1. 

Az elektronikus hírközlés területén az egységes európai piac fennállása többek között azt jelenti, hogy főszabály szerint valamennyi természetes személy hozzáférhet minden földrajzi és nem földrajzi számhoz az Unióban, valamint valamennyi, nem földrajzi számok révén nyújtott szolgáltatáshoz is.

2. 

Az elektronikus hírközlési szolgáltatások új keretszabályozásán (a továbbiakban: ÚKSZ) ( 2 ) belül az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke irányul a számokhoz és szolgáltatásokhoz való ilyen hozzáférés biztosítására.

3. 

Az egyetemes szolgáltatási irányelv IV. fejezetében ( 3 ) található 28. cikkének (1) bekezdése szerint a tagállamok biztosítják, hogy az érintett nemzeti hatóságok minden szükséges lépést megtegyenek annak biztosítására, hogy a végfelhasználók ( 4 ) nem földrajzi számok használatával hozzá tudjanak férni a szolgáltatásokhoz [helyesen: hozzá tudjanak férni a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz] az Unión belül, valamint az Unión belül biztosított valamennyi számhoz.

4. 

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 2. cikkének d) és f) pontja szerint a földrajzi számmal ( 5 ) szemben meghatározott nem földrajzi szám a nemzeti számozási tervben szereplő olyan szám, amelynek számjegyszerkezete a hálózati végpont fizikai helyére történő hívásirányításra használt földrajzi jelentőséggel egyáltalán nem bír. Ide tartoznak többek között a mobil hívószámok, a díjmentes és az emelt díjas hívások hívószámai.

5. 

A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel a Bíróságot első alkalommal kérik fel arra, hogy pontosítsa az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének hatályát és tartalmát.

6. 

E kérelmet egy olyan jogvitában terjesztették elő, amely a KPN BV (a továbbiakban: KPN), a hollandiai inkumbens távközlési üzemeltető, és a nemzeti szabályozó hatóságként eljáró Autoriteit Consument en Markt (ACM) (fogyasztóvédelmi és piacfelügyeleti hatóság) között folyik amiatt, hogy a KPN megsértette az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét átültető nemzeti jogszabályt.

7. 

A Holland Királyság e 28. cikket a hírközlési törvény (Telecommunicatiewet) 6.5. cikkével ültette át a nemzeti jogba, amely szerint a földrajzi és nem földrajzi számokhoz, illetve az e számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférésre vonatkozó kötelezettség teljesítésének biztosítása érdekében rendeletben vagy rendelet felhatalmazása alapján ( 6 ) részletesebb szabályok állapíthatók meg.

8. 

A holland kormány, élve ezzel a lehetőséggel, elfogadta a nyilvános elektronikus hírközlési szolgáltatások interoperabilitásáról, az európai telefonszámozási tartományhoz történő hozzáférésről és a nem földrajzi számokhoz való határokon átnyúló hozzáférésről szóló rendelet (Besluit houdende regels met betrekking tot interoperabiliteit van openbare elektronische communicatiediensten, toegang tot de Europese telefoonnummeringsruimte en landsgrensoverschrijdende toegang tot niet‑geografische nummers – Besluit Interoperabiliteit, a továbbiakban: nemzeti díjszabási intézkedés) 5. cikkét. Ez az intézkedés, a 2013. július 1‑jei módosítást követően, a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférés biztosítására irányul, és megtiltja a nyilvános hírközlő hálózatokat szolgáltató vagy nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatók számára, hogy magasabb díjakat számítsanak fel a nem földrajzi számokra irányuló hívások után, mint a földrajzi számokra irányuló hívások esetében.

9. 

Az ügy irataiból kitűnik, hogy a nemzeti díjszabási intézkedés minden, a nem földrajzi szám hívása során érintett szolgáltatóra vonatkozik, beleértve a hívástranzit szolgáltatások ( 7 ) nyújtóit is, mint amilyen Hollandiában a KPN.

10. 

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke lehetővé teszi egy ilyen intézkedés elfogadását a hívástranzit szolgáltatások szolgáltatóival szemben? Lényegileg ez az a központi kérdés, amelynek megválaszolására a Bíróságot felkérték.

11. 

A KPN és az Európai Bizottság szerint e kérdésre nemleges választ kell adni, elsődlegesen három ok miatt. Először, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke nem szabályozhatja a szolgáltatók közötti viszonyokat (nagykereskedelmi piac). Az csak a szolgáltatók és a magánszemélyek közötti viszonyokra alkalmazandó (kiskereskedelmi piac). Másodszor, az ÚKSZ csak a nemzeti szabályozó hatóság által a jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltető tekintetében végzett piacelemzés alapján teszi lehetővé a nemzeti díjszabási intézkedés elfogadását, nem pedig a jelen ügyben szereplőkhöz hasonlóan a szolgáltatók egy csoportja tekintetében. Harmadszor, csak egy nemzeti szabályozó hatóság és nem a holland kormány lehet az ilyen intézkedés előírására hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóság.

12. 

A jelen indítványban kifejtem azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az említett kérdésre éppen ellenkezőleg, igenlő választ kell adni. Álláspontom szerint az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az, ha a nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő más hatóság az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedést bocsát ki, anélkül, hogy egy piacelemzésből az tűnne ki, hogy egy üzemeltető jelentős piaci erővel rendelkezik, amennyiben ez az intézkedés szükséges a végfelhasználók e 28. cikkben biztosított jogainak garantálásához – ezt a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia.

13.

A hozzáférési irányelv 8. cikkének megfelelően:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságoknak legyen hatásköre arra, hogy a 9–13a. cikkben meghatározott kötelezettségeket írjanak elő.

(2)   Amennyiben a [keretirányelv] 16. cikke szerint végzett piacelemzés eredményeként egy üzemeltetőt egy bizonyos piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként jelölnek ki, a nemzeti szabályozó hatóságok szükség szerint előírják az ezen irányelv 9–13. cikkében meghatározott kötelezettségeket.

(3)   Nem sértve:

a nemzeti szabályozó hatóságok a 9–13. cikkben meghatározott kötelezettségeket nem írhatják elő olyan üzemeltetők számára, amelyeknek a (2) bekezdéssel összhangban történő kijelölésére nem került sor.

[...]”

14.

A hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdése a következőket írja elő:

„A nemzeti szabályozó hatóság a 8. cikk rendelkezéseivel összhangban az összekapcsolás és/vagy a hozzáférés bizonyos típusainak szolgáltatása tekintetében a költségmegtérülésre és az árszabályozásra vonatkozó kötelezettségeket állapíthat meg – beleértve az árak költségalapúságára vonatkozó és a költségszámítási rendszerekre vonatkozó kötelezettségeket – abban az esetben, ha a piacelemzés azt mutatja, hogy a tényleges verseny hiányának következtében az érintett üzemeltető a végfelhasználók kárára túlságosan magas szinten tarthatja az árakat vagy árprést alkalmazhat. [...]”

15.

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkének (1) bekezdése a következőket mondja ki:

„A tagállamok biztosítják, hogy a nemzeti szabályozó hatóságok azokra a vállalkozásokra, amelyek az adott kiskereskedelmi piacon a [keretirányelv] 14. cikkével összhangban jelentős piaci erővel rendelkezőnek minősülnek, megfelelő szabályozási kötelezettségeket rójanak, amennyiben:

16.

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke (1) bekezdésének a) pontja szerint:

„A tagállamok biztosítják, hogy amennyiben műszakilag és gazdaságilag megvalósítható – kivéve azt az esetet, ha valamely hívott előfizető kereskedelmi okokból úgy döntött, hogy meghatározott földrajzi területeken lévő hívó felek hozzáférését korlátozza – az érintett nemzeti hatóságok minden szükséges lépést megtegyenek annak biztosítására, hogy a végfelhasználók:

17.

Amint már említettem, az egyetemes szolgáltatási irányelvet a hírközlési törvény 6.5. cikke ültette át a holland jogba. Az utóbbi cikk a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A nyilvános hírközlő hálózatokat szolgáltató és a nyilvánosan elérhető elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó vállalkozások, amelyek e tekintetben a végfelhasználókhoz való hozzáférést ellenőrzik, biztosítják, hogy az […] Unióban tartózkodó végfelhasználók hozzá tudjanak férni:

(2)   Rendeletben vagy rendelet felhatalmazása alapján az (1) bekezdésben meghatározott kötelezettség teljesítésének biztosítására vonatkozó szabályok állapíthatók meg. E szabályok többek között az (1) bekezdésben említett számokhoz való hozzáférés díjaira vonatkozhatnak.

(3)   A (2) bekezdésben hivatkozott szabályok az ott meghatározottak szerint eltérhetnek az (1) bekezdésben hivatkozott szolgáltatásnyújtók kategóriái tekintetében. E szabályok révén feladatok és hatáskörök ruházhatók a[z ACM‑re].”

18.

A részletesebb szabályok meghatározásának lehetőségével élve került sor a nemzeti díjszabási intézkedés elfogadására, amely 2013. július 1‑jétől a következőket írja elő:

19.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a KPN nem földrajzi számok hívása tekintetében nyújt tranzitszolgáltatásokat Hollandiában.

20.

Az ACM, miután megállapította, hogy a KPN a nemzeti díjszabási intézkedést megsértve magasabb díjakat alkalmazott a nem földrajzi számok hívása tekintetében nyújtott tranzitszolgáltatások kapcsán, mint az ugyanilyen, földrajzi számokra irányuló hívások tekintetében nyújtott szolgáltatások vonatkozásában, valamint, hogy e különbséget nem indokolták járulékos költségek, 2013. október 18‑i határozatával meghagyást bocsátott ki a KPN‑nel szemben, amelyben arra kötelezte, hogy napi 25000 euró, összesen legfeljebb 5 millió euró összegű kényszerítő bírság terhe mellett igazítsa ki díjait.

21.

A KPN e meghagyást elrendelő határozattal szemben keresetet nyújtott be a College van Beroep voor het Bedrijfslevenhez (gazdasági ügyekben eljáró közigazgatási fellebbviteli bíróság, Hollandia).

22.

A bírósági eljárás során a KPN többek között arra hivatkozott, hogy a nemzeti díjszabási intézkedés nem felel meg az ÚKSZ‑nek és különösen az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének.

23.

Az elé terjesztett kereset kapcsán a kérdést előterjesztő bíróság megvizsgálta az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének hatályát és tartalmát. Mivel ennek értelmezésével kapcsolatban kétségei támadtak, a College van Beroep voor het bedrijfsleven felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:

„1)   Lehetővé teszi‑e az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke a díjak szabályozását anélkül, hogy a piacelemzésből az derült ki volna ki, hogy az egyik fél a szabályozott szolgáltatás tekintetében jelentős piaci erővel rendelkezik, miközben a nem földrajzi számok határokon átnyúló tárcsázhatósága műszakilag minden további nélkül lehetséges, és az e számokhoz való hozzáférés egyetlen akadálya, hogy olyan díjakat alkalmaznak, amelyek miatt a hívás a nem földrajzi számok esetében drágább, mint a földrajzi számok esetében?

2)   Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén a kérdést előterjesztő bíróságban a következő két kérdés merül fel:

24.

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegileg azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke jogalapot teremt‑e az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség elfogadására, anélkül, hogy az érintett piacelemzésből az derült ki volna ki, hogy az egyik üzemeltető e piacon jelentős piaci erővel rendelkezik, és annak ellenére, hogy a nem földrajzi számokhoz és az ilyen számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférés akadálya nem műszaki, hanem díjazási jellegű. ( 8 )

25.

A kérdést előterjesztő bíróság azt a kérdést is felveti, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke kizárólag a határokon átnyúló hozzáféréssel kapcsolatos helyzetekre és a műszaki akadályokra vonatkozik‑e.

26.

Mindenekelőtt ismertetem azokat az okokat, amelyek miatt úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke engedélyezi az alapügyben szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség előírását, majd bizonyítom, hogy e 28. cikk nem korlátozódik a határokon átnyúló hozzáféréssel kapcsolatos helyzetekre, és alkalmazandó mind a műszaki, mind a nem műszaki akadályokra.

27.

Írásbeli észrevételeiben a KPN előadja, hogy az ÚKSZ csak a nemzeti szabályozó hatóság által végzett olyan piacelemzés alapján teszi lehetővé a díjszabási intézkedés elfogadását, amelyből kitűnik, hogy van egy jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltető az alapeljárásban szereplő piacon.

28.

A Bizottság írásbeli észrevételeiben előadja, hogy az ÚKSZ szándékosan és kifejezetten különbséget tett a kiskereskedelmi piac szintjén releváns szempontok, illetve a nagykereskedelmi piac szintjén releváns szempontok szabályozása között. Míg az első szabályozás az egyetemes szolgáltatási irányelv hatálya alá tartozik, addig a második szabályozásra a hozzáférési irányelv vonatkozik. Ekképpen a Bizottság szerint az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke nem jelentheti a nagykereskedelmi piacon működő hívástranzit‑szolgáltatások szolgáltatóival szemben elfogadott díjszabási intézkedés jogalapját.

29.

Nem tudok egyetérteni ezzel az érveléssel, amely véleményem szerint az ÚKSZ téves értelmezésén alapul.

30.

A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata értelmében valamely uniós jogi rendelkezés értelmezéséhez nemcsak annak kifejezéseit, hanem annak szövegkörnyezetét, és annak a szabályozásnak a célkitűzéseit is figyelembe kell venni, amelynek az említett rendelkezés részét képezi. ( 9 )

31.

Az alapügyben az ilyen vizsgálat azt jelenti, hogy figyelembe kell venni nem csak az egyetemes szolgáltatási irányelv általános rendszerét és célját, hanem a vele együtt az ÚKSZ‑t alkotó többi irányelv, így különösen a hozzáférési irányelv általános rendszerét és célját is.

32.

Megállapítom mindenekelőtt, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének szövege semmilyen pontos információt nem tartalmaz annak hatályát illetően.

33.

Emlékeztetek arra, hogy e 28. cikk értelmében a tagállamok biztosítják, hogy az érintett nemzeti hatóságok „minden szükséges lépést” megtegyenek többek között annak biztosítására, hogy a végfelhasználók hozzá tudjanak férni a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz az Unión belül.

34.

Azáltal, hogy rendkívül szélesen megfogalmazott kifejezést – vagyis „minden szükséges lépést” – érint, álláspontom szerint az említett 28. cikk a priori nem zárja ki az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség előírását, amennyiben az lehetővé teszi annak biztosítását, hogy a végfelhasználók hozzáférhessenek a nem földrajzi számokhoz, valamint az e számok révén nyújtott szolgáltatásokhoz.

35.

E megoldást alátámasztja a hozzáférési irányelv, és konkrétabban annak a kötelezettségek előírásáról, módosításáról, illetve visszavonásáról szóló 8. cikkének vizsgálata is.

36.

A hozzáférési irányelv 8. cikke (2) és (3) bekezdésének elemzéséből ugyanis kitűnik, hogy főszabály szerint az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség nem írható elő olyan üzemeltetők vonatkozásában, amelyeket az érintett piacon nem jelöltek ki jelentős piaci erővel rendelkezőként, ( 10 ) az ott kizárólagos jelleggel felsorolt „bizonyos esetek kivételével”, amelyek közé az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke is tartozik.

37.

Az alábbiakban elemzem e két bekezdést, ami lehetővé teszi annak alátámasztását, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség tartozhat az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének hatálya alá.

38.

A hozzáférési irányelv 8. cikkének (2) bekezdése szerint az ugyanezen irányelv 13. cikkében hivatkozott díjszabási kötelezettségeket ( 11 ) a nemzeti szabályozó hatóságoknak kizárólag a tényleges verseny hiányában kell előírniuk, vagyis olyan piacokon, ahol egy vagy több jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltető működik. ( 12 ) Az ilyen kötelezettségek előírása annak elkerülésére irányul, hogy a jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltető a végfelhasználók kárára túlságosan magas szinten tarthassa az árakat vagy árprést alkalmazhasson, ( 13 ) és ebből következően lehetővé teszi a tényleges verseny visszaállítását egy adott piacon.

39.

Márpedig az ügyiratokból kitűnik, hogy a jelen esetben az ACM úgy ítélte meg, hogy az alapeljárásban szereplő hívástranzit‑szolgáltatások piacán ténylegesen verseny uralkodott, és e piacon egyik üzemeltető sem rendelkezett jelentős piaci erővel. ( 14 ) Egyébként e megállapítást megerősítette a College van Beroep voor het Bedrijfsleven is. ( 15 )

40.

Ezenfelül megállapítom, hogy 2007 óta a helyhez kötött nyilvános telefonhálózatban a hívástranzit‑szolgáltatások immár nem képezik részét a Bizottság által az érintett piacokra vonatkozó ajánlása ( 16 ) mellékletében rögzített azon piacoknak, amelyek igazolhatják az előzetes szabályozási kötelezettség alkalmazását az e piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelölt üzemeltetőkkel szemben.

41.

A Bizottság által ezen ajánlásában rögzített érintett piac, illetve az alapeljárásban szereplő hívástranzit‑szolgáltatások piacán jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltető hiányában az ACM‑nek a jelen ügyben nem volt hatásköre arra, hogy a hozzáférési irányelv 13. cikke alapján az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettséget írjon elő. ( 17 )

42.

Úgy vélem, hogy ugyanezt a következtetést kell levonni az egyetemes szolgáltatási irányelv „A kiskereskedelmi szolgáltatásokra vonatkozó szabályozó intézkedések” című 17. cikke kapcsán. ( 18 )

43.

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkéből, hasonlóan a hozzáférési irányelv 13. cikkében előírtakhoz, ugyanis az tűnik ki, hogy a díjszabási kötelezettségeket ( 19 ) csak abban az esetben lehet előírni, ha az érintett kiskereskedelmi piacon nem áll fenn tényleges verseny.

44.

A KPN szerint ilyen körülmények között az ACM nem írhatott volna elő az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettséget a hívástranzit‑szolgáltatások piacán működő szolgáltatók számára.

45.

Nem tudok egyetérteni e megállapítással, amely figyelmen kívül hagyja a hozzáférési irányelv 8. cikkének (3) bekezdését.

46.

E rendelkezés ugyanis azt írja elő, hogy „nem sértve” az egyetemes szolgáltatási irányelv 27., 28. és 30. cikkét, amelyek kötelezettségeket rónak „a jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelöltektől eltérő vállalkozásokra”, a nemzeti szabályozó hatóságok a hozzáférési irányelv 9–13. cikkében meghatározott kötelezettségeket nem írhatják elő olyan üzemeltetők számára, amelyeknek ugyanezen irányelv 8. cikkének (2) bekezdésével összhangban történő kijelölésére nem került sor.

47.

Álláspontom szerint a hozzáférési irányelv 8. cikkének (3) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy egyes rendelkezések, így többek között az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke esetét „kivéve” a nemzeti szabályozó hatóságok nem írnak elő a hozzáférési irányelv 13. cikkében hivatkozottakhoz hasonló díjszabási kötelezettségeket az adott piacon jelentős piaci erővel nem rendelkező üzemeltetőkkel szemben. Másként fogalmazva, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke lehetővé teszi a hozzáférési irányelv 13. cikkében hivatkozottakkal összehasonlítható díjszabási kötelezettségek előírását, az ugyanezen a piacon jelentős piaci erővel nem rendelkező üzemeltetőkkel szemben.

48.

Elemzésemet megerősíti a bizottsági iránymutatás, amelynek 111. pontja azt írja elő, hogy „[a]z [ÚKSZ] értelmében a [hozzáférési irányelv 9–13. cikkében és az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikkében előírt] kötelezettségeket csak a valamely érintett piacon jelentős piaci erővel rendelkezőként kijelöltektől eltérő vállalkozások tekintetében kell előírni, kivéve egyes, a 4.3. szakaszban meghatározott eseteket”. ( 20 )

49.

A bizottsági iránymutatás e 4.3. szakasza visszautal a hozzáférési irányelv 8. cikkének (3) bekezdésében hivatkozott esetekre. Ezen esetek között szerepel, ahogy azt már említettem, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke.

50.

A fentiekből következik, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség jelenthet olyan „intézkedést”, amelyet az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke alapján előírható az érintett piacon jelentős piaci erővel nem rendelkező üzemeltetők egy csoportjával szemben.

51.

E megállapítás álláspontom szerint tükrözi az uniós jogalkotó arra irányuló szándékát, hogy minden körülmények között garantálja a végfelhasználók jogait és érdekeit, beleértve azokat az eseteket is, amikor az adott piacon fennálló tényleges verseny ellenére nem lehet biztosítani a felhasználók számára az elektronikus hírközlés területén fennálló integrált és versenyen alapuló piacból eredő jogokat. ( 21 )

52.

Az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének, amely annak „Végfelhasználói érdekek és jogok” című IV. fejezetében található, nyilvánvalóan az a célja, hogy garantálja a felhasználók számára az elektronikus hírközlés területén fennálló integrált és versenyen alapuló piacból eredő érdekeket és jogokat. Ekképpen e 28. cikk álláspontom szerint megfelelő jogalapot nyújt az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség elfogadására.

53.

Még az szükséges, hogy a végfelhasználók számára az említett 28. cikk által biztosított jogok, vagyis a nem földrajzi számokhoz és az e számok révén nyújtott szolgáltatásokhoz való hozzáférés garantálásához „szükséges” intézkedésről legyen szó. Álláspontom szerint a nemzeti intézkedés szükségessége azt is magában foglalja, hogy az érintett üzemeltetőkre nézve kevésbé korlátozó egyéb intézkedéssel nem lehetett volna garantálni e jogokat.

54.

E tekintetben megjegyzem, hogy a holland kormány írásbeli észrevételeiből kitűnik, hogy a nemzeti díjszabási intézkedés elfogásának célja az volt, hogy véget vessen több, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének céljával ellentétes kereskedelmi gyakorlatnak. ( 22 ) Az említett gyakorlatok miatt a végfelhasználók számára magas és átláthatatlan díjakat számítottak fel, és egyes nem földrajzi számokat a végfelhasználók nagy csoportjai nem tudták többé hívni. Gyakorlatilag korlátozott volt a nem földrajzi számokhoz történő hozzáférés, és ebből következően akadályoztatva volt egyes szolgáltatások elérése.

55.

Ehhez hasonlóan az ACM megállapította, hogy a magas díjak felszámítása az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke által biztosított számokhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés akadályát jelentette.

56.

A KPN elismeri, hogy lehetséges a díjak olyan magas szinten való rögzítése, amely de facto lehetetlenné teszi a nem földrajzi számokhoz való hozzáférést. Álláspontja szerint azonban ez Hollandia esetében nem állt fenn.

57.

A fenti megfontolások összességére figyelemmel úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke lehetővé teszi az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség elfogadását, amennyiben e díjszabási kötelezettség „szükséges” a nem földrajzi számokhoz és az e számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférés garantálása érdekében. Mivel az ilyen értékelés ténykérdés, úgy vélem, hogy e konkrét vizsgálat lefolytatása a nemzeti bíróságra hárul.

58.

Végül, ellentétben a Bizottsággal, úgy vélem, hogy az, hogy a nemzeti díjszabási intézkedés a nagykereskedelmi piac szintjén kíván szabályozni egy viszonyt, semmilyen módon nem hat ki az egyetemes szolgáltatási irányelv alkalmazásának lehetőségére abban az esetben, ha e viszony de facto alkalmas arra, hogy akadályozza a végfelhasználók említett 28. cikk alapján biztosított hozzáférését a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz.

59.

Ezzel kapcsolatban megállapítom, hogy a holland kormány írásbeli észrevételeiből, valamint az e kormány által a tárgyaláson tett pontosításokból következik, hogy az elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó és ilyen hálózatokat üzemeltető szolgáltatók által egymás között alkalmazott magas díjak végül a végfelhasználóra hárulnak.

60.

Az említett kormány szerint ugyanis a nem földrajzi számok hívásakor a telefonbeszélgetés létrejötte érdekében együttműködő szolgáltatók láncolata vesz részt. Ebben a láncolatban mindegyik szolgáltató – ideértve a tranzithívás‑szolgáltatásokat nyújtó szolgáltatót is – beszedi az általa nyújtott szolgáltatás után kiszámlázott díjat a másik szolgáltatótól. A láncolatban szereplő valamely szolgáltató vagy szolgáltatók magas díjai ezt követően végül a végfelhasználóra hárulnak.

61.

A holland kormány által közölt ezen információk, amelyekre a Bizottság is támaszkodott a tárgyaláson, bizonyítják, hogy a szolgáltatók által egymás között a nagykereskedelmi piac szintjén alkalmazott gyakorlat hatással van a kiskereskedelmi piac szintjén elhelyezkedő végfelhasználókra. Márpedig a holland kormány szerint e gyakorlatok korlátozták a nem földrajzi számokhoz és az e számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférést.

62.

Ezért a holland kormányhoz hasonlóan úgy vélem, hogy az ilyen, az elektronikus hírközlési szolgáltatásokat nyújtó és ilyen hálózatokat üzemeltető szolgáltatók által a nagykereskedelmi piac szintjén alkalmazott gyakorlatok alkalmasak arra, hogy akadályozzák a végfelhasználóknak a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz való, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkében biztosított hozzáférését.

63.

Figyelemmel ezen elemek összességére, úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség anélkül történő előírása, hogy a piacelemzésből az derült volna ki, hogy az egyik üzemeltető e piacon jelentős piaci erővel rendelkezik, amennyiben a díjszabási kötelezettség szükséges ahhoz, hogy garantálják a végfelhasználók hozzáférését a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz, amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia.

64.

Első kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság azt is meg kívánja tudni, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy a díjszabási kötelezettséget csak a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz történő „határokon átnyúló hozzáférés”„műszaki akadálya” esetében lehet elfogadni.

65.

Ami először a határokon átnyúló hozzáférés kérdését illeti, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a kérdést előterjesztő bíróság úgy ítéli meg, hogy a 2009/136 irányelv (46) preambulumbekezdése arra utal, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke csak a tagállamok közötti „határokon átnyúló” telefonforgalom garantálása érdekében szükséges valamennyi intézkedés elfogadására irányul.

66.

Álláspontom szerint az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének szövege és keletkezése azt bizonyítja, hogy azt úgy kell értelmezni, hogy immár általános jelleggel az elektronikus hírközlés egységes európai piacára vonatkozik, anélkül, hogy alkalmazása a határokon átnyúló hozzáféréssel kapcsolatos helyzetekre korlátozódna.

67.

Megállapítom mindenekelőtt, hogy a határokon átnyúló vetület egyértelműen kitűnt az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének eredeti változatából.

68.

E 28. cikk ugyanis azt írta elő, hogy „[a] tagállamok biztosítják, hogy területükön más tagállamok végfelhasználói hozzáférhessenek [a] nem földrajzi számokhoz, amennyiben ez műszakilag és gazdaságilag megvalósítható”. ( 23 )

69.

A 2009/136 irányelv általi módosítást követően az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének (1) bekezdése immár azt írja elő, hogy a tagállamok biztosítják, hogy amennyiben műszakilag és gazdaságilag megvalósítható, az érintett nemzeti hatóságok minden szükséges lépést megtesznek annak biztosítására, hogy a végfelhasználók hozzá tudjanak férni a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz az Unión belül, és használni tudják azokat.

70.

Ekképpen, a „más tagállamokra” korlátozás már nem szerepel e rendelkezésben, amely immár valamennyi végfelhasználó tekintetében ír elő hozzáférést a számokhoz és szolgáltatásokhoz „az [Unión] belül”.

71.

Mivel a végfelhasználóknak, nem pedig más tagállamok végfelhasználóinak kell hozzáférést biztosítani a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz az Unión belül, álláspontom szerint az ilyen hozzáférést az érintett nemzeti hatóságoknak valamennyi végfelhasználó részére biztosítaniuk kell, függetlenül attól, hogy ezek földrajzi szempontból hol találhatók. Következésképpen a hozzáférést az elektronikus hírközlési hálózat és/vagy szolgáltatás üzemeltetőjének tagállamában letelepedett végfelhasználók részére is biztosítani kell.

72.

E módosítás álláspontom szerint az elektronikus hírközlés területén az egységes európai piac elérésének célkitűzésébe illeszkedik. Az egyetemes szolgáltatási irányelv (38) preambulumbekezdésének megfelelően ugyanis „[a]z egységes piac létfontosságú előfeltétele az, hogy a végfelhasználók a Közösségben valamennyi számozási erőforráshoz hozzáférjenek. Ennek a hozzáférésnek ki kell terjednie a díjmentes telefonra, az emelt díjas és egyéb nem földrajzi számokra”.

73.

Egyébként véleményem szerint paradox lenne, ha úgy tekintenénk, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke hozzáférést biztosít a végfelhasználó számára a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz más tagállamokban, de nem biztosít ilyen hozzáférést saját tagállamában a nem földrajzi számokhoz és a kínált szolgáltatásokhoz.

74.

Ami másodszor az akadály jellegére vonatkozó kérdést illeti, úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének szövegéből semmilyen módon nem tűnik ki, hogy kizárólag a műszaki akadályok tennék lehetővé azt, hogy az érintett nemzeti hatóságok elfogadjanak egy szükséges intézkedést.

75.

Álláspontom szerint a nem földrajzi számokhoz és az ilyen számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférés minden olyan akadálya, amely meggátolja azt, hogy a végfelhasználók élhessenek az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke által részükre biztosított jogokkal, alkalmas lehet egy szükséges díjszabási kötelezettség elfogadásának megalapozására, kivéve, ha az akadályt objektív okok igazolják.

76.

A 2009/136 irányelv (46) preambulumbekezdése alátámasztja elemzésemet.

77.

A (46) preambulumbekezdés értelmében ugyanis „[a] számozási erőforrásokhoz és az azokhoz kapcsolódó szolgáltatásokhoz való, határokon átnyúló hozzáférést csak objektíven indokolt esetekben szabad akadályozni, például a csalások vagy […] visszaélések elleni küzdelem érdekében, amikor a számot kizárólag belföldi hatályúként határozzák meg […], vagy ha az műszakilag vagy gazdaságilag nem kivitelezhető”. ( 24 )

78.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy technikailag lehetséges volt a nem földrajzi számok hívása, valamint, hogy az egyéb objektív igazolások egyikére sem hivatkoztak. A díjszabási akadály objektív igazolásának hiányában azt az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke alapján jogellenesnek kell tekinteni.

79.

Következésképpen úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség anélkül történő előírása, hogy a piacelemzésből az derült volna ki, hogy az egyik üzemeltető e piacon jelentős piaci erővel rendelkezik, annak ellenére, hogy a nem földrajzi számokhoz való hozzáférés akadálya nem műszaki jellegű, amennyiben a díjszabási kötelezettség szükséges ahhoz, hogy garantálják a végfelhasználók hozzáférését a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz, amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia.

80.

A második kérdés két részből áll.

81.

Először, a kérdést előterjesztő bíróság azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség előírása abban az esetben is, ha a magasabb díjak csak korlátozottan gyakorolnak hatást a hívások számára a nem földrajzi számok esetében.

82.

Másodszor, a kérdést előterjesztő bíróság azzal a mérlegelési mozgástérrel kapcsolatban fogalmaz meg kérdést, amellyel a nemzeti bíróság annak vizsgálata során rendelkezik, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke szerinti szükséges díjszabási intézkedés aránytalanul megterhelő‑e a szolgáltatóra, figyelemmel ezen intézkedés céljára.

83.

Ezen első kérdés második felét illetően a holland kormányhoz hasonlóan megállapítom, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke nem ír elő kivételt a de minimis akadályok esetében.

84.

Ellenkezőleg, ahogy már megállapíthattam, a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférést főszabály szerint az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke alapján nem szabad akadályozni. ( 25 )

85.

Emlékeztetek arra is, hogy az egységes piac létfontosságú előfeltétele az, hogy a végfelhasználók valamennyi számozási erőforráshoz hozzáférhessenek az Unióban, és ennek a hozzáférésnek ki kell terjednie a díjmentes telefonra, az emelt díjas és egyéb nem földrajzi számokra. ( 26 )

86.

Álláspontom szerint a fentiekből az következik, hogy minden akadály – beleértve a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférésre korlátozódó akadályt is – ellentétes az uniós jogalkotó által követett célokkal, vagyis az egységes európai piac létrehozásával és ebből következően a végfelhasználók ebből eredő jogainak garantálásával, és ezért azt tiltottnak kell tekinteni. Úgy vélem, hogy minden ezzel ellentétes értelmezés sértené az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének hatékony érvényesülését.

87.

A második kérdés második részét illetően a KPN‑hez és a holland kormányhoz hasonlóan úgy vélem, hogy a nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak értékelése, hogy egy díjszabási kötelezettség egy konkrét helyzetben túlzott terhet jelent‑e az érintett üzemeltetőre nézve. Véleményem szerint ugyanis e vizsgálat az ilyen kötelezettség nemzeti bíróság által végzett arányossági felülvizsgálatának szerves részét képezi.

88.

A nemzeti bíróságnak ilyenkor azt kell megvizsgálnia, hogy az érintett nemzeti hatóságok díjszabási intézkedésével elérni kívánt célok összhangban vannak‑e az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkében foglalt célkitűzéssel, vagyis a nem földrajzi számokat felhasználó szolgáltatásokhoz való hozzáféréssel és ezek felhasználásával.

89.

Amennyiben e célkitűzések összhangban vannak az uniós szabályozásban foglaltakkal, ezt követően a nemzeti bíróság elvégzi az intézkedés szigorú értelmében vett megfelelőségi, szükségességi és arányossági vizsgálatát. Az első esetben a nemzeti bíróság azt vizsgálja, hogy az alkalmazott intézkedés ténylegesen alkalmas‑e a kitűzött célok elérésére. A másodiknál a hivatkozott célok elérését biztosító, az érintett üzemeltető számára kevésbé korlátozó eszközök lehetőségét vizsgálja. Harmadszor, a szigorú értelemben vett arányosság a szóban forgó anyagi kérdések és érdekek mérlegelését igényli. ( 27 )

90.

A nemzeti bíróságnak ezen arányossági vizsgálat keretében kell értékelnie, hogy az érintett nemzeti hatóságok a díjszabási intézkedésből a végfelhasználók számára fakadó előnyökre figyelemmel megfelelően mérlegelték‑e az intézkedéssel az érintett üzemeltetőre kirótt terheket, annak eldöntése érdekében, hogy ezt az intézkedést az érintett üzemeltető számára túlzott tehernek kell‑e tekinteni. ( 28 )

91.

Következésképpen úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási kötelezettség előírása abban az esetben, ha a magasabb díjak csak korlátozottan gyakorolnak hatást a hívások számára a nem földrajzi számok esetében. Az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke szerinti szükséges intézkedés arányosságának vizsgálata során a nemzeti bíróság feladata annak értékelése, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedés előírása túlzott terhet jelent‑e az érintett üzemeltető számára.

92.

Harmadik kérdésével a kérdést előterjesztő bíróság lényegileg azt kérdezi a Bíróságtól, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy az említett 28. cikkben hivatkozott szükséges intézkedéseket a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében említett hatáskört gyakorló nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő hatóság is megteheti.

93.

Írásbeli észrevételeiben a KPN előadja, hogy az ÚKSZ, pontosabban a hozzáférési irányelv 13. cikke alapján kizárólag egy nemzeti szabályozó hatóság rendelkezik hatáskörrel az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedés előírására. Márpedig a KPN szerint a holland kormány nem tekinthető nemzeti szabályozó hatóságnak, mivel egyrészt e feladatkört soha nem ruházták rá, másrészt pedig nem felel meg a keretirányelv (11) preambulumbekezdésében ( 29 ) említett, a függetlenség tekintetében előírt feltételeknek, továbbá nem rendelkezik azzal a diszkrecionális hatáskörrel sem, amely a nemzeti szabályozó hatóságot a hozzáférési irányelv 13. cikke alapján abban a tekintetben illeti meg, hogy piacelemzést követően szabályozást fogadhat el.

94.

A KPN‑nel ellentétben a holland és az olasz kormány, valamint a Bizottság azt javasolják, hogy a Bíróság olyan választ adjon, amely szerint az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke engedélyezi, hogy az ott hivatkozott szükséges intézkedéseket a nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő hatóság tegye meg.

95.

E harmadik kérdés elemzését megelőzően álláspontom szerint célszerű két előzetes megjegyzést tenni.

96.

Először, az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a holland kormány, mint jogalkotó szerv, elfogadta a díjszabási intézkedést, majd az ACM, mint nemzeti szabályozó hatóság, a KPN‑nel szemben meghagyást kibocsátva alkalmazta azt.

97.

Ekképpen, e helyzetre figyelemmel érthető, hogy a kérdést előterjesztő bíróság lényegileg azt kívánja megtudni, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal nem ellentétes, ha egy, az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedést a nemzeti szabályozó hatóságtól „eltérő” hatóságnak tekintendő holland kormány fogad el.

98.

Másodszor, ahogy azt az első kérdés vizsgálata során kiemeltem, úgy vélem, hogy bizonyos feltételek mellett a nemzeti szabályozó hatóság által a hozzáférési irányelv 13. cikke alapján előírható díjszabási kötelezettséghez hasonló díjszabási kötelezettség előírható az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke alapján is.

99.

Ennek alapján emlékeztetünk arra, hogy a nemzeti szabályozó hatóságokat a hozzáférési irányelv 13. cikke alapján terhelő szabályozási feladatok feltétele, hogy egy vagy több üzemeltető jelentős piaci erővel rendelkezzen az érintett piacon. A nemzeti szabályozó hatóságok fellépése ténylegesen annak biztosítása érdekében válik szükségessé, hogy ezen üzemeltető vagy üzemeltetők ne használhassák fel piaci erejüket arra, hogy az érintett piacon korlátozzák vagy torzítsák a versenyt, illetve, hogy ezt a piaci erőt szomszédos piacokon alkalmazzák. Ilyen módon a nemzeti szabályozó hatóság által egy vagy több, az érintett piacon jelentős piaci erővel rendelkező üzemeltetővel szemben hozott ex ante szabályozásról van szó.

100.

Márpedig azoknak a díjszabási kötelezettségeknek, amelyeket az érintett nemzeti hatóságok az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke alapján fogadhatnak el, nem feltétele egy olyan piacelemzés elkészítése, amelyből kitűnik, hogy az érintett piacon egy vagy több üzemeltető jelentős piaci erővel rendelkezik. E kötelezettségeknek szükségesnek kell lenniük azon jogok biztosítása érdekében, amelyek a végfelhasználókat az egységes piac eredményeként illetik meg, így többek között a végfelhasználóknak a nem földrajzi számokat használó szolgáltatásokhoz való hozzáférési joga biztosítása érdekében. Az érintett nemzeti hatóságok által az érintett piacon jelentős piaci erővel nem rendelkező üzemeltetők egy csoportjával szemben elfogadott díjszabási kötelezettségekről van szó.

101.

Ekképpen, noha hasonló díjszabási kötelezettségek a hozzáférési irányelv 13. cikke, illetve az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. és 28. cikke alapján is előírhatók, azok eltérő célokra irányulnak, és azokat az üzemeltetők eltérő kategóriáival szemben írják elő. ( 30 )

102.

E körülményekre figyelemmel végzem el a harmadik kérdés elemzését.

103.

Annak érdekében, hogy hasznos választ lehessen adni e harmadik kérdésre, értelmezni kell az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkében hivatkozott „érintett nemzeti hatóságok” kifejezést. Úgy kell értelmezni e megfogalmazást, hogy az minden más nemzeti hatóságot kizárva a nemzeti szabályozó hatóságokra vonatkozik?

104.

Megállapítom mindenekelőtt, hogy az említett kifejezést – a nemzeti szabályozó hatósággal ellentétben, amelyek meghatározása a keretirányelv 2. cikkének g) pontjában szerepel – az ÚKSZ nem határozza meg. Az előbbi rendelkezés értelmében a nemzeti szabályozó hatóság a tagállam által a keretirányelvben és a különös irányelvekben foglalt szabályozási feladatok bármelyikével megbízott szerv vagy szervek. Megjegyzem, hogy e meghatározás alkalmazandó a különös irányelvek, többek között az egyetemes szolgáltatási irányelv vonatkozásában. ( 31 )

105.

Az említett meghatározásból kitűnik, hogy a nemzeti szabályozó hatóság egy érintett nemzeti hatóság. Mindazonáltal úgy vélem, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkében hivatkozott érintett nemzeti hatóságok nem korlátozódhatnak kizárólag a nemzeti szabályozó hatóságokra, több ok miatt sem.

106.

Először, megállapítom, hogy az uniós jogalkotó láthatóan határozottan az „érintett nemzeti hatóságok” kifejezést választotta a „nemzeti szabályozó hatóságok” helyett. Csak a szabályozási keret 2009‑es módosítását eredményező jogalkotási eljárás során fogadták el ugyanis ezt a kifejezést.

107.

Ekképpen mind a Bizottság irányelvre vonatkozó javaslata, ( 32 ) mind az Európai Parlament által első olvasatban elfogadott álláspont ( 33 ) még a „nemzeti szabályozó hatóságokra” vonatkozott. Az, hogy a végleges szöveg kifejezetten az „érintett nemzeti hatóságoknak” biztosít hatáskört, a priori az uniós jogalkotó azt célzó szándékos döntését bizonyítja, hogy ne csak a nemzeti szabályozó hatóságokra vonatkozzon e norma, hanem egy szélesebb értelmű fogalomra.

108.

Másodszor, az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének szövegéből kitűnik, hogy e kifejezés nem korlátozódhat kizárólag a nemzeti szabályozó hatóságokra. E 28. cikk ugyanis nem telepít semmilyen különleges hatáskört a nemzeti szabályozó hatóságokra, és nem ír elő számukra semmilyen sajátos kötelezettséget, ellentétben az említett irányelv egyéb rendelkezéseivel. A tagállamokra, mint olyanokra, és az „érintett nemzeti hatóságokra” nézve határoz meg kötelezettségeket.

109.

Harmadszor, megjegyzem, hogy a Bíróságnak már volt alkalma arra, hogy döntsön arról a kérdésről, hogy egy a nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő nemzeti hatóság eljárhat‑e nemzeti szabályozó hatóságként vagy a nemzeti szabályozó hatóság mellett az ÚKSZ által kifejezetten a nemzeti szabályozó hatóságra telepített feladatok ellátása érdekében.

110.

Ekképpen, a Base és társai ítéletében ( 34 ) a Bíróság azt mondta ki, hogy „[az egyetemes szolgáltatási irányelvvel] főszabály szerint nem ellentétes, ha a nemzeti jogalkotó a keretirányelv értelmében vett nemzeti szabályozó hatóságként lép fel, amennyiben e feladat gyakorlása során eleget tesz az említett irányelvekben előírt szakértelemre, függetlenségre, pártatlanságra és átláthatóságra vonatkozó feltételeknek, és ha az általa hozott határozatokkal szemben az érintett felektől független szervnél tényleges jogorvoslattal lehet élni”. ( 35 )

111.

Ehhez hasonlóan a Bíróság kimondta, hogy a keretirányelvvel nem ellentétes az, ha a tagállam elkülönült szervezetekre, adott esetben a nemzeti szabályozó hatóságokra és minisztériumi hatóságokra telepíti az ezen irányelv által a nemzeti szabályozó hatóságokra bízott feladatokat, amennyiben a tagállam biztosítja e szabályozó hatóságoknak az elektronikus hírközlő hálózatok és szolgáltatások üzemeltetőitől való funkcionális függetlenségét, és elérhető módon közzéteszi a szabályozó hatóságokra ruházott feladatokat, továbbá ezeket haladéktalanul bejelenti a Bizottságnak. ( 36 )

112.

Végül megállapítom, hogy a Bíróság a Bizottság kontra Németország ítéletében ( 37 ) kiemelte, hogy ahhoz, hogy a jogalkotó szerv e beavatkozása megfeleljen az irányelveknek, nem korlátozhatja, és nem szüntetheti meg a nemzeti szabályozó hatóság számára az irányelvek által kifejezetten előírt feladatköröket. ( 38 ) A nemzeti jogalkotó nem zárhatja ki a nemzeti szabályozó hatóságokat az új piacok meghatározásából és elemzéséből, mivel így megakadályozná e szerveket az irányelvekben számukra kifejezetten előírt jogosultságok gyakorlásában. ( 39 ) Ekképpen, ahogy az az újabb ítélkezési gyakorlatból is kitűnik, a nemzeti szabályozás nem sértheti a nemzeti szabályozó hatóságoknak a közvetlenül az ÚKSZ‑en alapuló hatáskörét. ( 40 )

113.

Az alapeljárásban szereplő ügyet illetően álláspontom szerint ezen ítélkezési gyakorlatban szereplő döntésekből két megállapítást lehet levonni.

114.

Először megállapítom, hogy a Bíróság nem zárja ki, hogy bizonyos feltételek mellett a nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő hatóság, vagyis egy jogalkotó szerv vagy minisztériumi hatóság is eljárhasson nemzeti szabályozó hatóságként vagy a nemzeti szabályozó hatóság mellett, az ÚKSZ‑nek megfelelően.

115.

Mivel az ilyen nemzeti hatóságok, nemzeti szabályozó hatóságként eljárva, a fenti feltételek betartása mellett képesek ellátni az ÚKSZ által a nemzeti szabályozó hatóságra ruházott feladatokat, ezért úgy vélem, hogy e nemzeti hatóságoknak a fortiori képesnek kell lenniük a fellépésre abban az esetben is, ha az ÚKSZ a szabályozási feladatot kifejezetten az „érintett nemzeti hatóságokra” ruházza.

116.

Másodszor ugyanakkor úgy vélem, hogy amennyiben az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkében hivatkozott érintett nemzeti hatóságok a nemzeti szabályozó hatóságok által a hozzáférési irányelv 13. cikke (1) bekezdésének, illetve az egyetemes szolgáltatási irányelv 17. cikke (1) bekezdésének megfelelően alkalmazhatóhoz hasonló díjszabási kötelezettséget írnak elő, annak ellenére, hogy e kötelezettség eltérő célokra irányul, e nemzeti hatóságoknak ugyanazoknak a követelményeknek kell megfelelniük, mint amelyeket az ÚKSZ a nemzeti szabályozó hatóság tekintetében támaszt, így többek között az üzemeltetőkkel szembeni funkcionális függetlenség követelményének. ( 41 ) Ehhez hasonlóan, az ezen érintett nemzeti hatóságok által hozott határozatokkal szemben az érdekelt felektől független jogorvoslati szervnél hatékony jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani. ( 42 )

117.

Ebből következik, hogy bár a tagállamok e területen intézményi önállósággal rendelkeznek az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke szerinti érintett nemzeti hatóságok szervezésének és felépítésének tekintetében, ezen önállóságukat csak az ÚKSZ által meghatározott célkitűzések és kötelezettségek tiszteletben tartásával gyakorolhatják. ( 43 )

118.

Az alapeljárásban ebből következően a kérdést előterjesztő bíróságra hárul annak konkrét értékelése, hogy az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkének megfelelően érintett nemzeti hatóságként eljáró holland kormány megfelel‑e az ÚKSZ által előírt szakértelemmel, függetlenséggel, pártatlansággal és átláthatósággal kapcsolatos követelményeknek.

119.

E tekintetben rámutatok, hogy a holland kormány a tárgyaláson kifejtette, hogy az alapjogvita tényállásának időpontjában a Holland Királyság privatizálta a KPN‑t. Bár ez az információ azt bizonyítja, hogy a holland kormány jogilag és funkcionálisan függetlennek tekinthető e társaságtól, véleményem szerint ez nem elegendő azon következtetés megalapozásához, hogy ezen érintett nemzeti hatóság megfelelt a fent említett követelményeknek. A kérdést előterjesztő bíróság feladata ezen értékelés elvégzése, figyelemmel a jelen ügy keretében rendelkezésére álló valamennyi bizonyítékra.

120.

Egyébként elemzésen kiegészítése céljából úgy ítélem meg, hogy annak vizsgálata is a kérdést előterjesztő bíróságra tartozik, hogy az ACM, mint a holland kormány által elfogadott nemzeti díjszabási intézkedés alkalmazását biztosító nemzeti szabályozó hatóság megfelelt‑e a fent hivatkozott, az ÚKSZ által előírt követelményeknek. Az ilyen vizsgálat ebben az esetben többek között annak eldöntésére is kiterjed, hogy a nemzeti szabályozó hatóság védve volt‑e az eléje kerülő kérdések független elbírálásának veszélyeztetésére alkalmas külső beavatkozással vagy politikai nyomással szemben. ( 44 )

121.

Figyelemmel e körülmények összességére, úgy vélem, hogy a holland kormány elfogadhatott egy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedést, feltéve, hogy e fellépés az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikke által követett cél biztosítására irányul, valamint, hogy a szakértelemmel, függetlenséggel, pártatlansággal és átláthatósággal kapcsolatos követelmények teljesültek, amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia.

122.

Következésképpen az egyetemes szolgáltatási irányelv 28. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az alapeljárásban szereplőhöz hasonló díjszabási intézkedést meghozhatja a hozzáférési irányelv 13. cikkének (1) bekezdésében hivatkozott hatáskört gyakorló, a nemzeti szabályozó hatóságtól eltérő más hatóság, feltéve, hogy a szakértelemmel, függetlenséggel, pártatlansággal és átláthatósággal kapcsolatos követelmények teljesültek, amit a nemzeti bíróságnak kell megvizsgálnia.

123.

A fenti megfontolásokra figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság a következő választ adja a College van Beroep voor het Bedrijfsleven kérdéseire: