1. 

Az élőhelyirányelv ( 2 ) célja, hogy a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelmével hozzájáruljon a biológiai sokféleség biztosításához a tagállamok európai területén belül. Ennek érdekében számos követelményt határoz meg a természetes élőhelyek meghatározása és védelme tekintetében.

2. 

Ilyen követelmény különösen, hogy az Európai Bizottságnak a tagállamok javaslatai alapján jegyzéket kell vezetnie a „közösségi jelentőségű természeti területekre” vonatkozóan. Amennyiben valamely terület bekerül a jegyzékbe, az „különleges természetmegőrzési területként” kezelendő. Az ilyen területeken a tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a természetes élőhelyek károsodásának megakadályozására. Továbbá megfelelő vizsgálatot folytatnak minden olyan tervet vagy projektet illetően, amely nem kapcsolódik a természeti terület kezeléséhez, de valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A nemzeti hatóságok rendszerint csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy projektet, ha az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét. Mindazonáltal, amennyiben a kedvezőtlen eredmény ellenére valamely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra figyelemmel – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy projektet, akkor az érintett tagállam megtesz minden szükséges kiegyenlítő intézkedést.

3. 

A német Bundesverwaltungsgericht (szövetségi közigazgatási bíróság) jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelme az Elba folyó egyik hídjának építését érinti, amelyet akkor terveztek és engedélyeztek, amikor a folyó egyik oldalán fekvő terület sem minősült közösségi jelentőségű természeti területnek, de amelyet akkor kezdtek el és fejeztek be, amikor a területet már felvették a Bizottság jegyzékébe.

4. 

A nemzeti hatóságok az építési engedélyezés első szakaszában előzetesen megvizsgálták a projektet, és a Bizottság jegyzékébe való felvételt követően utólagos vizsgálatot folytattak. Egy természetvédelmi egyesület azonban továbbra is megkérdőjelezi az építési engedély érvényességét többek között azzal az indokkal, hogy a vizsgálatok nem voltak teljes mértékben összhangban az élőhelyirányelv követelményeivel, amelyeket teljes mértékben figyelembe kellett volna venni a Bizottság jegyzékébe való felvételt követően.

5. 

A Bundesverwaltungsgericht az említett követelmények ilyen körülmények közötti alkalmazása vonatkozásában kér iránymutatást.

6.

Az élőhelyirányelv 3. cikkének (1) bekezdése különösen a következőket írja elő:

„A különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatát Natura 2000 néven hozzák létre. Az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusokat magában foglaló, továbbá a II. mellékletben felsorolt fajok élőhelyéül szolgáló természeti területekből álló hálózat célja, hogy biztosítsa az érintett természetes élőhelytípusok, valamint az érintett fajok élőhelyeinek kedvező védettségi állapotának fenntartását vagy adott esetben helyreállítását természetes kiterjedésükön, illetve elterjedési területükön belül.”

7.

A 4. cikk (1) bekezdése előírja, hogy minden egyes tagállam benyújtja a megfelelő természeti területek javasolt jegyzékét, amelyben feltüntetik, hogy mely természetes élőhelytípusok, illetve őshonos fajok fordulnak elő a természeti területeken. A (2) és (3) bekezdés meghatározza azt az eljárást, amellyel összhangban a tagállami jegyzékek alapján a Bizottság az irányelvről szóló értesítéstől számított hat éven belül jóváhagyja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékét, felsorolva azokat a természeti területeket, ahol egy vagy több elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus található, illetve amelyek egy vagy több veszélyeztetett fajnak adnak otthont. A (4) és (5) bekezdés az alábbiak szerint rendelkezik:

„(4)   Egy közösségi jelentőségű természeti terület (2) bekezdésben megállapított eljárással összhangban történő jóváhagyása után az érintett tagállam a lehető leghamarabb – de legkésőbb hat éven belül – különleges természetvédelmi területté [helyesen: különleges természetmegőrzési területté] nyilvánítja az érintett területet, és meghatározza annak különös fontosságát annak alapján, hogy az egyes természeti területek mennyire fontos szerepet töltenek be az I. mellékletben felsorolt természetes élőhelytípusok, illetve a II. mellékletben felsorolt fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása, valamint a Natura 2000 hálózat egységessége szempontjából, figyelembe véve továbbá, hogy milyen mértékben fenyegeti a károsodás vagy a pusztulás veszélye az egyes természeti területeket.

(5)   Amint egy természeti terület felvételre kerül a (2) bekezdés harmadik albekezdésében említett jegyzékbe, a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését kell rá alkalmazni.”

8.

A 6. cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A tagállamok megállapítják a különleges természetvédelmi [helyesen: természetmegőrzési] területek védelméhez szükséges intézkedéseket, megfelelő esetben beleértve a kifejezetten az egyes természeti területekre kidolgozott vagy más fejlesztési tervek részét képező intézkedési terveket, továbbá olyan törvényi [helyesen: jogszabályi], közigazgatási, vagy szerződéses aktusokat [helyesen: intézkedéseket] is, amelyek az adott természeti területen megtalálható, I. mellékletben [helyesen: az I. mellékletben] szereplő természetes élőhelytípusok, illetve II. mellékletben [helyesen: a II. mellékletben] szereplő fajok ökológiai szükségleteinek megfelelnek.

(2)   A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket a különleges természetvédelmi területeken található olyan természetes élőhelytípusok és olyan fajok élőhelyei károsodásának és megzavarásának megakadályozására, amelyek céljára az egyes területeket kijelölték, amennyiben a zavarás mértéke ezen irányelv céljaira tekintettel jelentős hatással lehet [helyesen: A tagállamok megteszik a megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy megakadályozzák a különleges természetmegőrzési területeken található fajok természetes élőhelytípusainak és élőhelyeinek károsodását, valamint azon fajok zavarását, amelyek számára e területeket kijelölték, amennyiben a zavaró tényezők jelentős kihatással lehetnek az irányelv céljaira].

