I – Bevezetés

II – Jogi háttér

A – A közösségi jog

B – A nemzeti jog

III – A bírósági eljárást megelőző eljárás

IV – Eljárás a Bíróság előtt, a felek kérelmei

V – A felek főbb érvei

A – Az első kifogás: a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdéseinek hiányos átültetése

– A 91/533/EGK irányelv értelmében vett írásbeli munkaszerződés vagy azzal egyenértékű irat követelése (a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 1. pontja)

– A díjazásnak a megélhetési költségek változásához való automatikus hozzáigazítása (a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 2. pontja)

– A részmunkaidős és a határozott időre szóló foglalkoztatás szabályozása (a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 8. pontja)

– A kollektív munkaszerződések betartása (a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 11. pontja)

B – A második kifogás: a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdése a) pontjának hiányos átültetése

C – A harmadik kifogás: az egyértelműség hiánya az ellenőrző intézkedések vonatkozásában

D – A negyedik kifogás: az eseti megbízott megnevezésének követelménye

VI – A jogkérdésről

A – Bevezető megállapítások

1. A 96/71 irányelv jogalkotási célja

2. A jogi megítélés keretei

B – A kereset jogalapjainak vizsgálata

Az első kifogás

1. A közrend fogalma a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésében

2. A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 1., 2., 8. és 11. pontja

– A 91/533/EGK irányelv értelmében vett írásbeli munkaszerződés vagy azzal egyenértékű irat követelése

– A díjazásnak a megélhetési költségek változásához való automatikus hozzáigazítása

– A részmunkaidős és a határozott időre szóló foglalkoztatás szabályozása

– A kollektív munkaszerződések betartása

A második kifogás

A harmadik kifogás

A negyedik kifogás

VII – A költségekről

VIII – Végkövetkeztetések

1.

A jelen ügy alapja a Bizottság EK 226. cikk szerinti kötelezettségszegés megállapítása iránti keresete, amelyben annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Luxemburgi Nagyhercegség a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozásokra – amelyek szolgáltatások nyújtására munkavállalókat Luxemburgba küldenek ki – irányadó feltételekkel megsértette a munkavállalók szolgáltatások nyújtása keretében történő kiküldetéséről szóló 1996. december 16-i 96/71/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv ( 2 ) (a továbbiakban: 96/71 irányelv) 3. cikke (1) és (10) bekezdéseiben, valamint az EK 49. és az EK 50. cikkben előírt kötelezettségét.

2.

Az EK 49. cikk (1) bekezdése szerint tilos a Közösségen belüli szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó minden korlátozás a tagállamok olyan állampolgárai tekintetében, akik a Közösségnek nem abban a tagállamában letelepedettek, mint a szolgáltatást igénybe vevő személy.

3.

Az EK 50. cikk (1) bekezdése szolgáltatásnak minősíti a rendszerint díjazás ellenében nyújtott szolgáltatásokat, ha nem tartoznak többek között a tőke és a személyek szabad mozgására vonatkozó rendelkezések hatálya alá. Az EK 50. cikk utolsó bekezdése szerint a szolgáltatást nyújtó személy a szolgáltatásnyújtás érdekében tevékenységét ideiglenesen a szolgáltatásnyújtás helye szerinti államban is folytathatja az ezen állam saját állampolgáraira irányadó feltételek szerint.

4.

A 96/71 irányelv 3. cikkének (1) és (10) bekezdése „A munkaviszonyra vonatkozó szabályok [helyesen: a munka- és foglalkoztatási feltételek]” cím alatt az alábbiak szerint rendelkezik:

„(1)   A tagállamok biztosítják, hogy bármelyik állam jogát is kell alkalmazni a munkaviszonyra, az 1. cikk (1) bekezdésében említett vállalkozások biztosítják a területükön kiküldetésben lévő munkavállalóknak az alábbi kérdésekkel kapcsolatos, munkaviszonyra vonatkozó szabályokat [helyesen: az alábbi kérdésekkel kapcsolatos munka- és foglalkoztatási feltételeket], amelyeket a munkavégzés helye szerinti tagállamban:

Ennek az irányelvnek az alkalmazásában az 1. cikk c) pontjában említett minimális bérszint fogalmát annak a tagállamnak a nemzeti jogszabályai, illetve gyakorlata határozzák meg, amelynek a területén a munkavállaló kiküldetésben tartózkodik.

[…]

(10)   Ez az irányelv nem zárja ki, hogy a tagállamok a Szerződésnek megfelelően, a hazai vállalkozásokra és más államok vállalkozásaira az egyenlő bánásmód alapján alkalmazzák:

5.

Az irányelv elfogadásával egyidejűleg nyilatkozatot (10. számú nyilatkozat) adtak ki, amely szerint „A »közrendre vonatkozó [helyesen: a közrenddel kapcsolatos] rendelkezések« szavakat úgy kell érteni, mint amelyek olyan kötelező rendelkezéseket takarnak, amelyektől nem lehet eltérni, és amelyek természetüknél és célkitűzésüknél fogva közérdeken alapuló kényszerítő követelményeknek felelnek meg. E rendelkezések tartalmazzák különösen a kényszermunka tilalmát, illetve a hatóságok szerepét a munkafeltételekre vonatkozó szabályozás betartásának ellenőrzésében” ( 3 ).

6.

A 96/71 irányelv átültetéséről és a munkajog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 2002. december 20-i törvény (a továbbiakban: 2002. december 20-i törvény) ( 4 ) 1. cikke a következőképpen rendelkezik:

„(1)   A nemzeti közrenddel kapcsolatos rendészeti rendelkezéseknek minősül különösen a szerződéses kötelezettségekre alkalmazandó jogról szóló 1980. június 19-i római egyezmény jóváhagyásáról szóló 1986. március 27-i törvény értelmében a megállapodás vagy szerződés jellegű rendelkezésekre vonatkozóan, és így a Luxemburgi Nagyhercegség területén tevékenységet gyakorló minden munkavállalóra – beleértve az ideiglenes, bármilyen időtartamú vagy természetű kiküldetésben lévőket is – alkalmazandó valamennyi olyan törvényi, rendeleti, közigazgatási, valamint az általánosan kötelezőnek nyilvánított kollektív szerződésekből, illetve az általánosan kötelező kollektív szerződéshez hasonló alkalmazási körű választottbírósági döntésből eredő rendelkezés, amely az alábbiakra vonatkozik:

(2)   A jelen cikk első bekezdésének rendelkezései állampolgárságra tekintet nélkül alkalmazandók bármely vállalkozásnál munkaviszonyban álló munkavállalókra, a vállalkozás honosságának és jogi vagy tényleges székhelyének érintése nélkül.”

7.

Ugyanennek a törvénynek a 2. cikke a következők szerint rendelkezik:

„(1)   A jelen törvény 1. cikkének rendelkezései azokra a vállalkozásokra is alkalmazandók – kivéve a tengeri kereskedelmi hajózás hajószemélyzetét –, amelyek a szolgáltatások transznacionális nyújtása keretében munkavállalókat küldenek a Luxemburgi Nagyhercegség területére.

(2)   A fenti (1) bekezdés értelmében kiküldetés alatt értendők többek között az érintett vállalkozások által végrehajtott alábbi műveletek, feltéve, hogy a kiküldő vállalkozás és a munkavállaló a kiküldetés idején munkaviszonyban áll egymással:

(3)   Kiküldetésben lévő munkavállaló alatt értendő minden olyan munkavállaló, akinek a szokásos munkavégzési helye külföldön van, és aki munkáját korlátozott ideig a Luxemburgi Nagyhercegség területén végzi.

(4)   A munkaviszony fogalmát a luxemburgi jog határozza meg.”

8.

A 2002. december 20-i törvény 7. cikke így szól:

„(1)   A jelen törvény alkalmazásában annak a vállalkozásnak – beleértve azt a vállalkozást is, amely a Luxemburgi Nagyhercegség területén kívüli székhellyel rendelkezik, vagy amelynek a szokásos munkavégzési helye luxemburgi területen kívül található –, amelynek egy vagy több munkavállalója Luxemburgban végez tevékenységet, beleértve a jelen törvény 1. és 2. cikke rendelkezéseinek megfelelően ideiglenes kiküldetésben lévőket is, a munka megkezdése előtt az Inspection du travail et des mines (munka- és bányafelügyelet) rendelkezésére kell bocsátania egyszerű kérelemre és a lehető legrövidebb idő alatt az ellenőrzéshez szükséges adatokat, és különösen

(2)   Nagyhercegi rendelet pontosíthatja a jelen cikk alkalmazását.”

9.

Ugyanennek a törvénynek a 8. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:

„Bármely általában külföldön letelepedett és külföldi székhelyű vagy olyan vállalkozás, amelynek Luxemburgban nincs állandó székhelye adójogi értelemben, és amelynek egy vagy több munkavállalója végez valamilyen címen tevékenységet Luxemburgban, köteles a jelen törvényből, különösen annak a fenti 7. cikkéből eredő kötelezettségek ellenőrzéséhez szükséges dokumentumokat Luxemburgban egy ott lakóhellyel rendelkező eseti megbízottnál megőrizni. Az említett dokumentumokat a lehető legrövidebb idő alatt be kell mutatni a munka- és bányafelügyeletnek annak egyszerű kérelmére. A munka- és bányafelügyeletet a vállalkozás vagy az előző bekezdésben említett megbízottja postai tértivevényes ajánlott levélben köteles előre tájékoztatni a dokumentumok pontos letéti helyéről, legkésőbb a tervezett munkaviszony megkezdése előtt.”

10.

A Bizottság a 2004. április 1-jén kelt iratban a 2002. december 20-i törvénynek a 96/71 irányelv átültetésére vonatkozó hiányosságok kapcsán észrevételei megtételére szólította fel a luxemburgi kormányt. A 96/71 irányelv, valamint az EK 49. és 50. cikkek megsértése vonatkozásában a Bizottság a következő kifogásokat tette:

11.

A 2004. augusztus 30-i válaszában a luxemburgi kormány előadta, hogy a Bizottság által kifogásolt törvényi előírások a munka- és foglalkoztatási feltételekre vonatkozóan a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdése értelmében vett közrend területéhez tartoznak.

12.

A második kifogás kapcsán a luxemburgi kormány elismerte a 96/71 irányelv hiányos átültetésének tényét.

13.

Ami a Bizottság harmadik és negyedik kifogását illeti, a luxemburgi kormány a 2002. december 20-i törvény 7. cikkét a közösségi joggal összeegyeztethetőnek tekintette, mivel a Luxemburgban lakóhellyel rendelkező eseti megbízott megnevezésének kötelezettsége annak a feladata kell, hogy legyen, aki a vállalkozás ellenőrzéséhez szükséges iratok megőrzésére köteles, az előírás tehát nem ír elő sem előzetes tájékoztatási kötelezettséget, sem megkülönböztető feltételnek nem minősül. A szóban forgó előírások sokkal inkább olyan szabályok, amelyek nélkül a hatáskörrel rendelkező hatóság ellenőrző funkcióját nem tudná betölteni.

14.

A Bizottság ezt a választ nem tartotta kielégítőnek, ezért a luxemburgi kormányhoz 2005. október 18-i dátummal, indoklással ellátott véleményt intézett, amelyben a Luxemburgi Nagyhercegségnek azt rótta fel, hogy a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdésében, valamint az EK 49. és 50. cikkben foglalt kötelezettségének nem tett eleget azáltal, hogy:

15.

A Bizottság a Luxemburgi Nagyhercegséget a továbbiakban arra hívta fel, hogy a kézbesítéstől számított két hónapon belül tegye meg a szükséges intézkedéseket, és tegyen eleget az indokolással ellátott véleményben foglaltaknak.

16.

A luxemburgi kormány a 2005. december 22-i iratban a határidő meghosszabbítását kérte az álláspontjának előterjesztése érdekében. Ennek ellenére a Bizottság indokolással ellátott véleménye megválaszolatlan maradt. Ezért a Bizottság a Bírósághoz fordult.

17.

A Bizottság a keresetlevelében, amely a Bíróság hivatalához 2006. július 20-án érkezett,

18.

A luxemburgi kormány a 2006. október 5-én érkezett ellenkérelmében kérte, hogy a Bíróság a keresetet mint megalapozatlant utasítsa el, és a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.

19.

A Bizottság 2006. november 10-i válaszának és a luxemburgi kormány 2007. január 12-i viszonválaszának megérkezését követően az eljárás írásbeli szakasza befejeződött. Tárgyalást a Bíróság az ügyben nem tartott.

20.

Keresetének alátámasztására a Bizottság négy kifogást jelöl meg az irányelvet átültető luxemburgi szabályozással szemben.

21.

A Bizottság azt rója fel a Luxemburgi Nagyhercegségnek, hogy a 96/71 irányelvet hibásan ültette át, miközben az első kifogásában négy, a 2002. december 20-i törvényben található rendelkezést tart sérelmesnek. A Bizottság álláspontja szerint Luxemburgban, ahol számos nemzeti jogi előírást tévesen a közrend fogalma alá sorolnak, a vállalkozásoknak, akik munkavállalókat Luxemburgba küldenek, olyan kötelezettségeket írnak elő, amely túlmegy a 96/71 irányelvben megengedett mértéken. A Bizottság álláspontja szerint az átültetés alapja a „közrendre vonatkozó [helyesen: a közrenddel kapcsolatos] rendelkezések” 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésében foglalt fogalmának túlzottan széles értelmezése. A hasonló rendelkezéseknek meg kellene felelniük a 96/71 irányelvhez fűzött 10. számú nyilatkozatban foglaltaknak, ami a „közrendre vonatkozó [helyesen: a közrenddel kapcsolatos] rendelkezések” fogalmát pontosítja.

22.

Ez a pont mindenekelőtt azt a kötelezettséget érinti, mely szerint a 91/533 irányelv szerint csak olyan munkavállalókat lehet küldeni, akikkel a vállalkozás írásos munkaszerződést kötött, vagy más ezzel egyenértékű iratuk van. A Bizottság álláspontja szerint a 91/533 irányelvből eredő kötelezettségek betartásának ellenőrzése kizárólag a székhely szerinti tagállam hatóságainak joga, és nem a fogadó tagállamé.

23.

A Bizottság álláspontja szerint a luxemburgi jogalkotás azáltal, hogy a díjazásnak a megélhetési költségek változásához való automatikus hozzáigazítását megköveteli, ellentétben áll a 96/71 irányelvvel, amely csupán a kiküldő tagállam minimálbér mértékére vonatkozó szabályozását írja elő.

24.

A Bizottság álláspontja szerint a kiküldő tagállamnak nincs lehetősége a 96/71 irányelv alapján azon vállalkozásokra, akik munkavállalókat küldenek ki, a részmunkaidős és határozott időre szóló foglalkoztatás területére a saját jogszabályait kiterjeszteni.

25.

A Bizottság előadja, hogy a kollektív munkaszerződések, függetlenül azok tartalmától, nem tartozhatnak a „nemzeti közrendre” vonatkozó államigazgatási szabályok közé.

26.

A luxemburgi kormány részletekbe menően utal a 2004. augusztus 30-i válaszában kifejtettekre, ami szerint a 2002. december 20-i törvény 1. cikkének rendelkezései a közrenddel kapcsolatos előírások közé tartoznak, mivel azok célja a munkavállalók védelme. Még akkor is, ha a luxemburgi kormány a Bizottságnak a 96/71 irányelvhez fűzött 10. számú nyilatkozatra történő utalását alapvetően helyesnek tartja, emlékeztet rá, hogy az említett nyilatkozatot a Közösség Hivatalos Lapjában nem tették közzé, és ezért arra értelmezési segítségként nem lehet hivatkozni. Mindazonáltal a luxemburgi kormány a 2002. december 20-i törvény 1. cikkében foglalt rendelkezéseket a közérdeken alapuló kényszerítő indokok alapján igazoltnak tekinti. Végül az álláspontjának alátámasztásaként a luxemburgi kormány arra a jogalkotási eljárásra utal, amely a Bizottság javaslatára a belső piacon ( 5 ) nyújtott szolgáltatásokról szóló irányelv megszületéséhez vezetett.

27.

A luxemburgi kormány elismeri, hogy a 96/71 irányelvet hiányosan ültette át a nemzeti jogba, és a 2006. május 19-i törvénymódosításra utal.

28.

A Bizottság előadja, hogy a hivatkozott törvénymódosításról nem kapott tájékoztatást.

29.

A Bizottság álláspontja szerint a 2002. december 20-i törvény a szükséges jogbiztonság biztosítása érdekében azon vállalkozások tekintetében, amelyek Luxemburgba munkavállalókat kívánnak küldeni, nem fogalmaz megfelelően érthetően. Ezáltal növeli minden vállalkozás kockázatát, a tekintetben, hogy a törvény előírásaiba ütközzenek, és így a szolgáltatásnyújtás szabadságának jogalap nélküli korlátozását valósítja meg. Az a kötelezettség, hogy a szükséges adatokat a munka megkezdése előtt a munkafelügyelet felhívására és a lehető legrövidebb idő alatt rendelkezésre kell bocsátani, az EK 49. cikkével összeegyeztethetetlen előzetes tájékoztatási kötelezettséget valósít meg.

30.

A luxemburgi kormány ezzel szemben a törvényt megfelelően érthetőnek tartja. Álláspontja szerint a 2002. december 20-i törvény 7. cikkének (1) bekezdésében semmi esetre sincs megfogalmazva az előzetes tájékoztatás kötelezettsége.

31.

A Bizottság álláspontja szerint a 2002. december 20-i törvény 8. cikkében előírt, Luxemburgban lakóhellyel rendelkező eseti megbízott megnevezésének követelménye, akinek a feladata, hogy a vállalkozás ellenőrzéséhez szükséges és megkövetelt iratokat a szolgáltatásnyújtás időtartama alatt és a tényleges szolgáltatás után is megőrizze, a szolgáltatásnyújtás szabad forgalmának korlátozása. A fenti kötelezettség nem csupán a 96/71 irányelv 4. cikke szerinti tájékoztatási együttműködés szempontjából szükségtelen, hanem az érintett vállalkozások költségeit figyelembe véve is.

32.

A luxemburgi kormány ezzel ellentétben úgy látja, hogy a tájékoztatási együttműködés, amire a Bizottság utal, nem teszi lehetővé a hatáskörrel rendelkező államigazgatási szerveknek, hogy az ellenőrzést a szükséges hatékonysággal végezzék. Egyébként pedig a 2002. december 20-i törvény nem szab meg a megbízott feladatának ellátására meghatározott jogi formát. Továbbá a szükséges iratoknak a megbízottnál történő elhelyezése a kiküldés időpontjától van előírva, tehát csak a munkavégzés megkezdésének napjától.

33.

A 96/71 irányelv bizonyos, a fogadó államban a kiküldött munkavállalók tekintetében kötelezően alkalmazandó munka- és foglalkoztatási feltételeket ír elő. Ezen munka- és foglalkoztatási minimumfeltételeknek három meglehetősen különböző célnak kell megfelelniük: a verseny torzulásának elkerülése, a kiküldött munkavállalók jogainak védelme, és a szolgáltatásnyújtás szabadságát korlátozó akadályok és tisztázatlanságok elkerülése.

34.

A Bizottság és a Tanács elgondolásainak kiindulópontja az EK 49. cikk szerinti szolgáltatásnyújtás szabadsága tekintetében a vállalkozások növekvő hányadának arra való ösztönözése volt, hogy munkavállalókat küldjenek ideiglenesen külföldre, hogy azon államon kívüli tagállam területén végezzenek munkát, amely államban őket szokásosan alkalmazzák. A szolgáltatásnyújtás szabadsága ösztönzésének előfeltétele az irányelv alkotója szerint a tisztességes verseny és a munkavállalók jogainak tiszteletben tartását garantáló intézkedések ( 6 ). A tagállamok között a mindenkor betartandó munkafeltételek tartalmának a fogadó államban a kiküldött munkavállalókra az érvényestől eltérő szabályok vonatkozásában fennálló különbségek következtében olyan helyzet adódhat, hogy a kiküldött munkavállalókra az egyébként a fogadó államban hatályos szabályoktól eltérően alacsonyabb munkabérek és más munkafeltételek alkalmazására kerül sor. Ez kihatással van a vállalkozások közötti verseny tisztaságára, valamint a belföldi és a külföldi vállalkozások közötti egyenlő bánásmód elvére, ami szociális szempontból elfogadhatatlan. A fogadó állam munkajogi szabályai „kemény magjának” a külföldi vállalkozásokra való alkalmazása által elkerülhetők a verseny ilyen jellegű torzulásai.

35.

Továbbá a foglalkoztatási viszony nemzetközivé válása következtében a munkaviszonyra alkalmazandó jogszabályokat illetően felvetődő problémákat kell megoldani ( 7 ). Mivel a 96/71 irányelv meghatározza, hogy a munkavállalók kiküldetésének területén a szerződéses kötelezettségre alkalmazandó jogról szóló Római Egyezmény 7. cikke szerint mely nemzeti rendelkezések tekintendőek kötelező rendelkezéseknek, az irányelv az alkalmazandó munkafeltételeket előreláthatóvá kívánja tenni, és ezáltal a jogbiztonságot növelni ( 8 ).

36.

Ami az anyagi jogi hátteret illeti, figyelemmel arra, hogy a Bíróság a vitatott luxemburgi szabályozásnak a közösségi joggal való összeegyeztethetőségének vizsgálatára hivatott, szeretnék arra utalni, hogy a 96/71 irányelv a munkavállalók kiküldetésének területén csak részleges harmonizációt hajt végre ( 9 ). Az irányelv elsősorban a közösségi kollíziós munkajog szabályösszessége, ami a kiküldött munkavállalók munkaviszonyaira vonatkozó részleteket és feltételeket érinti ( 10 ). Nem érinti azonban az irányelv a fogadó állam területére történő beutazást és az ott-tartózkodást ( 11 ), ennek megfelelően a határon átnyúló munkavállaló-küldés területén a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozása főszabály szerint az EK-Szerződés irányadó rendelkezéseinek mércéje, és mindenekelőtt az EK 49. cikk szerint ítélendő meg.

37.

Valamely nemzeti intézkedés közösségi jognak való megfelelése az EK 226. cikk szerinti szerződésszegés iránti eljárásban történő bírósági ellenőrzésének következménye ennélfogva annak egyenkénti vizsgálata, hogy az érvényesített szerződésszegés csak a 96/71 irányelvet vagy közvetlenül az EK 49. cikket érinti-e. Ha a határokon átnyúló munkavégzésre vonatkozó nemzeti szabályok beleütköznek az irányelvbe, a Szerződés alkalmazása kizárt, noha az irányelv sérelme magában hordozza a Szerződés sérelmét is, mivel az irányelv jogi alapját a Szerződés képezi. Ha azonban a nemzeti rendelkezések közvetlenül a Szerződésbe ütköznek, és az irányelv részletes rendelkezései által nem érintettek, az egyetlen lehetséges hivatkozási pont magában a Szerződésben található ( 12 ).

38.

Az eljárási jogi bizonyítási teher szempontjából utalni kell arra, hogy a kötelezettségszegés megállapítása iránti keresetek körében a Bizottság feladata az állítólagos kötelezettségszegés fennállásának bizonyítása. A Bizottságnak kell a Bíróság elé tárnia a kötelezettségszegés fennállásának Bíróság általi ellenőrzéséhez szükséges adatokat, melynek során nem támaszkodhat vélelmekre ( 13 ). A perelt tagállam feladata ezt követően az előterjesztett adatokra és az azokból következő tényekre lényegileg és részletesen válaszolni ( 14 ).

39.

Mivel a Bizottság a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdésében foglaltak hibás átültetését kifogásolja, ennek a kifogásnak a tárgya elsősorban a másodlagos jogi norma megsértése.

40.

A luxemburgi kormány előadja, hogy, a 2002. május 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésében a nemzeti jog kötelező rendelkezéseként felsorolt területeken valamennyi rendelkezés meghatározásakor a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdésében lévő felhatalmazással élt. Az irányelv hivatkozott rendelkezése feljogosítja a tagállamokat, hogy a szabályozási listát egyéb munka- és foglalkoztatási feltételekre kiterjesszék, amennyiben a közrenddel kapcsolatos rendelkezésekről van szó ( 15 ). Az irányelv rendelkezése azt is lehetővé teszi, hogy az általánosan kötelező kollektív szerződések és egyeztető bizottságok által szabályozott munka- és foglalkoztatási feltételeket a mellékletben felsorolt építési munkákon kívüli más tevékenységekre is kiterjesszék.

41.

Ezekkel a felhatalmazásokkal a tagállamok természetesen nem élhetnek korlátlanul, annak során különösen az alapvető szabadságokat és az irányelv céljait kell figyelembe venniük ( 16 ). Ez következik a szolgáltatásnyújtás szabadságának elsődlegességéből, amelynek végrehajtását a 96/71 irányelv az (5) preambulumbekezdése alapján kívánja elősegíteni, valamint az alapvető szabadságokra vonatkozó kivételek szűk körű értelmezésének elvéből ( 17 ). Ez utóbbit a Bíróság több alkalommal és kifejezetten hangsúlyozta a közrenddel kapcsolatos kivétellel összefüggésben ( 18 ).

42.

A közrend fogalma esetében a közösségi jog önálló fogalmáról van szó, amely az alapszabadságok hatályát meghatározza, és ezért tartalma önállóan és nem egyik vagy másik nemzeti jogrendre támaszkodva határozandó meg ( 19 ). Mint ilyen a Bíróság értelmezése alá tartozik, amely a tagállamokat megakadályozza abban, hogy egyoldalúan a közösségi intézmények ellenőrzése nélkül határozzák meg a közrend fogalmát ( 20 ). Mindazonáltal ez nem zárja ki, hogy különös körülmények a közrend fogalmára történő hivatkozást igazolják, és ezáltal a tagállamoknak adott esetben a Szerződés által megszabott határok között mérlegelési jogkört biztosítsanak ( 21 ).

43.

Eltekintve ezen közös elvektől, a közrend fogalmának különböző jelentései lehetnek a közösségi jogrend alárendelt rendszerében, és a mindenkori jogszabály rendeltetésétől függően ( 22 ). A jelen ügyben a közrend fogalma a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésében lévő kifejezésben egy kivételi szabály hatását fejti ki, mivel a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésében meghatározott magja a minimális védelmi intézkedések bővítését csak bizonyos feltételek között engedi meg.

44.

Ezen felhatalmazásra való hivatkozás konkrét feltételeinek szempontjából a 96/71 irányelv elfogadása alkalmából a Tanács és a Bizottság által elfogadott 10. számú nyilatkozat a közrend fogalmának pontosítása aszerint, hogy az többek között olyan „kötelező rendelkezéseket jelent, amelyektől nem lehet eltérni, és amelyek természetüknél és célkitűzésüknél fogva közérdeken alapuló kényszerítő követelményeknek felelnek meg”.

45.

Véleményem szerint semmi nem szól a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésének a 10. számú nyilatkozat fényében történő értelmezése ellen. A Bíróság az elfogadhatóság tekintetében kifejtette, hogy a jogszabály elfogadása során keletkezett tanácsi jegyzőkönyvekben foglalt nyilatkozatokra csak abban az esetben nem lehet hivatkozni a másodlagos jog értelmezése során, ha a nyilatkozat tartalma a kérdéses rendelkezésben nem fejeződik ki, és ha így annak nincs jogi jelentősége ( 23 ). E vonatkozásban meg kell állapítani, hogy a 10. számú nyilatkozat nem ellentétes a közrend fogalmával, hanem sokkal inkább a kivétel tartalmi összetevőit határozza meg. Amennyiben a „közérdeken alapuló kényszerítő követelményekre” utal, megfelel a Bíróság által ugyancsak a határokon átnyúló munkavállaló-kiküldetésre vonatkozó esetekben alkalmazandó ítélkezési gyakorlatban kidolgozott, az alapszabadságok szerves részét képező korlátoknak. A luxemburgi kormány által kifejtettekkel szemben a 10. számú nyilatkozat jogi jelentőségét nem csökkenti az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában történő közzététel hiánya, főképp, mert a luxemburgi kormánynak mint a Tanácsban képviselt egyik tagállam alkotmányos képviselőjének ismeretekkel kellene rendelkeznie azokról az értelmező nyilatkozatokról, amelyeket ez a szerv a jogalkotási eljárásban tett ( 24 ). Következésképpen a 10. számú nyilatkozatra mint értelmezési segédletre való hivatkozás elfogadható.

46.

Az előzőekben kifejtettek alapján az a véleményem, hogy a tagállamoknak nem szabad a másik tagállamban székhellyel rendelkező szolgáltatást nyújtó vállalkozásoktól az összes saját kötelező erejű munkajogi jogszabályának betartását elvárni ( 25 ). A szolgáltatásnyújtás széles körű megvalósítása érdekének körében egyet kell érteni a Bizottsággal abban, hogy azok közé csak azok a törvényben előírt munka- és foglalkoztatási feltételek számíthatóak, amelyek a tagállamok jogrendjében elengedhetetlenek ( 26 ). Egyenként vizsgálandó, hogy a kifogásolt előírások ezen feltételnek megfelelnek-e.

47.

Ami a 91/533 irányelv értelmében vett írásbeli munkaszerződés vagy azzal egyenértékű irat 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 1. pontjában előírt követelményét illeti, helyeselni kell a Bizottság előadását, hogy a 91/533 irányelv rendelkezéseinek betartása alapvetően nem a fogadó állam kötelessége.

48.

A 91/533 irányelv a munkaszerződések alaki feltételeinek azon előírásainak harmonizációját szolgálja, amelyeket egyes tagállamok a munkaviszonyok sokszínűsége miatt a munkavállalók védelmében a jogaik ismeretének hiánya miatt és a munkaviszonyok átlátható szerkezetének biztosítása érdekében hoztak ( 27 ). Ezek közé tartozik a felek által hivatkozott a 91/533 irányelv 3. cikke (1) bekezdése, valamint a 2. cikke (1) bekezdése szerint a munkaadó tájékoztatási kötelezettsége a munkavállaló felé írásban a munkaszerződés vagy a munkaviszony alapvető feltételeiről, és a 91/533 irányelv 4. cikke (1) bekezdése szerint a külföldre történő kiküldetés feltételeiről. A munkaadó a tájékoztatási kötelezettségének akkor tesz eleget, ha a szükséges tájékoztatást tartalmazó iratokat kiállítja, és azt a munkavállalónak a kiutazása előtt kézbesíti ( 28 ).

49.

Az utolsó preambulumbekezdés szerint „a tagállamoknak olyan törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket kell elfogadniuk, amelyek az irányelv betartásához, illetve annak biztosításához szükségesek, hogy a szociális partnerek a szükséges rendelkezéseket megállapodás útján bevezessék, miközben a tagállamok megteszik az ezen irányelvben előírt eredmények folyamatos biztosításához szükséges lépéseket”. Amint az már a megszövegezésből kitűnik, a tagállamok irányelvnek való megfelelési kötelezettsége csupán az irányelv rendelkezéseit átültető jogalkotási tevékenységre terjed ki, beleértve a jogszabályok betartásának ellenőrzését. Ilyen kötelezettsége van a mindenkori tagállamnak a munkavállalók kiküldetésének eseteiben, miközben a 91/533 irányelv 4. cikke (1) bekezdése szerint biztosítani kell, hogy a munkavállaló a kiküldetés előtt a kiküldetésének feltételeiről szóló járulékos adatokat megkapja. Ha a kiküldő állam már élt az ellenőrzési jogosultságaival, a 91/533 irányelvben előirányzott harmonizáció értelmében a fogadó állam nem rendelkezik ezzel a hatáskörrel.

50.

Az ehhez hasonló hatáskör a 91/533 irányelvből sem vezethető le. Azzal sem indokolható, hogy Luxemburgban a tájékoztatási kötelezettség betartásával kapcsolatos jogi normákat a közrend védelme részének nyilvánították. Az a követelmény, amit a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdése előír, nem feleltethető meg a munka- és foglalkoztatási feltételek 96/71 irányelvben lefektetett közösségi magjának. Tekintettel kell lenni arra a jogalkotói döntésre, hogy a 91/533 irányelvben található tájékoztatási kötelezettségeket a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének felsorolásába nem vették fel ( 29 ).

51.

Bár nem jelentős, de ezen kifogás vizsgálatánál utalni kell végül a luxemburgi kormány által azon jogalkotási eljárás kapcsán tett nyilatkozatokra, amely a 2006/123/EK irányelv elfogadásához vezetett. A vita tárgyát képező luxemburgi 2002. december 20-i törvény ugyanis nem áll semmilyen tárgyi és időbeli kapcsolatban a 2006/123/EK irányelvvel. Az jóval inkább a 96/71 irányelvet ülteti át.

52.

A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 2. pontja kapcsán, amely a „díjazásnak” a megélhetési költségekhez való automatikus hozzáigazítását írja elő, a luxemburgi kormány előadja, hogy ez a munkavállalók védelmét szolgálja, és Luxemburgban hozzájárul a szociális békéhez. A luxemburgi kormány kifejti azt is, hogy az ilyen jellegű megfelelést célozza tartalmilag a 96/71 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése.

53.

Mindazonáltal a Bizottság kifogása nem a fenti mechanizmus automatikus jellege ellen irányul, hanem az ellen a vitathatatlan tény ellen, hogy a luxemburgi jogban általánosságban a „díjazás” hozzáigazítása történik, amely mind a reálbéreket, mind a minimális bérszintet magában foglalja. A luxemburgi kormány már a 2004. augusztus 30-i iratában kifejtette, hogy az általános hozzáigazítási mechanizmus a minimálbért is érinti. A Bizottság álláspontja szerint ez azonban nem felel meg a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdése c) pontjában foglalt előírásnak, amelyben kizárólag a „minimális bérszintről” van szó.

54.

Egyet kell érteni a Bizottsággal abban, hogy a luxemburgi irányelvet átültető jogszabály szövege eltér a 96/71 irányelv szövegétől. Azon kérdés vizsgálatánál, hogy valamely nemzeti jogi rendelkezés ellentétes-e a közösségi joggal, azt az értelmezést kell figyelembe venni, amilyen értelmezést a nemzeti bíróságok az adott jogi rendelkezésnek adnak ( 30 ). A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 2. pontja azonban nem félreérthető, és nem lehetséges annak közösségijog-ellenes értelmezése sem. Ha a 2002. december 20-i törvényt az objektív mérce szerint oly módon kellene értelmezni, hogy a díjazásnak a megélhetési költségek változásához való általános hozzáigazítása történik, amely a minimálbérekre ugyancsak kedvező hatással van, a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 2. pontja eleget tenne a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdése c) pontjában foglalt közösségi jogi előírásnak. Ennyiben a Bizottság felvetését mint indokolatlant el kell utasítani.

55.

A részmunkaidős és határozott időre szóló foglalkoztatás szabályozásának a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdése 8. pontjában lévő követelménye nem sorolható be a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésében felsorolt csoportok egyikébe sem, hanem túlmegy a közösségi munka- és foglalkoztatási feltételek magján. Mivel a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésének felhatalmazásán alapszik, a 10. számú nyilatkozatban meghatározott közrend fogalmának alapulvételével vizsgálandó, amelynek tartalmát a Bíróság lényegében az EK 49. cikkhez fűzött ítélkezési gyakorlatában adja vissza ( 31 ).

56.

Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az EK 49. cikk nem csak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben az állampolgársága alapján alkalmazott minden megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem ugyanúgy valamennyi korlátozás megszüntetését akkor is, ha azok különbségtétel nélkül vonatkoznak a nemzeti és az egyéb tagállamokból származó szolgáltatókra, amennyiben azok akadályozzák, zavarják vagy kevésbé vonzóvá teszik egy másik tagállamban letelepedett szolgáltató szolgáltatásait, ahol az jogszerűen nyújt hasonló szolgáltatásokat. ( 32 ) E szerint a meghatározás szerint az EK 49. cikk értelmében vett szolgáltatásnyújtás szabadsága korlátozásának minősül, ha a luxemburgi szabályozásban a részmunkaidős és a határozott idejű munkaszerződések szigorúbbak, mint a kiküldő államban érvényesek, és ezáltal a külföldi vállalkozások számára a szolgáltatásnyújtást Luxemburgban kevésbé vonzóvá teszik.

57.

A Bíróság megállapította továbbá, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadsága, mint a Szerződés egyik alapelve, csak olyan szabályokkal korlátozható, amelyeket nyomós közérdek igazol, és amelyek a szolgáltatásnyújtás helye szerinti államban tevékenykedő minden személyre és vállalkozásra alkalmazandóak, feltéve, hogy ezen érdek nem azon előírásokon alapul, amelynek a szolgáltatásnyújtó a székhelye szerinti tagállamban a hatálya alá tartozik ( 33 ).

58.

A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 8. pontja a luxemburgi kormány véleménye szerint a munkavállalókkal szembeni egyenlő bánásmód és azonos díjazás célját szolgálja, ami által a munkavállalók védelme közösségi jog szerinti jogszerű céljának felel meg. Ahogy a luxemburgi kormány nyilatkozza, ennek a szabályozásnak a célja a munkavállalók jogainak védelme, amelyeket a közösségi jogban a 97/81/EK ( 34 ) és a 99/70/EK ( 35 ) irányelvek már biztosítanak. Ezáltal a luxemburgi kormány csak olyan elveket ültet át, amelyek eredete a közösségi jogrendben megtalálható.

59.

Ehhez a jogi állásponthoz nem kívánok csatlakozni. Az a tény, hogy a közösségi jogalkotó az említett irányelv tárgyát, azaz a részmunkaidős és a határozott idejű munkaszerződéseket nem vette fel a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésébe amellett szól, hogy az európai munkajog ezen területe nem tartozik a közösségi közérdek körébe. Ezenfelül olyan szabályokról van szó, amelyek, ahogy azt a luxemburgi kormány maga is elismeri, a közösségi jogban már a 97/81/EK és a 99/70/EK irányelv tárgyát képezik, és amelyeket ezáltal a tagállamoknak már a korábbiakban át kellett ültetniük ( 36 ). Következésképpen a bennük megfogalmazott érdekeket már védik rendelkezések, amelyek hatálya alá a szolgáltatást nyújtó a székhelye szerinti tagállamban tartozik. Ebből kifolyólag a luxemburgi kormány nem hivatkozhat a közérdek kényszerítő indokára, és nem nyilváníthatja a vitatott nemzeti rendelkezést a közérdek területére tartozó előírásnak.

60.

A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 11. pontjában foglalt „a nemzeti jog kötelező rendelkezései a kollektív munkaszerződésekben” írtakra való utalással összefüggésben elsősorban ezen rendelkezésnek a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdésével való összeegyeztethetőségének kérdése merül fel. A Bizottságnak kétségei vannak a szabályszerű átültetés tekintetében, és Luxemburgnak lényegében azt rója fel, hogy jogi aktusok egy csoportját, függetlenül a jogi természetüktől és az anyagi jogi tartalmuktól, a 96/71 irányelv 3. cikke (10) bekezdésébe ütköző módon a nemzeti jog kötelező rendelkezései közé kívánja emelni.

61.

A Bizottság ezáltal a fenti rendelkezést két szempontból kifogásolja, amelyek egymástól függetlenül vizsgálandóak. A Bizottsággal mindenekelőtt abban egyet kell érteni, hogy a „kollektív munkaszerződés” fogalma egyrészt a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének bevezető mondatában, másrészt a 11. pontjában foglalt rendelkezésben különböző jelentéseket juttat kifejezésre. Míg az első esetben „általánosan kötelező kollektív szerződésekről” van szó, a 11. pont általánosságban a „kollektív munkaszerződésekre” hivatkozik. Az utóbbiaknál csak olyan kollektív szerződésekről lehet szó, amelyeket nem nyilvánítottak általánosan kötelezővé. Mint ilyenek a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének második albekezdése szerinti egyértelmű megszövegezés alapján, amely csak az „általánosan kötelezővé nyilvánított kollektív szerződésekre” vonatkozik, nem esnek annak alkalmazási körébe, és ennek következményeként ezek a kollektív szerződések nem tekinthetőek a közösségi munka- és foglalkoztatási feltételek magjához tartozónak ( 37 ).

62.

Egy másik szempont a közrend rendelkezései közé tartozó jogszabályok bizonyos csoportját érintő kifogásra vonatkozik, függetlenül a jogi természetüktől és az anyagi tartalmuktól. Hogy megítélhessük, hogy egy bizonyos kollektív szabályozás a 10. számú nyilatkozat értelmében véve kötelezőnek tekinthető-e, véleményem szerint szükséges, hogy az adott tagállam a kollektív szabályozást pontosan közzétegye ( 38 ). A 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdése 11. pontja szerint a „kollektív munkaszerződésekre” történő összefoglaló utalás ezzel szemben blanketta-jogszabályi jelleget mutat, amelyből hiányzik a pontosság és az egyértelműség minimális mértéke. Az egyértelműség feltétlenül szükséges, mert nem zárható ki, hogy olyan körülmények adódhatnak, amelyek a kollektív szabályok kiküldött munkavállalókra való alkalmazását a szolgáltatásnyújtás szabadságával összeférhetetlenné teszik ( 39 ). Ezért az egyes esetre érvényes vizsgálat szükséges annak megállapításához, hogy a kérdéses rendelkezés a kiküldött munkavállalók védelmét objektív módon biztosítják-e, és hogy azok az érintett munkavállalók számára tényleges előnyt jelentenek-e, amely a szociális védelmüket jelentősen szolgálja. A „kollektív munkaszerződésekre” történő összefoglaló utalás nem teszi lehetővé, hogy a Bíróság az egyéniesített vizsgálatot lefolytassa.

63.

Eljárási szempontból a luxemburgi kormány annak a kötelezettségének, hogy a vele szemben felhozott kiindulási alapokra egyenként és részletesen válaszoljon, nem tett eleget azzal, hogy a keresetre adott válaszában a 2004. augusztus 30-i válaszleveléhez mellékelt ( 40 ) kollektív munkaszerződésekre utalt. Itt, ahogy azt a Bizottság pontosan megjegyezte, a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének bevezető mondata értelmében vett, a nagyhercegi rendeletben általánosan kötelezőnek minősített kollektív szerződésekről van szó, és nem a vitatott egyebekben „kollektív munkaszerződésekről”, amelyekre a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 11. pontja utal.

64.

Következésképpen a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 11. pontja nem felel meg a 96/71 irányelv 3. cikke (1) és (10) bekezdésében írtaknak.

65.

A Bizottság a felszólító levelében a luxemburgi kormánynak elsőként arra hívta fel a figyelmét, hogy a 96/71 irányelv 3. cikke (1) bekezdésének a) pontja alapján a tagállamok kötelesek biztosítani, hogy a más tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások a maximális munkaidőt és a minimális pihenőidőt betartsák. A Bizottság utalt arra, hogy a 2002. december 20-i törvény 1. cikke (1) bekezdésének 3. pontja a minimális pihenőidő védelmét a heti pihenőidőre korlátozza. A „minimális pihenőidő” fogalma azonban nem csak a heti pihenőidőt jelenti, hanem minden más pihenőidőt, úgymint a napi pihenőidő és a szünetek, amelyek a 2003/88/EK irányelv ( 41 ) 3. és 4. cikkében vannak előírva.

66.

A luxemburgi kormány már a 2004. augusztus 30-i válaszában elismerte az irányelv hiányos átültetésének tényét ( 42 ).

67.

Ezáltal a luxemburgi kormány a kötelezettségének csak annak a kéthónapos határidőnek a lejártát követően tett eleget, amelyet a Bizottság a 2005. október 12-i indokolással ellátott véleményében szabott neki. A Bíróság állandó ítélkezési gyakorlata szerint a tagállami kötelezettségszegés fennállását abban a helyzetben kell vizsgálni, amelyben a tagállam az indokolással ellátott véleményben megállapított határidő leteltének időpontjában van ( 43 ). Mivel a luxemburgi kormány az irányelv elkésett átültetését nem vitatja, ez a kifogás már ebből az okból kifolyólag is megalapozott.

68.

A Bizottság kifogása a szolgáltatásnyújtás szabadságának jogalap nélküli korlátozása ellen, a 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdése szerint a külföldön székhellyel rendelkező vállalkozások vonatkozásában előírt kötelezettség, hogy „a munka megkezdése előtt az Inspection du travail et des mines (munka- és bányafelügyelet) rendelkezésére kell bocsátania egyszerű kérelemre és a lehető legrövidebb idő alatt az ellenőrzéshez szükséges adatokat” nem a 96/71 irányelv átültetését érinti, hanem közvetlenül az EK 49. cikket.

69.

Mint ahogy már kifejtettem, az EK 49. cikk nem csak a más tagállamban letelepedett szolgáltatóval szemben az állampolgársága alapján alkalmazott minden megkülönböztetés eltörlését követeli meg, hanem valamennyi korlátozás megszüntetését is ( 44 ). Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a fogadó állam nemzeti szabályozásának alkalmazása a szolgáltatást nyújtók vonatkozásában alkalmas a szolgáltatások akadályozására, zavarására vagy kevésbé vonzóvá tételére, és ezáltal a szolgáltatásnyújtás szabadságának korlátozását jelenti, amennyiben az további költségeket és igazgatási, valamint gazdasági terheket jelent ( 45 ).

70.

A 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdésében írt rendelkezés célja, hogy a luxemburgi ipar-felügyeleti hatóságnak lehetővé tegye a kiküldetéssel érintett munkavállalók azonosítását, és jogszerű tartózkodásának ellenőrzését. A Luxemburgi Nagyhercegség területén kívül székhellyel rendelkező vállalkozásokat egy kötelező előzetes államigazgatási eljárásnak veti alá, amelyben a kiküldött munkavállalók szociális, munkaügyi és tartózkodási helyzetére vonatkozó dokumentumok benyújtását követelik meg a munkavégzés megkezdése előtt, ezáltal a szabályozás az általa érintett vállalkozásokra nézve államigazgatási formaságokkal egybekötött, amik alkalmasak arra, hogy a munkavállalók Luxemburgba való kiküldését kevésbé vonzóvá tegyék, mint a hazai foglalkoztatásukat. A fentiekben kifejtett ítélkezési gyakorlatban kidolgozott tág fogalom szerint már ez a körülmény is elegendő a szabályozás korlátozó jellegének megállapításához ( 46 ).

71.

Emlékeztetni kell arra is, hogy a Bíróság elismerte, hogy a tagállamoknak jogukban áll ellenőrizni a szolgáltatások nyújtására vonatkozó nemzeti és közösségi jogszabályok betartását. Ugyancsak elismerte a közérdeken alapuló indokok által igazolt követelmények betartásának vizsgálatához szükséges ellenőrző intézkedések létjogosultságát ( 47 ). A luxemburgi kormány a 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdésében lévő szabályozást a munkavállalók védelmével, valamint azzal indokolja, hogy a jogszerűtlen nemzetközi tevékenységek és a visszaélések leküzdése érdekében ellenőrzéseket kell lefolytatni. Az ítélkezési gyakorlat szerint mind a munkavállalók szociális védelme, mind a visszaélésekkel szembeni küzdelem jogszerű célnak minősül ( 48 ).

72.

A Bíróság azonban azt is megállapította, hogy ezek az ellenőrzések tiszteletben kell, hogy tartsák a közösségi jog által emelt korlátokat, és nem tehetik illuzórikussá a szolgáltatásnyújtás szabadságát ( 49 ). Közelebbről alkalmasnak kell lenniük az általuk követett cél megvalósítására, és nem mehetnek túl a cél eléréséhez szükséges mértéken ( 50 ).

73.

A luxemburgi szabályozás jellemzője mindenekelőtt a vállalkozások arra vonatkozó törvényi kötelezettsége, hogy még „a munkavégzés megkezdése előtt” az ipar-felügyeleti hatóságnak a szükséges dokumentumokat a rendelkezésére bocsássák, amiből a közösségi joggal alapvetően nem összeegyeztethető előzetes szabálytalan ellenőrzésre lehet következtetni. A luxemburgi kormány ezzel szemben azt veti ellen, hogy az a körülmény, hogy a vállalkozások iratbemutatási kötelezettségüknek csak „kérelemre” kell, hogy eleget tegyenek, fellazítja a szóban forgó törvényi kötelezettséget. Ezáltal nincsen a vállalkozásoknak olyan kötelezettsége, hogy maguktól nyilatkozatot kellene tenniük a hatóságok részére.

74.

Úgy gondolom, hogy ennek ellenére vannak még olyan pontok, amelyek alapján feltehető, hogy a luxemburgi szabályozás a visszaélés előzetes ellenőrzéséhez hasonló jegyeket hordoz. A 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdése ugyanis együtt alkalmazandó az ipar-felügyeleti hatóság újraszabályozásáról szóló 1974. április 4-i törvény ( 51 ) (a továbbiakban: 1974. április 4-i törvény) 13–17. cikkeivel, és ez utóbbi az iratbemutatási jog megsértése esetén a vállalkozásokat arra kötelezi, hogy a kiküldött munkavállalók munkavégzését a Nagyhercegség területén azonnali hatállyal állítsák le. A munkavégzés újrakezdését az ipar-felügyeleti hatóság akkor engedélyezheti, ha minden szükséges iratot pótlólag benyújtottak ( 52 ), míg az 1974. április 4-i törvény 28. cikke szerint a rendelkezés megsértése esetén szabadságvesztés vagy pénzbírság alkalmazható. Ha azonban először is egy „engedély” szükséges a munka folytatásához, és másodszor a bizonyítási kötelezettség szabálysértési és büntetőjogi eszközökkel kikényszeríthető, akkor a 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdésében található szabályozás nem értelmezhető másként, mint hogy Luxemburgban a kiküldött munkavállalók útján történő szolgáltatásnyújtás – az engedélyezés lehetőségének fenntartásával – tilos ( 53 ).

75.

Súlyosító körülmény, hogy a szabályozás megszövegezése a jogbiztonság és az érthetőség követelményének nem tesz eleget. Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tagállamok a közösségi jog teljes körű alkalmazásának biztosítása érdekében nem csak a saját jogukat kötelesek a közösségi joggal összeegyeztetni, hanem ezen túlmenően olyan meghatározott, egyértelmű és átlátható helyzetet kötelesek teremteni, hogy az egyének a jogaikat teljes körűen megismerjék, és azokra a nemzeti bíróságok előtt hivatkozhassanak ( 54 ). Ennek az elvnek még inkább érvényesülnie kell, ha a tagállami jog egyének számára kötelezettséget ír elő, amelynek megszegését büntetéssel fenyegeti.

76.

Meg kell állapítani, hogy az engedély megadására vonatkozó szabályozás félreérthető megszövegezése széles körű államigazgatási mérlegelési jogkört biztosít, és ezenkívül a vállalkozásokra nézve annak veszélyét aránytalan módon növeli, hogy magukat szabálysértési és büntetőjogi szankcióknak tegyék ki. Így az ipar-felügyeleti hatóság a 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdése szerinti bizonyítékokat, amelyeket a Bizottság a Bíróság elé terjesztett, igazolható módon szigorúan értelmezi, amely szerint a szolgáltatásnyújtás területéhez tartozó valamennyi irat teljes körű benyújtását megköveteli ( 55 ), ezáltal a luxemburgi kormány előadásával szemben nem elegendő az iratokat ugyanazon a napon, röviddel a munkavégzés megkezdése előtt benyújtani. A 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdése gyakorlati alkalmazása során továbbá abból a körülményből merülhet fel nehézség, hogy az iratok előterjesztésének kötelezettsége, és ezáltal a tényleges közigazgatási eljárás alapvetően az ipar-felügyeleti hatóság „megkeresésének” megérkezése után áll fenn, és nem tisztázott, hogy a vállalkozásnak az eljárás ezen szakaszában milyen szerep jut, hogy vajon a „megkeresést” adott esetben magának kell-e kezdeményeznie. Mivel egy ilyen „megkeresés” hiányában végül a vállalkozás nem élhet a szolgáltatásnyújtás szabadságával, anélkül, hogy magát szabálysértési, illetve büntetőjogi szankcióknak tenné ki, ez a korlátozás abszolút tilalomként hat, amely figyelemmel néhány lényegbevágó eszköz alkalmazásának lehetőségére, nem tekinthető szükségesnek a munkavállalók védelmének biztosítása érdekében.

77.

Végül elengedhetetlennek tartom ebben az összefüggésben emlékeztetni arra, hogy a Bíróság utóbb a Bizottság kontra Luxemburg ügyben ( 56 ) egy, a foglalkozás megkezdésének feltételeként szabott engedély aránytalansága és valamely enyhébb eszköz alkalmazhatósága vonatkozásában a következőt állapította meg: „ha a szolgáltatást nyújtó vállalkozást arra köteleznék, hogy előzetesen értesítse a helyi hatóságokat a kiküldött munkavállalója, illetve munkavállalói tartózkodásáról, a tartózkodás előrelátható időtartamáról és a kiküldetést indokoló szolgáltatásról vagy szolgáltatásokról, ez egy olyan intézkedés lenne, amely ugyanúgy érvényes lenne, mint a kérdéses feltétel, és egyidejűleg kevésbé döntő lenne. Ez lehetővé tenné az érintett hatóságok számára, hogy a kiküldetés időtartama alatt ellenőrizzék a luxemburgi szociális szabályozás betartását, és figyelembe vegyék azokat a kötelezettségeket, amelyeknek a vállalkozás már a székhelye szerinti állam szabályai szerint ezen a területen alá van vetve.” Ezen körülmények között inkább szükséges, hogy a fogadó tagállam a szolgáltatás nyújtójától szerzett szükséges tájékoztatás vizsgálatakor a beavatkozását a fogadó államban a tevékenység megkezdésére korlátozza, és csak azt követően nyúljon büntető jellegű intézkedésekhez, ha ez szükségesnek bizonyul ( 57 ). A 2002. december 20-i törvény 7. cikke (1) bekezdésében előírt engedély feltételének tényleges bevezetésével a luxemburgi kormány túlmegy azon a mértéken, amit a Bíróság arányosnak tekint.

78.

Mindebből az következik, hogy ezen szabályozás esetében a visszaélés előzetes ellenőrzéséről van szó, amely nem egyeztethető össze az EK 49. cikkel. Ezért ez a kifogás is megalapozott.

79.

A további kiegészítő ügyintézéssel kapcsolatos követelmény, amely alkalmas a másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások munkavállalóinak kiküldetését megnehezíteni, a 2002. december 20-i törvény 8. cikke által a Luxemburgban lakóhellyel rendelkező eseti megbízott megnevezésének kötelezettsége, a szolgáltatásnyújtás szabadságának az EK 49. cikk értelmében vett korlátozását jelenti ( 58 ). Ezért vizsgálni kell, hogy a szolgáltatásnyújtás szabadságának a nemzeti szabályozásból adódó korlátozását indokolja-e valamely a közérdeken alapuló jogszerű cél, és ha igen, az szükséges-e ezen cél eléréséhez, és az a megfelelő eszközzel történik-e.

80.

A luxemburgi kormány a munkavállalók védelmére, a visszaélés elleni küzdelemre, valamint a hatékony ellenőrzés szükségességére hivatkozik. Amint azt már kifejtettem, mind a munkavállalók szociális védelme, mind a visszaéléssel szembeni küzdelem jogszerű célként elismert ( 59 ), míg az ellenőrzéseknek a belső jog védelmi szabályainak végrehajtása céljából történő lefolytatása a közösségi joggal akkor egyeztethető össze, ha az adott ellenőrzés a közösségi jog által megszabott határok között történik ( 60 ).

81.

Először is arra kell utalni, hogy a tagállam nem teheti a letelepedés jogára irányadó valamennyi rendelkezéstől függővé a szolgáltatásnyújtásnak a területén történő teljesítését, és ezáltal az EK-Szerződés rendelkezéseit, amelyek célja a szolgáltatásnyújtás szabadságának biztosítása, nem foszthatja meg hatékony érvényesülésüktől ( 61 ).

82.

A Bíróság ennek megfelelően a Bizottság kontra Olaszország ügyben ( 62 ) nem tekintette a szolgáltatásnyújtás szabadságával összeegyeztethetőnek az olyan részmunkaidős vállalkozásokkal szemben támasztott követelményt, amelyek az Olaszországban székhellyel rendelkező szolgáltatók részére munkavállalókat bocsátanak rendelkezésre, hogy a székhelyüket vagy a fióktelepüket belföldön hozzák létre, mivel ez a másik tagállamban székhellyel rendelkező vállalkozások által történő szolgáltatásnyújtást az adott tagállamban lehetetlenné teszi.

83.

A luxemburgi kormány lényegében előadja, hogy a 2002. december 20-i törvény 8. cikkében semmi nem utal a kérdéses eseti megbízott tényleges jellemzőire. Sem azt nem követelik meg, hogy természetes vagy jogi személy legyen, sem azt, hogy díjazás ellenében működő intézmény legyen. Az egyetlen, ami fontos, hogy az ipar-felügyeleti hatóság ismerje a személy nevét, akinél vagy amelynél a szükséges iratokat elhelyezték. Ezen rendelkezés értelmében eseti megbízott lehet az építési szektorban a fővállalkozó, a munkálatokat előkészítő személy, vagy az építési hatóság.

84.

Ellen kell vetni, hogy ez az értelmezés a 2002. december 20-i törvény 8. cikkében írtakból semmi esetre sem következik. Sőt, ez ellentétben áll a jogszabályi előírásokkal. A megszövegezésből sokkal inkább az derül ki, hogy a kérdéses eseti megbízott Luxemburgban „lakóhellyel kell, hogy rendelkezzen”, tehát az „életvitelének középpontja”, vagyis a „szokásos lakóhelye” belföldön kell, hogy legyen. Ahogy azt a Bizottság helyesen megjegyzi, a tényállásnak ezen eleme állandó lakóhelyet vagy legalább tartózkodási helyet feltételez, amely túlmutat a szolgáltatásnyújtás idején. Ebből az következik, hogy a 2002. december 20-i törvény 8. cikkének követelményéhez nem elegendő, ha a szükséges iratokat mondjuk a kiküldött munkavállalók egyike őrzi.

85.

Ez az eredmény nekem nem tűnik a Bíróság ítélkezési gyakorlatával összeegyeztethetőnek. Az Arblade-ügyben hozott ítéletben ( 63 ) a Bíróság ugyanis megállapította, hogy az a kötelezettség, hogy bizonyos iratokat a fogadó államban lakóhellyel rendelkező természetes személy rendelkezésére kell bocsátani, és nála kell őrizni, aki ezeket az iratokat a munkaadó meghatalmazottjaként vagy általa megjelölt felügyeletet gyakorló személyként őrzi, azt követően is, hogy a munkaadó munkavállalók foglalkoztatását az adott államban megszünteti, csak akkor elfogadható, ha az adott állam hatóságai a felügyeleti feladataikat ilyen kötelezettség hiányában hatékonyan nem tudják ellátni.

86.

A luxemburgi kormánynak egyrészt abban a tekintetben igazat kell adni, hogy a helyszínen végzett ellenőrzések elengedhetetlenek a tagállami védelmi intézkedések betartásának biztosítása érdekében. Másrészt viszont fel kell hozni ellene, hogy nem elégséges mértékben adta elő, illetve bizonyította, hogy a luxemburgi hatóságok nem tudnák ellátni felügyeleti feladataikat a Luxemburgban lakó eseti megbízott részvétele nélkül. A szolgáltatásnyújtás szabadságának a jelen esetbelihez hasonló mértékű korlátozása igazolására ugyanis nem elegendő részletes indokolás nélkül a kritikus kétség vagy az egyszerű aggály kifejezése, a 96/71 irányelv 4. cikkében célzott az együttműködés szervezett rendszere és a tagállamok közötti információcsere hatékonyságára ( 64 ). Mint mindegyik tagállam, a Luxemburgi Nagyhercegség is köteles az említett hatóságok közötti együttműködés rendszerében részt venni, az érintett munka- és foglalkoztatási feltételek betartása ellenőrzésének céljából. E vonatkozásban a luxemburgi kormány nem tett eleget az eljárási előterjesztési és bizonyítási kötelezettségének.

87.

Ettől eltekintve a munkavállalók szociális védelmére vonatkozó rendelkezések betartásának ellenőrzése kevésbé korlátozó intézkedések útján is jól biztosítható. Alapvetően ugyanis abból kell kiindulni, hogy ennek az ellenőrzési feladatnak az ellátásához elegendő a kiküldött munkavállalók valamelyikének kijelölése, például egy munkálatokat előkészítő személy, aki a külföldi vállalkozás és az ipar-felügyeleti hatóság között kapcsolatot tart, és adott esetben a szükséges iratokat – vagy az építkezésen, vagy a fogadó állam területén lévő hozzáférhető és pontosan meghatározott helyen – készenlétben tartja ( 65 ). Mint a munkavállalók szociális védelmének biztosítását szolgáló, a szolgáltatásnyújtás szabadságát kevésbé korlátozó intézkedés, ez összhangban lenne az arányosság elvével.

88.

Ezért arra a végkövetkeztetésre jutok, hogy a 2002. december 20-i törvény 8. cikkének követelményei aránytalanok, és az EK 49. cikkbe ütköznek. Ennélfogva a negyedik kifogás is megalapozott.

89.

A Bíróság Eljárási Szabályzatának 69. cikke 2. §-a szerint a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére. Mivel a Luxemburgi Nagyhercegség a kérelmei tekintetében lényegében pervesztes lett, őt kell a költségek viselésére kötelezni.

90.

A fentiekben kifejtettekre figyelemmel azt javaslom, hogy a Bíróság