1.

A XIX. században élt bíró, Sir James Matthew állítólag azt mondta, hogy „Angliában az igazságszolgáltatás mindenki számára elérhető, akárcsak a Ritz hotel”. A jelen ügy lehetőséget nyújt a Bíróság számára annak megvizsgálására, hogy ugyanez vonatkozik‑e az uniós közbeszerzési jog által szabályozott közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos, olaszországi bírósági eljárásokra.

2.

Az olasz jog értelmében a közbeszerzésekkel kapcsolatos bírósági jogorvoslati eljárás során alkalmazandó bírósági illetékek jelentős mértékben magasabbak a közigazgatási peres eljárásokban rendszerint alkalmazottaknál. Ezen túlmenően ezeket az illetékeket halmozottan kivetik minden egyes olyan új eljárási lépés tekintetében, amely az olasz jog értelmében új jogalapot vagy keresetkiegészítést képez.

3.

Ez felveti annak kérdését, hogy a vonatkozó olasz szabályok összeegyeztethetők‑e az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló 89/665/EGK tanácsi irányelv ( 2 ) célkitűzéseivel. Az irányelvet a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvére, az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 47. cikkére és az igazságszolgáltatás igénybevételének általa biztosított lehetőségére tekintettel kell értelmezni.

4.

A 89/665 irányelv harmadik preambulumbekezdése értelmében:

„[…] a közbeszerzésnek a közösségi verseny előtti megnyitása szükségessé teszi az átláthatóság és a megkülönböztetéstől mentesség garanciáinak jelentős növelését; […] annak érdekében, hogy ez kézzelfogható eredménnyel járjon, hatékony és gyors jogorvoslatoknak kell rendelkezésre állniuk a közbeszerzésre vonatkozó közösségi jog vagy az e jogot végrehajtó nemzeti szabályok megszegése esetében”.

5.

A 89/665 irányelvnek „A jogorvoslati eljárások alkalmazási köre és rendelkezésre állása” című, módosított 1. cikke értelmében:

„(1)   Ez az irányelv az építési beruházásra, az árubeszerzésre és a szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31‑i 2004/18/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben[ ( 3 )] […] említett szerződésekre alkalmazandó, az azon irányelv 10–18. cikkével összhangban kizárt szerződések kivételével.

Ezen irányelv értelmében szerződéseknek minősülnek a közbeszerzési szerződések, a keretmegállapodások, az építési koncessziók és a dinamikus beszerzési rendszerek.

A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy a 2004/18/EK irányelv hatálya alá tartozó szerződések tekintetében az ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben az ezen irányelv 2–2f. cikkében meghatározott feltételeknek megfelelően hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető azon az alapon, hogy ezek a döntések megsértették a közbeszerzésre vonatkozó közösségi jogot vagy az e jogot átültető nemzeti jogszabályokat.

(2)   A tagállamok biztosítják, hogy ne legyen megkülönböztetés a szerződés‑odaítélési eljárás vonatkozásában az érdeksérelmet bejelentő vállalkozások között az ezen irányelv által a közösségi jogot végrehajtó nemzeti jogszabályok és az egyéb nemzeti jogszabályok között tett különbségtétel eredményeként.

(3)   A tagállamok biztosítják, hogy az általuk megállapítandó részletes szabályok szerint legalább azon személyeknek álljon jogorvoslati eljárás a rendelkezésére, akiknek érdekükben áll vagy állt egy adott szerződés elnyerése, és akiknek az állítólagos jogsértés érdeksérelmet okozott, vagy ennek kockázata fennáll.”

6.

A 89/665 irányelvnek „A jogorvoslati eljárásokra vonatkozó előírások” című 2. cikke értelmében:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy az 1. cikkben meghatározott jogorvoslati eljárásokra vonatkozóan hozott intézkedések hatáskört biztosítanak a következőkre:

7.

A legutóbb a 2012. december 24‑i 228. sz. törvénnyel ( 4 ) módosított 115/2002. sz. köztársasági elnöki rendelet 13. cikkének (1) bekezdése egységes illetéken alapuló bírósági illetékrendszert vezetett be. A 13. cikk (6a) bekezdésének értelmében a közigazgatási peres eljárások esetében fizetendő egységes illeték a közigazgatási peres eljárás tárgyához kapcsolódik. A közigazgatási bíróságok előtt indított keresetek esetében a rendes egységes illeték összege 650 EUR. A különös tárgyak esetében eltérő összegek kerültek meghatározásra. ( 5 ) Ami a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó eljárást illeti, az egységes illeték összege 2013. január 1‑jétől 2000 EUR és 6000 EUR között változik a közbeszerzési szerződés értékétől függően. ( 6 ) A 13. cikk (6a) bekezdésének 1. pontja értelmében az egységes illetéket nemcsak a kereset benyújtásakor kell megfizetni, hanem viszontkereset és új kérelmeket tartalmazó keresetkiegészítések benyújtása esetén is.

8.

A közbeszerzési szerződés értékének meghatározása tekintetében a 115/2002. sz. köztársasági elnöki rendelet 14. cikkének (3b) bekezdése értelmében ez az érték az ajánlatkérő szerv által a közbeszerzési eljárás irataiban a szerződés értékeként meghatározott összegnek felel meg.

9.

A felperes Orizzonte Salute – Studio Infermieristico Associato (a továbbiakban: Orizzonte Salute) egy köz‑ és magánjogi szervek részére hivatásszerűen betegápolási szolgáltatást nyújtó szervezet. A felperes az utóbb három indokkal kiegészített keresetében (a továbbiakban: eredeti kereset) a Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento (trentói tartományi közigazgatási bíróság) előtt megtámadott bizonyos, a 2012. december 21. és 2013. május 23. közötti időszakban az Azienda Pubblica di Servizi alla Persona „San Valentino” – Città di Levico Terme (a továbbiakban: APSP) alperes által hozott aktusokat.

10.

A megtámadott aktusok egy másik szervezettel kötött, betegápolási szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződés meghosszabbítására és az APSP által utóbb kiírt közbeszerzési eljárásra vonatkoztak, amelyben kizárólag meghatározott, az IPASVI (Infermieri Professionali Assistenti Sanitari Vigilatrici d’Infanzia, gyermekápolásra szakosodott ápolók szakmai szervezete) által akkreditált társaságoktól vártak ajánlatokat, amelynek az Orizzonte Salute nem volt tagja.

11.

Az Orizzonte Salute eredetileg megfizette a rendes közigazgatási peres eljárás megindítására irányadó 650 EUR összegű egységes illetéket. 2013. június 5‑én azonban a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság felszólította az Orizzonte Salutét a 2000 EUR összegű egységes illetékhez hiányzó összeg megfizetésére, mivel eredeti keresete a közbeszerzés területére tartozott.

12.

A negyedik keresetkiegészítését jelentő, 2013. július 2‑án benyújtott új kérelmével az Orizzonte Salute megtámadta a hivatkozott határozatot. A kérdést előterjesztő nemzeti bíróság úgy határozott, hogy pergazdaságossági okokból először e keresetkiegészítést vizsgálja.

13.

A kérdést előterjesztő nemzeti bíróság kételkedik a tagállami bírósági illetékrendszernek az uniós jog számos szabályával és elvével való összeegyeztethetőségében. Ezért az alábbi kérdést terjesztette elő előzetes döntéshozatalra.

„Ellentétes‑e az 1992. június 18‑i 92/50/EGK tanácsi irányelvvel módosított, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i, többször módosított és kiegészített 89/665/EGK tanácsi irányelvben meghatározott elvekkel az olyan nemzeti szabályozás, mint a 2002. május 30‑i 115. sz. köztársasági elnöki rendelet 13. cikkének (1a), (1c) és (6a) bekezdésében, valamint 14. cikkének (3b) bekezdésében meghatározott szabályozás (amelyet később több egymást követő jogalkotási aktus módosított), amely a közbeszerzési szerződések területén a közigazgatási bírósági út igénybevételének feltételeként magas összegű egységes illetéket állapít meg?”

14.

Írásbeli észrevételeket terjesztett elő az Orizzonte Salute, a Camera Amministrativa Romana, az Associazione dei Consumatori Cittadini europei, a Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons), az Associazione dei Giovani Amministrativisti (AGAmm), az Ordine degli Avvocati di Roma, a Società Italiana degli Avvocati Amministrativisti (SIAA), ( 7 ) valamint az olasz, a görög, az osztrák és a lengyel kormány és a Bizottság. Az írásbeli észrevételeket benyújtó tagállamok közül csak Olaszország vett részt a 2015. február 11‑én tartott tárgyaláson. A fent említett többi fél mindegyike – beleértve a Bizottságot és a csupán szóbeli észrevételeket előterjesztő Medical Systems SpA‑t is – részt vett e tárgyaláson.

15.

Mindjárt az elején megjegyzem, hogy a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság és az Orizzonte Salute is felhívta a Bíróság figyelmét a közbeszerzési eljárások vonatkozásában az olasz jog alapján beszedett azon illetékekre, amelyek nem képezik elemét a jelen ügy tényállásának, mint például a fellebbezésekre vonatkozó emelt illetékek. Az osztrák kormány csak annyiban tekinti elfogadhatónak ez előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést, amennyiben az az Orizzonte Salute negyedik, 2000 EUR összegű egységes illeték kivetésére vonatkozó kérelmére vonatkozik. Az osztrák kormány egyebekben úgy véli, hogy a kérdés hipotetikus.

16.

Megjegyzem továbbá, hogy a nemzeti bíróság által előterjesztett kérdés tág és általános jellegű. Ahogyan azt a Bizottság kiemelte az írásbeli észrevételeiben, a kérdést előterjesztő bíróság nem szolgál magyarázattal arra, hogy megválaszolása miért szükséges a jogvita eldöntéséhez.

17.

A Bíróságnak nem feladata tanácsadó véleményt megfogalmazni az általános vagy hipotetikus jellegű kérdések vonatkozásában. ( 8 ) Az előzetes döntéshozatalra utalásnak szükségesnek kell lennie valamely jogvita tényleges megoldásához. ( 9 ) A jelen eljárás nem olyan jellegű, mint az Olaszország ellen a Bizottság által közvetlenül indított valamely eljárás, amely elvontan kérdőjelezi meg azt, hogy a közbeszerzési ügyekben kivetett bírósági illetékekre vonatkozó jogi rendszer összeegyeztethető‑e az uniós joggal, hanem olyan előzetes döntéshozatali eljárás, amely elválaszthatatlanul kapcsolódik az alapeljárás szempontjából lényeges jogi kérdésekhez.

18.

Ezért ebben a szakaszban az alapeljárás elsősorban egy szorosan körülhatárolt kérdésre irányul, nevezetesen az Orizzonte Salute negyedik keresetkiegészítésére, amely új jogalapra hivatkozva vitatja az eredeti keresetre vonatkozó bírósági illeték szintjének jogszerűségét. E jogi kérdés tekintetében, amellyel kapcsolatban a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság úgy határozott, hogy elsőként kell megvizsgálni azt, az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem hipotetikus. Ezen túlmenően, mivel a vitatott intézkedés az alapeljárásban kivetett ötödik bírósági illeték, véleményem szerint a halmozódó illetékek kérdése ugyancsak a Bíróság válaszát igényli. Ha a Bíróság az uniós joggal összeegyeztethetetlennek találja az olasz rendszert, akkor a nemzeti bíróságnak le kell vonnia a megfelelő következtetéseket ebből a megállapításból az eredeti keresetre kivetett bírósági illeték tekintetében. Ezért e kereteken belül az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadható.

19.

A módosított 89/665 irányelv 2. cikkének (1) bekezdése előírja a tagállamok számára, hogy biztosítsanak bírósági hatáskört az érintett vállalkozások közbeszerzési szerződésekkel összefüggő hatékony jogvédelmére. Először, ideiglenes intézkedéseket kell biztosítani az állítólagos jogsértések időben történő megtámadására és a további sérelmek elkerülése céljából (az a) pont). Másodszor, a tagállamok kötelesek biztosítani a közbeszerzési eljárás tekintetében jogellenesen meghozott döntések semmissé nyilváníttatására vonatkozó hatásköröket (a b) pont). Harmadszor, a jogsértés következtében érdeksérelmet szenvedő személyek részére kártérítés megítélése formájában biztosítani kell a jóvátételt (a c) pont). Tényállását tekintve az alapeljárás ezek közül a második kategóriába tartozik, mivel az Orizzonte Salute valamely másik szervezettel kötött, betegápolási szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződés meghosszabbítását és az azt követően kiírt közbeszerzési eljárást kifogásolja, amelyben kizárólag egy olyan szervezet által akkreditált meghatározott társaságoktól vártak ajánlatokat, amelynek az Orizzonte Salute nem volt tagja.

20.

Emlékeztetek arra, hogy a 89/665 irányelv célja, hogy a közbeszerzési szerződésekre vonatkozó uniós jog vagy az annak átültetésére elfogadott nemzeti jogszabályok megsértése esetén valamennyi tagállamban biztosítsa a hatékony jogorvoslati eszközök meglétét, hogy garantálja a közbeszerzési szerződések odaítélési eljárásának összehangolására vonatkozó irányelvek hatékony alkalmazását. ( 10 ) A tagállamoknak meg kell tenniük minden szükséges intézkedést annak biztosítására, hogy az ajánlatkérő által hozott döntésekkel szemben hatékonyan és különösen a lehető leggyorsabban jogorvoslat legyen igénybe vehető. ( 11 ) Végül, az uniós jog által a jelentkezők és az ajánlattevők részére az ajánlatkérő döntései által megsértett jogaik szavatolása céljából biztosított bírósági jogorvoslatokra vonatkozó eljárási szabályoknak nem szabad akadályozniuk a 89/665 irányelv hatékony érvényesülését. ( 12 )

21.

A közbeszerzési szerződésekre vonatkozó uniós jogi aktusok a megkülönböztetésmentesség és az átláthatóság feltételei mellett kívánják ösztönözni a közszektor piacaihoz való hozzáférést. A 89/665 irányelv biztosítja, hogy ezen uniós jogszabályok alkalmazása bírósági úton hatékonyan kikényszeríthető legyen magánfelek által. Az uniós jogalkotás ezért úgy fogalmazta meg az érdekelt gazdasági szereplők hatékony bírói jogvédelmét, hogy az támogatja az uniós közbeszerzési rendszer hatékony érvényesülését, következésképpen a belső piac célkitűzéseit.

22.

Véleményem szerint ezért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolása leszűkül a 89/665 irányelvvel és a Charta 47. cikkével biztosított hatékony bírói jogvédelemhez való jog hatályának vizsgálatára. Az alapeljárásban előadott érvekre tekintettel meg kell vizsgálni továbbá a tagállamok eljárási autonómiájával szemben a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elve által támasztott korlátok helytállóságát is a kérdéses olasz bírósági illetékek uniós joggal való összeegyeztethetőségének kérdésével összefüggésben.

23.

A Bíróság 89/665 irányelvhez kapcsolódó ítélkezési gyakorlata nem ad egyértelmű választ arra, hogy a kérdéses bírósági illetékek összeegyeztethetők‑e az uniós közbeszerzési jog jogorvoslati rendelkezéseivel. ( 13 ) Mindazonáltal nem kérdés, hogy a 89/665 irányelv hatálya alá tartozó nemzeti eljárásokban a bírósági illetékek kivetése az Unió jogának a Charta 51. cikke szerinti végrehajtását jelenti. ( 14 )

24.

Ezért most a Charta 47. cikke szerinti hatékony jogorvoslathoz való alapvető jogra és a Bíróságnak a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség elvéhez kapcsolódó jogorvoslati ítélkezési gyakorlatára tekintettel fogom megvizsgálni a bírósági illetékeket. Ahogyan más alkalommal már kifejtettem, ezen elvek mindegyikét a Charta 47. cikkének ernyője alatt kell megvizsgálni. ( 15 ) Az egyenértékűség elvével kezdem, mielőtt áttérek a Bíróság „tényleges érvényesüléssel” kapcsolatos ítélkezési gyakorlatának releváns elemeire.

25.

Az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása feltételezi, hogy a szóban forgó nemzeti szabály különbségtétel nélkül vonatkozik az uniós jog és a belső jog megsértésén alapuló, hasonló tárggyal és jogalappal rendelkező keresetekre. ( 16 )

26.

A közbeszerzési eljárással összefüggésben szűk területen lehet alkalmazni ezt az elvet, mivel nincsenek igazán összehasonlítható nemzeti és uniós jogi helyzetek. A 2004/18 irányelv valamennyi olyan közbeszerzési eljárásra alkalmazandó, amely eléri a küszöbértéket, a kizárt szerződések kivételével. A nemzeti szabályok ezért csak a küszöbértéket el nem érő szerződések odaítélésére, valamint az irányelv hatálya alól kizárt helyzetekre alkalmazhatók. Véleményem szerint ez az uniós jogalkotó olyan értékelését tükrözi, hogy e helyzetek nem összehasonlíthatók a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozókkal.

27.

Mindenesetre úgy tűnik, hogy a kérdéses bírósági illetékek egyaránt vonatkoznak a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozó és az annak hatályán kívül eső közbeszerzési peres eljárásokra. Ezért úgy tűnik, hogy nem merül fel az uniós jog és a nemzeti jog szerinti helyzetek megkülönböztetése. ( 17 )

28.

Ezen túlmenően, mivel a közbeszerzési jog az ajánlatkérő szerv és a különböző közjogi és magánjogi szereplők közötti jogviszonyok összetett keverékét jelenti, nem fogadom el azt, hogy a közbeszerzési szerződés odaítélése során hozott határozatok vitatásával összefüggő bírósági eljárásokra a közigazgatási bíróságok előtti rendes közjogi eljárásokkal analóg módon kellene tekinteni, ahogyan ezt előadta az Orizzonte Salute és számos többi fél. ( 18 )

29.

A Bizottság írásbeli észrevételeiben azzal érvel, hogy az egyenértékűség problémája felmerülhet az olasz jog alapján alkalmazandó értékskála azon pontján, ahol a bírósági illeték 2000 EUR‑ról 4000 EUR‑ra emelkedik. Erre akkor kerül sor, ha a szerződés értéke meghaladja a 200000 EUR‑t. A Bizottság szerint ez a küszöbérték „lényegében” megfelel a 2004/18 irányelv 7. cikke szerinti küszöbértéknek, és ez a helyzet – amelynek ellenőrzése a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság feladata – magában foglalja azt, hogy a hivatkozott irányelv vagy az azt átültető nemzeti szabályok megsértésével kapcsolatos eljárásokra a tisztán belföldi eljárásokhoz képest eltérő és kevésbé előnyös eljárási módok alkalmazandók.

30.

Nem értek egyet ezzel az érvvel. Igaz, hogy az 1251/2011 rendelet 2. cikkében megállapított 200000 EUR küszöbérték egybeesik a magasabb bírósági illetékhez kapcsolódó nemzeti küszöbértékkel. A 4000 EUR vagy annál nagyobb összegű bírósági illeték alkalmazhatósága azonban nem korlátozódik a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozó ügyekre, hanem nyilvánvalóan több olyan nemzeti ügy (kizárt szerződések) is lesz, ahol ez a magasabb illeték alkalmazandó. Általánosabb értelemben véve, az olasz jogalkotó által elfogadott azon megoldás, hogy a kérdéses bírósági illetékek meghatározása során alkalmazandó skálán két ponton vezet be növelést, ésszerű módja a skála visszatartó hatása enyhítésének.

31.

Ezen túlmenően álláspontom szerint az egyenértékűség elvével összefüggésben az uniós jog nem kifogásolná azt a tényt, hogy az olasz jog különböző bírósági illetékeket vagy illetékalapokat alkalmaz a különböző fajta bírósági eljárások tekintetében. Az egyenértékűség elve az egyrészt a nemzeti jogon, másrészt az uniós jogon alapuló összehasonlítható keresetek azonos kezelését kívánja meg, nem pedig a nemzeti jog szerinti különböző eljárási formák egyenértékűségét. ( 19 )

32.

Mindezek alapján nem emelhető kifogás a kérdéses nemzeti szabályokkal szemben azok egyenértékűség elvével való összeegyeztethetősége szempontjából.

33.

Annak megjegyzésével kezdem, hogy az eredetileg az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezmény (EJEE) 6. és 13. cikkében szereplő, ( 20 ) a Charta 47. cikke értelmében vett hatékony bírói jogorvoslathoz való alapvető jogra vagy a „bírósági felülvizsgálatra” vonatkozó jogra alkalmazandó jogi szabályok eltérnek azoktól, amelyek azon kérdés megválaszolásakor jönnek szóba, hogy valamely tagállami szankció vagy eljárási szabály összeegyeztethetetlen‑e a tényleges érvényesülés elvével abban az értelemben, hogy a kérdéses szabály gyakorlatilag lehetetlenné teszi, vagy rendkívüli mértékben megnehezíti az uniós jogrend által biztosított jogok gyakorlását. Ez utóbbi ahelyett, hogy beillesztették volna az alapvető jogokról szóló uniós jogba, az uniós jog által a tagállamok eljárási autonómiájával szemben létrehozott korlát funkcióját tölti be.

34.

A jelen ügyben mindazonáltal e két megközelítés nagymértékben egybecseng, mivel a 89/665 irányelv célkitűzése arra irányul, hogy az uniós anyagi vagy eljárási közbeszerzési jog megsértése esetén biztosítsa a vállalkozások számára az igazságszolgáltatás igénybevételét. Más szavakkal kifejezve, e jogszabály hatékony érvényesülése nagymértékben egybeesik a Charta 47. cikkéből eredő, erre a területre vonatkozó követelmények szigorú figyelembevételével.

35.

Az uniós jogok gyakorlását gyakorlatilag lehetetlenné tevő vagy rendkívüli mértékben megnehezítő tagállami eljárási szabályokra vonatkozó, a San Giorgio ítéletben szereplő tilalom ( 21 ) értelmében vett tényleges érvényesülés elvéhez nem kapcsolódik formális arányossági teszt. Annak megállapítása során azonban, hogy a kérdéses tagállami eljárási szabály vagy jogorvoslat megfelel‑e a feltételeinek, „azt kell megvizsgálni, hogy milyen e rendelkezésnek az egész eljárásban betöltött helye, az eljárás lefolytatása, és az eljárás sajátosságai a különböző nemzeti fórumok előtt. Ebből a szempontból adott esetben azokat az alapelveket is figyelembe kell venni, amelyek a nemzeti bírósági rendszer alapjául is szolgálnak, mint például a védelemhez való jog, a jogbiztonság elve és az eljárás szabályos lefolytatásának elve.” ( 22 )

36.

A „bírósági felülvizsgálathoz” való jogot és a Charta 47. cikke szerinti, az igazságszolgáltatás igénybevételéhez való jogot nem ilyen módon kell értékelni. Ezekre hagyományos korlátozási teszt alkalmazandó, annak értékelését magában foglalva, hogy jogszabály rendelkezik‑e az azt korlátozó intézkedésekről, és hogy azok eleget tesznek‑e az arányosság elvéből eredő követelményeknek, nevezetesen annak, hogy jogszerű célra irányulnak, elengedhetetlenek, megfelelnek a célnak, és a jogszerű cél biztosításához szükséges mértékre korlátozódnak. ( 23 ) Ez jelenleg a Charta 52. cikkének (1) bekezdésében szerepel.

37.

Nem vitatott, hogy a körülményektől függően a bírósági illetékek korlátozhatják a bírósághoz fordulást, amelyet a Charta 47. cikke védelemben részesít. Ezért az uniós jogok érvényesítésének biztosítását szolgáló költségmentesség hozzáférhetőségének korlátozásához ( 24 ) hasonlóan a jelen problémát jobban értékelhetjük a „bírósági felülvizsgálathoz” való jogra vonatkozó fent bemutatott teszttel, mint a jogorvoslatokra és eljárási szabályokra alkalmazandóval annak meghatározásakor, hogy azok túllépik‑e a tagállamok eljárási autonómiájának határait. Most ezt a tesztet alkalmazom az alapügyben szereplő helyzetre.

38.

Azt a kérdést kell megvizsgálni, hogy a kérdéses bírósági illetékek akadályozzák‑e a bírósághoz fordulás jogát. ( 25 ) Ahogyan azt a Bizottság írásbeli észrevételeiben kiemelte, az Emberi Jogok Európai Bírósága foglalkozott ítéleteiben ezzel a kérdéssel, például a Stankov kontra Bulgária ítéletben. ( 26 ) Abban megállapította, hogy a polgári peres ügyekkel összefüggő illetékfizetésre vonatkozó követelmény önmagában nem tekinthető a bírósághoz fordulás jogának az EJEE 6. cikkének (1) bekezdésével per se összeegyeztethetetlen korlátozásának. ( 27 ) Az illetéknek az adott ügy különös körülményeire tekintettel értékelt összege azonban lényeges tényező annak meghatározása során, hogy valamely személy gyakorolhatta‑e vagy sem a bírósághoz fordulás jogát. ( 28 )

39.

Először a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság által felvetett azon problémát vizsgálom meg, hogy az egységes bírósági illetéket az odaítélendő szerződés elméleti értékében kifejezett perérték, nem pedig a közbeszerzési eljárásban részt vevő vállalkozás által várt valódi előny alapján határozzák meg. A kérdést előterjesztő nemzeti bíróság szerint ez a nyereség a szerződés értéke 10%‑ának felelne meg, és összhangban állna az olasz polgári eljárások bírósági illetékeire vonatkozó szabályokkal.

40.

Nem látom ezen érvelés létjogosultságát. Matematikai szempontból lényegtelen, hogy az egységes bírósági illetéket a szerződés értéke 10%‑ának megfelelő nyereséget kiindulópontul használva számítják ki, nem pedig a szerződés értékéből, mint olyanból, ha az eredmény ugyanaz. Másrészt terhes és kiszámíthatatlan lenne az a rendszer, amelyben a várt nyereséget minden egyes közbeszerzési eljárás és/vagy az abban részt vevő vállalkozások esetében külön, változó bírósági illetékeket eredményezően számítanák ki.

41.

Másodszor, még ha viszonylag magasnak tűnik is az egységes bírósági illeték szintje, ezt a megállapítást ellensúlyozni kell azzal az egyszerű ténnyel, hogy a közbeszerzés nem szociális politika. Elvárható, hogy a 2004/18 irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzési eljárásokban részt vevő vállalkozások rendelkezzenek a 200000 EUR vagy annál nagyobb értékű szerződés teljesítéséhez szükséges gazdasági és pénzügyi eszközökkel. Ebből a nézőpontból az adott esetben 2000 EUR, 4000 EUR vagy 6000 EUR bírósági illeték még a szükséges ügyvédi költségeket figyelembe véve sem jelentheti a bírósághoz fordulás akadályát. Nem tekinthető a kisebb vállalkozások hátrányára szolgáló jogellenes versenykorlátozásnak sem.

42.

Harmadszor, álláspontom szerint, nem releváns az a tény, hogy akkor is indítható eljárás, ha nem fizetik meg a bírósági illetéket, ( 29 ) amely tényezőt a Bizottság relevánsnak tekintette írásbeli észrevételeiben. Ez azért van így, mert az olasz szabályozás nyilvánvalóan arra a feltételezésre épül, hogy a felperes esedékességekor megfizeti a bírósági illetéket. Véleményem szerint ugyancsak lényegtelen az a tény, hogy a bírósági illetékeket visszatérítik a felperes pernyertessége esetén. A bírósághoz fordulás tiszteletben tartásához még akkor is hozzáférhetővé kell tenni a közbeszerzési eljárásokban meghozott határozatok vitatásának útját, ha nem teljesen biztos a kereset sikere. Ezért a túlzott mértékű bírósági illeték még abban az esetben is akadályozhatja a Charta 47. cikkében rögzített bírósághoz fordulás jogát, ha később visszatéríthető.

43.

Mindezek alapján nem aggaszt az a 2000 EUR egységes illeték, amelyet az Orizzonte Salute fizetett az eredeti keresetére. ( 30 ) Igaz, hogy a kérdéses bírósági illetékek magasak a másfajta közigazgatási peres eljárásokban vagy polgári peres eljárásokban Olaszországban kivetettekhez képest. Az egységes (azaz a növeléssel nem érintett) bírósági illeték mindazonáltal soha nem haladja meg a 2004/18 irányelv hatálya és ezzel a 89/665 irányelv hatálya alá tartozó szerződések értékének 2%‑át. Ez aligha jelenti a bírósághoz fordulás akadályozását.

44.

Ezért véleményem szerint a kérdéses lényeges tényező az ugyanazon közbeszerzési eljárással összefüggő bírósági illetékek halmozódása, nem pedig önmagában azok szintje.

45.

Arra a következtetésre jutva, hogy a 2004/18 irányelv és a 89/665 irányelv hatálya alá tartozó közbeszerzésekre vonatkozó olasz közigazgatási peres eljárásokban alkalmazandó egységes bírósági illetékek összege önmagában nem jelenti a bírósághoz fordulás jogának korlátozását, most azt kell megállapítani, hogy bármely más okból kétségbe vonható‑e a Charta 47. cikkével való összeegyeztethetőségük, különösen a kivetett illetékek halmozódó jellegére tekintettel. Ha igen, akkor meg kell állapítani, hogy a megállapított korlátozást jogszabály írja‑e elő, és az arányos‑e az elérni kívánt jogszerű célkitűzéssel. ( 31 )

46.

Itt először azt jegyzem meg, hogy egyértelműen jogszabály írja elő a bírósági illetékeket, beleértve a halmozódókat is. Az elérni kívánt célkitűzés jogszerűsége tekintetében az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, hogy „a költségekre vonatkozó általános szabályok által megvalósítani kívánt célkitűzéseket összeegyeztethetőnek lehet tekinteni az általános igazságszolgáltatással, például az igazságügyi rendszer finanszírozása és a felületes keresetektől való visszatartás érdekében”. ( 32 )

47.

Az olasz közigazgatási bírósági rendszeren belül a közbeszerzéssel kapcsolatos eljárások láthatóan különleges bánásmódot élveznek abban az értelemben, hogy más pereknél gyorsabban zajlanak, és a megnövelt bírósági illetékek hozzájárulnak e bíróságok finanszírozásához, lehetővé téve gyors működésüket. Ez összhangban van mind a 89/665 irányelv követelményeivel, mind az Emberi Jogok Európai Bíróságának ítélkezési gyakorlatával.

48.

A tárgyaláson azonban az Orizzonte Salute hangsúlyozta, hogy a közbeszerzési eljárásból az elején kizárt vállalkozásoknak az olasz jog értelmében vitatniuk kell mind a közbeszerzési eljárásban részt vevők kiválasztásáról szóló határozatot, mind magát a szerződés‑odaítélést. Ezen túlmenően az olasz közbeszerzési eljárásokban az ajánlatkérő szervek gyakran hoznak egyéb határozatot, például az ajánlattételhez szükséges dokumentációhoz való hozzáférés tekintetében, és ezeket külön kell vitatni az olasz közigazgatási bíróságok előtt folyamatban lévő eljárás során. Ami az olasz jogot illeti, ezek mindegyike új keresetnek minősül, amely ugyanakkora kiegészítő bírósági illeték beszedését váltja ki, mint amekkorát az eredeti keresettel összefüggésben megfizettek.

49.

Az Orizzonte Salute azt állítja, hogy az eredeti kereset vonatkozásában 2000 EUR‑t, a keresetkiegészítések vonatkozásában pedig háromszor 2000 EUR‑t vetettek ki rá a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyát képező negyedik keresetkiegészítésért fizetendő 2000 EUR mellett. Az olasz kormány vagy az alperesek ezek egyikét sem vitatták.

50.

A kérdéses olasz rendszer gazdasági szempontból hiábavalóvá teheti a bírósághoz fordulást még akkor is, ha az igazságszolgáltatás költségeinek fedezésére és a felületes keresetek elkerülésére irányuló jogszerű célkitűzést követi. A 20000 EUR halmozott illeték ( 33 ) például az ügyvédi díjakkal együtt gazdaságilag nem kifizetődővé teheti azon szerződések vitatását, amelyek közel állnak a kérdéses irányelvek alkalmazásához szükséges küszöbértékhez. ( 34 ) Ebben az értelemben a kérdéses illetékek visszatarthatják azokat a vállalkozásokat, amelyek egyébként közbeszerzési tárgyú jogorvoslati eljárást indítanának.

51.

Véleményem szerint ez összeütközésben állhat a Charta 47. cikkében biztosított „bírósági felülvizsgálathoz” való alapvető joggal. Ahogyan azt az Emberi Jogok Európai Bírósága megállapította, az eljárási szabályoknak a jogbiztonság és az igazságszolgáltatás megfelelő működésének célját kell szolgálniuk. Nem azért léteznek, hogy „valamilyenfajta akadályt képezzenek a peres fél számára a tekintetben, hogy az illetékes bíróság érdemben eldöntse ügyét”. ( 35 )

52.

Véleményem szerint a módosított 89/665 irányelv 2. cikke (1) bekezdésnek b) pontja a bírói jogvédelem alapegységeként hivatkozik a „szerződés‑oldaítélési eljárásra”. Valóban, a szerződés‑odaítélési eljárásban részt venni kívánó vállalkozás célja, hogy magának biztosítsa a szerződést. Ebből a szempontból lényegtelen, hogy az odaítélési eljárás elején vall kudarcot, azaz a résztvevők kiválasztásakor, vagy a végén, más szóval akkor, amikor a szerződést valamelyik másik résztvevőnek ítélik oda, vagy valamikor a kettő között.

53.

A tagállamok igazságügyi autonómiájának területéhez tartozik annak meghatározása, hogy a közigazgatási peres eljárásokra vonatkozó nemzeti jog hogyan alakítja ki az egyes szerződés‑odaítélési eljárások vitatásának lehetőségeit. Például azt, hogy a résztvevők kiválasztásáról szóló határozat vitatására irányuló eredeti kereset továbbfejlesztésének tekintik‑e a szerződés‑odaítélési eljárás későbbi lépéseinek bíróság előtti vitatását, vagy keresetkiegészítésnek. Az eljárási szabályoknak mindazonáltal a jogbiztonságot és az igazságszolgáltatás megfelelő működését kell szolgálniuk.

54.

Ezért összeegyeztethetetlen lehet a Charta 47. cikkével a különböző és halmozódó bírósági illetékek kivetése a bírósági eljárások során, legalábbis akkor, ha ezek a halmozódó illetékek visszatartó hatással járnak, és nem állnak arányban az eredeti illetékkel, mivel a módosított 89/665 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja egyetlen okot és célt tart szem előtt, nevezetesen a szerződés‑odaítélési eljárás valamennyi, a vállalkozást hátrányosan érintő szabálytalanságának orvoslását.

55.

A kérdést előterjesztő nemzeti bíróság feladata elvégezni a fenti 36. pontban ismertetett feladatot a Bíróság releváns ítélkezési gyakorlatára (beleértve a jelen ügyben hozandó ítéletet is) ( 36 ) tekintettel annak megállapítása érdekében, hogy a Charta 47. cikkében biztosított „bírósági felülvizsgálathoz” való jog halmozott bírósági illetékekkel való korlátozását igazolja‑e a Charta 52. cikke (1) bekezdésében meghatározott arányossági teszt. ( 37 )

56.

Mindezek alapján azt javaslom, hogy a Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésére a Bíróság a következő választ adja:

Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 47. cikkére és az egyenértékűség, valamint a tényleges érvényesülés elvére tekintettel értelmezett, az árubeszerzésre és az építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződések odaítélésével kapcsolatos jogorvoslati eljárás alkalmazására vonatkozó törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezések összehangolásáról szóló, 1989. december 21‑i módosított 89/665/EGK tanácsi irányelvvel nem ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely kizárólag a közbeszerzésekkel kapcsolatos közigazgatási peres eljárásokra alkalmazandó egységes bírósági illetékskálát állapít meg, feltéve, hogy a bírósági illeték szintje nem képezi a bírósághoz fordulás akadályát, illetve nem nehezíti meg rendkívüli mértékben a közbeszerzés területén a bírósági jogorvoslati eljáráshoz való jog gyakorlását. A Charta 47. cikkére tekintettel értelmezett 89/665 irányelvvel összeegyeztethetetlen a különböző és halmozódó bírósági illetékek kivetése olyan bírósági eljárások során, amelyekben valamely vállalkozás vitatja valamely konkrét, a 89/665 irányelv 2. cikke (1) bekezdésének b) pontja értelmében vett szerződés‑odaítélési eljárás jogszerűségét, kivéve, ha az igazolható a Charta 52. cikkének (1) bekezdése értelmében, aminek értékelése a kérdést előterjesztő nemzeti bíróság feladata.