1. 

A közösségi jog által előírt jogok védelmének biztosítása érdekében a tagállamok eljárási autonómiája körébe utalás hatását hagyományosan mérsékli az a kötelezettség, melynek alapján a nemzeti jogokban tiszteletben kell tartani az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elveit. A tényleges érvényesülés elve megköveteli, hogy a nemzeti eljárási szabályok biztosítsák a közösségi jog által előírt jogok hatékony védelmét. Az egyenértékűség elve pedig azt követeli meg, hogy a nemzeti jog a közösségi jog alapján indított keresetek esetében legalább olyan kedvező eljárási szabályokat biztosítson, mint a belső jog alapján indított hasonló keresetek esetében. Az azonos eljárási szabályok biztosítására vonatkozó kötelezettség megállapítása érdekében ennek megfelelően meg kell vizsgálni, hogy a két kereset összehasonlítható-e. Ennek értékelése ugyanakkor nehézségeket okozhat, amint azt a jelen ügy is mutatja.

2.

Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés lényegében arra vonatkozik, hogy megfelel-e az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elvének az, ha az állam felelősségének megállapítása iránti keresetre eltérő eljárási szabályok vonatkoznak attól függően, hogy annak alapja egy jogszabály alkotmányos rendelkezésbe, illetve közösségi előírásba való ütközése.

3.

A kérdést a Tribunal Supremo (Spanyolország) közigazgatási tanácsa terjesztette elő a Transportes Urbanos társaság és az Administración del Estado között folyamatban lévő jogvita során, mivel utóbbi elutasította a spanyol állam felelősségének közösségi jogot sértő jogalkotás miatti megállapítása iránt indított keresetet.

4.

A jogvita alapja az az 1997. december 30-i törvénnyel módosított 1992. december 28-i spanyol törvény, amely korlátozta az adóalanyok jogát a támogatásokból finanszírozott termékek és szolgáltatások vásárlását terhelő hozzáadottérték-adó (a továbbiakban: HÉA) levonására, illetve időszakos bevallások benyújtására kötelezte őket, amelyekben az egyenleg rendezése (adóbevallás) mellett ki kellett számítaniuk az áthárított, illetve viselt HÉA összegét. Ugyanakkor meg kell állapítani, hogy az adóalany a spanyol jogszabályok ( 2 ) szerint négy éves határidőn belül kérheti adóbevallásai helyesbítését, illetve adott esetben igényelheti a jogosulatlanul beszedett adó visszatérítését.

5.

Mivel a HÉA levonhatóságának az 1992. december 28-i törvénnyel előírt korlátozása ellentétesnek ítéltetett a 77/388/EGK ( 3 ) hatodik irányelv 17. cikkének (2) bekezdésével és 19. cikkével, az alapügy felperese – aki az 1999-es és 2000-es adóévre vonatkozóan adóbevallásokat nyújtott be, és amelynek a helyesbítési joga, illetve a jogosulatlanul beszedett adó visszatérítésére vonatkozó joga a fent hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet meghozatalának időpontjára elévült – keresetet nyújtott be az elszenvedett kár megtérítése iránt. Utóbbi összegét 1228366,39 euróban határozta meg, ami megfelel a spanyol állam által jogosulatlanul beszedett HÉA összegének, illetve azoknak az összegeknek, amelyeket ugyanazon adóévekben visszaigényelhetett volna.

6.

2007. január 12-én a Consejo de Ministros elutasította a panaszt, mivel álláspontja szerint az, hogy a felperes nem vitatta adóbevallásait az előírt négyéves határidőn belül, megszakította a közösségi jog kifogásolt megsértése és az állítólagosan elszenvedett kár közötti közvetlen okozati összefüggést. Másként megfogalmazva a vitatás elmaradása a kár kizárólagos oka. Határozatának alátámasztása érdekében a Consejo de Ministros a Tribunal Supremo 2004. január 29-i és 2005. május 24-i két ítéletére hivatkozott, amelyek szerint az állam felelősségének a közösségi jog megsértése miatti megállapítása iránti keresetek megindításának előfeltétele a közösségi joggal állítólagosan ellentétes nemzeti jogszabály alkalmazása során elfogadott, sérelmet okozó közigazgatási aktussal szembeni közigazgatási és bírósági jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítése.

7.