(3)   Figyelembe véve az adott természeti terület védelmével [helyesen: megőrzésével] kapcsolatos célkitűzéseket, megfelelő vizsgálatot kell folytatni minden olyan terv vagy program [helyesen: projekt] hatásait illetően, amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program [helyesen: projekt] részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra. A természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának eredményét figyelembe véve, továbbá a (4) bekezdés rendelkezéseinek értelmében [helyesen: rendelkezéseire is figyelemmel] az illetékes nemzeti hatóságok csak azután hagyják jóvá az érintett tervet vagy programot [helyesen: projektet], ha megbizonyosodtak arról, hogy az nem fogja hátrányosan befolyásolni az érintett természeti terület épségét, és miután – adott esetben – kikérték a lakosság véleményét is.

(4)   Amennyiben a természeti területre gyakorolt hatások vizsgálatának kedvezőtlen eredménye ellenére valamely elsődlegesen fontos, társadalmi vagy gazdasági jellegű közösségi érdekre figyelemmel [helyesen: valamely nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra figyelemmel, ideértve a társadalmi vagy gazdasági jellegű okokat is] – alternatív megoldás hiányában – mégis végre kell hajtani egy tervet vagy programot [helyesen: projektet], a tagállam minden szükséges kiegyenlítő intézkedést megtesz a Natura 2000 általános egységességének megóvása érdekében. A tagállam az elfogadott kiegyenlítő intézkedésekről értesíti a Bizottságot.

Amennyiben az érintett természeti terület elsődleges fontosságú természetes élőhelytípust foglal magában, és/vagy veszélyeztetett faj élőhelyéül szolgál, kizárólag az emberi egészséggel, a közbiztonsággal vagy a környezet szempontjából elsődlegesen fontos előnyökkel kapcsolatos, továbbá – a Bizottság véleménye szerint [helyesen: a Bizottság véleményét követően] – a közérdek kényszerítő indokain alapuló szempontokat lehet érvényesíteni [helyesen: nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okokra lehet hivatkozni].”

9.

Az élőhelyirányelv I. és II. mellékletének címe „Közösségi jelentőségű természetes élőhelytípusok, amelyek megőrzéséhez különleges természetmegőrzési területek kijelölése szükséges”, illetve „Közösségi jelentőségű állat‑ és növényfajok, amelyek megőrzéséhez különleges természetmegőrzési területek kijelölése szükséges”. Mindkét melléklet feltüntet bizonyos olyan élőhelytípusokat és fajokat, amelyek kiemelt jelentőséggel bírnak.

10.

Az 1994. évi Sächsisches Naturschutzgesetz (Szászország tartomány természetvédelmi törvénye, a továbbiakban: SächsNatschG) 22b. §‑a lényegében az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését ülteti át.

11.

E rendelkezés (1) bekezdése értelmében hatásvizsgálatot kell végezni valamennyi közösségi jelentőségű természeti területet érintő projekt végrehajtása előtt, a (2) bekezdés pedig megtiltja a végrehajtást akkor, ha a hatásvizsgálat súlyos károsodás kockázatát tárja fel. Ez a tilalom a (3) bekezdés értelmében csak akkor mellőzhető, ha a projekt nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okból szükséges, és a kívánt eredmény nem érhető el kisebb károsodást előidéző eszközökkel. Ha a területen elsődleges fontosságú élőhelyek találhatók, vagy az veszélyeztetett fajoknak ad otthont, kizárólag az emberi egészségre, a közbiztonságra (beleértve a nemzetbiztonságot és a polgári védelmet) vagy a környezetre gyakorolt jelentős pozitív hatásokra lehet elsősorban hivatkozni (a (4) bekezdés). A tilalom mellőzése esetén meg kell tenni valamennyi olyan intézkedést, amely szükséges a Natura 2000 hálózat egységességének biztosításához (a (5) bekezdés).

12.

Freistaat Sachsen hatóságainak továbbá (2003‑as miniszteri rendeletek értelmében) eleget kell tenniük az Arbeitshilfe zur Anwendung der Vorschriften zum Aufbau und Schutz des Europäischen ökologischen Netzes Natura 2000 (a Natura 2000 európai ökológiai hálózat létrehozására és védelmére vonatkozó rendelkezések alkalmazásáról szóló iránymutatás) rendelkezéseinek. Ezen iránymutatás 3.3. fejezetével összhangban az élőhelyirányelvvel „esetlegesen” érintett területekre (beleértve a Bizottsággal közölt, de a jegyzékbe általa még fel nem vett területeket is) ugyanazokat a követelményeket (beleértve a SächsNatschG 22b. §‑ának (3)–(5) bekezdését) kell alkalmazni, mint a jegyzékbe felvett közösségi jelentőségű természeti területekre.

13.

A Bundesverwaltungsgericht kifejti, hogy a Grüne Liga Sachsen egy természetvédelmi egyesület, amely kifogásolja az Elbát és az Elba‑parti réteket a szászországi Drezdában átívelő „Waldschlößchenbrücke” híd építésére 2004. február 25‑én kiadott építési engedélyt.

14.

Az építési engedély alapjául egy 2003 januárjában lezárt vizsgálat szolgált, amely az építési projekt lehetséges hatásait mérte fel az ezen időpontban csak nemzeti szinten minősített, de a Bizottság által a jegyzékbe még fel nem vett „Elbtal zwischen Schöna und Mühlberg” [„A Schöna és Mühlberg közötti Elba‑folyóvölgy”] természetmegőrzési terület, beleértve az említett réteket is, természetvédelmi és megőrzési céljait illetően. Jelentős káros hatások felderítése esetén az élőhelyirányelv 6. cikke értelmében vett vizsgálatra kellett sort keríteni. A szakvélemény megállapította, hogy a projekt nem gyakorol jelentős vagy tartós káros hatást a természeti terület megőrzési céljaira.

15.

