsőbb közigazgatási bírósága) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre:

A legutóbb a 2009. június 18‑i 596/2009/EK európai parlamenti és tanácsi rendelettel módosított, az új élelmiszerekről és az új élelmiszer‑összetevőkről szóló, 1997. január 27‑i 258/97/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 1. cikke (2) bekezdésének c) pontjában szereplő, új elsődleges molekulaszerkezettel rendelkező élelmiszerek fogalma kiterjed az olyan ásványi eredetű anyagra, amely a természetben létezik, és amely nem esett át a molekulaszerkezetének módosítására alkalmas eljáráson, amennyiben ez a molekulaszerkezet nem volt az Unió területén 1997. május 15. előtt fogyasztott élelmiszer összetevője.