2007. június 6-án a felperes a Tribunal Supremónál fellebbezéssel élt a Consejo de Ministros határozatával szemben, amely elutasította kártérítési igényét. Előzetes döntéshozatalra utaló határozatában az alapügyben eljáró bíróság arra kíván választ kapni, hogy összeegyeztethető-e az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elvével az, hogy az állam felelősségének a közösségi jog megsértése miatti megállapítása iránti keresetek megindításának előfeltétele a jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítése. Ezzel kapcsolatban jelzi, hogy az állam felelősségének valamely törvény alkotmányellenessége miatti megállapítása iránti keresetek megindításának nem feltétele, hogy a károsult személy előzetesen megtámadja a sérelmet okozó, az említett törvényen alapuló aktust.

8.

Tehát e bíróság a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:

„Ellentétes-e az egyenértékűség elvével és a hatékony érvényesülés elvével az a tény, hogy a 2004. január 29-i, illetve 2005. május 24-i ítéleteiben lefektetett ítélkezési gyakorlatot a Tribunal Supremo a jogalkotó állam vagyoni felelősségének megállapítására irányuló keresetek esetében eltérően alkalmazza, ha a keresetek alkotmányellenesnek minősített törvény alkalmazásával hozott közigazgatási aktuson, illetve ha a közösségi joggal ellentétesnek minősített jogszabály alkalmazásán alapulnak?”

9.

Mielőtt meg lehetne adni a kérdést előterjesztő bíróság számára a Tribunal Supremo vitatott ítélkezési gyakorlatának az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elvével való összeegyeztethetősége értékeléséhez szükséges válasz összetevőit, meg kell válaszolni a spanyol kormány által a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatóságával kapcsolatban előadott kifogásokat.

10.

A spanyol kormány szerint az alapügyben eljáró bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem fogadható el, tekintettel arra, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatali eljárás során a nemzeti közigazgatási és jogalkotási intézkedések közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről jogosult dönteni, az olyan legfelső szinten eljáró bíróság, mint a Tribunal Supremo ítélkezési gyakorlatáról azonban nem, mivel utóbbi maga képes megváltoztatni ítélkezési gyakorlatát a közösségi előírásoknak való megfelelés érdekében, és mivel így a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés nem szükséges az alapügyben szereplő jogvita eldöntéséhez, hanem inkább a jogi tanácsadás körébe tartozik.

11.

A spanyol kormánynak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlanságára vonatkozó érvelése nyilvánvalóan nem állja meg a helyét.

12.

Egyrészt elöljáróban emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróságnak ugyan nincs hatásköre az előzetes döntéshozatali eljárás keretében annak értékelésére, hogy a nemzeti jog szabályai összeegyeztethetőek-e a közösségi joggal, az elé terjesztett kérdés esetlegesen szükséges átfogalmazását követően a Bíróság a közösségi jog értelmezéséhez szükséges valamennyi információt megadhatja az alapügyben eljáró bíróság részére, amely ez utóbbi számára hasznos lehet a közösségi rendelkezések hatásainak értelmezése során. ( 4 ) A jelen ügyben a Tribunal Supremo azt kéri a Bíróságtól, hogy értelmezze az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elveit, ezzel lehetővé téve számára, hogy értékelje ítélkezési gyakorlatának a közösségi joggal való összhangját.

13.

Másrészt nyilvánvalóan nincs korlátozás azon nemzeti szabályok jellegét illetően, amelyek ilyen módon közvetetten tárgyai lehetnek a közösségi jog értelmezésének az előzetes döntéshozatali eljárás keretében. Szemben a spanyol kormány álláspontjával, e szabályok természetesen eredhetnek a bírói jogból. A Bíróságot emellett már kérték fel arra, hogy előzetes döntéshozatali eljárás keretében közvetetten nyilatkozzon a nemzeti ítélkezési gyakorlatok közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről. ( 5 ) Végül hozzá kell tenni, hogy egy ítélkezési gyakorlatra vonatkozó kérdés minden esetben átfogalmazható oly módon, mint amely azokra a nemzeti rendelkezésekre vonatkozik, amelyekből a nemzeti bíróság az ítélkezési gyakorlat szabályainak kialakításakor kiindult. Másként fogalmazva, a jelen ügyben előterjesztett kérdés értelmezhető úgy, hogy az annak megállapítását célozza, hogy az állam felelősségének megállapítása iránti keresetre vonatkozó szabályoknak a Tribunal Supremo általi értelmezése összeegyeztethető-e az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés közösségi jogi elvével.

14.