A Grüne Liga Sachsen 2004 áprilisában keresettel támadta meg az építési engedélyt. A nemzeti eljárásjog értelmében e kereset nem rendelkezett felfüggesztő hatállyal. A Grüne Liga Sachsen ezért ideiglenes intézkedés iránti kérelmet is előterjesztett az építési munkálatok megkezdésének megakadályozása érdekében.

16.

2004 decemberében a Bizottság felvette a természeti területet a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe azt követően, hogy Németország (az előzetes döntéshozatalra utaló végzésinformációi szerint) 2003 márciusában bejelentette azt.

17.

A Grüne Liga Sachsen által az építési munkálatok megkezdése megakadályozásának az elrendelése iránt előterjesztett kérelmet a Sächsisches Oberverwaltungsgericht (szászországi legfelsőbb közigazgatási bíróság) 2007. november 12‑én elutasította másod‑ és legfelsőbb fokon. A híd kivitelezése megkezdődött az év későbbi szakaszában.

18.

További szakvéleményeket követően az illetékes hatóság 2008. október 14‑én határozatot hozott arról, hogy korlátozottan újraértékeli az építési projekthez kapcsolódó hatásokat az építési engedély időpontja vonatkozásában. A projekt ismét kivételes engedélyezésben részesült bizonyos intézkedések elrendelése mellett.

19.

A terv 2010. szeptemberi módosítását követően a Grüne Liga Sachsen ismét felfüggesztő intézkedést kért, amelyet a Sächsisches Oberverwaltungsgericht 2010 októberében másod‑ és legfelsőbb fokon ismét elutasított.

20.

A Grüne Liga Sachsen elsődleges kérelme és a kapcsolódó fellebbezés szintén eredménytelen maradt. A Bundesverwaltungsgericht most a végső felülvizsgálati kérelmet tárgyalja, amely bíróság úgy véli, hogy sem a 2003. évi vizsgálat, sem a 2008. évi felülvizsgálat nem tett eleget az élőhelyirányelv által előírt követelményeknek. A 2003. évi vizsgálat, amely azzal a következtetéssel zárult, hogy nem lesznek jelentős vagy hosszú távú hatások, akkor nem tartalmazott részletesebb elemzést. A 2008. évi felülvizsgálat, miközben arra a következtetésre jutott, hogy jelentős kedvezőtlen hatások lesznek (amelyeket az élőhelyirányelv 6. cikkének (4) bekezdése szerinti kiegyenlítő intézkedésekkel lehet kezelni), csak két élőhelytípust és egy fajt vizsgált.

21.

Az élőhelyirányelv követelményeinek pontosabb meghatározása érdekében a Bundesverwaltungsgericht a következő kérdések tekintetében kér előzetes döntéshozatalt:

22.

A Grüne Liga Sachsen, a Freistaat Sachsen (az alapügy alperese), a Cseh Köztársaság, valamint a Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő, és a 2015. június 17‑i tárgyaláson valamennyien előterjesztették szóbeli észrevételeiket.

23.

Írásbeli észrevételeiben a Grüne Liga Sachsen és a Freistaat Sachsen egyaránt bővítette az előzetes döntéshozatal iránti kérelemben szereplő tényállást. Jóllehet a Bíróságnak nem feladata állást foglalni a tényekről, hasznos lehet teljesebb képet kapni az összefüggésekről.

24.

Először is a Grüne Liga Sachsen azzal érvel, hogy a természeti területet 2002 júniusában jelentették be a Bizottságnak, nem pedig 2003 márciusában, ahogyan azt a Bundesverwaltungsgericht megállapítja.

25.

A Bizottság által a tárgyaláson előadottakból kiindulva úgy tűnik, hogy a Grüne Liga Sachsennek igaza van e tekintetben. A Bizottság arról tájékoztatta a Bíróságot, hogy 2002 márciusában (ami magyarázhatja a 2003 márciusával való esetleges összekeverést) kapta meg az „első összeállítást”, 2002 júniusában pedig a hivatalos javaslatot Németországtól. Mindenesetre nem vitatott, hogy a természeti területet 2004 decemberében vették fel a Bizottság közösségi jelentőségű természeti területeket tartalmazó jegyzékébe. Ezen túlmenően mindez nem tűnik relevánsnak a felvetett kérdések szempontjából, mivel mindkét esetben igaz, hogy a bejelentést követően és a Bizottság általi jegyzékbe való felvételt megelőzően (2004 februárjában) engedélyezték a hídépítési projektet.

26.

A terület jellege és a hídépítés hatásai tekintetében a Grüne Liga Sachsen kifejti, hogy a kérdéses rétek a „sík‑ és dombvidéki kaszálórét” élőhelytípushoz tartoznak, számos madár‑ és rovarfajnak élőhelyet nyújtva, és hogy a természeti terület természetmegőrzési célkitűzéseit veszélyezteti a felületvesztés, az a tény, hogy a híd kettéosztja azt, valamint az a tény, hogy a hídépítés zavarja bizonyos halfajták élőhelyeit.

27.

A Freistaat Sachsen a maga részéről felsorolja a híd hatásainak enyhítésére szolgáló megelőző és kiegyenlítő intézkedéseket: sebességkorlátozások meghatározott időszakokban, a denevérek repülési útvonalát irányító bokrok, a sík‑ és dombvidéki kaszálóréttől eltérő területek helyreállítása és fejlesztése, valamint az „iszapos partú folyók” típusába tartozó élőhelyek kialakítása. Kifejti, hogy a hídra a forgalmi torlódás enyhítése és a folyó két oldalán található kerületek közötti kapcsolat javítása céljából volt szükség, valamint hogy a kérdéses természeti terület (amely a folyóparton 180 km hosszan húzódik, beleértve a Drezdában találhatóhoz hasonló városi szakaszokat, ahol a folyón 8 másik híd ível át) természetmegőrzési célkitűzései az élőhelyirányelv I., illetve II. mellékletében felsorolt 14 élőhelytípust és 19 fajt érintenek. ( 3 )

28.

A Grüne Liga Sachsen és Freistaat Sachsen is egyetért abban, hogy az építési engedélyt megelőző vizsgálat során az illetékes hatóság az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdését átültető nemzeti jogszabályt vette alapul, annak ellenére, hogy a természeti területet még nem vették fel a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe. E szakaszban arra a következtetésre jutottak, hogy a projekt nem jár a 6. cikk (3) bekezdése szerinti jelentős hatással. A felülvizsgálatot elrendelő 2008. évi határozat eltérő álláspontot képviselő további jelentéseket követett, és az volt a célja, hogy eleget tegyen a 6. cikk (4) bekezdésében szereplő követelményeknek. Ahogyan azonban a tárgyaláson kiderült, a Grüne Liga Sachsen úgy véli (és a kérdést előterjesztő bíróság előfeltevésként kezelte ezt), hogy az eredeti vizsgálat és a 2008. évi felülvizsgálat nem állt teljes mértékben összhangban az említett rendelkezésekkel, míg a Freistaat Sachsen úgy véli, hogy minden tekintetben megfeleltek azoknak.

29.

Az élőhelyirányelv 4. cikkének (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy az irányelvről szóló értesítéstől számított három éven belül nyújtsák be a természeti területek javasolt jegyzékét. Németország ezzel késedelembe esett, ( 4 ) de véleményem szerint ennek nincs jelentősége a jelen ügyben felmerült kérdés szempontjából, kivéve abban a tekintetben, hogy a német hatóságok nem élvezhetnek a kötelezettségeik azonnali teljesítésének elmulasztásából fakadó előnyöket. A 4. cikk (2) és (3) bekezdése értelmében a Bizottság az irányelvről szóló értesítéstől számított hat éven belül minden egyes tagállamban jóváhagyja a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékét. A 4. cikk (4) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy legkésőbb további hat éven belül nyilvánítsák különleges természetmegőrzési területté az érintett területeket. A 6. cikknek az e területekre vonatkozó védelmi intézkedések meghozatalát a tagállamok számára előíró (1) bekezdését ezért az utóbbi kijelölés időpontjától kell alkalmazni. A 4. cikk (5) bekezdése értelmében mindazonáltal a 6. cikk (2), (3) és (4) bekezdését akkortól – és nem korábbi időponttól ( 5 ) – kell alkalmazni, amikor a természeti terület felvételre kerül a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe.

30.

A jelen ügyben az élőhelyirányelv 6. cikkének (2), (3) és (4) bekezdése ezért a kérdéses természeti területre 2004 decemberétől volt alkalmazandó, amikor az felvételre került a Bizottság jegyzékébe, a 6. cikk (1) bekezdése pedig attól az időponttól, amikor azt később különleges természetmegőrzési területté nyilvánították.

31.

E tekintetben a Bíróság megállapította, hogy amennyiben valamely projektet a természeti területnek a Bizottság jegyzékébe történő felvétele előtt engedélyeznek, úgy az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) és (4) bekezdése közvetlenül nem állapít meg a jegyzékbe való felvételt követő további kötelezettségeket. ( 6 ) Következésképpen a jelen ügyben a 6. cikk (3) bekezdése nem teremtett vizsgálati kötelezettséget akkor, amikor a Bizottság 2004 decemberében felvette a jegyzékbe a természeti területet, mivel a projektet már ugyanazon év februárjában engedélyezték.

32.

A jegyzékbe való ilyen felvétel annak ellenőrzésére sem teremt kötelezettséget, hogy meglévő építési engedélyek vonatkoznak‑e az érintett természeti területre. ( 7 )

33.

Mindazonáltal amennyiben valamely területet bejelentettek az élőhelyirányelv alapján, de a Bizottság még nem határozott a jegyzékbe való felvételéről, az érintett tagállam nem engedélyezhet olyan beavatkozásokat, amelyek komolyan veszélyeztethetik a hivatkozott terület ökológiai jellemzőit. ( 8 ) A jelen ügyben a hídprojektet a bejelentést követően engedélyezték, és ezért vonatkozott rá ez a korlátozás.

34.

Amennyiben továbbá valamely terület bekerül a Bizottság közösségi jelentőségű természeti területeket tartalmazó jegyzékébe, akkor a hivatkozott felvételt megelőzően engedélyezett projekt kivitelezése az élőhelyirányelv 6. cikke (2) bekezdésének hatálya alá tartozik, amely általános védelmi kötelezettséget határoz meg a természet olyan károsításának vagy megzavarásának megakadályozására, amely jelentős hatással lehet ezen irányelv célkitűzéseire. ( 9 ) A Bíróság azt is megállapította, hogy „utólagos ellenőrzési kötelezettség alapulhat az élőhelyekről szóló irányelv 6. cikke (2) bekezdésén” ( 10 ), jóllehet, ahogyan arra a Bizottság rámutat, még nem pontosította azt, hogy milyen körülmények között merülhet fel ilyen kötelezettség.

35.

Végül az élőhelyirányelv 6. cikkének rendelkezéseit ezen irányelv megőrzési célkitűzéseire tekintettel összefüggő egységként kell értelmezni. Valóban, a 6. cikk (2) és (3) bekezdése a természetes élőhelyeknek és a fajok élőhelyeinek azonos védelmi szintjét írja elő, míg a 6. cikk (4) bekezdése csupán a 6. cikk (3) bekezdésének második mondatától való eltérést engedő rendelkezésnek tekintendő. ( 11 )

36.

Következésképpen úgy tűnik, hogy az alapügyben a következő helyzet áll fenn.

37.

Először is az illetékes hatóságok nem engedélyezhették a hídprojektet 2004 februárjában, ha a természeti terület ökológiai jellemzői komoly veszélyeztetésének bármilyen kockázata állt fenn.

38.

Másodszor, 2004 decemberétől kezdődően alkalmazandó volt az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése, és ezért a hatóságoknak meg kellett tenniük „a megfelelő intézkedéseket annak érdekében, hogy megakadályozzák a […] fajok természetes élőhelytípusainak és élőhelyeinek károsodását, valamint azon fajok zavarását, amelyek számára [a] területeket kijelölték, amennyiben a zavaró tényezők jelentős kihatással lehetnek az irányelv céljaira”. Ez a követelmény bizonyos körülmények között (amelyeket a Bíróságnak kell megállapítania a jelen ügyben hozandó döntésében) magában foglalhatja a már kiadott engedély felülvizsgálatának kötelezettségét.

39.

Harmadszor az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) bekezdése önmagában közvetlenül nem állapít meg kötelezettséget a hídprojekt 2004 februárjában történt engedélyezéséhez vezető eljárás lefolytatása vagy felülvizsgálata tekintetében; a csak a 6. cikk (3) bekezdésének második mondatától való eltérést jelentő 6. cikk (4) bekezdése hasonlóképpen nem bírhat közvetlen jelentőséggel. A 6. cikk (3) bekezdésének – és esetlegesen a 6. cikk (4) bekezdésének – rendelkezései mindazonáltal jelentőséggel bírhatnak a 6. cikk (2) bekezdése szerinti követelmények megállapításakor, mivel a 6. cikk (2) és (3) bekezdésében biztosított védelem szintje azonos.

40.

A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kívánja megtudni, hogy az alapeljárás körülményei között az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése megköveteli‑e a projekt eredeti vizsgálatának felülvizsgálatát azt követően, hogy a természeti területet felvették a Bizottságnak a közösségi jelentőségű természeti területeket tartalmazó jegyzékébe, és azt megelőzően, hogy megkezdődött a kivitelezés.

41.

E körülmények tekintetében a kérdést előterjesztő bíróság különösen azt állapítja meg, hogy eredetileg csak „kockázatértékelésre/előzetes vizsgálatra” került sor, láthatóan nem olyan vizsgálatra, amely megfelelt volna a 6. cikk (3) bekezdése szerinti valamennyi követelménynek akkor, ha a releváns időpontban alkalmazandó lett volna a hivatkozott rendelkezés. Freistaat Sachsen úgy véli, hogy az eredeti vizsgálat megfelelt a hivatkozott valamennyi követelménynek. Ennek a kérdésnek az eldöntése kizárólag az illetékes nemzeti bíróság feladata, de a teljes válasz biztosítása érdekében mindkét feltételezést megvizsgálom.

42.

Először is abban az esetben, ha az eredeti vizsgálat eleget tett az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) bekezdése (és szükség esetén a 6. cikkének (4) bekezdése) szerinti valamennyi követelménynek, és azon tényre tekintettel, hogy a 6. cikk (2) és (3) bekezdésének célja azonos szintű védelem biztosítása, alapvetően semmi nem utal arra, hogy a (pusztán a károsodás és megzavarás megakadályozására irányuló megfelelő intézkedéseket megkövetelő) 6. cikk (2) bekezdése e vizsgálat felülvizsgálatának általános követelményét tartalmazná azon tisztán formális okból, hogy a természeti területet azóta felvették a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe.

43.

Mindazonáltal teljesen elképzelhető, hogy valamely természeti terület védettségi állapota ( 12 ) átalakul az eredeti vizsgálat időpontja és a kivitelezés kezdő időpontja között. A jelen ügyben több mint négy év telt el a két időpont között. Az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése folyamatos kötelezettségként állapítja meg a 6. cikk (3) bekezdésével azonos szintű védelem biztosítását, és az irányelv célkitűzéseivel ellentétes lenne megengedni azt, hogy a változatlan építési engedély végrehajtható legyen a természeti terület védettségi állapotában bekövetkezett jelentős változást követően. Következésképpen a természeti terület helyzetében vagy a projekt részleteiben bekövetkező változás a megváltozott helyzetre tekintettel megkövetelheti a vizsgálat felülvizsgálatát, mint a 6. cikk (2) bekezdése által megkövetelt, az élőhelyek károsodásának és a fajok megzavarásának megakadályozását szolgáló „megfelelő intézkedést”. A megfelelő nemzeti bíróság mint a tényállás elbírálására illetékes egyetlen fórum feladata megvizsgálni azt, hogy a konkrét ügyben felmerültek‑e ilyen változások.

44.

E tekintetben nem gondolom azt, hogy bármi jelentőséget kellene tulajdonítani annak a kérdésnek, hogy a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe való felvételt megelőzően vagy azt követően kerülhetett‑e sor a változásra: az számít, hogy az eredeti vizsgálat időpontja után és a kivitelezés kezdetének időpontja előtt került‑e sor arra.

45.

Nyilvánvalóan ilyen megközelítés alkalmazandó a fortiori akkor, ha hasonló változás merült fel, és az eredeti vizsgálat nem felelt meg teljes mértékben az élőhelyirányelv 6. cikke (3) bekezdésének (és (4) bekezdésének).

46.

Mindazonáltal fontos megvizsgálni azt a helyzetet is, amikor az eredeti vizsgálat nem volt teljes mértékben megfelelő, de a hivatkozott vizsgálat időpontját követően nem merült fel változás a természeti terület helyzetében vagy a projekt részleteiben, és az egyetlen (lehetséges) lényeges esemény az volt, hogy a természeti területet felvették a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe.

47.

Ebben a helyzetben, jóllehet a Bíróság kimondta, hogy az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) bekezdése nem kötelez az eredeti vizsgálat felülvizsgálatára, annak lehetőségét is felvetette, hogy ilyen kötelezettség alapulhat a 6. cikk (2) bekezdésén, amelynek célja azonos szintű védelem biztosítása. ( 13 )

48.

Úgy tűnik számomra, hogy a kötelezettség nem lehet abszolút. A felülvizsgálat valamennyi esetben való megkövetelése egyenértékű lenne azzal, hogy az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) bekezdését annak kifejezett időbeli hatályán kívül eső helyzetekre alkalmazzák, és ez ellentétes lenne a Bíróság fenti 31. és 32. pontban hivatkozott ítélkezési gyakorlatával.

49.

Az illetékes nemzeti bíróság számára mindazonáltal mindig lehetőséget kell biztosítani ilyen felülvizsgálat elrendelésére akkor, ha az eredeti vizsgálatnak a 6. cikk (3) és (4) bekezdésében szereplő követelményeknek való meg nem felelősége olyan mértékű, hogy az az élőhelyek károsodásának vagy a fajok megzavarásának jelentős kockázatát jelenti, mivel ilyen kockázat esetén a 6. cikk (2) bekezdése előírja a tagállamok számára a károsodás és a megzavarás megakadályozása érdekében a megfelelő intézkedések megtételét. Ugyanez igaz akkor, ha az eredeti vizsgálat nem azonosította egyértelműen, hogy a projekt valószínűleg milyen hatással jár a természeti terület élőhelyei és fajai tekintetében, és nem határozott az ilyen kockázat esetleges fennállásáról. E körülmények bármelyike esetén megfelelő intézkedésnek tűnhet az eredeti vizsgálat felülvizsgálata, jóllehet fel kell deríteni az alternatívákat is. Például lehet, hogy egy meglehetősen konkrét veszély egy alkalmas, de egyértelműen körülírt megelőző intézkedéssel kezelhető, máskülönben olyan helyzet állhat elő, hogy az egyetlen megfelelő intézkedés az eredeti engedély teljes visszavonása és egy teljesen új vizsgálati eljárás elrendelése lesz.

50.

A kérdést előterjesztő bíróság második kérdése olyan körülményeket feltételez, hogy az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerint szükséges a projekt hatásainak vizsgálata. Azt is feltételezi, hogy az eredeti vizsgálat elvégzése során az illetékes hatóság be kívánta tartani a 6. cikk (3) és (4) bekezdéseinek rendelkezéseit. Ilyen körülmények között azt kérdezi, hogy a hivatkozott hatóságot kötelezik‑e ez utóbbi rendelkezések a felülvizsgálat során?

51.

E tekintetben egyetértek Freistaat Sachsennal és a Bizottsággal abban, hogy alaptalan bármilyen jelentőséget tulajdonítani a hatóság részéről az eredeti vizsgálat elvégzése során fennálló céloknak vagy szándékoknak.

52.

Az első kérdésre általam javasolt válaszból az következik, hogy csak egyetlen objektív kritérium alkalmazható annak eldöntése során, hogy szükség van‑e felülvizsgálatra: az eredeti vizsgálat teljes mértékben eleget tett‑e az élőhelyirányelv 6. cikke (3) bekezdésének (és adott esetben a 6. cikke (4) bekezdésének) vagy sem, és amennyiben nem, úgy ez a hiányosság az élőhelyek jelentős károsodásával vagy a fajok megzavarásával fenyegetett‑e, vagy elmulasztották‑e az ilyen kockázat valószínűségének megállapítását?

53.

Mindazonáltal az ítélkezési gyakorlatból az is következik, hogy az élőhelyirányelv által az ilyen felülvizsgálattal kapcsolatban megállapított követelmények a 6. cikk (2) bekezdésének követelményei, nem pedig (legalább közvetlenül) a 6. cikk (3) és (4) bekezdésének követelményei. Ez utóbbi rendelkezések szigorú betartásának egyszerűen azon az alapon való elvárása, hogy milyen szándéktól vezérelve került sor az eredeti vizsgálatra, ellentétesnek tűnik a jogbiztonság elvével, amelyet a Bíróság hangsúlyozott e tekintetben. ( 14 )

54.

Mindazonáltal ha nem az élőhelyirányelv, hanem a nemzeti jog vagy közigazgatási gyakorlat ( 15 ) állapítana meg ilyen követelményt, akkor ez semmiképpen nem lenne ellentétes az előbbi 6. cikkének rendelkezéseivel, hiszen a 6. cikk (2) bekezdése és a 6. cikk (3) bekezdése által biztosítani kívánt védelmi szint azonos. Ezért ha a nemzeti jogban megvan az alapja, akkor nem utasítható el eleve a Grüne Liga Sachsen arra irányuló érve, hogy ha már egyszer be kívánták tartani az eredeti vizsgálat során a 6. cikk (3) és (4) bekezdése szerinti követelményeket, akkor a hatóságoknak be kell tartani azokat az utólagos vizsgálat során is. Annyit lehet elmondani, hogy ez nem vezethető le magából az élőhelyirányelvből.

55.

Ami a Bíróság által értelmezett irányelvet illeti, a lényeges rendelkezések a 6. cikk (2) bekezdésének rendelkezései, és ezek a harmadik kérdés tárgyát képezik. Mindazonáltal itt emelném ki azt, hogy ha úgy alakulna, hogy a 6. cikk (2) bekezdése szerinti megfelelő intézkedés az eredeti engedély visszavonása és egy teljesen új eljárás elrendelése lenne, akkor az ilyen új eljárásnak, amelyet eleve azt követően indítanak el, hogy a természeti területet felvették a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe, szükségszerűen közvetlenül eleget kellene tennie a 6. cikk (3) és (4) bekezdésének.

56.

Mindenekelőtt megjegyzem, hogy a Bíróság az olyan tervek vagy projektek vonatkozásában, amelyek elfogadásukkor nem esnek az élőhelyirányelv 6. cikke (3) és (4) bekezdésének hatálya alá, egyértelműen megállapította, hogy „nem zárható ki, hogy valamely tagállam az ezen irányelv 6. cikke (4) bekezdésében előírt eltérő eljáráshoz hasonlatosan a valamely terület védelmi érdekeit jelentősen befolyásolni képes terv vagy projekt környezeti hatásvizsgálatára vonatkozó nemzeti eljárás keretében közérdeken alapuló okra hivatkozzon, és – amennyiben az lényegében megfelel az e rendelkezésben előírt feltételeknek – engedélyezzen egy olyan tevékenységet, amelyet ezt követően már nem lesz tiltott e cikk (2) bekezdése alapján. Azonban annak ellenőrzése érdekében, hogy teljesülnek‑e [az élőhelyirányelv] 6. cikkének (4) bekezdésében előírt feltételek, a terv vagy projekt hatásait ezen irányelv 6. cikke (3) bekezdésének megfelelően előzetesen meg kell vizsgálni” ( 16 ).

57.

Úgy tűnik a számomra, hogy a Bíróság által az ezen ítélkezési gyakorlatban említett helyzet nagymértékben megfelel a kérdést előterjesztő bíróság által bemutatott, az alapeljárás szerinti ügyben 2008 októberében elvégzett ismételt vizsgálatnak abban a tekintetben, hogy az említett ismételt vizsgálat betartotta az élőhelyirányelv 6. cikke (4) bekezdésének rendelkezéseit, és kiegyenlítő intézkedések elrendelése mellett kivételesen megerősítette az építési engedélyt.

58.

Ilyen körülmények között a Bíróság ítélkezési gyakorlatából szükségszerűen az következik, hogy míg a 2008 októberében elvégzett felülvizsgálat vagy ismételt vizsgálat szükségessége eredhetett közvetlenül az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből, addig ezen eljárásnak eleget kellett tennie a 6. cikk (3) és (4) bekezdése szerinti valamennyi követelménynek.

59.

Ez azonban nem lehet minden körülmények között igaz, a fentiekben, különösen a 48. pontban általam előadottakhoz hasonló indokok miatt. Előfordulhatnak például olyan helyzetek, amelyekben a felülvizsgálat az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése értelmében szükséges pusztán annak az igazolásához, hogy az e bekezdéssel összhangban meghozandó intézkedések valóban megakadályozzák az annak értelmében vett élőhely‑károsodást vagy a fajok megzavarását, de szükségtelen a projekt hatásainak új vizsgálata a 6. cikk (3) bekezdésének alkalmazásában, és nem merül fel a 6. cikk (4) bekezdés szerinti eltérés kérdése.

60.

Az e kérdéssel összefüggésben vizsgálandó második kérdés az, hogy milyen időpont vonatkozásában kell elvégezni az ismételt vizsgálatot. A jelen ügyben az ismételt vizsgálatnak a természeti terület védettségi állapotát és a hídprojekt hatásait az akkori állapot és a 2003‑ban vagy 2004‑ben előrejelzettek szerint kellett‑e figyelembe vennie, amikor az eredeti hatásvizsgálatot elvégezték, illetve kiadták az építési engedélyt, vagy aszerint, amikor 2008‑ban sor került az ismételt vizsgálatra, és amikor már megkezdődött a híd kivitelezése? A kiválasztott időpont egyértelműen hatással lehet az ismételt vizsgálat eredményére.

61.

Álláspontom szerint a válasz az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése által előírt kötelezettségek jellegéből fakad, amely rendelkezés az alapját képezi az alapügyhöz hasonló körülmények között esetlegesen szükséges felülvizsgálatnak vagy ismételt vizsgálatnak. E kötelezettségek az érintett természeti terület folyamatos nyomon követésére vonatkoznak, és az élőhelyek károsodásának vagy a fajok megzavarásának megakadályozását szolgáló megfelelő intézkedések csak olyanok lehetnek, amelyek elrendelésük időpontjában megfelelőek a hivatkozott folyamatos nyomon követésre tekintettel.

62.

Kissé más megfogalmazásban összefoglalva: annyiban, amennyiben az alapügy körülményei között szükséges volt az eredeti vizsgálat felülvizsgálata, a hivatkozott felülvizsgálat szükségessége az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdéséből fakadt, és ezért alapjául az annak időpontjára (2008‑ra) kialakult helyzetnek kellett szolgálnia; amennyiben azonban a felülvizsgálat a 6. cikk (4) bekezdése szerinti eltéréshez vezetett, annyiban eleget kellett tennie a 6. cikk (3) bekezdésében szereplő valamennyi követelménynek.

63.

A kérdést előterjesztő bíróság negyedik kérdése nemcsak azt feltételezi, hogy az eredeti vizsgálat felülvizsgálata szükséges volt a természeti területnek a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe való felvételét követően, hanem azt is, hogy a valójában 2008‑ban elvégzett felülvizsgálat önmagában nem tett eleget teljes mértékben az élőhelyirányelv követelményeinek. Azt szeretné megtudni, hogy a jelen szakaszban, amikor a hidat befejezték és átadták a forgalomnak, figyelembe kell‑e venni azt a tényt, hogy a kivitelezés és a felülvizsgálat előtt kimerítették a nemzeti jog szerinti valamennyi jogorvoslati lehetőséget, és ezért az építési engedély akkor már jogerős volt. Különösen azt szeretné megtudni, hogy e tény érintheti‑e az irányelv 6. cikkének (4) bekezdése által megengedett eltérés érvényességét.

64.

Mindenekelőtt nem tűnik számomra elképzelhetőnek az, hogy az a tény, hogy az építési engedély a nemzeti eljárásjog értelmében jogerőssé vált, bármilyen tekintetben felhasználható lehet az élőhelyirányelv 6. cikke (2) bekezdésének való megfelelés szükségességének csökkentéséhez. Ha ez így lenne, akkor megkérdőjeleződne az irányelv hatékonysága, és a különböző tagállamokban különböző követelményeket lehetne alkalmazni, és ez az eredmény teljes mértékben ellentétes a „különleges természetmegőrzési területek egységes európai ökológiai hálózatának” létrehozására és fenntartására irányuló célkitűzéssel. Az irányelv követelményeit minden tagállamban mindig ugyanúgy kell érvényre juttatni.

65.

Ezen túlmenően az élőhelyirányelv 6. cikkének (2) bekezdése folyamatos kötelezettségeket határoz meg. Még ha az építési engedélyt a 6. cikk (3) és (4) bekezdésével teljes mértékben összhangban lefolytatott eljárás során adták is ki, a tagállamoknak akkor is folytatniuk kell az élőhelyek károsodásának és a fajok megzavarásának megakadályozását szolgáló megfelelő intézkedések meghozatalát. Ennek a fortiori igaznak kell lennie akkor, ha az eljárás nem volt teljes mértékben összhangban álló az említett rendelkezéssel, és orvosolni kell azt. Jóllehet a jogerős építési engedélyben rejlő jogbiztonság olyan tényező, amellyel számolni kell, az mégsem lehet fontosabb a folyamatos nyomon követés és a megelőző intézkedések szükségességénél. A körülményektől függően az inkább azon személyek kártalanítására adhat okot, akik jogos várakozással éltek az engedély ismeretében, és annak alapján megvalósították a projektet.

66.

Az e kérdéssel összefüggésben felmerült problémakörök azonban túlmutatnak ezen. Nem csupán arról van szó, hogy az építési engedély jogerőssé vált az alapügyben, hanem arról is, hogy a hidat megépítették (az élőhelyek kapcsolódó károsodásával és a fajok kapcsolódó megzavarásával, jóllehet nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okkal igazolt módon), és átadták azt a forgalomnak (amely az élőhelyekre és a fajokra gyakorolt esetleges továbbra is fennálló hatásokkal jár). Ezzel összefüggésben a kérdést előterjesztő bíróság azt az elméleti helyzetet veti fel, hogy az eredeti vizsgálat és felülvizsgálat hiányos voltának megállapítása az építési engedély visszavonásához vezethet annak messzemenő, ökológiai és gazdasági következményeivel abban az esetben, ha arra a végkövetkeztetésre kell jutni, hogy le kell bontani a hidat.

67.

Ha ez a feltevés igaznak bizonyul, akkor meg kell vizsgálni azt, hogy milyen intézkedéseket kell megtenni az élőhelyirányelvvel összhangban.

68.

Ezeknek az intézkedéseknek „szükségesnek” kell lenniük az élőhelyirányelv 6. cikke (2) bekezdésének értelmében. Az aktuális időpont szerinti helyzet alapján kell meghatározni azokat. Más szavakkal kifejezve, figyelembe kell venni azt a tényt, hogy a hidat felépítették, és mérlegelni kell a megtartásának (és működtetésének) és a megszüntetésének (vagy használata korlátozásának), vagy akár a lebontásának környezeti következményeit. Az intézkedéseknek olyanoknak kell lenniük, amelyek a lehető legjobban meg tudják akadályozni az élőhelyek károsodását vagy a fajok megzavarását. Ahol azonban már megtörtént a károsodás vagy a zavarás, ott figyelembe kell venni az élőhelyirányelv 4. cikkének (4) bekezdése szerinti követelményt is, és meg kell határozni az élőhelyek, illetve a fajok kedvező védettségi állapotának biztosításával történő fenntartása, illetve helyreállítása szempontjából vett prioritásokat, valamint a 6. cikk (1) bekezdése által előírt intézkedési követelményeket.

69.

Meglehetősen valószínű, hogy az érdekek és prioritások ilyen mérlegelése arra az álláspontra vezet, hogy a hidat megfelelő megelőző és igazgatási intézkedések elrendelése mellett meg kell tartani. De ha nem ez történik, akkor álláspontom szerint a lebontásra irányuló javaslatokat – ahogyan az eredeti hídépítési javaslatot is – az élőhelyirányelv 6. cikkének (3) bekezdése szerinti „olyan terv[nek] vagy program[nak] [helyesen: projekt[nek]] [kell tekinteni], amely nem kapcsolódik közvetlenül, illetve nem nélkülözhetetlen a természeti terület kezeléséhez, de akár önmagában, akár pedig más terv vagy program [helyesen: projekt] részeként valószínűleg jelentős hatással lesz arra”, és azt magát az e rendelkezés által megkövetelt vizsgálat alá kell vonni a végrehajtása előtt.

70.

Mindazonáltal egyetértek a Bizottsággal abban, hogy a különböző lehetőségek mérlegelése során főszabály szerint nincs jelentősége a gazdasági költségeknek, mint például a hídlebontás és a fejlesztő kártalanítása költségeinek. Míg az eredeti vizsgálatban is hivatkozott „nyomós közérdeken alapuló kényszerítő okra” továbbra is hivatkozni lehet annyiban, amennyiben szóba kerülhet az élőhelyirányelv 6. cikkének (4) bekezdése, nem erősítheti meg azt a költségcsökkentéshez fűződő nyilvánvaló közérdek (és mindenesetre az ilyen érdek vélhetően nem tekinthető nyomósnak a 6. cikk (4) bekezdése második albekezdésének alkalmazásakor elsődleges fontosságú természetes élőhelytípus és/vagy veszélyeztetett faj esetén). Ez a megközelítés pusztán azon az alapon részesítené előnyben a környezeti szempontból káros projekt fenntartását, hogy túl költséges lenne orvosolni az irányelv követelményei helyes betartásának elmulasztását.

71.

Valamennyi fenti megfontolásra tekintettel azt javaslom, hogy a Bíróság a következőképpen válaszolja meg a Bundesverwaltungsgericht által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket:

Olyan körülmények között, amelyeket az jellemez, hogy a Natura 2000 terület kezeléséhez közvetlenül nem kapcsolódó, de arra valószínűleg jelentős hatást gyakorló valamely tervet vagy projektet a természeti terület Bizottságnak való bejelentését követően, de a közösségi jelentőségű természeti területek jegyzékébe történő felvétele előtt engedélyeztek a szintén ezen időpontok között elvégzett hatásvizsgálat alapján, és a projekt kivitelezése nem kezdődött meg a természeti terület jegyzékbe történő felvételéig, a természetes élőhelyek, valamint a vadon élő állatok és növények védelméről szóló, 1992. május 21‑i 92/43/EGK tanácsi irányelv rendelkezéseit a következőképpen kell értelmezni: