—

a Grande Área Metropolitana do Porto (GAMP) képviseletében J. Pacheco de Amorim és B. M. Soares advogados,

—

a Ministério da Agricultura do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território képviseletében M. Fonseca advogada,

—

a portugál kormány képviseletében L. Inez Fernandes, P. Pinheiro és G. Santos Machado, meghatalmazotti minőségben,

—

a holland kormány képviseletében C. Wissels és B. Koopman, meghatalmazotti minőségben,

—

az Európai Bizottság képviseletében A. Caeiros és A. Steiblytė, meghatalmazotti minőségben,

1

Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az EUMSZ 174–176. cikk és az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet (HL L 210., 25. o.; helyesbítések: HL L 239., 248. o., HL L 145., 38. o., HL L 164., 36. o., HL L 301., 40. o.) értelmezésére vonatkozik.

2

E kérelem előterjesztésére a Grande Área Metropolitana do Porto (a továbbiakban: GAMP) nevű önkormányzati társulás, valamint több, a Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano (a humánerőforrás-fejlesztési operatív program irányító bizottsága), a Ministério do Ambiente e do Ordenamento do Território, később Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território (környezetvédelmi és területfejlesztési minisztérium, később mezőgazdasági, tengerügyi, környezetvédelmi és területfejlesztési minisztérium) és a Ministério do Trabalho e da Solidariedade Social (munkaügyi és szociális szolidaritási miniszterium) által képviselt nemzeti hatóság között az európai uniós alapok felhasználása tárgyában folyamatban lévő jogvita keretében került sor.

3

A 1083/2006 rendelet (1) preambulumbekezdésének szövege a következő:

„Az [EK] 158. [cikk] előírja, hogy a Közösségnek – gazdasági és társadalmi kohéziójának erősítése céljából – csökkentenie kell a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségeket, és a kedvezőtlen helyzetű régiók vagy szigetek – ideértve a vidéki térségeket is – elmaradottságát. Az [EK] 159. [cikk] előírja, hogy ezt az intézkedést a strukturális alapokból, továbbá az Európai Beruházási Bank (EBB) által és egyéb meglévő pénzügyi eszközök révén kell támogatni.”

4

Az említett rendelet 1. cikke szerint az „az Európai Regionális Fejlesztési Alapra (ERFA), az Európai Szociális Alapra (ESZA) (a továbbiakban: a strukturális alapok) és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános szabályokat[…]” állapítja meg, és meghatározza többek között „azokat a célkitűzéseket, amelyekhez a strukturális alapoknak és a Kohéziós Alapnak […] hozzá kell járulniuk, azokat a kritériumokat, amelyek alapján a tagállamok és a régiók az alapok keretében támogatásra jogosultak, a rendelkezésre álló pénzügyi forrásokat és az ezek szétosztására vonatkozó kritériumokat”.

5

Az 1083/2006 rendelet 3. cikkének (2) bekezdése kimondja:

„[…] [A]z ERFA, az ESZA [és] a Kohéziós Alap […] hozzájárul a következő három célkitűzés megvalósításához:

6

Az 1083/2006 rendelet I. címe tartalmazza „A támogatásra jogosult területek földrajzi lehatárolása” című III. fejezetet, amelyben e rendelet 5–8. cikke található, amelyek címe: „Konvergencia”, „Regionális versenyképesség és foglalkoztatás”, „Európai területi együttműködés” illetőleg „Átmeneti támogatás”.

7

Az említett 5. cikk szerint:

„(1)   A »konvergencia« célkitűzés alapján a strukturális alapokból támogatásra jogosult régiók az 1059/2003/EK rendelet értelmében a statisztikai célú területi egységek nómenklatúrája 2. szintjének (a továbbiakban: NUTS 2. szint) megfelelő régiók, amelyek esetében a 2000–2002 közötti időszakra vonatkozó, a vásárlóerő-paritáson mért és a közösségi adatok alapján számított, egy főre jutó bruttó hazai termék (GDP) nem éri el az EU-25 GDP-átlagának 75%-át ugyanezen referencia-időszak tekintetében.

[...]

(3)   E rendelet hatálybalépését követően a Bizottság haladéktalanul elfogadja azt a listát, amely az (1) bekezdésben említett kritériumoknak megfelelő régiókat […] tartalmazza. Ez a lista 2007. január 1-jétől2013. december 31-ig hatályos.

[…]”

8

Az 1086/2006 rendelet „A források közötti átcsoportosítás tilalma” című 22. cikke szerint:

„Az alapok egyes célkitűzései és azok alkotóelemei keretében a tagállamonként elosztott előirányzatok nem csoportosíthatók át azok között.”

[...]”

9

Az említett rendelet (32) preambulumbekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:

„(1)   A tagállamokban az alapok a nemzeti stratégiai referenciakereten belül operatív programok formájában fejtik ki tevékenységüket. Valamennyi operatív program egy 2007. január 1. és 2013. december 31. közötti időszakra vonatkozik. A Bizottság és a tagállam eltérő megállapodásának hiányában egy operatív program a 3. cikkben említett három célkitűzés közül kizárólag egyre vonatkozhat.

[…]

(5)   A Bizottság valamennyi operatív programot a lehető leghamarabb, de legkésőbb négy hónappal annak a tagállam általi szabályszerű benyújtását […] követően elfogad.”

10

Ugyanezen rendeletnek „Az alapok egyedi jellege” című 34. cikke szerint:

„(1)   […] [A]z operatív programok kizárólag egy alapból részesülhetnek finanszírozásban.

(2)   Az alapokra vonatkozó egyedi rendeletekben megállapított eltérő rendelkezések sérelme nélkül, az ERFA és az ESZA kiegészítő jelleggel és az operatív program minden egyes prioritási tengelyéhez a közösségi támogatás 10%-a erejéig finanszírozhat a másik alap támogatási körébe tartozó intézkedéseket, feltéve hogy azokra a művelet kielégítő végrehajtásához szükség van, és azok a művelethez közvetlenül kapcsolódnak.

[…]”

11

Az 1083/2006 rendelet „Földrajzi hatály” című 35. cikke kimondja:

„(1)   A »konvergencia« célkitűzés keretében benyújtott operatív programokat a megfelelő földrajzi szinten és legalább a NUTS 2. szintű régiók szintjén kell kidolgozni.

A »konvergencia« célkitűzés keretében benyújtott, a Kohéziós Alap hozzájárulásával megvalósítandó operatív programokat nemzeti szinten kell kidolgozni.

[...]”

12

Az 1083/2006 rendelet „A költségek elszámolhatósága” című 56. cikkének (4) bekezdése az alábbiak szerint rendelkezik:

„A költségek elszámolhatóságára vonatkozó szabályok nemzeti szinten kerülnek megállapításra, az egyes alapokra vonatkozó egyedi rendeletekben előírt kivételekre is figyelemmel. Ezek a szabályok az operatív program keretében bejelentett költségek egészére vonatkoznak.”

13

A strukturális alapokból a „konvergencia” célkitűzés alapján 2007–2013 között nyújtott támogatásra jogosult régiók jegyzékének felállításáról szóló, 2006. augusztus 4-i 2006/595/EK bizottsági határozat (HL L 243., 44. o.) I. mellékletének 1. cikke szerint az 1083/2006 rendelet 5. cikke (1) bekezdésének értelmében a Portugál Köztársaság esetében a támogatásra jogosult NUTS 2. szintű régiók: a Norte, a Centro, az Alentejo és a Região Autónoma dos Açores.

14

A 2006/595 határozat II. mellékletének 2. cikke szerint az Algrave régió, a Portugál Köztársaság esetében NUTS 2. szintű régió, amely a strukturális alapokból szintén jogosult támogatásra a „konvergencia” célkitűzés keretében, azonban csak az 1083/2006 rendelet 8. cikkében meghatározott átmeneti feltételek mellett.

15

A lisszaboni régiót nem említi a 2006/595 határozat, ez a régió tehát a „konvergencia” célkitűzés keretében nem jogosult támogatásra a strukturális alapokból. Ez régió mindazonáltal támogatásra jogosult a „regionális versenyképesség és foglalkoztatás” célkitűzés keretében.

16

A portugál kormány 2007. június 28-án jóváhagyta az 1083/2006 rendelet 32. cikke (1) bekezdésének értelmében vett „nemzeti stratégiai referenciakeretet”.

17

A „nemzeti stratégiai referenciakeretet” V. mellékletének 6. pontja szerint:

„A Strukturális Alapok és a Kohéziós Alap által társfinanszírozott műveletekkel kapcsolatos kiadások akkor támogathatók az operatív programok keretében, ha e műveletek az egyes [operatív programok] által érintett NUTS 2. szintű régiókban valósulnak meg.

A kiadások területi alapon való támogathatóságának ezen általános szempontja általában a beruházás helyhez kötöttségében nyilvánul meg. Anyagi jellegű beruházás esetén (amikor a beruházás helye egyértelműen azonosítható) e szempont közvetlenül alkalmazandó. Nem anyagi jellegű beruházások esetén a területi alapon való támogathatóság szempontja a kedvezményezett szervezet helyhez kötöttségében nyilvánul meg, amelyet a székhelye vagy a művelet végrehajtásáért felelős képviselet (vagy létesítmény) elhelyezkedése határoz meg.

A területi alapon való támogathatóság általános szabálya alól a következőkkel kapcsolatos kiadások jelentenek kivételt:

18

A nemzeti stratégiai referenciakeret V. mellékletének 7. pontja kimondja:

„A területi alapon való támogathatóság általános szabálya alóli kivételek közé tartoznak azok a műveletek, amelyeket lisszaboni NUTS 2. szintű régióban valósítanak meg […], amelyeknek a hatása azonban kiterjed Portugália többi kontinentális régióira, és a »konvergencia« célkitűzésén belül jelentősnek minősülnek Portugália kontinentális régióinak fejlődése szempontjából.

[Az említett kivételek közé tartozó beruházások listája]

Rá kell mutatni, hogy ezek a kategóriák kivételes eseteknek minősülnek, amelyeket megfelelően indokolni kell a műveletek jellegének, és azon sokszorozó hatásnak a függvényében, amellyel ezek a beruházások a megvalósításuk helyétől eltérő régiókban járnak. Ezek a kategóriák összességében csekély százalékát teszik ki a strukturális alapok pénzbeli juttatásainak a programozás tekintetében. A következő pontokban bemutatott, az Európai Bizottság és a portugál hatóságok közötti partnerség keretében elkészített iránymutatások adott esetben tovább részletezhetők az egyes tematikus operatív programok keretében.”

19

A nemzeti stratégiai referenciakeret V. mellékletének 8. pontja „részletes módszereket” állapít meg a költségek támogathatóságának meghatározására, tekintettel a lisszaboni régión kívül gyakorolt hatásokra.

20

A nemzeti stratégiai referenciakeretben szereplő operatív programok egyike a „humánerőforrás-fejlesztés” elnevezésű program. A humánerőforrás-fejlesztési operatív program egyik prioritási tengelye (3. tengely) a szakmai továbbképzésre vonatkozik, és magában foglalja a „Stratégiai képzések a közigazgatási vezetés és innováció terén” (a továbbiakban: közigazgatási képzések) elnevezésű beruházási kategóriát.

21

A közigazgatási képzéseket a nemzeti stratégiai referenciakeret V. mellékletének 7. pontja a területi alapon való támogathatóság szabálya alóli kivételek között említi. Ugyanezen melléklet 8. pontja ebben a tekintetben az alábbiakat határozza meg:

„Figyelembe véve […], hogy a követett célkitűzések a közigazgatás hatékonyságának növelésével segítik elő többek között a közigazgatási költségek csökkentését és a nemzeti versenyképesség javítását, különösen fontos jelezni, hogy annak ellenére, hogy a közigazgatás emberi erőforrásai jelentős mértékben a lisszaboni régióban koncentrálódnak, a megvalósítandó intézkedések hatásai szükségszerűen az ország egész területére kiterjednek a jogalanyok és az általuk nyújtott szolgáltatások természete miatt (amelyeket valamennyi polgárnak és/vagy gazdasági szereplőnek nyújtanak).

A szolgálatoknak a fővárosi régióban való, említett koncentrálódása a magyarázat arra, hogy a megvalósítandó beruházások jelentős hányada ebben a régióban összpontosul […]”.

22

Az említett 8. pont ezen képzések esetén az alábbi „részletes módszerekről” rendelkezik:

23

A Bizottság 2007. október 16-án a 1083/2006 rendelet 32. cikkének (5) bekezdése alapján jóváhagyta a humánerőforrás-fejlesztési operatív programot, mint amely „több célkitűzéssel rendelkezik”, azaz egyrészt a „konvergencia” célkitűzés alapján a Nord, Centre, Alentejo régiókban, másrészt átmeneti jelleggel a „regionális versenyképesség és foglalkoztatás” célkitűzés alapján a lisszaboni régióban.

24

A Comissão Directiva do Programa Operacional Humano a 2008. szeptember 15-i és 26-i, valamint október 15-i, november 4-i és december 26-i határozatával elfogadta az Instituto Nacional de Administração (nemzeti közigazgatási intézet), a Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado (állami műszaki köztisztviselők szakszervezete), az Instituto Superior de Ciências do Trabalho e da Empresa (munka- és vállalkozási tudományok felsőfokú intézete), a Ministério da Saúde (egészségügyi minisztérium) és a Instituto do Desporto de Portugal (portugál sportügyi intézet) által a humánerőforrás-fejlesztési operatív programnak a közigazgatási képzésekre vonatkozó beruházási kategóriái alapján történő támogatására vonatkozó pályázatait.

25

Mivel ezen pályázók mindegyikének a lisszaboni régióban volt a székhelye, az említett határozatokat – amennyiben az igényelt támogatás a 1083/2006 rendelet 5. cikkében meghatározott „konvergencia” célkitűzéshez tartozott – a nemzeti stratégiai referenciakeret V. melléklete 6. pontjának a) alpontja szerinti kivétel alapján fogadták el.

26

Mivel úgy vélte, hogy ez a kivétel összeegyeztethetetlen az uniós joggal, és ily módon a Comissão Directiva do Programa Operacional Potencial Humano által elfogadott határozatok jogellenesen csökkentik a „konvergencia” célkitűzés alapján támogatható portugál NUTS 2. szintű régiókban székhellyel rendelkező jogalanyok rendelkezésére álló pénzeszközöket, a GAMP a tribunal administrativo e fiscal do Porto (portói közigazgatási és adóbíróság) előtt keresetet terjesztett elő ezen határozatokkal szemben azok hatályon kívül helyezését kérve.

27

Ez a bíróság a 2010. december 20-i végzésében megállapította, hogy ez a kereset okafogyottá vált abban a részében, amely a Ministério da Saúde pályázatát elfogadó határozat ellen irányult.

28

A jogvita fennmaradó részét illetően a tribunal administrativo e fiscal do Porto a 2011. október 19-i határozatával felfüggesztette az eljárást, és előzetes döntéshozatal céljából az alábbi kérdéseket terjesztette a Bíróság elé:

29

A kérdést előterjesztő bíróság a kérdéseivel, amelyeket együtt kell megvizsgálni, lényegében arra vár választ, hogy az Unió elsődleges jogának a gazdasági, szociális és területi kohézióra vonatkozó rendelkezéseivel, valamint az 1083/2006 rendelet rendelkezéseivel ellentétes-e, hogy az Unió által társfinanszírozott beruházást a támogatható régiókon kívül található településről hajtja végre az e településen székhellyel rendelkező gazdasági szereplő.

30

Ebben a tekintetben először is az EUMSZ 174. cikk második bekezdésének és az EUMSZ 175. cikk első bekezdésének együttes olvasatából az tűnik ki, hogy strukturális alapoknak és a gazdasági, szociális és területi kohézióhoz hozzájáruló egyéb uniós pénzügyi eszközöknek többek között az a célkitűzése, hogy csökkentsék a különböző régiók fejlettségi szintje közötti egyenlőtlenségeket és a legkedvezőtlenebb helyzetű régiók lemaradását. Erre a célkitűzésre egyébiránt a 1083/2006 rendelet (1) preambulumbekezdése is emlékeztet, és arra a tagállamoknak is figyelemmel kell lenniük az említett alapok és eszközök útján társfinanszírozott beruházások végrehajtása során (lásd ez utóbbi tekintetében a C-166/07. sz., Parlement kontra Tanács ügyben 2009. szeptember 3-án hozott ítélet [EBHT 2009., I-7135. o.] 45. pontját).

31

Ehhez hasonlóan a 1083/2006 rendelet 3. cikke (2) bekezdésének a) pontja kimondja, hogy a strukturális alapok és a Kohéziós Alap célkitűzése, hogy felgyorsítsa a konvergencia folyamatát a legkevésbé fejlett tagállamokban és régiókban.

32

Az uniós jogalkotó e célkitűzésnek megfelelően rögzítette a támogatható régiók és területek meghatározásának kritériumait. A „konvergencia” célkitűzést illetően a 1083/2006 rendelet 5. cikke úgy rendelkezik, hogy a strukturális alapokból a NUTS 2. szintű régiók jogosultak támogatásra, azaz azok, „amelyek esetében a 2000–2002 közötti időszakra vonatkozó, a vásárlóerő-paritáson mért és a közösségi adatok alapján számított, egy főre jutó bruttó hazai termék (GDP) nem éri el az EU-25 GDP-átlagának 75%-át ugyanezen referencia-időszak tekintetében”.

33

Ily módon az említett célból és az annak elérésére szolgáló kritériumból egyértelműen az tűnik ki, hogy a strukturális alapok „konvergencia” célkitűzések megvalósítására történő felhasználásából kifejezetten a NUTS 2. szintű régióknak kell részesülniük. Végeredményben ezt a feltételt fejti ki az 1083/2006 rendelet 5–8. cikkét magában foglaló fejezet címeként használt „A támogatásra jogosult területek földrajzi lehatárolása” fordulat, valamint e rendelet 35. cikke (1) bekezdésének első albekezdése is, amely szerint az említett célkitűzéshez tartozó egyes operatív programokat „a megfelelő földrajzi szinten és legalább a NUTS 2. szintű régiók szintjén kell kidolgozni”.

34

Ezzel szemben sem az 1083/2006 rendeletből, sem a gazdasági, szociális és területi kohézióra vonatkozó elsődleges jogi rendelkezésekből nem lehet arra következtetni, hogy a beruházás végrehajtásával megbízott gazdasági szereplőnek mindenképpen abban a régióban kell székhellyel rendelkeznie, amelybe a beruházást szánják. Ezenkívül ezekből a rendelkezésekből nem következik, hogy a pénzeszközöket minden esetben, ténylegesen az említett régióban kell felhasználni.

35

Amint azt a portugál kormány és az Európai Bizottság megjegyzi, az szolgálja a leginkább a régió érdekét – amelynek az Unió társfinanszírozásából részesülnie kell –, ha a végrehajtással megbízott gazdasági szereplő nyújtja a projekt elvégzésére vonatkozóan a legjobb minőségi és mennyiségi biztosítékokat. Az a körülmény, hogy ennek a gazdasági szereplőnek az említett régión kívül van a székhelye, nem gátolhatja meg azt, hogy a projekttel őt bízzák meg. Ebben a tekintetben meg kell állapítani, hogy ugyan az Unió strukturális alapjainak és egyéb pénzügyi eszközeinek a jelen ítélet 30. és 31. pontjában felidézett célja az, hogy felgyorsítsa a konvergencia folyamatát a legkevésbé fejlett régiókban, ez a cél nem foglalja magában, hogy az Unió által társfinanszírozott programok keretében teljesített szolgáltatások nyújtását kizárólag az ebben a régióban székhellyel rendelkező gazdasági szereplők számára kell fenntartani. Az említett célnak megfelelően ugyanis az Unió társfinanszírozásából a régióknak kell részesülniük, nem pedig az ott letelepedett gazdasági szereplőknek.

36

Ehhez hasonlóan, amint azt a portugál és a holland kormány kifejtette, a támogatható régió érdekét pontosan olyan jól, sőt jobban szolgálja, ha a beruházást a régió területén kívül elhelyezkedő településről hajtják végre.

37

A fenti megfontolásokra tekintettel a támogatásra jogosult területek földrajzi lehatárolásának az 1083/2006 rendeletben megfogalmazott szabályait nem sérti az a körülmény, hogy az alapügyben szereplő, a beruházások végrehajtásával megbízott jogalanyoknak az érintett NUTS 2. szintű régión kívül elhelyezkedő településen van a székhelyük, és e jogalanyok az említett településről biztosítják a közigazgatás e régiók lakosai érdekében feladatot teljesítő tisztviselőinek képzését.

38

Mindazonáltal az nyilvánvaló, hogy az ekként végrehajtott beruházásnak – amennyiben a társfinanszírozására a „konvergencia” célkitűzés alapján került sor – célzott és azonosítható módon az említett NUTS 2. szintű régiókba kell irányulnia. Az alapügyben a kérdést előterjesztő bíróságnak kell megvizsgálnia, hogy ez a feltétel teljesült-e. Így különösen azt kell megvizsgálnia, hogy kellően indokolt-e a nemzeti stratégiai referenciakeret V. mellékletének 8. pontjában kimondott azon szabály, amely szerint a Lisszabonban felmerült költségek 68,5%-a támogatható azon tény miatt, hogy a kiadások említett hányada a Norte, a Centro és az Alentejo régiókban fejti ki a hatását.

39

A fentiekre tekintettel az előterjesztett kérdésekre azt a választ kell adni, hogy az Unió elsődleges jogának a gazdasági, szociális és területi kohézióra vonatkozó rendelkezéseit, valamint az 1083/2006 rendelet rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes, ha az Unió által társfinanszírozott beruházást a támogatható régiókon kívül található településről hajtja végre az e településen székhellyel rendelkező gazdasági szereplő, feltéve hogy ezt a beruházást – célzottan és azonosíthatóan – a támogatható régiókba irányítják.

40

Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.

A fenti indokok alapján a Bíróság (harmadik tanács) a következőképpen határozott:

Az Unió elsődleges jogának a gazdasági, szociális és területi kohézióra vonatkozó rendelkezéseit, valamint az Európai Regionális Fejlesztési Alapra, az Európai Szociális Alapra és a Kohéziós Alapra vonatkozó általános rendelkezések megállapításáról és az 1260/1999/EK rendelet hatályon kívül helyezéséről szóló, 2006. július 11-i 1083/2006/EK tanácsi rendelet rendelkezéseit úgy kell értelmezni, hogy azokkal nem ellentétes, ha az Európai Unió által társfinanszírozott beruházást a támogatható régiókon kívül található településről hajtja végre az e településen székhellyel rendelkező gazdasági szereplő, feltéve hogy ezt a beruházást – célzottan és azonosíthatóan – a támogatható régiókba irányítják.