Végül főszabály szerint az ügyben eljáró és határozathozatalra hivatott nemzeti bíróság hatáskörébe tartozik annak megítélése, hogy – tekintettel az ügy különleges jellemzőire – ítélete meghozatalához szükségesnek tartja-e az előzetes döntéshozatalt, és ha igen, a Bíróságnak feltett kérdései relevánsak-e, és amennyiben a feltett kérdések a közösségi jog értelmezésére vonatkoznak, a Bíróság köteles határozatot hozni. ( 6 ) A Bíróság csak kivételes esetben tagadhatja meg a határozathozatalt, és nyilváníthatja elfogadhatatlannak az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést, mégpedig ha nyilvánvaló, hogy az nem felel meg az alapügyben szereplő jogvita elbírálásához objektíve szükséges jelleg követelményének. ( 7 ) A jelen ügyben nem ez a helyzet. Bár igaz, hogy a Tribunal Supremo szabadon módosíthatja ítélkezési gyakorlatát, adott esetben annak a közösségi előírásokkal való összhangba hozása érdekében is, a jelen ügyben szükségesnek tartotta a Bíróság állásfoglalását kérni az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés elvének értelmezése kapcsán, annak érdekében, hogy értékelhesse saját ítélkezési gyakorlatát. Márpedig nem nyilvánvaló, hogy olyan helyzet állna fenn, amely alapján a Bíróságnak meg kellene kérdőjeleznie a „kérdés releváns voltára vonatkozó vélelmet”, amely a nemzeti bíróság által a közösségi jog értelmezése kapcsán feltett kérdések esetében fennáll. ( 8 )

15.

Mindezek alapján a jelen előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadható.

16.

Önmagában az, hogy az állam felelősségének a közösségi jog jogalkotási szempontból való megsértése miatti megállapítása iránti keresetek megindításának előfeltétele a sérelmet okozó közigazgatási aktussal szembeni közigazgatási és bírósági jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítése, nem tűnik ellentétesnek a bírói védelem tényleges érvényesülésének elvével.

17.

Az igaz, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a kártérítéshez való jog – amely abból az elvből fakad, mely szerint az állam felelős a közösségi jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott kárért – csak három feltétel együttes fennállása esetén keletkezhet: a megsértett szabály célja, hogy a magánszemélyeket jogokkal ruházza fel, e szabály megsértése kellően súlyos, és fennáll a közvetlen okozati összefüggés e jogsértés és az áldozat kára között. ( 9 ) E feltételek „szükségesek és elégségesek” ahhoz, hogy magánszemély javára kártérítési jogosultság keletkezzen. ( 10 ) Mindebből a priori levonható tehát az a következtetés, mely szerint a tagállam a közösségi jog megsértése miatti felelősségének alapját képező bírói jogvédelem tényleges érvényesülése elvének megsértése nélkül nem szabhatja a kártérítéshez való jog feltételéül azt, hogy a jogalany előzetesen vitassa azon aktus jogszerűségét, amelyből az a jogsértés ered, amely vonatkozásában kártérítést igényel. ( 11 )

18.

Ugyanakkor a Tribunal Supremo szóban forgó ítélkezési gyakorlata azon a tényen alapul, hogy a sérelmet szenvedett személy a hivatkozott kár teljes mértékének megfelelő kártérítésben részesülhetett volna, amennyiben megfelelő időben vitatta volna a kárt okozó aktus érvényességét.

19.

Márpedig a tagállamok jogában közös alapelv szerint ( 12 ) a kártérítés alapjául szolgáló sérelem nemzeti bíróság általi megállapításának feltétele lehet az, hogy a károsult személy elvárható gondosságot tanúsított-e a kár enyhítése érdekében, vagyis, hogy időben igénybe vette-e az ésszerűen rendelkezésére álló valamennyi jogorvoslati lehetőséget a kár elhárítása vagy enyhítése érdekében. ( 13 )

20.

Emellett a Bíróság úgy ítélte meg, hogy egyrészt a Közösség szerződésen kívüli felelősségének megállapítása iránti kereset elfogadhatóságának feltétele lehet a sérelem alapjául szolgáló nemzeti intézkedés megsemmisítésére nyitva álló nemzeti jogorvoslati lehetőségek kimerítése, amennyiben azok a hivatkozott kár megtérítését eredményezhetik, ( 14 ) másrészt pedig, hogy a Közösség ellen indított kártérítési kereset nem fogadható el, amennyiben annak alapja ugyanazon jogszerűtlenség, vagyoni célja pedig megegyezik a sérelmet okozó intézményi aktus megsemmisítését célzó jogorvoslatéval, a károsult személy pedig utóbbival kellő időben nem élt. ( 15 ) Mindkét esetben ez a helyzet akkor is, ha az igényelt kártérítés összege megfelel annak az összegnek, amelyet a nemzeti vagy közösségi hatóságok a közösségi jogot megsértve beszedtek. A Bíróság tehát bizonyos szempontból a kártérítési keresetet szembeállítja a párhuzamos keresetindítás kifogásával, amennyiben a jogosulatlanul beszedett összeg visszafizetésére irányuló kereset – vagy másként fogalmazva a nemzeti vagy közösségi adóügyi intézkedés megsemmisítésére irányuló kereset – a nemzeti vagy közösségi hatóságok előtt lehetővé tette volna a kár megfelelő megtérítését, ( 16 ) és amennyiben a kártérítési kereset valójában a jogosulatlanul beszedett összeg visszafizetésére irányuló keresetet leplez.

21.

A Bíróság ugyanakkor helyesen állapította meg azt is, hogy „a közösségi jog megsértésével a magánszemélyeknek okozott károkért fennálló állami felelősség megállapításának feltételei – különleges indokok hiányában – nem térhetnek el a hasonló körülmények között a Közösség felelősségére vonatkozó szabályoktól.. A magánszemélyek közösségi jogból eredő jogainak védelme nem váltakozhat ugyanis aszerint, hogy a károkozó hatóság nemzeti vagy közösségi-e”. ( 17 )

22.

Az alapügyre visszatérve fontos leszögezni, hogy a kártérítési igény alapját képező kár nem más, mint azon HÉA jogszabály szerinti kamattal növelt összege, amelyet az alapügy felperesének a közösségi jogot sértő módon meg kellett fizetnie. Ilyen körülmények között az elszenvedett kár kiküszöbölése érdekében elegendő lett volna, ha utóbbi fellép a jogosulatlanul beszedett adó visszatérítése érdekében, a hatodik HÉA-irányelv megsértett rendelkezéseinek közvetlen hatályára hivatkozva. ( 18 ) Valójában az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a valamely tagállamban a közösségi jog szabályainak megsértésével kivetett adók visszatérítéséhez való jog a megsértett, közvetlen hatállyal bíró rendelkezés által a jogalanyok számára biztosított jogból ered, és azt kiegészíti. ( 19 ) Ennek megfelelően az alapügy felperese – amint azt a spanyol jog is lehetővé tette számára – a megszabott négyéves határidőn belül kérhette volna adóbevallásai helyesbítését az 1999-es és 2000-es adóévek vonatkozásában, valamint az ezen adóévekben jogosulatlanul beszedett HÉA visszatérítését, amit azonban elmulasztott. Ilyen körülmények között azzal, hogy a jogalkotó állam felelősségének a közösségi jog megsértése miatti megállapítása iránti kereset előfeltételeként a kárt okozó közigazgatási aktus előzetes megtámadását határozta meg, a Tribunal Supremo a felelősség megállapítása iránti keresetet a jogosulatlanul megfizetett összeg visszatérítése iránti kereset megindításától teszi függővé, amely utóbbi lehetőség az alapügy felperese számára nyitva állt.

23.

Ebből következik, hogy az állam felelősségének a közösségi jog jogalkotás révén való megsértése miatti megállapítása iránti kereset elfogadhatóságának azon feltételhez kötése, miszerint a károsult személynek előzetesen meg kell támadnia az ezen a jogszabályon alapuló közigazgatási aktust, alapjait tekintve nem ellentétes a tényleges érvényesülés elvével, amennyiben a károsult a károkozó aktus időben történő megtámadása révén a hivatkozott kár teljes mértékének megfelelő kártérítésben részesülhetett volna.

24.

A tényleges érvényesülés elvének tiszteletben tartásához ugyanakkor az is szükséges, hogy az állam szerződésen kívüli felelősségének a közösségi jog jogalkotás révén való megsértése miatti megállapítása iránti keresetre a belső jogban ne vonatkozzanak olyan eljárási szabályok, amelyek gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tennék a kártérítéshez jutást. Szükséges tehát az is, hogy a jogosulatlanul beszedett összeg visszatérítése iránti keresetre, amelynek előzetes benyújtása előfeltétele az említett kártérítési kereset elfogadhatóságának, a belső jogban ne vonatkozzanak olyan eljárási szabályok, amelyek gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé tennék az említett kereset megindítását. ( 20 )

25.

Azt kell tehát megvizsgálni, hogy az adóbevallás adóalany általi benyújtásától számított négyéves határidő, amelynek leteltével a spanyol jog nem biztosítja a helyesbítés iránti kérelem előterjesztésének lehetőségét, gyakorlatilag lehetetlenné vagy rendkívül nehézzé teszi-e a közösségi jog megsértésével beszedett adók visszakövetelése iránti kereset megindítását.

26.

Ebben a tekintetben a közösségi jog az adóalanyt és az érintett közigazgatást egyaránt védő jogbiztonság érdekében elismerte az ésszerű mértékben meghatározott, a jogosulatlanul beszedett összeg visszatérítése iránti keresetindításra biztosított jogvesztő jellegű határidők közösségi joggal való összeegyeztethetőségét. ( 21 ) Az ilyen határidők nem tekinthetők ellentétesnek a tényleges érvényesülés elvével, még ha jellegüknél fogva lejáratuk a megindított kereset elutasításához is vezet. ( 22 ) Ennek megfelelően a jogosulatlanul beszedett összeg visszatérítése tárgyában ésszerű mértékűnek tekintették a szóban forgó adók megfizetésétől számított hároméves nemzeti jogvesztő határidőt. ( 23 )

27.

A fortiori tehát egy négyéves határidő, mint amilyen a spanyol jogban is megtalálható, megfelel a tényleges érvényesülés elvének, még ha az el is telt, és így nem tette a továbbiakban lehetővé az adóbevallások helyesbítését az 1999-es és 2000-es adóévek tekintetében abban az időpontban, amikor a Bíróság ítéletében megállapította a spanyol törvény összeegyeztethetetlenségét a hatodik HÉA-irányelv rendelkezéseivel. Valójában a jogosulatlanul beszedett összeg visszatérítése iránti kereset nem függ attól, hogy a Bíróság előzetesen megállapította-e, hogy az adó kivetése ellentétes a közösségi joggal, mivel az elsődlegesség elve alapján a nemzeti közigazgatás, illetve a nemzeti bíróság a Bíróság ilyen tartalmú megállapításának bevárása nélkül, saját hatáskörében köteles eltérni attól az adótörvénytől, amely álláspontja szerint ellentétes a közösségi joggal. ( 24 )

28.

Ezzel kapcsolatban meg kell vizsgálni, hogy a jogalkotó állam felelősségének megállapítása iránti kereset előfeltételeként a spanyol jog által attól függően meghatározott különböző eljárási szabályok, hogy azok a közösségi jog megsértésén vagy alkotmányellenességen alapulnak, nem sértik-e az egyenértékűség elvét. A jogszabály alkalmazása során elfogadott, sérelmet okozó közigazgatási aktussal szembeni jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítése ténylegesen csak a közösségi jog jogalkotás révén való megsértésének az esetében feltétel, az alkotmánysértő jogalkotás esetében viszont nem. Az előbbi keresetekre vonatkozó eljárási szabályok tehát a priori szigorúbbak, mint az utóbbiakra vonatkozók.

29.

Az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása ugyanakkor megköveteli, hogy a károk megtérítésére vonatkozó, a nemzeti jogszabályok által meghatározott követelmények ne legyenek kedvezőtlenebbek a közösségi jogra alapozott felelősség megállapítása iránti keresetek esetében, mint a belső jog megsértésére alapozott keresetek esetében, ( 25 ) illetve, hogy a vitatott eljárási szabályok különbségtétel nélkül vonatkozzanak a közösségi jog és a belső jog megsértésén alapuló keresetekre, azzal együtt, hogy a tagállam nem köteles legkedvezőbb belső felelősségi szabályait kiterjeszteni a közösségi jog megsértésére alapított valamennyi, kártérítés iránti keresetre. ( 26 )

30.

Az egyenértékűség elvének alkalmazásához az is szükséges, hogy a kétfajta kereset hasonló legyen. ( 27 ) Ennek megállapítása érdekében össze kell hasonlítani e keresetek tárgyát, jogcímét és lényeges elemeit. ( 28 ) Mivel tárgyuk (vagyoni kár megtérítése) és jogcímük (a károkozó magatartás jogellenessége) nyilvánvalóan azonos, azt kell megvizsgálni, hogy az állam felelősségének megállapítása iránt a közösségi jog jogalkotás révén való megsértése miatt indított kereset lényeges elemeiben ( 29 ) olyan mértékben eltér-e az állam felelősségének megállapítása iránt alkotmánysértő jogalkotás miatt indított keresetektől, hogy az igazolja a spanyol jogban ezekre alkalmazott eljárási szabályok különbözőségét.

31.

A kétféle, felelősség megállapítása iránti keresetre vonatkozó eljárási szabályok eltérésének igazolása érdekében a kérdést előterjesztő bíróság különböző megfontolásokat ad elő, amelyek lényegileg akként foglalhatók össze, hogy a károkozó közigazgatási aktus előzetes megtámadása – szemben azzal az esettel, ha az aktus alapja közösségi joggal ellentétes jogszabály – gyakorlatilag lehetetlen, illetve rendkívül nehéz, amennyiben az aktus alapja alkotmányellenes jogszabály, így ha ezt tennék a jogalkotó államnak az alkotmány megsértése miatti felelőssége megállapítása iránti per előfeltételévé, az hatástalanítaná ezt a jogorvoslatot. Mindent összevéve a jogalany nehezebben tudná a jogszabály alkotmányosságát vitatni, mint a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét.

32.

Ennek oka mindenekelőtt az, hogy a Tribunal Constitucional (alkotmánybíróság) spanyol jogszabályt alkotmányellenesnek nyilvánító ítéleteinek hatálya eltér a Bíróság olyan előzetes döntéseinek hatályától, amelyekből a nemzeti jogszabály közösségi joggal való összeegyeztethetetlensége következik. A jogszabály alkotmányellenességének megállapítása a jogszabály semmisségét, vagyis ex tunc hatályon kívül helyezését vonja maga után, ezzel szemben a Bíróság ítélete, amely szerint egy nemzeti jogszabály összeegyeztethetetlen a közösségi joggal, önmagában nem eredményezi a jogszabály semmisségét. Ez vitathatatlan.

33.

Ez az alkotmányellenes jogszabály semmissé nyilvánításának visszaható hatályára vonatkozó érv ugyanakkor ellentmond a Tribunal Supremo által az állam alkotmányellenes jogalkotás miatt fennálló felelősségének megállapítása iránt indított keresetekkel szemben alkalmazott, az állam a közösségi jog megsértése miatt fennálló felelősségének megállapítása iránt indított kereseteknél alkalmazottnál kedvezőbb bánásmód igazolása érdekében előterjesztett indokolás logikájának. E az érv inkább az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása során elfogadott károkozó aktus elleni jogorvoslatok (lehető legnagyobb) hatékonysága mellett szól, és annak következtében az egyenértékűség elvének tiszteletben tartása alapján az állam alkotmányellenes jogszabály elfogadása miatti felelősségének megállapítása iránti kereset megindításának előfeltételeként szintén meg kellene követelnie a jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítését.

34.

Ez az érvelés egyébként ténybelileg hiányos. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint ( 30 ) az értelmezésre vonatkozó előzetes döntés hatálya főszabály szerint szintén visszaható, figyelemmel annak deklaratív jellegére: amikor a Bíróság valamely közösségi jogi rendelkezést értelmez, megmagyarázza és pontosítja e rendelkezés jelentését és terjedelmét, amely szerint azt a hatálybalépése óta értelmezni és alkalmazni kellett volna, úgy hogy az értelmezés visszahat az értelmezett rendelkezés hatálybalépésének időpontjára, és a rendelkezést ezen értelmezés szerint kell alkalmazni a Bíróság ítéletének meghozatalát megelőzően létrejött jogviszonyokra is. Emellett, ahogy azt az alapügyben eljáró bíróság is jelezte, illetve a spanyol kormány a tárgyaláson pontosította, az alkotmányellenes spanyol jogszabály érvénytelensége nem jár automatikusan az annak alapján meghozott közigazgatási aktusok érvénytelenségével: az egyes esetekben az eljáró bíróság határozza meg az alkotmányellenes jogszabály semmisségének alkalmazási körét. Ebből következik, hogy a jogalanynak az alkotmányellenes jogszabály semmisségének megállapítására hivatkozva kérnie kell az annak alapján elfogadott közigazgatási aktusok megsemmisítését, illetve hogy adott esetben, ha ezt az előírt határidőket elmulasztva teszi meg, az a jogbiztonság követelményének megfelelően a jogerő elvébe ütközik. Másként fogalmazva, az elévülési határidő elteltét követően az adóalany többé nem vitathatja az adómegállapítást, még az adótörvény alkotmányellenesnek nyilvánítására hivatkozva sem. Ehhez hasonlóan, amennyiben a nemzeti jog nem rendelkezik ilyen lehetőségről, a közösségi jog nem kötelezi a közigazgatást arra, hogy felülvizsgáljon egy, az ésszerű mértékű jogorvoslati határidő eltelte miatt jogerőssé vált határozatot annak érdekében, hogy teljes körűen biztosítsa a közösségi jog előzetes döntéshozatal során megállapított értelmezésének utólagos érvényesülését, ennek ex tunc hatálya ellenére sem. ( 31 ) Nincs tehát jelentős különbség a nemzeti jogszabály Tribunal Constitucional általi alkotmányellenesnek nyilvánításának hatálya és a Bíróság értelmezésre vonatkozó előzetes döntésének hatálya között.

35.

A Tribunal Supremo által előadott második különbség, amely szerint a károkozó aktus előzetes megtámadása könnyebb, ha azt a közösségi jogba ütköző jogszabály alkalmazása során hozták, mint ha alkotmányellenes jogszabály alapján hozták, a spanyol jogszabály alkotmányosságának vélelméhez kötődik. Ebből ugyanakkor két következmény származik.

36.

Az első az, hogy a jogalany nem jogosult a jogszabály alkotmányellenesnek nyilvánítását kezdeményezni, csak kérheti, nem kötelezheti az eljáró bíróságot arra, hogy a kérdést terjessze a Tribunal Constitucional elé. Ezzel szemben a Bíróság helyesen állapította meg, hogy az elsődlegesség elve arra kötelezi az eljáró nemzeti bíróságot, hogy bármelyik fél kérelmére tekintsen el a közösségi joggal ellentétes jogszabály alkalmazásától. ( 32 ) Ugyanakkor egy jogszabály közösségi jogi rendelkezéssel való összeegyeztethetetlenségének megállapítása igen gyakran az utóbbi értelmezésétől függ, és a Bíróság előzetes döntéshozatali eljárásának kezdeményezése a rendelkezés értelmezésének pontosítása céljából adott esetben szintén független a felek kezdeményezésétől, és teljes mértékben a nemzeti bíróságnak az említett kérelem helytállóságára és szükségességére vonatkozó mérlegelésétől függ. ( 33 ) Természetesen azok a nemzeti bíróságok, amelyek határozatai ellen nincs jogorvoslati lehetőség, az EK 234. cikk értelmében kötelesek a Bíróság vizsgálatát kérni, ha előttük a közösségi jog értelmezésével kapcsolatos kérdés merül fel. Ugyanakkor ismeretes, hogy az acte clair ( 34 ) doktrína bizonyos esetekben és bizonyos feltételek mellett mentesíti a legfelsőbb nemzeti bíróságokat e megkeresési kötelezettség alól. Másrészt a spanyol bíróság szabadsága a jogszabály alkotmányosságára vonatkozó kérdés előterjesztése kapcsán korántsem ilyen nagy. A spanyol alkotmány 163. cikkéből, és a Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (az alkotmánybíróságról szóló alkotmányos törvény) ( 35 ) 35. cikkéből éppen a Tribunal Constitucional értelmezése szerint ( 36 ) az következik, hogy a jogalanyok az alapügyben eljáró bíróság előtt valamely jogszabály alkotmányosságát vitatva kötelezhetik utóbbit arra, hogy előzetes vizsgálatot végezzen, és amennyiben szintén alkotmányellenesnek tartja a jogszabályt, az alkotmányossági kérdést a Tribunal Constitucional elé terjessze. A jogszabály alkotmányosságának, illetve közösségi joggal való összeegyeztethetőségének az alapügyben eljáró nemzeti bíróság előtti vitatására nyitva álló lehetőségek tehát nem különböznek lényegesen. ( 37 ) Ehhez emellett hozzá kell tenni, hogy amennyiben a jogalany kérésére az alapügyben eljáró nemzeti bíróság nem terjeszti a Tribunal Constitucional elé a jogszabály alkotmányosságára vonatkozó kérdést, előbbi recurso de amparo (alkotmányjogi panasz) útján közvetlenül is fordulhat a Tribunal Constitucionalhoz a kérdéssel, míg ilyen, a jogszabály közösségi joggal való összeegyeztethetőségének megkérdőjelezését szolgáló eszközzel sem a nemzeti bíróság, sem a Bíróság előtt nyilvánvalóan nem rendelkezik.

37.

A spanyol jogszabály alkotmányosságának vélelméből eredő második következmény az, hogy a közigazgatás köteles azt alkalmazni. Ebből következik az annak alapján hozott közigazgatási aktusok jogszerűségének vélelme. Másként megfogalmazva, valamennyi, közigazgatási aktus megtámadására irányuló olyan jogorvoslati kérelem, amelynek alapja azon jogszabály alkotmányellenessége, amelyet az aktus végrehajt, szükségszerűen elutasításra kerül. Ezzel szemben az elsődlegesség elve nemcsak a nemzeti bíróságot, hanem a nemzeti közigazgatást is arra kötelezi, hogy tekintsen el a közösségi joggal ellentétes jogszabály alkalmazásától, ( 38 ) következésképpen fogadja el azokat a közigazgatási jogorvoslati kérelmeket, amelyekkel az említett jogszabály alapján hozott közigazgatási aktusokkal szemben élnek.

38.

A két helyzet ugyanakkor valójában nem hasonlítható össze. A nemzeti jogszabály alkotmányosságára vonatkozó vélelem abból fakad, hogy az alkotmány értelmezésére a jogalkotó elismerten inkább hivatott, mint a közigazgatás. Csak az alkotmánybíróság döntheti meg ezt a vélelmet az alkotmányossági ellenőrzés központosított rendszerében. Ez következik a hatalmi ágak e tagállam alkotmányos rendjében érvényesülő elválasztásából. Ugyanakkor, ha a nemzeti és közösségi jogszabályok kollíziója esetén a közigazgatásnak kell döntést hoznia, akkor már nem kizárólag saját belső alkotmányos rendje keretében jár el. Éppen ellenkezőleg, két ellentétes jogalkotói akarattal szembesül, amelyek két eltérő, bár integrált jogrendszerből erednek, és amelyek eltérő érvényességi vélelmeket ismernek el. Éppen ezért a belső alkotmányos rendben a nemzeti jogszabályoknak a közigazgatás általi kötelező tiszteletben tartása nem ültethető át tisztán és egyszerűen e jogrendszer és a közösségi jogrendszer kapcsolatának keretei közé. Önmagában a nemzeti közigazgatás azon kötelezettsége, hogy ne alkalmazza azokat a nemzeti jogszabályokat, amelyek bármilyen okból összeegyeztethetetlenek a közösségi joggal, nem a nemzeti jog közösségi joggal való összeegyeztethetetlenségére vonatkozó ellenkező tartalmú hipotetikus vélelméből ered. Éppen ellenkezőleg, mivel a közösségi aktusok tekintetében a közösségi jogrendben ugyanolyan érvényességi vélelem áll fenn, mint a nemzeti jogszabályok tekintetében a belső nemzeti jogrendben, amikor a nemzeti közigazgatás a közösségi jog és a belső jog kollíziójával szembesül, rendelkeznie kell az annak feloldására szolgáló kritériummal. Ezt a kritériumot az elsődlegesség elve biztosítja. Ennek következében, ha a közigazgatás nem alkalmazza a közösségi joggal ellentétes nemzeti jogszabályt, azzal nem dönti meg a nemzeti jogszabályok érvényességére vonatkozó vélelmet, és nem kérdőjelezi meg a hatalmi ágak elválasztásának belső jogi alkotmányos elvét. Éppen ellenkezőleg, a közösségi norma érvényességének egyenértékű vélelmével szembesül, és e kollíziót a közösségi jog elsődlegességének elve alapján oldja fel. Mindebből következik – még ha az előzetes feltevések el is térnek, és így a két helyzet elvi szinten nehezen is hasonlítható össze –, hogy gyakorlati szinten a jogalany a közigazgatás előtt olyan védelemre jogosult a közösségi joggal ellentétes jogszabállyal szemben, amelyre az alkotmányellenes jogszabállyal szemben nem.

39.

Nem biztos ugyanakkor, hogy a jogszabály alkotmányosságának vitatása tekintetében a jogalanyok számára nyitva álló, a jogszabály alkotmányosságára vonatkozó vélelem miatt a jogszabály közösségi joggal való összeegyeztethetőségének megkérdőjelezésére rendelkezésre állóknál korlátozottabb lehetőségek alkalmasak annak igazolására, hogy a jogalkotó állam közösségi jog megsértése miatti felelősségének megállapítása iránti keresetnek – a jogalkotó állam alkotmány megsértése miatti felelősségének megállapítása iránti keresettel ellentétben – előfeltétele kell legyen a kárt okozó közigazgatási aktussal szembeni közigazgatási és bírósági jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítése.

40.

Mint láttuk, valójában a közigazgatás előtt a közösségi joggal összeegyeztethetetlen jogszabállyal szemben fennálló védelem vitathatatlanul erősebb, mint az alkotmányellenes jogszabállyal szemben fennálló védelem. Az egyenértékűség közösségi jogi elvének megsértése nélkül egy ilyen különbség ugyanakkor nem igazolhatja azt, hogy az állam közösségi jog jogalkotás révén való megsértése miatti felelősségének megállapítása iránti kereset előfeltételeként határozzák meg nemcsak a közigazgatási, hanem a bírósági jogorvoslati lehetőségek előzetes kimerítését is a jogszabály alapján hozott károkozó közigazgatási aktus tekintetében, míg ilyen előfeltétel az alkotmány jogalkotás révén való megsértése miatti felelősség megállapítása iránti kereset esetében nem áll fenn.

41.

A fenti megfontolásokra tekintettel a Tribunal Supremo által feltett kérdésre a következő választ kell adni: