1. 

Az afganisztáni származású A. Adilt 2012. március 28-án feltartóztatta a Koninklijke Marechaussee ( 2 ) a mobil biztonsági ellenőrzés (Mobiel Toezicht Veiligheid; a továbbiakban: MTV-ellenőrzés) keretében egy Németországból érkező autóbusz utasaként 20 kilométerre Hollandia Németországgal való szárazföldi határán belül. A többi utast szintén feltartóztatták. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kiderül, hogy azon a napon egy vagy több ellenőrzést hajtottak végre egy órán belül, amelynek során két járművet – tehát csak az elhaladó járművek csekély részét – állítottak meg ténylegesen.

2. 

A holland hatóságok ezen MTV-ellenőrzést a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi törvény (Vreemdelingenwet 2000, a továbbiakban: 2000. évi Vw) 50. cikke alapján végezték el, és amint azt a 2012. március 28-i jegyzőkönyv megállapítja, a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet (Vreemdelingenbesluit 2000; a továbbiakban: 2000. évi Vb) ( 3 ) 4.17a. cikkének megfelelően. A 2012. március 28-i határozattal őrizetbe vették A. Adilt. ( 4 ) A nemzeti iratokból kitűnik, hogy feltartóztatásakor A. Adil tájékoztatta a Koninklijke Marechausseet azon szándékáról, hogy menedékkérelmet kíván benyújtani. A menedékkérelmekre és illegális bevándorlásra vonatkozó, az „Eurodac” adatbázis ( 5 )által kezelt információk A. Adil és Norvégia közötti kapcsolatot fedtek fel. Ezért 2012. április 5-én elküldték a menedékkérelmét a norvég hatóságoknak, amelynek az elbírálása folyamatban van.

3. 

A. Adil vitatta az őrizetbe vétele jogszerűségét, azzal az indokkal, hogy a vele szemben lefolytatott MTV-ellenőrzés határforgalom-ellenőrzésnek felelt meg, és amely következésképpen ellentétes volt a Schengeni Megállapodás végrehajtásáról szóló egyezményben (a továbbiakban: Schengeni Egyezmény) ( 6 ) részes államok területén való áthaladásról szóló 562/2006/EK rendelettel (a továbbiakban: (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) ( 7 ).

4. 

2012. április 16-án a rechtbank ’s-Gravenhage megalapozatlannak nyilvánította az A. Adil által a 2012. március 28-i határozat ellen benyújtott keresetet, és elutasította a kártérítési kérelmét. A. Adil ezt követően fellebbezést nyújtott be az említett ítélet ellen a Raad van State (Hollandia) közigazgatási peres ügyek csoportjához, azzal érvelve, hogy a rechtbank ’s-Gravenhage tévesen állapította meg azt, hogy a feltartóztatás jogszerű volt, és nem vette figyelembe azt a tényt, hogy az MTV-ellenőrzés időpontjában nem állt fenn a jogellenes tartózkodás indokolt vélelme.

5. 

A Raad van Statétól érkezett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben felmerülő kérdés lényegében az, hogy ellentétes-e a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjával, amely megállapítja a határforgalom-ellenőrzésekkel egyenértékű ellenőrzések tilalmának elvét, az MTV-ellenőrzésekre vonatkozó nemzeti szabályozás. A kérdést előterjesztő bíróság lényegében azt kéri, hogy a Bíróság tegye egyértelművé az általa a Melki és Abdeli egyesített ügyekben hozott ítéletben ( 8 ) adott értelmezést.

6. 

A Bíróság abban az ítéletben megállapította, hogy az említett rendelkezésnek való megfelelés érdekében „a személyazonosság ellenőrzésének elvégzésére irányuló, egyrészről a tagállam más tagállamokkal közös határ mentén húzódó területére korlátozódó, másrészről pedig az ellenőrzött személy magatartásától, valamint a közrend sérelmének veszélyét képező különös körülményektől független hatáskört a rendőrségi hatóságokra ruházó valamely nemzeti jogszabálynak elő kell írnia az e hatóságokra ruházott hatáskörhöz szükséges keretet, hogy iránymutatással szolgáljon azon mérlegelési jogkörre vonatkozóan, amellyel a rendőri hatóságok az említett hatáskör gyakorlati alkalmazása során rendelkeznek”. ( 9 ) Ezenkívül a Bíróság megállapította, hogy e szükséges keretnek „biztosítania kell, hogy a személyazonosság-ellenőrzések elvégzéséből álló hatáskör gyakorlati alkalmazása ne minősülhessen a határforgalom-ellenőrzésével azonos hatásúnak, amint az különösen a [Schengeni határ-ellenőrzési kódex] 21. cikke a) pontjának utolsó mondatában szereplő körülményekből kitűnik. ( 10 )

7.

Az EUMSZ 3. cikk (2) bekezdése az alábbiakat írja elő:

„(2)   Az Unió egy belső határok nélküli, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló olyan térséget kínál polgárai számára, ahol a személyek szabad mozgásának biztosítása a külső határok ellenőrzésére, a menekültügyre, a bevándorlásra, valamint a bűnmegelőzésre és bűnüldözésre vonatkozó megfelelő intézkedésekkel párosul”.

8.

Az EUMSZ 67. cikk értelmében:

„(1)   Az Unió egy, a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térséget alkot, amelyben tiszteletben tartják az alapvető jogokat és a tagállamok eltérő jogrendszereit és jogi hagyományait.

(2)   Az Unió biztosítja a személyek belső határokon történő ellenőrzések alóli mentességét, továbbá a menekültügy, a bevándorlás és a külső határok ellenőrzése terén a tagállamok közötti szolidaritáson alapuló olyan közös politikát alakít ki, amely a harmadik országok állampolgáraival szemben méltányos bánásmódot biztosít. E cím alkalmazásában a hontalan személyeket harmadik ország állampolgárának kell tekinteni.

[…]”

9.

Az EUMSZ 72. cikk az alábbiak szerint rendelkezik:

„E [a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségről szóló] cím nem érinti a közrend fenntartásával, illetve a belső biztonság megőrzésével kapcsolatos tagállami hatáskörök gyakorlását.”

10.

Az EUMSZ 77. cikk értelmében:

„(1)   Az Unió olyan politikát alakít ki, amelynek célja:

[…]”

11.

Az EUMSZ 79 cikk (1) bekezdése az alábbiakat állapítja meg:

„Az Unió közös bevándorlási politikát alakít ki, amelynek célja a migrációs hullámok hatékony kezelése azok minden szakaszában, méltányos bánásmód biztosítása a harmadik országok azon állampolgárai számára, akik jogszerűen tartózkodnak valamely tagállamban, valamint az illegális bevándorlás és az emberkereskedelem megelőzése és az ezek elleni megerősített küzdelem.”

12.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex a különösen a Schengeni Egyezmény ( 11 ) és Közös kézikönyve ( 12 ) releváns rendelkezéseibe beillesztett schengeni vívmányok határátlépésre vonatkozó rendelkezéseinek továbbfejlesztése.

13.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 1. cikkének első bekezdése értelmében az említett rendelet „biztosítja az Európai Unió tagállamai közötti belső határokat átlépő személyek határellenőrzések alóli mentességét”.

14.

Az említett rendelet 2. cikkének a szövege a következő:

„E rendelet alkalmazásában:

[…]”

15.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 3. cikke szerint ezt a rendeletet „a tagállamok belső vagy külső határait átlépő minden személyre alkalmazni kell”.

16.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex „A belső határok átlépése” című 20. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

„A belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy személyellenőrzésre kerülne sor, függetlenül az adott személy állampolgárságától.”

17.

Ugyanennek a rendeletnek az „Ellenőrzések a tagállamok területén” című 21. cikke az alábbiakat állapítja meg:

„A határellenőrzés megszüntetése a belső határokon nem érinti a következőket:

18.

A 2000. évi Vw 50. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

„(1)   A határőrök és az idegenrendészeti tisztviselők hatáskörrel rendelkeznek arra, hogy – akár olyan tények és körülmények alapján, amelyek tárgyilagos szempontok szerint mérlegelve a jogellenes tartózkodás indokolt vélelmét keltik, akár a határátlépést követő jogellenes tartózkodás elleni küzdelem keretében – bárkit feltartóztassanak személyazonosságának, állampolgárságának és tartózkodási jogának megállapítása céljából. […] Általános közigazgatási intézkedés nevezi meg azokat a dokumentumokat, amelyekkel valamely külföldinek rendelkeznie kell személyazonossága, állampolgársága és tartózkodási joga megállapítása érdekében.

[...]”

19.

A 2000. évi Vb 4.17a. cikke értelmében:

„(1)   A törvény 50. cikkének (1) bekezdése szerinti, a határátlépést követő jogellenes tartózkodás elleni küzdelem érdekében a személyek személyazonosság, állampolgárság és tartózkodási jog megállapítása céljából való feltartóztatására irányuló hatáskört a külföldiek felügyelete keretében kizárólag az alábbi esetekben lehet gyakorolni:

(2)   Az (1) bekezdés szerinti ellenőrzést a határátlépést követő jogellenes tartózkodásról szerzett információk, vagy az arról szerzett tapasztalatokkal kapcsolatos adatok alapján végzik. Az ellenőrzés ezen túlmenően korlátozott mértékben elvégezhető az ilyen jogellenes tartózkodásról szóló információk megszerzése érdekében is.

(3)   Az (1) bekezdés a) pontja szerinti ellenőrzést az ugyanazon útvonalakon közlekedő légi járatokon hetente legfeljebb hétszer, és a havonta erre az útvonalra tervezett légi járatok összességének legfeljebb harmada tekintetében lehet elvégezni. Ezen ellenőrzés keretében a szállított utasok csupán egy részét lehet feltartóztatni.

(4)   Az (1) bekezdés b) pontja szerinti ellenőrzést naponta legfeljebb útvonalanként kettő, összesen legfeljebb nyolc vonaton, és vonatonként legfeljebb két kabinban lehet elvégezni.

(5)   Az (1) bekezdés c) pontja szerinti ellenőrzést ugyanazon közúton vagy hajózható vízi úton havonta legfeljebb 90 órán keresztül, és legfeljebb naponta 6 órában lehet végezni. Ezen ellenőrzés keretében a közlekedő szállítóeszközöknek csupán egy részét lehet feltartóztatni.”

20.

Az ugyanerre a rendelkezésre vonatkozó indokolás értelmében ( 13 ):

„E módosítás célja annak biztosítása, hogy a külföldiek határátlépést követő jogellenes tartózkodás elleni küzdelem érdekében végzett ellenőrzése (a továbbiakban: mobil ellenőrzés) ne minősüljön a Schengeni határ-ellenőrzési kódex szerinti határforgalom-ellenőrzésével azonos hatásúnak. Ezzel a jogalkotó figyelembe veszi az Európai Unió Bíróságának a Melki és Abdeli egyesített ügyekben 2010. június 22-én hozott ítéletét, valamint az eljáró csoport 2010. december 28-i ítéletét, és a mobil ellenőrzések összhangba kerülnek a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjával.”

21.

A jelen ügy azon ügyek sorába illeszkedik, amelyekben a Raad van State mint legfelsőbb közigazgatási bíróság, valamint az érintett tagállam egyéb közigazgatási és büntető bíróságai azzal a kérdéssel foglalkoztak, hogy a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése által bevezetett, és a 2000. évi vb 4.17a. cikke által alkalmazott ellenőrzési rendszer tartalmaz-e elegendő olyan garanciát, amely kizárja, hogy a kérdéses ellenőrzéseket a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikke értelmében vett határforgalom-ellenőrzésnek vagy ugyanezen rendelet 21. cikke a) pontjának értelmében a határforgalom-ellenőrzéssel egyenértékű ellenőrzésnek tekintsék.

22.

A Raad van State szerint a 4.17a. cikket a 2010. december 28-i határozatot követően illesztették be a 2000. évi Vb-be, amely határozat azt állapította meg, hogy az MTV-ellenőrzésekre vonatkozóan akkor hatályban lévő holland szabályozás olyan hatáskört írt elő, amelynek a gyakorlati alkalmazása a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatású lehetett.

23.

A Raad van State ezt követően több ízben megállapította, hogy a 2000. évi Vb 4.17a. cikke megfelelt a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontjának, ahogyan azt a Bíróság a fent hivatkozott Melki és Abdeli egyesített ügyekben hozott ítéletben értelmezte. Így a 2011. október 20-i határozatában a Raad van State azt állapította meg, hogy ezen ítéletből nem következik az, hogy a 4.17a. cikknek figyelembe kellett volna vennie az érintett magatartását, vagy azon különös körülményeket, amelyekből a közrend sérelmének veszélye ered. A 2012. március 5-i határozatban a Raad van State – tekintettel a „különösen […] nem minősül” megfogalmazásra a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjában – elutasította az említett rendelkezés azon értelmezését, amely szerint a kérdéses rendőri hatáskörök azokra a helyzetekre korlátozódnak, amelyekben közrendi indokok játszanak szerepet. Ugyanebben a határozatban a Raad van State azt is megállapította, nem meghatározó az, hogy az egyén határforgalom-ellenőrzésként fogja-e fel az ellenőrzést. Releváns tényezőnek lehet tekinteni viszont a valóban ellenőrzés alá vont közúti járművek és vonatok számát.

24.

Ezen ítélkezési gyakorlat ellenére, 2012. február 20-án a rechtbank Roermond (büntető szekció) többek között arra vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordult a Bírósághoz, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. és 21. cikkével ellentétes-e a 2000. évi Vb 4.17a. cikke által bevezetett MTV-ellenőrzési rendszer. ( 14 ) Másfelől a Raad van State előzetes döntéshozatalra utaló határozatából kitűnik, hogy a Gerechtshof’s Hertogenbosch (büntetőjogi ágazat) 2012. május 11-i határozatában azt is kimondta, hogy még a 2000. évi Vb 4.17a. cikkének figyelembevétele mellett végrehajtott MTV-ellenőrzés is a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontja szerinti határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatásúnak minősül, mivel:

25.

Szembesülve a holland bíróságok ezen eltérő ítélkezési gyakorlatával, a Raad van State felfüggesztette az eljárást, és a következő kérdéseket terjesztette a Bíróság elé előzetes döntéshozatal céljából:

26.

2012. június 4-i kérelmében a Raad van State azt kérte, hogy a Bíróság a jelen ügyet – az EUMSZ 267. cikk negyedik bekezdésében hivatkozott, az Európai Unió Bírósága alapokmányának 23a. cikkében és eljárási szabályzatának 104b. cikkében szereplő – sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárásban bírálja el.

27.

A Raad van State e kérelmet úgy indokolta, hogy az ügy kérdéseket vet fel a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó politikák terén, és hogy a kérdésekre adott válaszok jelentőséggel bírnak az A. Adil őrizete tárgyában való döntés szempontjából. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat egyáltalán nem hivatkozott A. Adil menedékkérelmére ( 15 ).

28.

Tekintettel az előző körülményekre, a Bíróság második tanácsa 2012. június 11-én úgy határozott, hogy helyt ad a kérdést előterjesztő bíróság kérelmének, és megindította a sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárást.

29.

Írásbeli észrevételeket terjesztett elő a holland kormány, az Európai Bizottság és A. Adil képviselője. Ugyanezek a felek, valamint a cseh, a német és a francia kormány képviselve voltak a 2012. július 5-i tárgyaláson.

30.

A tárgyaláson teljesebbé, következésképpen egyértelműbbé vált az A. Adil őrizetére vonatkozó ténybeli háttér, és különösen annak oka. A holland kormány észrevételeiből kitűnik, hogy A. Adilt menedékkérelmének előterjesztésével összefüggésben, és annak esetleges veszélye miatt vették őrizetbe, hogy kérelmének elbírálása alatt megpróbálná kivonni magát a hatóságok ellenőrzése alól, ha nem vennék őrizetbe. Mivel A. Adil őrizete nem a feltartóztatása jogszerűségétől, hanem nyilvánvalóan csak a menedékkérelme elbírálásától függ, a Bíróságnak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre adott válaszainak az őrizetre gyakorolt hatása már nem nyilvánvaló.

31.

E megállapítás részemről a következő észrevételeket teszi szükségessé.

32.

A sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárást kifejezetten és kizárólag bizonyos ügycsoportoknak „a lehető legrövidebb időn belül” ( 16 ) történő elbírálásának kényszerítő szükségességére való reagálás céljából léptették életbe, különösen azon ügyek esetére, amelyekben valamely személy fogvatartásának jogszerűsége függ a Bíróság által az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre adott választól. Olyan kivételes eljárásról van szó, amelynek a lényege, hogy csak azokban az ügyekben indítható meg, amelyeket valóban sürgősen meg kell oldani. A Bíróságon a bírósági és adminisztratív források összepontosított alkalmazását igényli. Ennélfogva, ha az eljárást túl sokszor kérik, az a Bíróság elé terjesztett egyéb ügyek elbírálását hátráltatja. Teljesen nyilvánvaló, hogy nem lehet kérni (például) olyan szándékkal, hogy gyorsabban kapjanak választ, ha a mögöttes tények azt nem igazolják.

33.

Ezen okoknál fogva, a sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárást csak akkor kell kérni, ha az azt igazoló körülmények tényleg fennállnak. Következésképpen a nemzeti bíróság köteles az előzetes döntéshozatalra utaló végzésében mindazokat a jogi és ténybeli körülményeket előadni, amelyek a sürgősséget megalapozzák, és igazolják a sürgősségi előzetes döntéshozatali eljárás alkalmazását. E kötelezettség azon szolidaritási és együttműködési elv ellentételezése, amelyek a nemzeti bíróságok és a Bíróság közötti kapcsolatokat irányítják. A nemzeti bíróságnak fel kell tüntetni az olyan tényezőket, amelyek relevánsak ahhoz, hogy a Bíróság értékelje annak szükségességét, hogy az előzetes döntéshozatalra utalását e kivételes eljárásnak vesse alá.

34.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések kizárólag a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjára vonatkoznak. Tekintettel azonban az említett rendelkezés és az ugyanezen rendelet 20. cikke közötti szoros kapcsolatra, e kérdésekre ez utóbbit is tekintetbe véve kell válaszolni. A 21. cikk a) pontja ugyanis a 20. cikk szükséges kiegészítése, amely lehetővé teszi, hogy a határforgalom-ellenőrzések tiltása hatékonnyá váljék. E tekintetben úgy vélem, hogy az értékelés azonos azzal, amely többek között az áruk szabad mozgása keretében megengedi vagy a behozatalra vonatkozó mennyiségkorlátozás, vagy az azonos hatású intézkedés létezésének megállapítását, esetről esetre figyelembe véve az érintett szabályozás gyakorlati hatásait.

35.

A jelen ügy által felvetett kérdés lényegében az, hogy ellentétes-e a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkével és 21. cikkének a) pontjával azon nemzeti szabályozás, amely hatáskört biztosít az érintett hatóságoknak olyan ellenőrzés lefolytatására, mint amilyen az MTV-ellenőrzés. Véleményem szerint a három, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést együtt kell kezelni.

36.

Az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból kitűnik, hogy a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdésében előírt hatáskör lehetővé teszi a határőröknek és az idegenrendészeti tisztviselőknek, vagyis a Koninklijke Marechausseenek, hogy a jogellenes tartózkodás veszélye esetén személyeket tartóztassanak fel a személyazonosságuk, állampolgárságuk és tartózkodási joguk megállapítása céljából. Az említett rendelkezés értelmében e veszély elsősorban olyan tények és körülmények alapján határozható meg, amelyek tárgyilagos szempontok szerint mérlegelve a jogellenes tartózkodás indokolt vélelmét keltik. A tárgyalás során a holland kormány megerősítette, hogy főszabály szerint az ország területén történő minden feltartóztatást ez alapján végeznek.

37.

Másodszor a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése azt is előírja, hogy az ilyen feltartóztatásra „a határátlépést követő jogellenes tartózkodás elleni küzdelem keretében” kerülhet sor. A 2000. évi Vb 4.17a. cikkében foglalt keretszabályozás kizárólag az e típusú ellenőrzésre hivatkozik, és a Bírósághoz előterjesztett kérdések csak erre vonatkoznak, figyelemmel arra a tényre, hogy A. Adilt MTV-ellenőrzés során tartóztatták fel, amikor az A67/E34-es autópályán a határhoz nagyon közel egy autóbuszon utazott. Az én elemzésem ezért a holland szabályozás ilyen típusú ellenőrzésekre vonatkozó rendelkezéseire összpontosul.

38.

Végül A. Adil képviselőjének állításával ellentétben úgy vélem, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. és 21. cikkének szövegéből egyértelműen kitűnik, hogy azok semmiképpen nem korlátozzák a tagállamok azon jogát, hogy kinevezzék a rendőrségi hatáskör gyakorlására jogosult hatóságokat. Hasonlóképpen őket illeti meg a választás, hogy az említett hatáskör jogalapját, valamint keretszabályozását a bevándorlásra vagy a külföldiek jogállására vonatkozó jogszabályaikba, vagy a büntető jogszabályaikba foglalják. Csak e hatáskör gyakorlásának kell adott esetben tiszteletben tartania az uniós jogot.

39.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikke biztosítja, hogy a belső határok átlépésekor a személyek mentesüljenek mindenfajta ellenőrzés alól, valamint hogy egy olyan térség jöjjön létre, amelyben a személyek szabad mozgása biztosítva van. Az említett rendelkezés kimondja azon általános elvet, amely szerint bármely személy, állampolgárságától függetlenül bármely ponton átlépheti a schengeni vívmányok tagállamai közötti belső határokat anélkül, hogy határforgalom-ellenőrzésekre kerülne sor. ( 17 )

40.

A 21. cikk az előírt korlátozások mellett megerősíti a tagállamok azon jogát, hogy gyakorolják rendőrségi hatásköreiket, a kikötőkben és a repülőtereken biztonsági személyellenőrzéseket végezzenek, hogy jogszabályban írják elő az iratok és okmányok birtoklására vagy magánál tartására vonatkozó kötelezettséget, és hogy harmadik országbeli állampolgárokat arra kötelezzenek, hogy bejelentkezzenek, amikor a tagállam területére lépnek.

41.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontja két mondatra tagolódik. Az első mondat szerint a határellenőrzés megszüntetése a belső határokon nem érinti a tagállamok azon jogosultságát, hogy rendőrségi hatásköröket gyakoroljanak a területükön, beleértve a határ menti területeket is, amennyiben az ilyen hatáskör gyakorlása nem azonos hatású határforgalom-ellenőrzéssel. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex tehát nemcsak a határforgalom-ellenőrzéseket tiltja, hanem az azokkal azonos hatású intézkedéseket is.

42.

A második mondat, amely magában foglalja különösen az i–iv. alpontokat, az első mondatban kimondott elv kifejtését jelenti, mivel felsorolja azon körülményeket, amelyek között a biztosított hatáskör gyakorlati alkalmazása nem rendelkezik a határforgalom-ellenőrzésekkel azonos hatással.

43.

A jogszabály egyszerű olvasata alapján úgy vélem, hogy a körülményeknek a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjába beillesztett felsorolása nem kimerítő, és nem is kumulatív.

44.

Ezzel kapcsolatban csatlakozom a Bizottság álláspontjához, amely szerint a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontjának i–iv. alpontjában foglalt valamennyi feltételnek megfelelő rendőri intézkedés valószínűleg nem fejthet ki a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatást. Az e feltételeknek való meg nem felelés puszta ténye viszont nem feltétlenül jelenti akadályát annak, hogy valamely rendőrségi hatáskör megfeleljen a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. és 21. cikkének. Amint azt a Bizottság helyesen hangsúlyozza az észrevételeiben, a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontjának második mondata e tekintetben egyértelműnek tűnik, hiszen az ott felsorolt körülményeket megelőzi a „különösen” szó. Mindazonáltal az i. alpontban szereplő feltétel szerintem alapvető. Véleményem szerint nehezen képzelhető el, hogy azon rendőri intézkedést, amelynek a célja megfelel a határforgalom-ellenőrzés céljának, ne tiltsa meg a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. és 21. cikke.

45.

Bár a jogalkotó úgy rendelkezett, hogy a belső határokat bármely ponton át lehet lépni anélkül, hogy határforgalom-ellenőrzésre kerülne sor (20. cikk) vagy azonos hatású intézkedések történnének (21. cikk), sem a 20. cikk, sem a 21. cikk nem biztosítja azt, hogy a belső határt átlépő bármely személy attól kezdve úgy mozoghatna valamely tagállam területén, és ott úgy tartózkodhatna, hogy vele szemben ne kerüljön sor rendőri intézkedésekre. Konkrétabban, az említett rendelkezések hatálya nem terjeszthető ki addig, hogy megtiltsák valamely tagállamnak, hogy területén rendőrségi hatásköröket gyakoroljon.

46.

A Bíróság a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkének és 21. cikke a) pontjának értelmezésével foglalkozott a fent hivatkozott Melki és Abdeli egyesített ügyekben hozott ítéletben egy francia jogszabálynak az uniós joggal való összeegyeztethetőségére vonatkozó kérdés kapcsán. E jogszabály megengedte a rendőri hatóságoknak, hogy többek között a Franciaország és a Schengeni Egyezményben részes államok közötti szárazföldi határ mentén húzódó 20 kilométeres sávban bármely személy személyazonosságát ellenőrizzék. Az ezekben az ügyekben szóban forgó hatáskör célja az iratok és okmányok birtoklására, magánál tartására és bemutatására vonatkozó, a nemzeti jog által előírt kötelezettségek betartásának ellenőrzése volt.

47.

Mi volt tehát a Bíróság értelmezése az említett rendelkezésekkel kapcsolatban?

48.

Először is a Bíróság a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkének szigorú értelmezését fogadta el. Ha a „határforgalom-ellenőrzés” fogalmának egy vagy több eleme, vagyis az érintett jogi aktus, az ellenőrzés helye, az ellenőrzés időpontja és célja nem teljesül, az ellenőrzés nem tartozik az említett rendelkezés hatálya alá.

49.

A jelen esetben a szóban forgó ellenőrzés célja nem felelt meg a határforgalom-ellenőrzés céljának a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 2. cikkének 9–11. pontja értelmében, ( 18 ) és az ellenőrzést nem a határátlépés pillanatában végezték, hanem az a tagállam területén végzett ellenőrzésnek minősült. ( 19 ) Következésképpen a kérdéses ellenőrzés nem tartozott az 50. cikk hatálya alá.

50.

Teljesen egyetértek ezzel a megközelítéssel.

51.

Elismerem, hogy főszabály szerint az ilyen formális értelmezés azt a veszélyt hordozhatja magában, hogy a tagállamok kijátsszák a belső határforgalom-ellenőrzések tilalmát, például úgy, hogy az ellenőrzések helyét a határ után néhány kilométerre helyezik át. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikke azonban nem értelmezhető annak közvetlen szövegkörnyezetétől, vagyis ugyanennek a rendeletnek a 21. cikkétől függetlenül, amely szerint a határforgalom-ellenőrzések megszüntetése a belső határokon főszabály szerint nem érinti a rendőrségi hatásköröknek a területen belül történő gyakorlását, feltéve hogy az ilyen hatáskörök gyakorlása nem a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatású, következésképpen nem veszélyezteti a 20. cikkben megállapított elvet. A 21. cikk a) pontja biztosítja többek között a 20. cikkben előírt elv hatékonyságát. Ha ez utóbbi hatályát kiterjesztően értelmezik, az nemcsak azzal a veszéllyel járhat, hogy módosítja a 2. cikk 10. pontjának szövegét (a „határforgalom-ellenőrzés” meghatározását), hanem a 21. cikk a) pontjába is ütközhet.

52.

Ráadásul a szélesebb értelmezés azzal járna, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikke alapján a tagállamok akadályozva lennének abban, hogy rendőri intézkedéseket alkalmazzanak a jogellenes tartózkodás elleni küzdelem keretében a területük egy részén, vagyis a határ menti területeken, ahol – nekem úgy tűnik – az ilyen intézkedések egyaránt szükségesek és hatékonyak lennének.

53.

Másodszor a fent hivatkozott Melki és Abdeli egyesített ügyekben hozott ítéletben a Bíróság megállapította, hogy – jóllehet a szóban forgó ellenőrzés nem felel meg a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkének értelmében vett határforgalom-ellenőrzésnek, és a kódex 2. cikke 9–11. pontjában kifejtett fogalom-meghatározásoknak – meg kell vizsgálni, hogy az olyan rendőrségi hatáskör, mint amelyet a nemzeti szabályozás körülír, magában hordozza-e azt a veszélyt, hogy annak gyakorlása sérti a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkében előírt elvet. Más szóval azt, hogy ezen ellenőrzés burkolt, és következésképpen a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontja által tiltott határforgalom-ellenőrzés-e?

54.

Ezzel kapcsolatban a Bíróság elismerte, hogy amennyiben például a díjfizetés ellenében igénybe vehető autópályán végzett ellenőrzésekről van szó, a területi hatály az ilyen azonos hatás meglétét jelző tényezőnek minősülhet ( 20 ). A Bíróság elutasította viszont azon érvet, amely szerint az a tény, hogy a területi hatály határ menti területre korlátozódik, önmagában elég e hatáskör gyakorlása azonos hatásának megállapításához.

55.

Ezt követően a Bíróság figyelmesen megvizsgálta a szóban forgó nemzeti szabályozás szövegét, annak meghatározása érdekében, hogy az tartalmaz-e olyan tényezőket, amelyek bizonyítják, hogy a rendőrségi hatáskör gyakorlása azzal a veszéllyel jár, hogy a határforgalom-ellenőrzéssel azonos hatást fejt ki. A Bíróság ilyen veszély fennállását állapította meg, tekintettel arra, hogy a hatáskör egyrészt a határ menti területre korlátozódott, másrészt pedig az ellenőrzés alá vont személy magatartásától, valamint a közrend sérelmének veszélyét képező különös körülményektől függetlenül gyakorolható volt.

56.

Harmadszor a Bíróság azt állapította meg, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontja megköveteli, hogy a nemzeti jog „szabályozza” a nemzeti hatóságoknak biztosított hatáskört: hogy előírja a biztosított hatáskör pontos tartalmát és korlátait, annak elkerülése érdekében, hogy az említett hatáskört oly módon gyakorolják, hogy az ilyen hatást fejtsen ki. A szükséges keretnek „biztosítania kell, hogy a személyazonosság-ellenőrzések elvégzéséből álló hatáskör gyakorlati alkalmazása ne minősülhessen a határforgalom ellenőrzésével azonos hatásúnak, amint az különösen a [Schengeni határ-ellenőrzési kódex] 21. cikke a) pontjának utolsó mondatában szereplő körülményekből kitűnik”. ( 21 ) Az említett ügyekben a nemzeti szabályozás nem tartalmazta a diszkrecionális jogkörnek sem a pontos tartalmát, sem pedig a korlátait. ( 22 ) Következésképpen a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. és 21. cikkével ellentétes volt az ilyen nemzeti szabályozás.

57.

A Bíróság hangsúlyozta egyrészt a keretszabályozásra vonatkozó követelmény, másrészt pedig a „különösen [a] [Schengeni határ-ellenőrzési kódex] 21. cikke a) pontjának utolsó mondatában szereplő körülmények” közötti kapcsolatot. Így, miközben kifejezetten elfogadta a főtanácsnoknak az említett ügyekre vonatkozó indítványában szereplő álláspontját – vagyis hogy „ez a négy feltétel kizárólag példálózó jelleggel került meghatározásra”, és hogy a kérdést „esetenként kell megvizsgálni” ( 23 ) –, a Bíróság úgy vélte, hogy az ilyen körülmények különösen relevánsak, még ha azok nem is az egyetlen olyan elemek, amelyek ilyen keretnek minősülhetnek.

58.

Az előző megjegyzésekre figyelemmel, most az olyan ellenőrzésre vonatkozó konkrét esetre térek át, mint az MTV-ellenőrzés, utóbbinak az előzetes döntéshozatalra utaló határozatban bemutatott jellemzőivel kapcsolatban.

59.

Az MTV-ellenőrzés a jogellenes tartózkodás elleni küzdelem részét képezi, és különösen harmadik országok olyan állampolgárait érinti, akik már beléptek a schengeni térségbe, és függetlenül attól, hogy e belépés jogszerű vagy jogellenes volt-e, nincs vagy már nincs joguk ahhoz, hogy holland területen tartózkodjanak. Az említett ellenőrzést autópályákon, Hollandia Németországgal és Belgiummal való szárazföldi határán belül, 20 kilométeres területen végzik. Célja az arról való meggyőződés, hogy a feltartóztatott személyek jogosultak a területen maradni, nem pedig annak eldöntése, hogy engedélyezni kell-e számukra a területre való belépést vagy annak elhagyását. Ebből következik, hogy az MTV-ellenőrzést nem a határon, és nem a határátlépés pillanatában végzik, és hogy a célja eltér a határforgalom-ellenőrzések céljától.

60.

Ennélfogva az MTV-ellenőrzés nem tartozik a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkének hatálya alá.

61.

Ha azonban a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdésében említett hatáskört nem kísérnék azon kiegészítő feltételek, amelyek a 2000. évi Vb 4.17a. cikkében szerepelnek, nagyfokú veszélyt jelentene a tekintetben, hogy a gyakorlati alkalmazása sérthetné a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 20. cikkében megállapított elvet.

62.

Az ellenőrzést speciálisan a határ közeli utakon hajtják végre. Véleményem szerint ésszerűen feltételezhető, hogy minél rövidebb az ellenőrzési hely és a határ közötti távolság, annál nagyobb a kockázata annak, hogy az ellenőrzés a gyakorlatban azonos értékű a határforgalom-ellenőrzéssel. A határ közelsége azonban önmagában nem határozhatja meg az ellenőrzés hatását. Egy olyan személy ellenőrzése, aki Venlo – a Németországgal való határ közelében található holland város – városközpontjában sétál, nem feltétlenül hasonló egy Németországból érkező autóbusz utasának abban a pillanatban történő feltartóztatásához, amikor az autóbusz a nemzetközi autópályán halad, és még nem volt lehetősége arra, hogy belépjen a Venlóhoz vezető helyi forgalomba.

63.

Valamely személy személyazonosságának, állampolgárságának és tartózkodási jogának ellenőrzése olyan aktus, amely szintén a határforgalom-ellenőrzéshez kapcsolódik. Az arról való meggyőződés érdekében, hogy valamely személy beléphet-e valamely tagállam területére, természetes a személyazonosságának és állampolgárságának ellenőrzése, és annak megállapítása, hogy a belépési feltételek teljesülnek-e, amelyek alapvető előzetes elemek ahhoz, hogy az adott személy tartózkodási jogot kapjon.

64.

A 2000. évi Vb 4.17a. cikke azonban elég részletes keretszabályokat ír elő a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése által biztosított hatáskörökhöz. Vajon elég-e ez a keretszabályozás ahhoz, hogy az MTV-ellenőrzéseket megfeleltesse az uniós jognak?

65.

Véleményem szerint a válasznak „igennek” kell lennie.

66.

Először is emlékeztetni kell arra, hogy a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése, és a 2000. évi Vb 4.17a. cikke által megengedett rendőri intézkedések célja nem a határellenőrzés. Az olyan ellenőrzés célja, mint az MTV-ellenőrzés, mind a jogellenesen tartózkodó személyek beazonosítása, mind pedig – a puszta léte által – a jogellenes bevándorlásnak a határellenőrzések hiánya ellenére való visszaszorítása.

67.

A szóban forgó ellenőrzést nem a határátlépés szándéka vagy a határátlépés váltja ki minden egyéb megfontolástól függetlenül, hanem a körülmények valóságára való reagálás: tagadhatatlan, hogy bizonyos harmadik országbeli állampolgárok vagy úgy lépnek be a schengeni térségbe, hogy arra nincs joguk, vagy úgy maradnak ott, hogy nincs joguk ottmaradni. Ezért engedi meg a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése a feltartóztatásokat a terület egészén, a határ menti területeket is beleértve.

68.

A határforgalom-ellenőrzés célja az, hogy ne engedjenek be a területre olyan személyeket, akiknek nincs belépési joga. Egy olyan ellenőrzés célja viszont, mint az MTV-ellenőrzés, azon személyek azonosítása, akiknek a schengeni térségbe való belépésük jogszerűségétől függetlenül nincs (vagy már nincs) tartózkodási joga. Az ilyen feltartóztatást követően esetlegesen többek között a jogellenes tartózkodás fennállásának ellenőrzésére, a bevándorlókkal való bánásmódra és az ilyen személyek visszaküldésére vonatkozó nemzeti jogi rendelkezéseket kell alkalmazni. Amennyiben ezeket a területeket érinti az uniós jog, a tagállamok kötelesek a jogszabályaikat úgy módosítani, hogy biztosítsák az uniós jog tiszteletben tartását. ( 24 ) A valamely tagállam területén, a határ menti területet is beleértve, elvégzett ellenőrzés ilyen hatásai egyértelműen különböznek a határforgalom-ellenőrzés hatásaitól.

69.

Másodszor a 2000. évi Vb 4.17a. cikkének (2) bekezdése pontosítja, hogy a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése által engedélyezett feltartóztatásokat a határátlépést követő jogellenes tartózkodásról szerzett információk, vagy az arról szerzett tapasztalatok alapján végzik. Az ellenőrzések korlátozott mértékben elvégezhetők a határátlépést követő jogellenes tartózkodásról szóló információk megszerzése érdekében is.

70.

A holland kormány észrevételeiből kitűnik, hogy az ellenőrzéseket olyan profilok alapján végzik, amelyek bizonyos utakon, bizonyos időpontokban, valamint a jármű típusa és színe alapján egyrészt a határokon átnyúló bűnözés, másrészt pedig a tartózkodási jogukat illetően jogellenes helyzetben lévő személyek jelenlétének magas kockázatára utaló információkon vagy adatokon alapulnak. ( 25 ) Ezeket az információkat folyamatosan értékelik. Az utak, a járművek típusa és színe, nyilvántartásba vételük országa, valamint az ellenőrzés időpontjai és az áthaladás időpontjai a jogellenes tartózkodás veszélyeinek hatására vonatkozóan gyűjtött információk alapján eltérnek. ( 26 )

71.

Úgy vélem, ez az eljárási mód megfelel a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontja ii. alpontjának.

72.

Az említett rendelkezés szövege, konkrétan a „különösen” szó használata és a „közbiztonságra” való hivatkozása nem zárja ki azt, hogy az összegyűjtött információk és tapasztalatok ne csak a határokon átnyúló bűnözéssel, hanem a jogellenes tartózkodással, valamint az illegális bevándorlással is kapcsolatban legyenek. Itt még azt is hangsúlyozom, hogy véleményem szerint meghatározó az, hogy a szóban forgó ellenőrzés célja ne feleljen meg a határellenőrzés céljának. E korlátozást kivéve a 21. cikk a) pontja nem írja elő azokat a célokat, amelyek lehetővé teszik a tagállamok számára valamely rendőrségi hatáskör alkalmazását.

73.

A. Adil képviselőjének állításával ellentétben úgy vélem, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontjával nem ellentétes az, hogy a szóban forgó szabályozás ellenőrzéseket engedjen meg anélkül, hogy azokat az érintett magatartása, vagy a közrend sérelmének veszélyét képező különös körülmények kiváltanák. Számomra úgy tűnik, ez volt a Bíróság álláspontja is a Melki és Abdeli egyesített ügyekben. ( 27 )

74.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikkének a) pontja nem tartalmaz olyan előírást, amely szerint valamely tagállamnak a teljes területén egységesen kellene alkalmaznia a rendőrségi hatásköreit. A 21. cikk a) pontjának szövege – ellentétben a 21. cikk b) pontjának szövegével – nem jelent semmilyen alapot a határ menti területeken végzett ellenőrzések és a terület többi részén végzett ellenőrzések közötti szoros párhuzam megvonásához. ( 28 )

75.

Következésképpen úgy vélem, hogy teljesen jogszerű az, hogy valamely rendőrségi hatáskör gyakorlási módjait az azt igazoló esetleges fenyegetések vagy veszélyek jellemzőihez igazítsák. Ha valamely tagállam nagyfokú valószínűségét állapítja meg annak, hogy a határ menti területeken jogellenesen tartózkodó személyek azonosíthatók, a 21. cikk a) pontja nem akadályozza meg a tagállamot abban, hogy arra megfelelően reagáljon, amennyiben az nem vezet a határforgalom-ellenőrzésével azonos hatáshoz.

76.

A 2000. évi Vb 4.17a. cikkének (2) bekezdése azt is előírja, hogy az ellenőrzések az említett rendelkezésben foglalt korlátok között elvégezhetők a határátlépést követő jogellenes tartózkodásról szóló információk megszerzésére tekintettel is. Céljuk, vagyis az új gyakorlatok és új útvonalak meghatározására vonatkozó cél, és a korábban gyűjtött információk megbízhatóságáról való meggyőződésre vonatkozó cél érdekében szükséges, hogy ezeket az ellenőrzéseket (mint minden más ellenőrzést) szúrópróbaszerűen, tehát a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontja iv. alpontjának megfelelően kell végrehajtani. Ezenkívül a Bizottság a tárgyaláson arra is emlékeztetett, anélkül hogy a többi fél azt vitatta volna, hogy az információszerzés érdekében végzett ellenőrzések száma nem haladhatja meg a határátlépést követő jogellenes tartózkodásra vonatkozó információk vagy tapasztalatok alapján elvégzett ellenőrzések számát.

77.

Harmadszor, a 2000. évi Vb 4.17a. cikkének (5) bekezdése szerint azon időszakok tartama, amelyek alatt MTV-ellenőrzéseket lehet végezni, bármilyen alapon kerüljön is azokra sor, ugyanazon úton havonta legfeljebb 90 óra, és legfeljebb naponta 6 óra lehet.

78.

Úgy vélem, az ilyen korlátozás önmagában nem elég ahhoz, hogy megfelelő kereteket jelentsen, mivel nem akadályozza meg, hogy ezen időszakok alatt minden egyes járművet megállítsanak, és minden egyes személyt feltartóztassanak. A 2000. évi Vb 4.17a. cikke (5) bekezdésének második mondata azonban pontosítja, hogy a közlekedő szállítóeszközöknek csupán egy részét lehet feltartóztatni. Ez a rendelkezés egyértelműen kizárja azt, hogy a hatóságok minden egyes járművet megállítsanak. Nem biztosít azonban szelektív ellenőrzést, tekintettel arra, hogy elméletileg lehetővé teszi, hogy az összes jármű 99%-át megállítsák. A járművek nagy részét azonban nem kell megállítani, mivel a 2000. évi Vb 4.17a. cikke (2) bekezdésének megfelelően az MTV-ellenőrzéseket a jogellenes tartózkodásra vonatkozó információk vagy tapasztalatok alapján kell elvégezni, és ezek kizárólag a szelektív feltartóztatásokat támasztják alá. ( 29 )

79.

Úgy tűnik tehát, hogy a 2000. évi Vb 4.17a. cikkében előírt keretszabályozás biztosítja, hogy valójában a 2000. évi Vb 4.17a. cikkében pontosított időszakokban az ellenőrzött járművek és személyek száma korlátozott és eltérő, és hogy az ellenőrzéseket nem rendszeresen hajtják végre.

80.

Az összes előző megfontolásra tekintettel úgy vélem, hogy egy olyan keretszabályozás, mint amely a 2000. évi Vb 4.17a. cikkében szerepel, eleget tesz a Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke a) pontjának i–iv. alpontjában felsorolt négy feltételnek, és biztosítja azt, hogy az olyan hatáskör gyakorlati alkalmazása, mint amelyet a 2000. évi Vw 50. cikkének (1) bekezdése a Koninklijke Marechaussee számára biztosít, ne rendelkezzen a határforgalom-ellenőrzésekével azonos hatással.

81.

Következésképpen az a véleményem, hogy a Bíróságnak a feltett kérdéseket a következőképpen kellene megválaszolnia:

„A személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 21. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal nem ellentétes valamely tagállam olyan nemzeti szabályozása, amely megengedi a határ menti területen lévő úton közlekedő járművön található személyek feltartóztatását a személyazonosságuk, állampolgárságuk és jogszerű tartózkodási joguk ellenőrzése érdekében, amennyiben e szabályozás olyan keretszabályokat ír elő, mint amelyek a külföldiek jogállásáról szóló 2000. évi rendelet (Vreemdelingenbesluit 2000) 4.17a. cikkében szerepelnek annak elkerülése érdekében, hogy az ilyen feltartóztatások a határforgalom-ellenőrzésével azonos hatást fejtsenek ki.

Az említett rendelkezéssel nem ellentétes többek között az, hogy a nemzeti szabályozás azt írja elő, hogy az ilyen feltartóztatások vagy a jogellenes tartózkodásról szerzett általános információkon és tapasztalati adatokon alapuljanak - anélkül hogy azokat az érintett magatartása vagy a közrend sérelmének veszélyét képező különös körülmények kiváltanák -, vagy a határátlépést követő jogellenes tartózkodásra vonatkozó információk megszerzésének szükségességén.”