1. 

A jelen ügyben az Európai Parlament azt kéri a Bíróságtól, hogy semmisítse meg a külső tengeri határoknak az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség által koordinált operatív együttműködés keretében történő őrizete tekintetében a Schengeni Határ-ellenőrzési Kódex ( 2 ) kiegészítéséről szóló, 2010. április 26-i 2010/252/EU tanácsi határozatot (a továbbiakban: megtámadott határozat) ( 3 ). Arra az esetre, ha a Bíróság helyt ad a keresetnek, a Parlament a megtámadott határozat joghatásainak fenntartását kéri a határozat felváltásáig.

2.

A Schengeni határ-ellenőrzési kódex (a továbbiakban: kódex) meghatározza – többek között – az Európai Unió tagállamainak külső határait átlépő személyek ellenőrzésére irányadó szabályokat (1. cikk, második bekezdés). 3. cikkének b) pontja értelmében a kódexet „a menekültek és a nemzetközi védelmet kérők jogai[nak] különösen a visszaküldési tilalom tekintetében” sérelme nélkül alkalmazni kell.

3.

A „külső határok” fogalmát a rendelet 2. cikkének 2. pontja a következőképpen határozza meg: „a tagállamok szárazföldi határai, beleértve az álló- vagy folyóvizeken áthaladó határokat, tengeri határokat és repülőtereket, folyami, tengeri és tavi kikötőket, amennyiben ezek nem belső határok”. Ugyanezen 2. cikk 10. pontja a „határforgalom-ellenőrzés” fogalmát a következőképpen határozza meg: „a határátkelőhelyeken végzett ellenőrzés annak megállapítására, hogy a személyek, beleértve az azok birtokában lévő közlekedési eszközöket és tárgyakat, beléptethetőek-e a tagállamok területére, illetve elhagyhatják-e azt”. A „határőrizet” fogalmát a 2. cikk 11. pontja a következőképpen határozza meg: „a határok őrizete a határátkelőhelyek között, valamint a határátkelőhelyeknek a hivatalos nyitvatartási időn túli őrizete, a határforgalom-ellenőrzés megkerülésének megakadályozása érdekében”.

4.

A kódex „Külső határok” címet viselő II. címe négy fejezetre tagolódik. A II. fejezet írja elő a személyek határátkelőhelyeken történő ellenőrzésének, a határőrizetnek és a beléptetés megtagadásának szabályozására irányuló rendelkezéseket.

5.

A határőrizettel kapcsolatos rendelkezéseket a 12. cikk tartalmazza. E cikk (1)–(4) bekezdése határozza meg a határőrizet célját, a határőrök hatásköreit, valamint a határőrizet végrehajtásának részletes szabályait, e bekezdések szövege pedig a következő:

„(1)   A határőrizet fő célja a jogellenes határátlépések megakadályozása, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, valamint a határt illegálisan átlépő személyek elleni intézkedések meghozatala.

(2)   A határőrök a határőrizet ellátására álló vagy mozgó egységeket alkalmaznak. Ezt az őrizetet oly módon kell végrehajtani, hogy az megakadályozza a személyeket a határátkelőhelyeken történő ellenőrzés megkerülésében, és visszatartsa őket ettől.

(3)   A határátkelőhelyek közötti őrizetet a fennálló vagy várható kockázatoknak és veszélyeknek megfelelő létszámban és módszerekkel szolgálatot teljesítő határőrök végzik. Az őrizet végrehajtásának időszakát gyakran és váratlanul kell változtatni, hogy jogellenes határátlépés esetén állandó jelleggel fennálljon a tetten érés kockázata.

(4)   Az őrizetet álló és mozgó egységek hajtják végre, akik feladataikat járőrözéssel, illetve az ismert vagy valószínűsített kockázatot jelentő helyen elhelyezkedve látják el azzal a céllal, hogy a határt jogellenesen átlépőket elfogják. A határőrizet technikai, azon belül elektronikai eszközök alkalmazásával is végrehajtható.”

6.

A 12. cikk 296/2008 rendelet ( 4 ) 1. cikkének 1. pontjával módosított (5) bekezdése a következőt írja elő:

„(5) A határőrizetre további irányadó szabályokat lehet elfogadni. Ezeket az intézkedéseket, amelyek e rendelet nem alapvető fontosságú elemeinek kiegészítéssel történő módosítására irányulnak, a 33. cikk (2) bekezdésében említett, ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárással összhangban kell elfogadni.” ( 5 )

7.

A kódex – szintén a 296/2008 rendelettel módosított – 33. cikkének (2) bekezdése következőképpen rendelkezik:

„Az e bekezdésre történő hivatkozáskor a [Bizottságra ruházott végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó eljárások megállapításáról szóló] 1999/468/EK határozat [a továbbiakban: komitológiai határozat ( 6 )] 5a. cikkének (1)–(4) bekezdéseit, valamint 7. cikkét kell alkalmazni, 8. cikkének rendelkezéseire is figyelemmel.”

8.

A komitológiai határozat 2006/512 határozattal ( 7 ) bevezetett 5a. cikke szabályozza a végrehajtási hatáskörök gyakorolására vonatkozó egyik új típusú, az „ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás” elnevezésű eljárást. Ezen eljáráshoz az olyan általános hatályú intézkedések elfogadása tekintetében kell folyamodni, amelyek az EK 251. cikkben meghatározott eljárás alapján elfogadott alap-jogiaktus nem alapvető fontosságú elemeinek módosítását szolgálják, beleértve néhány ilyen elem esetleges törlését vagy a jogi aktus új, nem alapvető fontosságú elemek beillesztésével történő kiegészítését is (a 2006/512 határozat (3) preambulumbekezdése és a komitológiai határozat 2. cikkének (2) bekezdése).

9.

A megtámadott határozatot a kódex 12. cikkének (5) bekezdése alapján, a komitológiai határozat 5a. cikkének (4) bekezdésében előírt azon eljárásnak megfelelően fogadták el, amelyet akkor kell alkalmazni, ha a Bizottság által tervezett intézkedések nincsenek összhangban az ugyanezen cikk (1) bekezdésében létrehozott bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt. ( 8 ) Ezen eljárás alapján a Bizottság a meghozandó intézkedésekről javaslatot terjeszt a Tanács elé, és azt egyidejűleg továbbítja a Parlament részére [5a. cikk, (4) bekezdés, a) pont]. Ha a Tanács el kívánja fogadni a javasolt intézkedéseket, azokat haladéktalanul benyújtja a Parlamentnek [5a. cikk, (4) bekezdés, d) pont], amely „képviselőinek többségével […] a javaslat a) pontnak megfelelő továbbításától számított négy hónapon belül ellenezheti a kérdéses intézkedések elfogadását, megindokolva tiltakozását annak jelzésével, hogy a javasolt intézkedések túllépik az alap-jogiaktusban meghatározott végrehajtási hatásköröket, vagy ezek az intézkedések nem egyeztethetők össze az alap-jogiaktus céljával vagy tartalmával, vagy pedig nem tartják tiszteletben a szubszidiaritás és az arányosság elvét” [5a. cikk, (4) bekezdés, e) pont]. Ha e határidőn belül a Parlament kifogásolja a javasolt intézkedéseket, az intézkedéseket nem fogadják el [5a. cikk, (4) bekezdés, f) pont)]. Ellenkező esetben az intézkedéseket a Tanács elfogadja [5a. cikk, (4) bekezdés, g) pont)].

10.

A megtámadott határozat (2) és (11) preambulumbekezdéséből kitűnik, hogy a határozat célja a 2007/2004 rendelettel (a továbbiakban: Frontex-rendelet) ( 9 ) létrehozott, az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (a továbbiakban: az ügynökség vagy Frontex) koordinációja mellett tevékenykedő határőrizeti szervek által végzett tengeri határőrizetre vonatkozó kiegészítő szabályok elfogadása. A határozat két cikkből, valamint két részre tagolódó mellékletből áll, amelynek első része „Az ügynökség által koordinált tengeri határőrizeti műveletek szabályai”, második része pedig az „Iránymutatások az ügynökség által koordinált tengeri határőrizeti műveletek keretében a kutatási és mentési helyzetekhez és partra szállításhoz” címet viseli. Az első cikk értelmében „[a]z […] ügynökség […] által koordinált, tagállamok közötti operatív együttműködés keretében folytatott külső tengeri határőrizeti tevékenységre a melléklet I. részében megállapított szabályok irányadók. Ezen szabályok és a melléklet II. részében megállapított, nem kötelező erejű iránymutatások az ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezik”.

11.

A melléklet I. részének 1. pontja néhány olyan általános elvet határoz meg, amelyek célja többek között annak biztosítása, hogy a tengeri határőrizeti műveleteket az alapvető jogokkal és a visszaküldés tilalmának elvével összhangban hajtsák végre. A 2. pont tartalmazza a feltartóztatással kapcsolatos részletes rendelkezéseket, és felsorolja azokat az intézkedéseket, amelyeket a határőrizeti művelettel összefüggésben lehet elfogadni azon „hajókkal szemben, amelyekről alapos okkal feltételezhető, hogy a határforgalom-ellenőrzést megkerülni szándékozó személyeket szállítanak” (2.4 pont). Az ezen intézkedések elfogadására vonatkozó feltételek eltérőek aszerint, hogy a hajó feltartóztatására valamely tagállam felségvizein vagy csatlakozó övezetében (2.5.1 pont), illetve nyílt tengeren (2.5.2 pont) kerül-e sor. A melléklet II. részének 1. pontja a kutatási és mentési helyzetekben határőrizeti műveletben részt vevő egységek – köztük információknak az illetékes koordinációs központtal és a műveletet koordináló központtal való közlése és továbbítása – tekintetében állapít meg rendelkezéseket, valamint meghatározza a vészhelyzet fennállásának bizonyos feltételeit (1.4 pont). A 2. pont rögzíti a feltartóztatott vagy megmentett személyek partra szállításának módozataira vonatkozó útmutatásokat.

12.

A Bíróság Hivatalához 2010. július 12-én érkezett kérelmével a Parlament benyújtotta a jelen eljárás tárgyát képező keresetet. A Bizottság a Tanács támogatása érdekében beavatkozott. A három intézmény meghatalmazottjait a 2012. január 25-i tárgyaláson meghallgatták.

13.

A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság semmisítse meg a megtámadott határozatot, hogy a határozat felváltásáig tartsa fenn annak joghatásait, valamint hogy a Tanácsot kötelezze a költségek viselésére.

14.

A Tanács azt kéri, hogy a Bíróság nyilvánítsa a keresetet elfogadhatatlannak, illetve – másodlagosan – a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el, továbbá a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.

15.

A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság utasítsa el a keresetet, és a Parlamentet kötelezze a költségek viselésére.

16.

A Tanács elsődlegesen a kereset elfogadhatatlanságára hivatkozik. Véleménye szerint a Parlament – mivel nem gyakorolta a komitológiai határozat 5a. cikke (4) bekezdésének e) pontja szerinti vétójogát – elveszítette a megtámadott határozat Bíróság előtti vitatásához való jogot. A megtámadott határozat – jóllehet az nem a Parlament valamely jogi aktusa – valamilyen módon azonban mégis felróható ennek az intézménynek is, hiszen azt többek között hallgatásának betudhatóan fogadták el. A Parlamentnek tehát nem érdeke benyújtani a jelen keresetet, amely ugyanazokra a jogalapokra – azaz a végrehajtási hatáskörök korlátainak túllépésére – épül, amelyek lehetővé tették volna számára, hogy a megtámadott határozat elfogadását az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás keretében kifogásolja.

17.

Úgy vélem, ezt a kifogást el kell utasítani.

18.

Amint azt a Parlament a tárgyaláson helyesen megjegyezte, a Tanácséval és a Bizottságéval azonos szintű jogorvoslathoz való jog részére történő biztosítása az Unió alkotmányos felépítésének egyik kulcsfontosságú tényezőjét, valamint az Unió intézményi kerete demokratizálódási folyamatának egyik szakaszát képezi.

19.

A Bíróság egyértelműen megállapította, hogy a jogorvoslathoz való jog ún. privilegizált felperesek általi gyakorlása nem függ az eljáráshoz fűződő érdek fennállásának bizonyításától ( 10 ), sem a megtámadott jogi aktus elfogadására irányuló eljárás során a tagállam ( 11 ) vagy az intézmény ( 12 ) által elfogadott állásponttól.

20.

Az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás keretében a Parlament még akkor sem köteles kifogással élni a jogi aktus elfogadásával szemben, ha úgy véli, hogy vétójogának gyakorlását lehetővé tevő jogellenességi okok állnak fenn. Álláspontja tehát politikai jellegű megfontolásoktól is függhet – és úgy tűnik, hogy a megtámadott határozat esetében ez volt a helyzet ( 13 ) –, anélkül hogy ez azt vonná maga után, hogy elveszíti a jogi aktus elfogadását követően a jogi aktus megsemmisítésének sikeres kérelmezéséhez való jogát. Ráadásul e tekintetben aligha kell hangsúlyozni azt, hogy nem tekinthető a bírósági felülvizsgálat alternatívájának valamely jogi aktus jogszerűségének a vétójog jogi aktus elfogadására irányuló eljárás során történő gyakorlásán keresztüli felülvizsgálata, éppen azért, mert ez utóbbi politikai jellegű megfontolásoktól függhet.

21.

A Tanács pontosítja, hogy a Parlament megtartotta a szóban forgó jogi aktussal szembeni jogorvoslathoz való jogát, de nem azon okok alapján, amelyek lehetővé tették volna számára, hogy kifogásolja annak elfogadását. Ez a korlátozás valójában arra kötelezi a Parlamentet, hogy a jogi aktust az abban szereplő végrehajtási intézkedések érdemével kapcsolatos jogalapok alapján támadja meg, anélkül hogy e végrehajtási intézkedésekre vonatkozóan jogalkotói szinten rendes politikai vitát folytattak volna.

22.

Végül – a teljesség kedvéért – megjegyzem, hogy a Parlament vétójogának az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás keretében történő gyakorlásához, a Parlament döntései tekintetében főszabályként előírt többséget ( 14 ) meghaladó többségre ( 15 ) van szükség, valamint hogy keresetnek a Bírósághoz a Parlament elnöke által a Parlament nevében történő benyújtásáról – amennyiben erre az illetékes bizottság ajánlása alapján kerül sor – a plenáris ülés szavazatának hiányában is születhet döntés ( 16 ). Az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás keretében elfogadott valamely jogi aktus megsemmisítése iránti kereset benyújtásához való jog Parlamenttől való megtagadása tehát – az ezen eljárás során kifejtett állásponttól függetlenül – többek között azt jelenti, hogy a parlamenti kisebbséget megfosztják az egyik védelmi eszköztől.

23.

A fent kifejtett indokok összessége alapján úgy vélem, hogy a keresetet elfogadhatónak kell nyilvánítani.

24.

A Parlament úgy véli, hogy a megtámadott határozat túllép a kódex 12. cikkének (5) bekezdésével átruházott végrehajtási hatáskörök korlátain, következésképpen pedig hogy meghaladja jogalapjának alkalmazási körét. A Parlament ezzel összefüggésben három jogalapot terjeszt elő. Elsősorban, a megtámadott határozat új, alapvető fontosságú elemekkel egészíti ki a kódexet. Másodsorban, a kódex alapvető fontosságú elemeit módosítja. Harmadsorban ellentétes a Frontex-rendelettel létrehozott rendszerrel. E jogalapok mindegyikét az alábbiakban külön-külön vizsgálom.

25.

Az említett vizsgálat elvégzése előtt azonban – a jelen ügyben releváns szempontokat illetően – röviden át kell tekinteni a Bíróság közösségi jogi aktusokkal kapcsolatos végrehajtási hatáskörök terjedelmére és korlátaira vonatkozó ítélkezési gyakorlatának szakaszait.

26.

A Bizottság végrehajtási hatásköreinek terjedelmét és korlátait a Bíróság az 1970-es években a Köster-ügyben hozott ítéletben ( 17 ) alapozta meg. Az említett ítélet alapjául szolgáló ügyben a Bíróságot arra kérték, hogy előzetes döntéshozatal keretében döntsön többek között egy mezőgazdasági tárgyú rendelettel létrehozott irányítóbizottsági eljárás jogszerűségéről. A Bíróság ekkor pontosította, hogy azon intézkedések, amelyek jogalapjai közvetlenül a Szerződésben találhatók, valamint a végrehajtásukra irányuló intézkedések között maga a Szerződés által alkalmazott különbségtétel alapján a jogalkotó arra rendelkezik hatáskörrel, hogy az előbbiekben meghatározza „a szabályozási tárgykör szempontjából alapvető fontosságú elemeket”, az utóbbiakra hagyva az alap-jogiaktusban szereplő „elvek gyakorlatban történő megvalósítására” irányuló „végrehajtási rendelkezések” elfogadását ( 18 ). A Rey Soda-ügyben hozott ítéletben a Bíróság pontosította, hogy a „végrehajtás” fogalmát tágan kell értelmezni. ( 19 ) A Bíróság szerint ez a következtetés mind az akkor hatályos EKSZ 155. cikk (később EK 211. cikk) tartalmából és a Szerződés rendszeréből, mind pedig „konkrét követelményekből” ered. A Bíróság szerint a közös agrárpolitikához hasonló bizonyos területeken a Tanács esetleg „széles mérlegelési és intézkedési jogköröket” ruházhat a Bizottságra. Ilyen esetekben – azaz amikor a Tanács széles hatásköröket ruházott a Bizottságra – ez utóbbi hatáskörének korlátait, a Bíróság szerint, nem a hatáskör-átruházás szó szerinti jelentése, hanem inkább az alap-jogiaktus általános alapvető célkitűzései alapján kell meghatározni. ( 20 ) A Bíróság a Zuckerfabrik Franken ügyben hozott ítéletben ( 21 ) – az irányítóbizottsági eljárás révén gyakorlandó hatáskörök mezőgazdasági termékpiacok közös szervezéséről szóló egyik rendeletben szereplő átruházása korlátainak értelmezése során – megállapította, hogy e hatáskör-átruházás alapján a Bizottság jogosult „az alap-jogiaktus végrehajtásához szükséges ( 22 ) vagy célszerű valamennyi intézkedést elfogadni, feltéve hogy […] ezek az intézkedések nem […] ellentétesek az alap-jogiaktussal vagy a Tanács által elfogadott végrehajtási jogszabállyal”. Más ítéletekben a Bíróság pontosította, hogy a Bizottság az alap-jogiaktus általános rendszeréből és céljaiból ( 23 ), valamint annak rendelkezéseiből ( 24 ) levezethető korlátokon belül köteles eljárni.

27.

A közös agrárpolitika tekintetében a hivatkozott Rey Soda-ügyben hozott ítélettől kezdve a Bíróság elismerte, hogy a Bizottság – tekintettel az említett szektorban betöltött különös szerepére – széles végrehajtási hatáskörökkel rendelkezik, mivel a Bizottság az egyetlen szerv, amely képes „folyamatosan és állandóan figyelemmel kísérni az agrárpiac fejleményeit, és a helyzet által megkövetelt gyorsasággal cselekedni” ( 25 ). E szektoron kívül, illetve hasonló szektorokban a Bíróság ítélkezési gyakorlata azonban korlátozóbb jellegű. A közös vámtarifa tárgyában a Vreugdenhil-ügyben hozott ítéletben ( 26 ) a Bíróság pontosította, hogy „a Bizottság hatásköreinek ilyen tág értelmezése kizárólag a mezőgazdasági piacokra vonatkozó szabályok sajátos alkalmazási körében fogadható el” ( 27 ).

28.

A Bíróság a Németország kontra Bizottság ügyben hozott ítéletében ( 28 ) pontosította egy adott szabályozás „alapvető fontosságú elemeinek” fogalmát ( 29 ), amelynek meghatározása a jogalkotó feladata. Az említett ítélet alapjául szolgáló ügy tárgyát a közösségi támogatási rendszer keretében alkalmazandó szankciórendszer jogszerűségét kifogásoló, a Tanács által átruházott hatáskör értelmében a Bizottság által benyújtott kereset képezte. Németország azzal érvelt, hogy ezeket a szankciókat a szóban forgó ágazatra irányadó szabályozás alapvető fontosságú elemeinek kell tekinteni, mivel azok a magánszemélyek alapvető jogait érintették. Németország továbbá azzal érvelt, hogy a vitatott intézkedések célja nem az volt, hogy végrehajtsák, hanem hogy kiegészítsék az alap-jogiaktust. A Bíróság válasza szerint az „alapvető fontosságúnak” minősítést „azon rendelkezések számára kell fenntartani, amelyek célja, hogy konkrét formába öntsék a közösségi politika alapvető irányvonalait”, valamint hogy az említett ügyben nem lehetett alapvetőnek minősíteni az ezen iránymutatások végrehajtására szolgáló alapok megfelelő pénzügyi kezelésének garantálására irányuló szankciókat. Néhány évvel később hozott ítéletében a Bíróság „nem alapvető fontosságúnak” minősítette a TACIS-programra vonatkozó egyik tanácsi rendeletben szereplő azon rendelkezést, amely lehetővé tette valamely határérték Parlamenttel folytatott konzultáció nélküli módosítását, mivel az „nem érintette” a szóban forgó rendelet „általános rendszerét” ( 30 ). Nemrégiben pedig a Bíróság helyt adott a pénzügyi és technikai segítségnyújtással, valamint az ázsiai fejlődő országokkal folytatott gazdasági együttműködéssel kapcsolatban a Fülöp-szigeteken a határok biztonságával kapcsolatos projektet jóváhagyó bizottsági határozattal szemben a Parlament által benyújtott keresetnek. A Bíróság ebben az ítéletben úgy vélte, hogy a megtámadott határozattal elérni kívánt célkitűzés – azaz a terrorizmus és a nemzetközi bűnözés elleni küzdelem – nem szerepelt a határozattal végrehajtott rendelet „célkitűzései” között, és azokkal nem állt „közvetlen kapcsolatban” ( 31 ).

29.

A fent hivatkozott ítélkezési gyakorlatból következik, hogy a végrehajtási hatáskörök korlátait mindenekelőtt a szóban forgó politika jellemzőire, valamint az ennek végrehajtása tekintetében a Bizottság számára biztosított tágabb vagy szűkebb mozgástérre való hivatkozással kell meghatározni. Az említett korlátokat továbbá a hatáskör-átruházásra vonatkozó rendelkezések tartalma, az alap-jogiaktus tartalma és céljai, valamint annak általános rendszere alapján kell meghatározni. E korlátok meghatározását, csakúgy mint a végrehajtási jogi aktussal bevezetett vagy módosított alap-jogiaktus elemeinek alapvető vagy nem alapvető fontosságú jellege ( 32 ) meghatározását – ami távol áll attól, hogy kimerüljön az ítélkezési gyakorlatban alkalmazott formulák pusztán mechanikus alkalmazásában – a fent meghatározott valamennyi tényező tükrében végzett értékelésnek kell eredményeznie.

30.

Az előző pontban említett különböző tényezőket alább a jelen jogvita tárgyát képező keresettel összefüggésben fogjuk vizsgálni.

31.

A külső határok ellenőrzésére és az illegális bevándorlás elleni küzdelemre szolgáló eszközök kidolgozása során az uniós jogalkotónak olyan kényes döntéseket kell meghoznia, amelyek súlyos következményekkel járhatnak az egyéni szabadságjogokra, és érinthetik az emberi jogok tiszteletben tartását, a tagállamok nemzetközi kötelezettségeit, valamint a tagállamok és az Unió harmadik országokkal meglévő kapcsolatait. Ez nemcsak a határok igazgatására vonatkozó politikával kapcsolatos alapvető iránymutatások megállapítására, hanem az ezen iránymutatások végrehajtására szolgáló intézkedések meghatározására is igaz. E tekintetben tehát igazolt az, hogy a végrehajtási hatáskörök gyakorlását az inkább technikai jellegű területek tekintetében határozzák meg, és hogy – következésképpen – a Bizottság mozgástere szűkebb legyen. ( 33 )

32.

Ezen okok miatt úgy vélem, hogy a Bíróság fent említett ítélkezési gyakorlatára és a Bíróság által a Bizottság tekintetében elismert végrehajtási hatáskörök terjedelmére való, Tanács általi hivatkozást a jelen ügyben rendkívüli körültekintéssel kell kezelni.

33.

E tekintetben mindenekelőtt hasznos lehet megjegyezni, hogy a kódex 12. cikke (5) bekezdésének olasz nyelvű változata „misure di sorveglianza supplementari” [további határőrizeti intézkedések] elfogadásának lehetőségéről beszél, míg a többi nyelvi változatban konkrétan „a határőrizetre irányadó további intézkedésekre” utaló megfogalmazás szerepel. ( 34 )

34.

Mindezek után, továbbá függetlenül a szóban forgó rendelkezés szó szerinti megfogalmazásától, úgy tűnik, hogy az abban előírt hatáskör-átruházás tárgyát ténylegesen úgy kell érteni, mint ami az őrizet elvégzésével kapcsolatos gyakorlati szabályokra vonatkozik. Ezt a nézetet támasztja alá mind a kódex ( 35 ), mind pedig a kódex 12. cikkének (5) bekezdését az ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás bevezetése révén módosító 296/2008 rendelet ( 36 ) preambuluma, valamint a kódex előkészítő munkálatai ( 37 ). Ezen túlmenően számomra úgy tűnik, hogy a Parlament és a Tanács ebben a kérdésben alapvetően egyetért.

35.

Álláspontjaik azonban nemcsak a tekintetben eltérőek, hogy a megtámadott határozatban szereplő intézkedéseket lehet-e pusztán „gyakorlati szabályoknak” minősíteni, hanem – általánosabban – a Bizottságra ruházott mozgástér, azaz a hatáskör-átruházás terjedelmét illetően is. A Parlament lényegében úgy véli, hogy a 12. cikk (5) bekezdése kizárólag az alapvetően technikai jellegű intézkedések elfogadását teszi lehetővé. A Tanács ezzel szemben megjegyzi, hogy a jogalkotó úgy döntött, hogy nem határozza meg az elfogadandó szabályok tartalmát és jellegét, ekként pedig széles végrehajtási hatásköröket ruházott a Bizottságra.

36.

Számomra úgy tűnik, hogy a Parlament által előadott érvelés a szóban forgó hatáskör-átruházás terjedelmét túlságosan megszorítóan értelmezi. Amint azt a Tanács helyesen jegyzi meg, mind az általános megfogalmazás, mind pedig az alap-jogiaktust módosító intézkedések elfogadását lehetővé tevő komitológiai eljárás megválasztása – jóllehet ez a végrehajtási hatáskörök gyakorlására vonatkozó szabályok szigorúbb ellenőrzését vonja maga után – arra a szándékra utal, hogy a Bizottság számára bizonyos fokú mozgásteret kell biztosítani.

37.

A Tanács megjegyzi, hogy a kódex rendszerén belül a határellenőrzés a külsőhatár-ellenőrzési politika alapvető fontosságú elemét képezi, valamint hogy – ebből az okból kifolyólag – a jogalkotó az EK 251. cikkben említett eljárás keretében úgy határozott, hogy azt kimerítő módon szabályozza annak előírásával, hogy az azzal kapcsolatos bizonyos szabályok kizárólag ellenőrzéssel történő szabályozási bizottsági eljárás révén fogadhatók el, illetve módosíthatók. Ezzel szemben a határőrizet tekintetében a jogalkotó mindössze ez utóbbi célkitűzéseinek és alapvető szabályainak megállapítására szorítkozott, a Bizottságra pedig ily módon széles körű mozgásteret ruházott a további intézkedések elfogadását illetően.

38.

Több tényező miatt nem értek egyet a Tanács által kifejtett nézettel.

39.

Elsősorban, különösen a bizottsági rendeletre irányuló javaslatból kitűnik, hogy a kódex szerkezete jórészt annak tudható be, hogy abban a különböző jogi eszközökben – többek között például a Schengeni Egyezményben ( 38 ) és a külső határokon történő ellenőrzésekről szóló közös kézikönyvben ( 39 ) – már elfogadott intézkedések szerepelnek. Ezek a jogi eszközök már korábban megállapították a határforgalom-ellenőrzés részletes szabályait, és szabályozták ezen utóbbiak bizonyos alkalmazási szabályait. Mindezen szabályokat részben maga a kódex, részében pedig mellékletei tartalmazzák.

40.

Másodsorban úgy tűnik, hogy a kódex preambuluma nem erősíti meg azt az érvelést, amely szerint a kódex rendszerében az őrizet egyfajta kiegészítő vagy másodlagos szerepet játszik a határforgalom-ellenőrzéshez képest. Különösen a (8) preambulumbekezdés – miután pontosítja, hogy a határellenőrzés a határátkelőhelyeken történő, személyekre vonatkozó ellenőrzéseket és a határátkelőhelyek közötti határőrizetet foglalja magában – tartja szükségesnek megállapítani „a határátkelőhelyeken történő ellenőrzésekre és a határőrizetre irányadó feltételeket, kritériumokat és részletes szabályokat”. A végrehajtási hatáskörök Bizottságra ruházására vonatkozó (17) preambulumbekezdés semmiféle különbségtételt nem tesz az ellenőrzések és az őrizet között, viszont általánosságban hivatkozik egy olyan eljárás elfogadásának lehetőségéről, amely „lehetővé teszi a Bizottság számára, hogy kiigazítson egyes, a határellenőrzésre irányadó részletes gyakorlati szabályt”.

41.

Végül pedig a kódex elfogadását megelőző és az azt előkészítő jogi aktusokból, valamint általánosságban a határellenőrzési politikára vonatkozó különféle egyéb jogi eszközökből – elsősorban az alábbiakban részletesebben taglalt Frontex-rendeletből – kitűnik, hogy a határőrizet e politika egyik alapvető fontosságú elemét képezi. ( 40 ) Maga az EUMSZ 77. cikk (1) bekezdésének b) pontja írja elő, hogy az „Unió olyan politikát alakít ki”, amelynek célja „a személyek ellenőrzésének és a határátlépések eredményes felügyeletének biztosítása a külső határokon”, ily módon pedig azonos súlyt biztosít e politika mindkét aspektusa számára.

42.

Mindezek után úgy vélem, hogy a Tanács meghatalmazottja által a tárgyalás során szilárdan képviselt azon érvelést is el kell utasítani, amely szerint – a kódex általános rendszerére és a Bizottság mozgásterére tekintettel – a Bizottság jogosult lenne arra, hogy végrehajtási hatásköreinek gyakorlása során elfogadja a kódex által a határőrizet tekintetében előírt célkitűzések elérése szempontjából célszerűnek és hasznosnak tartott, a kódex rendelkezéseivel azonban nem ellentétes valamennyi intézkedést.

43.

Ez az érvelés azon az elméleten alapul, amely szerint a kódex 12. cikkének (5) bekezdése értelmében elfogadandó intézkedések – mivel azok arra irányulnak, hogy a határőrizet végrehajtása tekintetében bizonyos gyakorlati szabályokat állapítsanak meg – szinte meghatározásuknál fogva nem az alap-jogiaktus alapvető fontosságú elemeire vonatkoznak, amelyek ilyenként a jogalkotó számára vannak fenntartva.

44.

Mindazon okok miatt, amelyeket részben a 38. pontban már volt alkalmam kifejteni, nem gondolom, hogy ez az elmélet elfogadható lenne. Elegendő itt csupán annyit hozzáfűzni, hogy a jogellenes határátlépések megelőzése célkitűzésének gyakorlati végrehajtása valamely meghatározott jogrendszer bevándorlási politikáját mélyrehatóan érintő döntéseket vonhat maga után a gyakorlatban. Gondoljunk például a határőrökre ruházott hatáskörök terjedelmére, a kényszer alkalmazásának lehetővé tételére, a határ jogellenes átlépését megkísérlő vagy ezzel gyanúsított személyek egyedi helyzetének figyelembevételére, a letartóztatásukat követően velük szemben meghozandó intézkedések jellegére, a kitoloncolásukkal kapcsolatos részletes szabályokra, és – általánosabban – arra a követelményre, hogy az illegális bevándorlás elleni küzdelemre irányuló valamennyi intézkedést az emberi jogokra vonatkozó rendelkezésekkel összhangba állítsák. ( 41 )

45.

A Tanáccsal ellentétben én nem úgy vélem, hogy a kódex 12. cikkének (5) bekezdésében szereplő végrehajtási hatáskörök korlátait kizárólag a határőrizet e rendelkezésben előírt általános célkitűzései alapján lehetne meghatározni.

46.

Itt tehát a Parlament által előadott jogalapok vizsgálatát a fenti megfontolások összességének tükrében kell elvégezni.

47.

A Parlament elsősorban azzal érvel, hogy a megtámadott határozat melléklete I. részének a feltartóztatásra vonatkozó 2.4 pontja az őrizettel kapcsolatos tevékenység tekintetében a kódex 12. cikkében megengedetten túlmutató intézkedések elfogadását írja elő, ezzel összefüggésben pedig a határőrökre tág mérlegelési mozgástér gyakorlásával járó, különösen széles hatásköröket ruház. A Parlament példaként idézi „a hajó lefoglalás[ár]a és a fedélzeten tartózkodók őrizetbe vétel[ér]e”, illetve „a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek harmadik országba való irányítás[ár]a” vonatkozó lehetőséget (a 2.4 pont d) és f) pontja). A Parlament szerint a kódex 12. cikkének (5) bekezdése kizárólag technikai vagy gyakorlati intézkedések elfogadását teszi lehetővé, amint az többek között a kódex (17) preambulumbekezdéséből és a 296/2008 rendelet preambulumából kitűnik.

48.

Válaszában a Parlament pontosítja, hogy a feltartóztatásra vonatkozóan a megtámadott határozatban szereplő szabályok nem tartoznak a kódex 2. cikkének 11. pontjában meghatározott „határőrizetnek” sem tárgyi, sem területi hatálya alá. A „külső tengeri határoknak” az 574/2007 határozatban ( 42 ) szereplő fogalommeghatározására utalva a Parlament többek között megjegyzi, hogy a kódex nem teszi lehetővé a nyílt tengeri területeken alkalmazandó határőrizeti intézkedések elfogadását.

49.

A Parlament másodsorban azzal érvel, hogy a melléklet II. részének a kutatási és mentési helyzetekkel kapcsolatos rendelkezései szintén nem tartoznak a kódex 12. cikkében meghatározott határőrizeti tevékenység hatálya alá. Ezen túlmenően e rendelkezések az uniós jogban olyan új kötelezettségeket, illetve új szabályokat hoznának létre, amelyeket a komitológiai határozat 2. cikkének (2) bekezdése alkalmazásában nem lehet „nem alapvető fontosságú elemekként” meghatározni. A Parlament e tekintetben megemlíti a részt vevő egységeket terhelő, „a tengeren bajba jutott személyeknek való segítségnyújtás kötelezettségét” (1.1 pont), valamint azt a szabályt, amelynek értelmében elsőbbséget kell biztosítani az abban a harmadik országban történő partra szállításnak, ahonnan a személyeket szállító hajó elindult (2.1 pont, második albekezdés). A Parlament hangsúlyozza továbbá, hogy a melléklet II. részének címéből esetlegesen levonható következtetéssel ellentétben az ott meghatározott iránymutatások nem tekinthetők nem kötelező erejűnek, mivel a megtámadott határozat első cikkének második mondata értelmében ezen iránymutatások „az ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezik”.

50.

A Tanács válaszában kifejti, hogy a megtámadott határozat melléklete I. részének 2.4 pontja azokat az intézkedéseket sorolja fel, amelyeket a határőrizeti műveletek során lehet elfogadni, vagy amelyek egyébként megfelelnek a nemzetközi egyezményeknek. Ezek az intézkedések nem ellentétesek a határőrizetnek a kódex 12. cikkében meghatározott célkitűzéseivel. A Parlamentnek – a válaszában szereplő – azon állítását illetően, amely szerint a feltartóztatásra irányadó szabályok nem tartoznak a határőrizet fogalmának tárgyi és területi hatálya alá, a Tanács mindenekelőtt annak elkésettsége miatti elfogadhatatlanságára hivatkozik. Ezek az érvek szintén megalapozatlanok. Először is, a „külső tengeri határok” fogalmának a Parlament által hivatkozott 574/2007 határozatban szereplő meghatározását nem lehet alkalmazni a kódexszel összefüggésben. Másodszor – kifejezett fogalommeghatározás hiányában – úgy kell tekinteni, hogy a tengeri határőrizet a nyílt tengeri területeken végzett műveletekre is kiterjed, mivel kizárólag ez az – egyébként az alkalmazandó nemzetközi jogi rendelkezésekkel és különösen a palermói jegyzőkönyvvel ( 43 ) összeegyeztethető – értelmezés teszi lehetővé a kódex 12. cikke hatékony érvényesülésének biztosítását. Egyebekben a Parlament nem indokolta elégségesen, hogy miért kellene úgy tekinteni, hogy a nyílt tengeri területeken folytatott határőrizeti tevékenységek nem tartoznak a kódex 12. cikke szerinti határőrizet tárgyi hatálya alá.

51.

A melléklet II. részében szereplő iránymutatásokat illetően a Tanács mindenekelőtt azok nem kötelező jellegét hangsúlyozza, ami ez utóbbiak szövegéből, valamint a megtámadott határozat egészéből egyértelműen kitűnik. Azok hatályát illetően a Tanács ezután megjegyzi, hogy a kutatással és mentéssel összefüggésben a tagállamokra háruló kötelezettségeket nemzetközi egyezmények szabályozzák. A szóban forgó iránymutatások ezen egyezmények rendelkezéseinek egységes értelmezését biztosítják, amely egyezményeket akkor kell alkalmazni, ha valamely bajba jutott hajó számára történő segítségnyújtás az ügynökség által koordinált határőrizeti művelet során szükségesnek bizonyul, és amely segítségnyújtás – a Tanács szerint – szigorú értelemben véve nem minősülhet határőrizetnek. A tagállamokat azonban nem köti ez az értelmezés, és az ügynökséggel egyeztetett műveleti tervbe eltérő intézkedéseket is felvehetnek.

52.

A Bizottság úgy véli, hogy a valamely jogi aktus nem alapvető fontosságú elemekkel való bővítés útján történő kiegészítésére irányuló hatáskör a további kötelezettségek megállapítására és újabb tevékenységek szabályozására irányuló engedélyt is magában foglalja, amennyiben ezen utóbbiak szükségesek vagy hasznosak az alap-jogiaktus végrehajtásához, és nem ellentétesek azzal.

53.

A Bizottság szerint a megtámadott határozat szükséges – vagy legalábbis hasznos – a jogellenes határátlépés megelőzésére irányulóan a kódex 2. cikkének 11. pontjában és 12. cikkében említett célkitűzés eléréséhez. Ez képezi a megtámadott határozat nyílt tengeri területeken folytatott járőrözéssel kapcsolatos rendelkezéseinek célkitűzését. A Bizottság azt is hangsúlyozza, hogy a kódex egyik rendelkezése sem zárja ki azt, hogy a kódexet a nemzetközi vizeken folytatott határőrizeti műveletekre alkalmazzák. Ráadásul a kódexnek a határforgalom-ellenőrzést harmadik ország kikötőjében vagy menet közben is lehetővé tevő VI. melléklete megerősíti, hogy a kódex területi hatálya a tagállamok területén kívül végzett tevékenységekre is kiterjed, feltéve hogy ezen utóbbiak e jogi aktus – például a határőrizet fogalmának – tárgyi hatálya alá tartoznak. A Bizottság e tekintetben úgy véli, hogy a Parlament a „határőrizet fogalmának” túlságosan megszorító értelmezését fogadja el. A Bizottság szerint a feltartóztatás akkor tartozik a határőrizet fogalmába, ha arra olyan hajókkal kapcsolatban kerül sor, amelyek esetében fennáll a gyanúja annak, hogy az Unió területére határellenőrzés elkerülésével kívánnak belépni. A határőrizet tehát nem korlátozódik egy tisztán passzív tevékenységre, amint azt a kódex 12. cikkének (4) bekezdése is megerősíti, amely lehetővé teszi, hogy a magánszemélyeket „elfogják”. A Bizottság továbbá úgy véli, hogy a határőrizeti műveletek során végzett kutatási és mentési tevékenységek a határőrizet fogalmába tartoznak. Ezzel összefüggésben megjegyzi, hogy gyakran maga a határőrizeti művelet vezet a kutatási és mentési műveletekhez, amikor a feltartóztatást követően a hajót szándékosan süllyesztik el.

54.

Mindenekelőtt el kell utasítani az azon állítással szemben a Tanács által felhozott és a válaszban szereplő elfogadhatatlansági kifogást, amely szerint a feltartóztatásra vonatkozó szabályok nem tartoznak a határőrizet fogalmának tárgyi és területi hatálya alá. A Tanács által állítottakkal ellentétben ugyanis a keresetlevélben szereplő jogalapokat azok kifejtése révén kibővítő érvről, nem pedig új, elkésetten felhozott jogalapról van szó. Emlékeztetnék továbbá arra, hogy a hatáskör hiányával kapcsolatos jogalapokat – imperatív jogalapokként – a Bíróság hivatalból is vizsgálhatja. ( 44 )

55.

Ennek érdemi részét illetően azt kell megvizsgálni, hogy a Tanács – a Parlament állításának megfelelően – a megtámadott határozatban túllépett-e a kódex 12. cikkének (5) bekezdésében előírt végrehajtási hatáskörökön azáltal, hogy az alap-jogiaktus alapvető fontosságú elemeire vonatkozó szabályokat állapított meg. A Parlament elsősorban különösen azzal érvel, hogy a megtámadott határozat olyan intézkedéseket ír elő, amelyek nem tartoznak a kódex értelmében vett határőrizet fogalmának tárgyi hatálya alá.

56.

A „határőrizetet” a kódex 2. cikkének 11. pontja a következőképpen határozza meg: „a határok őrizete a határátkelőhelyek között, valamint a határátkelőhelyeknek a hivatalos nyitvatartási időn túli őrizete, a határforgalom-ellenőrzés megkerülésének megakadályozása érdekében”. A kódex 12. cikkének (1) bekezdése pontosítja, hogy „[a] határőrizet fő célja a jogellenes határátlépések megakadályozása, a határokon átnyúló bűnözés elleni küzdelem, valamint a határt illegálisan átlépő személyek elleni intézkedések meghozatala”.

57.

Amint arra a Tanács és a Bizottság helyesen rámutat, a határőrizetet a kódex alapvetően annak célkitűzésein keresztül határozza meg. E fogalommeghatározás alapján olyan rendkívül tág fogalom rajzolódik ki, amely a határforgalom-ellenőrzés megkerülésének elkerülésére vagy megakadályozására irányuló intézkedéseket is magában foglalhat. Egyebekben ahhoz, hogy a határőrizeti intézkedések hatékonyak legyenek – amint azt az EUMSZ 77. cikk (1) bekezdésének b) pontja megköveteli –, azokat mind az érintett határ típusához, mind pedig az illegális bevándorlásnak – a számos (földrajzi, gazdasági, geopolitikai, éghajlati stb. jellegű) tényező függvényében változó – konkrét kockázatához kell igazítani. Ebből következik, hogy a határőrizet fogalmát dinamikusan és rugalmasan kell értelmezni, valamint hogy a kódex 12. cikkének (1) bekezdésében megállapított célkitűzések elérése érdekében esetlegesen szükségesnek bizonyuló intézkedések köre rendkívül tág és változatos.

58.

A Parlament azt is előadja, hogy a kódex alapvetően passzív határőrizetet ír elő. Ezt az elméletet azonban nem támasztja alá a kódex 12. cikkének szövege, amely – a határőrizet célkitűzései között intézkedéseknek az Unió területére illegálisan belépők tekintetében történő elfogadásának feltüntetésével – az egyszerű határ-ellenőrzési tevékenységen túlmutató beavatkozásokat ( 45 ) engedélyez. Ugyanez érvényes azokra a megelőző vagy visszatartó erejű jellegű intézkedésekre, amelyek – úgy tűnik – csak abban az értelemben korlátozottak, hogy a határellenőrzések elkerülésének konkrét kockázatához kell kapcsolódniuk.

59.

A fentiek alapján úgy vélem, hogy a megtámadott határozat melléklete I. részének 2.4 pontjában felsorolt feltartóztatási intézkedések többsége a határőrizet fentebb meghatározott fogalmába tartozik. Némi kétségem van azonban afelől, hogy ebbe a fogalomba beletartozhatnak-e az e pont d) és f) alpontjában felsorolt intézkedések – amelyek lehetővé teszik a határőrök számára a következőket: „a hajó lefoglalása és a fedélzeten tartózkodók őrizetbe vétele”, illetve „a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek harmadik országba való irányítása, illetve a hajó vagy a fedélzeten tartózkodó személyek harmadik országok hatóságai részére történő átadása” –, illetve a megtámadott határozat melléklete II. részében szereplő, a kutatással és mentéssel, valamint a partra szállítással kapcsolatos rendelkezések, mivel olyan intézkedésekről és rendelkezésekről van szó, amelyek célja pusztán a határőrizeti műveletek sikeres lezárása vagy az e műveletek során felmerülő helyzetek kezelése. ( 46 )

60.

Nem kell azonban e tekintetben határozott álláspontot kialakítani. Hiszen amint az a fenti megfontolásokból kitűnik, még akkor is, ha azt kellene megállapítani, hogy a megtámadott határozat a határőrizet végzésére vonatkozó, az e fogalom kódex szerinti meghatározásának korlátain belüli gyakorlati szabályokat állapít meg, ezzel nem lehetne kizárni, hogy ez a határozat – amint azt a Parlament állítja – az alap-jogiaktus alapvető fontosságú elemeit szabályozza.

61.

Figyelemmel mind arra a területre, amelyre a szóban forgó szabályozás tartozik, mind pedig a kódex célkitűzéseire és általános rendszerére, amelyben a határőrizet a határellenőrzési politika alapvető alkotóelemét képezi, továbbá a Bizottság részére a 12. cikk (5) bekezdésében biztosított mozgástér ellenére, úgy vélem, hogy a megtámadott határozat melléklete I. részének 2.4 pontjában – különösen a b), d), f) és g) alpontban – szereplőkhöz hasonló ambiciózus intézkedések, valamint az e melléklet II. részében szereplő, a partra szállítással kapcsolatos rendelkezések a külső tengeri határok őrizetére vonatkozó alapvető fontosságú elemeket szabályoznak. Ezek az intézkedések olyan választási lehetőségeket vonnak maguk után, amelyek esetlegesen érintik a magánszemélyek egyéni szabadságjogait és alapvető jogait (például átvizsgálás, letartóztatás, a hajó lefoglalása stb.), e személyek azon lehetőségét, hogy az Unió területén a nemzetközi jog alapján esetlegesen őket megillető védelemre hivatkozzanak, vagy azt megszerezzék (ez a helyzet a partra szállítással kapcsolatos rendelkezések esetében az arra vonatkozó pontos jelzések hiányában, hogy a hatóságoknak hogyan kell figyelembe venniük a feltartóztatott hajó fedélzetén tartózkodó személyek egyedi helyzetét) ( 47 ), valamint az Unió vagy a határőrizeti műveletben részt vevő tagállamok, és az e műveletben érintett harmadik országok közötti kapcsolatokat.

62.

Véleményem szerint hasonló módon kell megközelíteni a megtámadott határozat hajók nyílt tengeri területeken való feltartóztatásának szabályozására irányuló rendelkezéseit. Ezek a rendelkezések ugyanis egyrészről kifejezetten lehetővé teszik az előző pontban említett intézkedések nemzetközi vizek tekintetében történő elfogadását, amely lehetőség – a fentiekben vázolt összefüggésben – alapvető fontosságú, ez pedig független a Parlament azon elméletének megalapozottságától, amely szerint tengeri határokat illetően a kódex területi hatálya a tagállamok felségvizeinek vagy csatlakozó övezetének külső határáig terjed, és nem foglalja magában a nyílt tengeri területeket. ( 48 ) Másrészről ezek a rendelkezések – amelyek célja a tengeri határőrizeti műveletekkel összefüggésben a vonatkozó nemzetközi szabályozás egységes alkalmazásának biztosítása ( 49 ) – annak ellenére, hogy a Tanács és a Bizottság szilárd érvelése ellenére nem keletkeztetnek kötelezettségeket az említett műveletekben részt vevő tagállamok számára, illetve az említett jogszabályból eredőkön felül nem ruháznak rájuk hatásköröket, kötik a tagállamokat e kötelezettségek és előjogok meghatározott értelmezéséhez, ezáltal pedig potenciálisan érintik nemzetközi felelősségüket. ( 50 )

63.

Két további ténymegállapítás is a fenti következtetés mellett szól.

64.

Először is, a megtámadott határozat bizonyos rendelkezései olyan problémákra vonatkoznak, amelyek kényes jellegük mellett egyúttal felettébb ellentmondásosak, ilyen például a nemzetközi vizeken a visszaküldés tilalma elvek alkalmazhatósága ( 51 ), vagy azon hely meghatározása, ahová a megmentett személyeket a tengeri felkutatásról és mentésről szóló egyezménnyel ( 52 ) bevezetett rendelkezések alapján kísérni kell. A tagállamok körében e problémákat illetően eltérő nézetek léteznek, amint az a Bizottság által benyújtott, határozatra irányuló javaslatból is kitűnik. ( 53 )

65.

Másodszor, a határforgalom-ellenőrzésre vonatkozóan a kódexben szereplő szabályokkal történő összehasonlításból kitűnik, hogy az ezen ellenőrzések elvégzésére vonatkozó gyakorlati szabályoknak a – megtámadott határozatban szabályozottakhoz hasonló szempontokat illetően megfelelő – meghatározását annak ellenére tartották fenn a jogalkotó számára, hogy a rendeletre irányuló javaslatban a Bizottság ettől eltérő véleményt fogalmazott meg. ( 54 )

66.

A fenti rendelkezések összessége alapján úgy vélem, hogy a megtámadott határozat az alap-jogiaktusnak a jelen indítvány 26–29. pontjában hivatkozott ítélkezési gyakorlat értelmében vett alapvető fontosságú elemeit szabályozza.

67.

Következésképpen – véleményem szerint – a Parlament által felhozott első jogalapnak helyt kell adni.

68.

Második jogalapjában a Parlament azzal érvel, hogy a megtámadott határozat – annak előírásával, hogy a határőrök utasíthatják a hajót, hogy útvonalát a felségvizeken kívüli célállomás irányába módosítsa, valamint hogy a hajót vagy a fedélzeten tartózkodó személyeket harmadik országba irányítsák [a melléklet I. része 2.4 pontjának e) és f) alpontja] – a kódex alapvető fontosságú elemét, azaz a kódex 13. cikkében szereplő azon elvet módosítja, amelynek értelmében „[a] beléptetés megtagadására csak megindokolt döntés alapján kerülhet sor, a megtagadás indokainak pontos megjelölésével”.

69.

A Parlament érvelése azon a feltevésen alapul, hogy a hivatkozott 13. cikket a határőrizetre is alkalmazni kell. Ezt az értelmezést mind a Tanács, mind pedig a Bizottság kifogásolja, mivel úgy vélik, hogy az e rendelkezés szerinti indokolt döntés meghozatalára irányuló kötelezettség kizárólag akkor áll fenn, ha az Unió területére való belépést olyan személlyel szemben tagadják meg, aki szabályszerűen jelenik meg a határátkelőhelyeken, és aláveti magát a kódexben előírt ellenőrzéseknek.

70.

A Parlament által felhozott jogalapot – véleményem szerint – anélkül kell elutasítani, hogy a kódex 13. cikkének hatályára vonatkozó kényes kérdés érdemi részéről döntést kellene hozni, amelyről a Bíróságnak a jövőben minden valószínűség szerint döntenie kell majd.

71.

Amint azt ugyanis a Tanács megjegyzi, jóllehet igaz, hogy ez a rendelkezés kifejezetten nem szerepel a megtámadott határozatban, semmi nem zárja ki annak az említett határozat által szabályozott határőrizeti műveletekkel összefüggésben történő alkalmazását. Ugyan az ilyen alkalmazás gyakorlati nehézségeket vethet fel, mindazonáltal az még a Parlament által felhozott helyzetekben sem lehetetlen. E tekintetben megjegyezném, hogy a megtámadott határozat melléklete I. részének 1.2 pontja értelmében a 2.4 pontban szereplő intézkedéseket a visszaküldés tilalma nemzetközi elvének tiszteletben tartása mellett fogadják el, még akkor is, ha a feltartóztatásra a nyílt tengeren kerül sor. Ezen intézkedések végrehajtása részletes szabályainak tehát lehetővé kell tenniük a határőrök számára, hogy az ezen elv megsértése elkerülésének biztosítása céljából szükséges ellenőrzéseket elvégezzék. ( 55 )

72.

A Parlament által a válaszában előterjesztett azon érvet illetően, amely szerint a megtámadott határozat legalábbis kiterjesztette a 13. cikk tárgyi és területi hatályát azzal, hogy azt a kódex hatálya alá korábban nem tartozó helyzetekre alkalmazni rendelte, ez az érv belevegyül az első jogalap alátámasztására felhozott érvekbe. Következésképpen e tekintetben az említett jogalap vizsgálatával összefüggésben már kifejtett megfontolásokra hivatkozom.

73.

A fentiek tükrében úgy vélem, hogy a Parlament által előadott második jogalapot mint megalapozatlant el kell utasítani.

74.

Harmadik jogalapjában a Parlament előadja, hogy a megtámadott határozat túllép a 12. cikk (5) bekezdésének hatályán, amely rendelkezés nem ruház hatáskört a Bizottságra vagy a Tanácsra az ügynökség által koordinált műveletekre alkalmazandó szabályok előírását illetően, amely ügynökség feladatait és működését a Frontex-rendelet szabályozza. A megtámadott határozat egyetlen célkitűzése ehelyett az, hogy az említett műveleteket szabályozza, ekként pedig nemcsak a tagállamok, hanem maga az ügynökség számára is kötelezettségeket teremt. A Parlament példaként megjegyzi, hogy a megtámadott határozat első cikke értelmében a határozat mellékletének I. részében előírt szabályok, valamint a II. részben szereplő nem kötelező erejű iránymutatások „az ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezik”. Ez a rendelkezés a Frontex-rendelet 8e. cikkének (1) bekezdését módosítja, amely szerint „[az ügynökség] ügyvezető igazgató[ja] és a kérelmező tagállam operatív tervet fogad el, amely részletesen meghatározza a csapatok kiküldetésének pontos feltételeit” ( 56 ). Ezen túlmenően arra kötelez, hogy a műveleti tervbe vegyenek fel a feltartóztatott vagy megmentett személyek partra szállításának módozataival kapcsolatos szabályokat, továbbá érzékelhetően módosítja a műveletben részt vevő határőrök szerepét. Válaszában a Parlament hozzáfűzi, hogy a megtámadott határozat kiterjeszti a Frontex-rendelet – 1a. cikkének (1) bekezdésében meghatározott – területi hatályát.

75.

A Tanács és a Bizottság mindenekelőtt azzal érvel, hogy a kódex 16. cikkének (1) bekezdése értelmében a határőrizeti műveleteket a tagállamok az egymással folytatott szoros együttműködés keretében végzik, és hogy – amint azt ugyanezen cikk (2) bekezdése pontosítja – ezt az együttműködést a Frontex-ügynökség koordinálja. Következésképpen elkerülhetetlen a Frontex-rendelettel való kapcsolat. A Tanács és a Bizottság azonban kizárja annak lehetőségét, hogy a megtámadott határozat hatásaként e rendelet módosulna. Megjegyzik, hogy a megtámadott határozatban szereplő szabályok műveleti tervbe való felvétele nem von maga után ehhez hasonló módosítást, mivel a határőrizet részletes szabályait megállapító ilyen szabályok könnyedén képezhetik a terv Frontex-rendelet ( 57 ) 8e. cikkének c) vagy d) pontjában felsorolt elemeit. A Bizottság hozzáfűzi, hogy a megtámadott határozatnak kizárólag a tagállamok a címzettjei, és hogy a tagállamok feladata a műveleti tervnek az ügynökséggel való kidolgozásakor az, hogy biztosítsák a határozat mellékletének az ilyen tervbe való felvételét. A megtámadott határozat tehát semmilyen hatással nincs az ügynökség működésére. Éppen ellenkezőleg, a Frontex-rendelet az, amely meghatározza, hogy ki kell-e terjeszteni a tagállamokra nézve a megtámadott határozatban előírt kötelezettséget. A Tanács végül azzal érvel, hogy még annak megállapítása esetén is, hogy a megtámadott határozat nem alapvető fontosságú elemekkel történő kiegészítés révén módosította a 8e. és 8g. cikk rendelkezéseit, ez a határozat – az EUMSZ 77. cikkben említett, a külső határok igazgatására vonatkozó politika végrehajtására szolgáló jogi eszközökként a kódex és a Frontex-rendelet egymást kiegészítő jellege miatt – nem jogellenes.

76.

Mindenekelőtt el kell utasítani a Tanács által másodlagosan előadott azon érvelést, amely szerint a megtámadott határozat még akkor sem jogellenes, ha módosítja a Frontex-rendeletet. Amint arra a Parlament helyesen hivatkozik, végrehajtási hatásköreinek gyakorlása során a Bizottság (vagy a Tanács) az alap-jogiaktuson kívül nem jogosult jogalkotási aktust módosítani pusztán amiatt, hogy a két jogi eszköz ugyanazon kérdés eltérő aspektusait szabályozza, és bizonyos mértékig egymást kiegészítő jellegűnek tekinthetők. A Bizottság ugyanezen a véleményen van.

77.

Azt kell tehát megvizsgálni, hogy – amint arra a Parlament hivatkozik – a megtámadott határozat módosítja-e a Frontex-rendeletet, vagy hogy annak hatásaként módosulnak-e ezen rendelet elemei.

78.

A két jogi aktus között kétségtelenül létezik kapcsolat, amint azt mind a Tanács, mind pedig a Bizottság helyesen megállapítja. A kódexet és az annak végrehajtása céljából elfogadott szabályozást a Frontex által végzett határőrizeti műveletekre egyaránt alkalmazni kell, a tagállamok között a külsőhatár-igazgatás tekintetében folytatott operatív együttműködés koordinálásában az ügynökség által játszott szerepet pedig a kódex 16. cikkének (2) bekezdése kifejezetten elismeri.

79.

Mindazonáltal sem ez a rendelkezés, sem a kódex más rendelkezése nem ír elő szabályokat, illetve nem engedélyezi intézkedések elfogadását a tagállamok között a Közösség külső határainak igazgatása területén folytatott operatív együttműködés szabályozásával kapcsolatban. Ez pedig nem is lehetne másként, mivel az EK 66. cikk – amely a Tanácsra ruházta az ezen intézkedések elfogadására irányuló hatáskört, és amelyen a Frontex-rendelet alapul – nem szerepel a kódex jogalapjai körében. ( 58 ) Ezen túlmenően a kódex arra kötelezi a tagállamokat, hogy tartózkodjanak a Frontex működésébe való beavatkozástól. A kódex 16. cikke (3) bekezdésének első albekezdése – azzal, hogy lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a Frontexen kívül a külső határokon operatív együttműködést folytassanak más tagállamokkal és/vagy harmadik országokkal – voltaképpen azt szabja meg feltételként, hogy ez az együttműködés egészítse ki az ügynökség fellépését, és kifejezetten akként rendelkezik, hogy ennek nem szabad sértenie az ügynökség hatásköreit. Ugyanezen rendelkezés második albekezdésének értelmében ráadásul „[a] tagállamok tartózkodnak minden olyan tevékenységtől, amely veszélyeztetheti az Ügynökség működését vagy céljainak megvalósítását” ( 59 ).

80.

A fentiekre figyelemmel a megtámadott határozat elsődleges célja „az ügynökség által koordinált operatív együttműködés keretében, illetve ezen együttműködés további megerősítésére”„határőrizeti szervek által végzett tengeri határőrizetre vonatkozó kiegészítő szabályok” elfogadása [(2) és (11) preambulumbekezdés], első cikkében pedig akként rendelkezik, hogy erre a határőrizeti tevékenységre „a melléklet I. részében megállapított szabályok irányadók”, és e célból előírja, hogy „[e]zen szabályok és a melléklet II. részében megállapított, nem kötelező erejű iránymutatások az ügynökség által koordinált minden egyes művelet tekintetében kidolgozandó műveleti terv részét képezik” ( 60 ).

81.

Igaz az – amint azt a Bizottság különösen megjegyzi –, hogy a megtámadott határozat kizárólag a tagállamokra nézve keletkeztet kötelezettségeket, az ügynökségre nézve nem, és – mivel a műveleti tervről az ügynökségnek és a kérelmező tagállamnak meg kell állapodnia – a gyakorlatban előfordulhat, hogy a megtámadott határozat rendelkezéseit nem veszik fel a műveleti tervbe. ( 61 )

82.

Ez azonban nem változtat azon, hogy a megtámadott határozat első cikke jelentős mértékben csökkenti a kérelmező tagállam, következésképpen pedig az ügynökség mozgásterét, ekként pedig potenciálisan jelentős mértékben beavatkozhat az ügynökség működésébe. Erre példaként szolgálnak a Frontexnek a Málta által a líbiai válsággal összefüggésben 2011 márciusában kért beavatkozásával kapcsolatos események. Több tagállam részéről váltott ki tiltakozást Málta – többek között – arra irányuló kérelme, hogy a műveleti tervbe ne vegyék fel a megtámadott határozat mellékletének II. részében szereplő iránymutatásokat, és erre vonatkozóan hosszadalmas tárgyalásokra került sor az ügynökség és a máltai kormány között, ami megakadályozta a művelet megindítását. ( 62 )

83.

Valójában úgy tekinthető, hogy a megtámadott határozat teljes melléklete, köztük a nem kötelező erejű iránymutatások is – amelyek kötelező erejét az első cikk megfogalmazására tekintettel ( 63 ) nehéz vitatni – a külső határok igazgatásával kapcsolatos közösségi intézkedések részét képezik, amelyek alkalmazását a Frontex-rendelet 1. cikkének (2) bekezdése értelmében az ügynökség köteles megkönnyíteni és hatékonyabbá tenni. ( 64 )

84.

A megtámadott határozat mellékletének II. részében szereplő, a kutatási és mentési helyzetekkel kapcsolatos nem kötelező erejű iránymutatások egyébként a műveletnek a Frontex feladatai körébe nem tartozó aspektusait szabályozzák. Amint azt maga a Bizottság hangsúlyozta abban a javaslatban, amelynek alapján a megtámadott határozatot elfogadták, a Frontex nem kutatási-mentési ügynökség ( 65 ), valamint „[a]z a tény, hogy a műveletek kutatási és mentési műveletekké alakulnak, […] kivonja e műveleteket a Frontex által végzett koordináció […] hatálya alól” ( 66 ). Ugyanez vonatkozik a partra szállítással kapcsolatos szabályokra. Ennek ellenére, a megtámadott határozat azt írja elő, hogy ezen iránymutatásokat fel kell venni a műveleti tervbe.

85.

A fenti megfontolások alapján úgy vélem, hogy a megtámadott határozat – az Unió külső határainak igazgatása terén a tagállamok közötti operatív együttműködéssel kapcsolatos és a Frontex-rendelet hatálya alá tartozó aspektusok szabályozásával, továbbá mindenesetre az e rendelettel létrehozott ügynökség működésébe beavatkozó szabályok elfogadásával – túllép a kódex 12. cikkének (5) bekezdésével átruházott végrehajtási hatáskörök korlátain.

86.

Az e kérdéssel kapcsolatos következtetés levonása előtt azonban célszerű megjegyezni, hogy az 1168/2011 rendelet ( 67 ) módosította azt a szabályozási keretet, amelyre a fenti megfontolások vonatkoznak. Ez a rendelet – többek között – a rendelet 1. cikkének (2) bekezdését a kódexre való kifejezett hivatkozással egészítette ki, az ügynökség feladatait meghatározó 2. cikk (1) bekezdését a da) ponttal egészítette ki, amely előírja az ügynökség részéről a segítségnyújtást „egyes helyzetek[ben, amelyek] humanitárius vészhelyzeteket és tengerből való mentést is magukban foglalhatnak”, az új 3a. cikk j) pontjában és 8e. cikkében pedig meghatározta azokat az elemeket, amelyeknek tengeri műveletek esetén a műveleti tervekben szerepelniük kell, amelyek tartalmazzák „a feltartóztatásra, a tengerből való mentésre és a partra szállításra vonatkozó nemzetközi és uniós jogra való hivatkozásokat is”.

87.

Ez nem változtat a fentiekben megállapított következtetéseken, még annak feltételezése esetén sem, hogy a jogszabály ehhez hasonló módosítását a jelen ügy keretében figyelembe kellene venni. A Frontex által koordinált tengeri műveletek gyakorlati szabályainak meghatározására irányuló intézkedéseket ugyanis még az 1168/2011 rendelet hatálybalépését követően is a gyakorlatban egy eltérő jogi eszköz végrehajtására vonatkozó jogi aktusra való hivatkozással szabályozzák továbbra is, amely jogi eszköz olyan jogalapon alapul, amely önmagában nem tette volna lehetővé ezen intézkedések elfogadását. E rendelkezések előírásával a megtámadott határozat túllépett a kódex 12. cikkének (5) bekezdésével átruházott végrehajtási hatáskörök korlátain.

88.

Összességében úgy vélem, hogy a Parlament által előadott harmadik jogalapnak is helyt kell adni.

89.

A fentiek alapján a keresetnek – véleményem szerint – helyt kell adni, a megtámadott határozatot pedig meg kell semmisíteni.

90.

A Parlament azt kéri, hogy a Bíróság – amennyiben úgy határoz, hogy a megtámadott határozatot semmisnek nyilvánítja – az új jogi aktus elfogadásáig az EUMSZ 264. cikk második bekezdésében ráruházott hatáskör alapján tartsa fenn annak joghatásait. Ezt a rendelkezést – amelynek értelmében a „Bíróság […], ha azt szükségesnek ítéli, megjelöli a semmisnek nyilvánított jogi aktusoknak azokat a joghatásait, amelyek továbbra is fennmaradnak” – valamely ilyen aktus valamennyi joghatásának ideiglenes jelleggel történő fenntartása céljából is alkalmazták az aktus felváltásáig. ( 68 )

91.

A jelen ügyben a megtámadott határozat egyszerű megsemmisítése az Unió tengeri határőrizeti tevékenységének igazgatása területén a tagállamok közös fellépésének koordinálására, valamint e tevékenység emberi jogoknak és a menekültek védelmére vonatkozó rendszernek való megfelelővé tételére szolgáló fontos jogi eszköztől fosztaná meg az Uniót.

92.

A fenti megfontolások alapján úgy vélem, hogy a Parlament kérelmének helyt kell adni, a megtámadott határozat joghatásait pedig a rendes jogalkotási eljárásnak megfelelően elfogadott jogi aktus hatálybalépéséig fenn kell tartani.

93.

A fenti megfontolások egészére tekintettel azt javasolom, hogy a Bíróság: