C‑148/04. sz. ügy
Unicredito Italiano SpA
kontra
Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1
(a Commissione tributaria provinciale di Genova [Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Állami támogatás – 2002/581/EK határozat – Bankoknak nyújtott adókedvezmények – Határozat indokolása – Állami támogatásnak minősítés – Feltételek – Közös piaccal való összeegyeztethetőség – Feltételek – Az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) és c) pontja – Közös európai érdeket szolgáló fontos projekt – Egyes tevékenységek fejlesztése – Korábban nyújtott adókedvezmények – Támogatás visszatéríttetése – A bizalomvédelem elve – A jogbiztonság elve – Az arányosság elve”
C. Stix‑Hackl főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2005. szeptember 8.
A Bíróság ítélete (második tanács), 2005. december 15.
Az ítélet összefoglalása
1. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – Az intézkedés szelektív jellege – Kizárólag a banki ágazat bizonyos tevékenységeit végző vállalkozásoknak kedvező adóintézkedés – Bennfoglaltság
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
2. Államok által nyújtott támogatások – A tagállamok közötti kereskedelem érintettsége – Versenytorzítás – Értékelési szempontok
(EK 87. cikk, (1) bekezdés)
3. Államok által nyújtott támogatások – A Bizottság által végzett vizsgálat – A támogatási program teljes körű vizsgálata – Megengedhetőség – Következmény
(96/C 68/06 bizottsági közlemény)
4. Államok által nyújtott támogatások – Tilalom – Eltérések – Közös érdek szempontjából jelentős projekt megvalósítását elősegítő támogatások – Valamely gazdasági ágazat fejlődését célzó támogatások – A Bizottság mérlegelési jogköre – Bírósági felülvizsgálat – Korlátok
(EK 87. cikk, (3) bekezdés, b) és c) pont)
5. Államok által nyújtott támogatások – Tervezett támogatások – A Bizottságnak való előzetes bejelentés nélküli végrehajtás – A támogatás visszatéríttetését elrendelő bizottsági határozat – Indokolási kötelezettség – Terjedelem
(EK 88. cikk, (3) bekezdés és EK 253. cikk)
6. Államok által nyújtott támogatások – Jogellenes támogatás visszakövetelése – Az EK 88. cikk (3) bekezdése szerinti eljárási szabályok megsértésével nyújtott támogatás – A kedvezményezettek esetleges jogos bizalma – Jogbiztonság – Védelem – Feltételek és korlátok
(EK 88. cikk,(3) bekezdés)
7. Államok által nyújtott támogatások – Jogellenes támogatás visszakövetelése – Az arányosság elvének megsértése – Hiány – Visszatérítendő összegek – Figyelembe veendő elemek
(EK 88. cikk,(3) bekezdés)
8. Államok által nyújtott támogatások – Valamely támogatásnak a közös piaccal való összeegyeztethetetlenségét megállapító bizottsági határozat – A támogatás visszatérítését elrendelő nemzeti intézkedés – Bizottsági határozat érvényességét nem érintő elemek hiányában a közösségi jogszabályokra figyelemmel a nemzeti végrehajtási intézkedés érvényességének vitatása – Kizártság
(EK 87. cikk, 659/1999 tanácsi rendelet, 14. cikk)
1. Az EK 87. cikk (1) bekezdése tiltja a „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesítő” támogatásokat, azaz a szelektív támogatásokat. E rendelkezés vonatkozásában valamely állami támogatás szelektív lehet akkor is, ha az egész gazdasági ágazatot érinti.
Ez a helyzet akkor, amikor az adócsökkentés kizárólag a banki ágazatra és a banki ágazaton belül alkalmazandó, és kizárólag egyes ügyleteket végző vállalkozások részesülnek az előnyökből. Mivel nem alkalmazandó minden gazdasági szereplőre, és valójában a közös jog pénzügyi rendszerétől eltér, nem tekinthető általános pénzügyi vagy gazdasági intézkedésnek.
Ilyen adócsökkentést nem kell megtiltani az EK 87. cikk (1) bekezdése alapján, mivel az általános rendszert nem igazítja a banki vállalkozások sajátos jellemzőihez, hanem azt olyan eszközként hozták létre, mint amely bizonyos vállalkozások versenyképességét javítja az ágazat fejlődésének adott pontján.
(vö. 44–51. pont)
2. Az EK 87. cikk (1) bekezdése az olyan, tagállamok közötti kereskedelmet érintő támogatásokat tiltja amelyek torzítják a versenyt, vagy azzal fenyegetnek. E két feltétel értékelése keretében a Bizottságnak nem azt kell megállapítania, hogy a támogatásoknak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre, hanem csak azt kell megvizsgálnia, hogy e támogatások képesek‑e hatást gyakorolni a kereskedelemre, és torzítani a versenyt.
A támogatásnak a közös piaccal való összeegyeztethetetlenségét végső soron meg kell állapítani, ha kihatással van, vagy lehet a Közösségen belüli kereskedelemre, illetve torzító hatással van, vagy lehet a meglévő versenyre. Különösen, ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti a Közösségen belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint amely érinti ezt a kereskedelmet. Ezzel kapcsolatban az a körülmény, hogy valamely gazdasági ágazatot közösségi szinten liberalizálnak, eleget tesz annak a feltételnek, hogy a támogatásoknak tényleges vagy potenciális hatást kell gyakorolnia a versenyre, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre. Egyébként nem szükséges, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen a Közösségen belüli kereskedelemben. Ugyanis, amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat, vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek. Másrészt pedig az olyan vállalkozás megerősítése, amely addig nem vett részt a Közösségen belüli kereskedelemben, olyan helyzetbe hozhatja azt, amely lehetővé teszi neki a más tagállam piacára való belépést.
Így meg kell tiltani azt az adócsökkentést, amely megerősíti a kedvezményezett vállalkozások helyzetét a Közösségen belüli kereskedelemben részt vevő vállalkozásokkal szemben, különösen a pénzügyi szolgáltatások ágazatában a közösségi szinten fontos liberalizációs folyamat összefüggésében, amely már fokozta a Szerződésben előírt, a tőke szabad áramlásából eredő versenyt.
(vö. 53–60. pont)
3. Annak vizsgálata céljából, hogy e rendszer támogatási elemeket tartalmaz‑e, a támogatási programok esetében a Bizottság arra szorítkozhat, hogy a kérdéses rendszer jellemzőit tanulmányozza, anélkül hogy köteles lenne minden egyes alkalmazási esetet megvizsgálni, különösen azt ellenőrizni, hogy nem lépték‑e túl a 96/C 68/06 közleményben rögzített de minimis támogatás legmagasabb összegét.
(vö. 67., 69. pont)
4. A Bizottság az EK 87. cikk (3) bekezdésének alkalmazása során széles körű mérlegelési joggal rendelkezik, amelynek gyakorlása gazdasági és szociális szempontok közösségi összefüggésekben történő értékelését feltételezi. A közösségi bíróság – e döntési szabadság gyakorlásának jogszerűségét vizsgálva – nem helyettesítheti a hatáskörrel rendelkező hatóság értékelését saját értékelésével, hanem csak annak vizsgálatára szorítkozhat, hogy az előbbi értékelés során nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés történt‑e.
A Bizottság nem követ el nyilvánvaló mérlegelési hibát az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja értelmében a „közös európai érdeket szolgáló projekt” minősítés kizárásával, mivel adócsökkentési intézkedésről van szó, amelyből következik, hogy ennek célja lényegében egy tagállamban letelepedett piaci szereplők versenyképességének javítása a belső piacon való versenyhelyzetük megerősítése érdekében. Nem lehet eredményesen arra hivatkozni, hogy az intézkedés a privatizáció folyamatának keretében történt, mivel a tagállam által indított ilyen folyamatot nem lehet önmagában közös európai érdeket szolgáló projektnek tekinteni.
A Bizottság nem követ el nyilvánvaló mérlegelési hibát, amikor úgy ítéli meg, hogy egy olyan intézkedés, amely lényegében a kedvezményezettek versenyképességének javításával jár egy olyan ágazatban, amelyet erős nemzetközi verseny jellemez, és tulajdonképpen a kedvezményezettek helyzetét megerősíti az abban nem részesülő versenytársaival szemben, nem teljesíti azt a feltételt, miszerint az ilyen támogatás nem befolyásolhatja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben, amelynek az EK 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja szerinti egyes tevékenységek fejlődését előmozdító támogatásoknak meg kell felelniük.
(vö. 71–72., 74–77., 79., 82–83. pont)
5. Az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettséget főszabály szerint az ügy körülményei alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a hivatkozott indokok természete, a címzetteknek a magyarázathoz fűződő érdeke alapján. Az állami támogatási ügyekben azonban, ha az EK 88. cikk (3) bekezdésének rendelkezéseivel ellentétesen a támogatást már odaítélték, a Bizottság, amelynek hatáskörébe tartozik a nemzeti hatóságokat a támogatás visszatéríttetésére kötelezni, nem köteles különös indokokkal alátámasztani hatásköre gyakorlását.
Így amikor egy tagállam nem jelenti be a Bizottságnak az adócsökkentést előirányzó rendszert annak végrehajtása előtt, a Bizottság így nem köteles ismertetni a visszatéríttetési rendelkezést alátámasztó különös indokokat.
(vö. 99–101. pont)
6. Mivel az EK 88. cikk kötelező jelleggel előírja a Bizottság számára az állami támogatások ellenőrzését, egyrészt valamely támogatás által kedvezményezett vállalkozásnak főszabály szerint csak akkor lehet jogos bizalma a támogatás szabályszerűségével kapcsolatban, ha azt az e cikkben előírt eljárás betartásával nyújtották, másrészt pedig a gondos gazdasági szereplő rendszerint meg tud arról bizonyosodni, hogy az eljárást betartották‑e.
Különösen akkor nem állhatott fenn a támogatás címzettjének az adott időpontban arra vonatkozó jogos bizalma, hogy a támogatást jogszerűen nyújtották, ha a támogatást az EK 88. cikk (3) bekezdésének megsértésével úgy nyújtják, hogy a Bizottságnak nem jelentik be előzetesen. Sem a szóban forgó tagállam, sem az érintett gazdasági szereplő nem hivatkozhat később a jogbiztonság elvére, hogy megakadályozza a támogatás visszatérítését, mivel a belföldi jogvita veszélye már a támogatás végrehajtásának időpontjában előre látható volt.
Az EK 88. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás betartása nélkül nyújtott támogatás visszatéríttetése előre látható kockázatot jelent a kedvezményezett gazdasági szereplők számára, így ez a szereplő nem hivatkozhat a bizalomvédelem elvére, avégett hogy e kockázatviselés alól magát kivonja.
Ezen túlmenően, amint azt a Bizottság állítja, a jogellenes támogatásban részesülő vállalkozások általában tekintetbe veszik annak összegét gazdasági döntéseikben, és a támogatás későbbi visszatéríttetése általánosságban kedvezőtlen hatással van pénzügyeikre. Ha az ilyen helyzet megakadályozhatná a behajtást, a kedvezményezettek majdnem minden esetben véglegesen megkapnák a támogatást, és ez megfosztaná az állami támogatások közösségi ellenőrzését annak hatékonyságától.
Az ilyen tényekre tekintettel a jogellenes támogatás kedvezményezettje nem élhet azzal a lehetőséggel, hogy olyan kivételes körülményekre hivatkozzon, amelyek alapján jogosan bízhatott abban, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották.
(vö. 104., 108–111. pont)
7. A jogellenes támogatás visszatérítés útján történő megszüntetése a jogellenesség megállapításának logikus következménye. A korábbi helyzet visszaállítása érdekében való visszatéríttetés főszabály szerint nem tekinthető aránytalan intézkedésnek a Szerződésnek az állami támogatásokkal kapcsolatos rendelkezései céljaihoz képest. A visszatérítéssel a kedvezményezett elveszti azt az előnyét, amelyet a piacon versenytársaival szemben élvezett, és a támogatás odaítélése előtti helyzet helyreáll. A visszatérítendő összeget nem lehet az olyan ügyletek figyelembevételével meghatározni, amelyeket a vállalkozások végrehajthattak volna, ha nem a támogatott ügyleti forma mellett döntöttek volna. E döntést ugyanis a támogatások visszatérítése kockázatának tudatában hozták, amelyeket az EK 88. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás betartása nélkül nyújtottak. Az említett vállalkozások elkerülhették volna e kockázatot, ha rögtön másképpen strukturált ügyletek mellett döntenek.
Ami az adócsökkentés formájában nyújtott támogatási intézkedést illeti, az eredeti állapot helyreállítása csak azon adójogi bánásmód figyelembevételére ad lehetőséget a támogatás nemzeti hatóságok általi visszatéríttetésének szakaszában, amely adott esetben kedvezőbb, mint az általános szabályok szerinti bánásmód, amelyet a jogellenes támogatás hiányában és a közösségi joggal összhangban lévő belső szabályok értelmében a ténylegesen teljesített ügylet címén nyújtottak.
(vö. 113–116., 119. pont)
8. Az EK 87. és azt követő cikkekkel, a 659/1999 rendelet 14. cikkével, valamint a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elveivel nem lehet ellentétes a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat végrehajtásaként a támogatás visszatérítését elrendelő nemzeti intézkedés, amelynek ugyanezen rendelkezések és az alapelvek tekintetében való vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek érvényességét érintenék.
(vö. 125. pont és a rendelkező rész 2. pontja)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2005. december 15.(*)
„Állami támogatás– 2002/581/EK határozat – Bankoknak nyújtott adókedvezmények – Határozat indokolása – Állami támogatásnak minősítés – Feltételek – Közös piaccal való összeegyeztethetőség – Feltételek – Az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) és c) pontja – Közös európai érdeket szolgáló fontos projekt – Egyes tevékenységek fejlesztése – Korábban nyújtott adókedvezmények – Támogatás visszatéríttetése – A bizalomvédelem elve – A jogbiztonság elve – Az arányosság elve”
A C‑148/04. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Commissione tributaria provinciale di Genova (Olaszország), a Bírósághoz 2004. március 23‑án érkezett, 2004. február 11‑i határozatával terjesztett elő az előtte
az Unicredito Italiano Spa
és
Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, C. Gulmann (előadó), R. Schintgen, G. Arestis és J. Klučka bírák,
főtanácsnok: C. Stix‑Hackl,
hivatalvezető: M. Ferreira főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2005. február 3‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– az Unicredito Italiano Spa képviseletében A. Santa Maria, C. Biscaretti di Ruffia és G. Pizzonia avvocati,
– az olasz kormány képviseletében I. M. Braguglia, meghatalmazotti minőségben, segítője M. Fiorilli avvocato dello Stato,
– az Európai Közösségek Bizottsága képviseletében R. Lyal és V. Di Bucci, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának 2005. szeptember 8‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem az Olaszország által a bankok javára létrehozott állami támogatási rendszerre vonatkozó 2001. december 11‑i 2002/581/EK bizottsági határozat (HL 2002. L 184., 27. o.; a továbbiakban: megtámadott határozat) érvényességére, valamint az EK 87. és az azt követő cikkek, az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999 tanácsi rendelet (HL L 83., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 1. kötet, 339.o.) 14. cikkének és a közösségi jog általános elveinek értelmezésére vonatkozik.
2 E kérelmet azon eljárás keretében nyújtották be, amelyet az Unicredito Ita1iano Spa (székhelye: Genova [Olaszország], a továbbiakban: Unicredito) indított az Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1 ellen azon adókedvezmény tárgyában, amelyben az Unicredito részesült az 1998‑as, 1999‑es és 2000‑es üzleti években.
I – A nemzeti jogi háttér
3 Olaszország a bankrendszer reformját az állami hitelintézetek pénzügyi támogatásának szerkezetátalakítására és megszilárdítására vonatkozó rendelkezések megállapításáról szóló, 1990. július 30‑i 218. sz. törvénnyel (GURI 182. sz., 1990. augusztus 6., 8. o., a továbbiakban: 218/90. sz. törvény) hajtotta végre.
4 Ez a törvény lehetővé tette az állami hitelintézetek részvénytársasággá történő átalakítását. E célból felhatalmazott egy állami bankot, hogy ruházza át a bankintézetet egy részvénytársaságnak, különválasztva az átruházó – a gyakorlatban „banki alapítványnak” nevezett – jogi személyt (a továbbiakban: banki alapítvány), a részesedések birtokosát, a banki tevékenységre kizárólagosan jogosult, kedvezményezett részvénytársaságtól. A banki alapítvány kezeli a banki társaságban meglévő részesedést, és a keletkező tőkejövedelmet társadalmi célokra használja fel.
5 A többek között a 218/90. sz. törvény 7. cikkének (6) bekezdésében megállapított határidő meghosszabbításáról szóló, 1993. november 26‑i 489. sz. törvény (GURI 284. sz., 1993. december 3., 4. o., a továbbiakban: 489/83. sz. törvény) 2. cikke kötelezővé tette az állami bankintézetek legkésőbb 1994. június 30‑ig történő részvénytársasággá alakítását.
6 A kormánynak az 1990. november 20‑i 356. sz. törvényrendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti szervezetek polgári jogi és adójogi újraszabályozására, valamint a banki szerkezetátalakítás folyamatának adójogi újraszabályozására adott felhatalmazásról szóló, 1998. december 23‑i 461. sz. törvény (GURI 4. sz., 1999. január 7., 4. o., a továbbiakban: 461/98. sz. törvény) felhatalmazta az olasz kormányt a bankszektorra és különösen a szerkezetátalakításra vonatkozó rendelkezések újraszabályozására.
7 Az 1998. december 23‑i 461. sz. törvény 1. cikke alapján a 1990. november 20‑i 356. sz. törvényrendelet 11. cikkének (1) bekezdése szerinti szervezetek polgári jogi és adójogi szabályozásáról, valamint a banki szerkezetátalakítás folyamatának adójogi szabályozásáról szóló, 1999. május 17‑i 153. sz. törvényrendelet (GURI 125. sz., 1999. május 31., 4. o., a továbbiakban: 153/99 rendelet) teljesítette a 461/98. sz. törvényben adott felhatalmazást.
8 A rendelet 22. cikkének (1) bekezdése és 23. cikkének (1) bekezdése vezette be azon adókedvezményt, amely az egyesülést vagy hasonló átalakulást végrehajtó bankok esetében a jövedelemadó-kulcs (IRPEG) 12,5%‑ra csökkentésének (a továbbiakban: adócsökkentés) felelt meg öt egymást követő adóévben, amennyiben a nyereségből három évig fel nem osztható külön tartalékot képeznek. A külön tartalékot képező nyereség nem haladhatja meg az egyesülésben vagy hasonló átalakulásban részt vett bankok követeléseinek és tartozásainak összege és az ebben a műveletben részt vett legnagyobb bank követeléseinek és tartozásainak összege közötti különbség 1,2%‑át.
II – Az alapeljárás előzményei
9 Egy parlamenti kérdés nyomán az Európai Közösségek Bizottsága az állami támogatásokra vonatkozó hatáskörében 1999. március 24‑én írott levelében kérte az olasz kormányt, hogy szolgáltasson adatokat a 461/98. sz. törvény hatályának és alkalmazási körének értékeléséhez.
10 1999. június 24‑i és július 2‑i levelükkel az olasz hatóságok megadták az erre a törvényre és a 153/99 rendeletre vonatkozó adatokat.
11 2000. március 23‑i levelével a Bizottság értesítette az olasz hatóságokat, hogy a 461/98 sz. törvény és a 153/99 rendelet szerinte támogatási elemeket tartalmaz, és felszólította őket, hogy ne hajtsák végre a szóban forgó intézkedéseket. 2000. április 12‑én az olasz hatóságok arról tájékoztatták a Bizottságot, hogy felfüggesztették az intézkedések végrehajtását, majd 2000. június 14‑én további adatokat bocsátottak rendelkezésére.
12 Az olasz hatóságok az 1998‑ban, 1999‑ben és 2000‑ben végrehajtott 76 ügyletnél elméletileg legfeljebb 5358 milliárd ITL, azaz 2767 millió EUR összegre becsülték a jövedelemadó-csökkentés címén szerzett adókedvezmények összértékét.
13 2000. október 25‑i levelével a Bizottság értesítette az olasz kormányt az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról. Ezt a határozatot közzétették az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában (HL 2001. C 44., 2. o.).
14 Az eljárás befejeztével a Bizottság azt állapította meg, hogy az Olasz Köztársaság az EK 88. cikk (3) bekezdését megsértve, jogtalanul hajtotta végre a 461/98. sz. törvényt és a 153/99 rendeletet. Úgy ítélte meg, hogy – a 153/99 rendelet 27. cikkének (2) bekezdésében megállapított intézkedést kivéve – a végrehajtott adóintézkedések a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatási rendszert alkotnak. Az ilyen intézkedések a bankoknak kedveznek, mivel azok így méretüket növelhetik, és alacsonyabb költséggel juthatnak a méretgazdaságosság előnyeihez.
15 Következésképpen a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot, amelyben kitért arra, hogy a 461/98. sz. törvény és a 153/99 rendelet a banki alapítványok javára is nyújtott adókedvezményeket, de ezeket a kedvezményeket a határozatban nem vizsgálta.
16 A megtámadott határozat a következőket állapítja meg:
„1. cikk
[…]Az Olaszország által a [461/98. sz. törvény] és a [153/99 rendelet] alapján, különösen a [153/99 rendelet] 22. cikkének (1) bekezdése, 23. cikkének (1) bekezdése alapján végrehajtott állami támogatási rendszerek összeegyeztethetetlenek a közös piaccal.
[…]
3. cikk
Olaszország hatályon kívül helyezi az 1. cikkben foglalt támogatási rendszereket.
4. cikk
1. Olaszország minden szükséges intézkedést megtesz az 1. cikkben említett, a kedvezményezettnek jogellenesen rendelkezésére bocsátott támogatás behajtására.
2. A behajtást haladék nélkül és a nemzeti jog értelmében lefolytatható eljárásoknak megfelelően végre kell hajtani, amennyiben ezek megengedik e határozat azonnali és hatásos végrehajtását. A behajtandó összegek a kedvezményezett rendelkezésére bocsátása napjától a tényleges behajtásukig terjedő teljes időszak alatt kamatoznak. Az alkalmazandó kamatláb a regionális támogatás támogatástartalmának kiszámítására használt referencia-kamatláb.
[…]”
17 A fent említett határozat végrehajtásaként a 2002. június 15‑i 112. sz. törvénnyé (GURI 139. sz., 2002. június 15., 3. o.) alakított, a visszatérítéssel, a gyógyszerek költségképzési rendszerének racionalizálásával, a közösségi jogi kötelezettségekkel, az értékpapírosítással, a vagyonértékeléssel és az infrastruktúra finanszírozásával kapcsolatos sürgős pénz- és adóügyi rendelkezésekről szóló, 2002. április 15‑i 63. sz. törvényrendelet (GURI 90. sz., 2002. április 17., 5. o.) 5. cikke felfüggesztette a bankoknak a 461/98. sz. törvény értelmében nyújtott adókedvezményt, így az adócsökkentést.
18 A 2003. február 21‑i 27. sz. törvénnyé (GURI 44. sz., általános melléklet, 2003. február 22.) alakított, a közösségi jogi és adóügyi kötelezettségekkel, a visszatérítéssel és a könyvvitellel kapcsolatos sürgős rendelkezésekről szóló, 2002. december 24‑i 282. sz. törvényrendelet (GURI 301. sz., 2002. december 24.; a továbbiakban: 282/02 rendelet) kötelezte a támogatásban részesülő bankokat, hogy legkésőbb 2002. december 31‑ig fizessék ki a támogatási rendszer alapján be nem fizetett adó évi 5,5% kamattal megnövelt összegét.
III – Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
19 Az Unicredito a 282/02 rendelet alapján kifizetett az adónak és a kamatoknak megfelelő 244 712 646,05 EUR összeget, amelyben az adókedvezmény alapján az 1998‑as, 1999‑es és 2000‑es üzleti évben adócsökkentés formájában részesült.
20 2003. február 4‑én az ezen üzleti évekre kivetett adó visszafizetése iránti három kérelmet nyújtott be. Az Agenzia delle Entrate, Ufficio Genova 1 hallgatólagos határozatával elutasította e kérelmeket.
21 Az Unicredito megtámadta e határozatokat a Commissione tributaria provinciale di Genova előtt, többek között azok jogellenességére hivatkozva.
22 A kérdést előterjesztő bíróság úgy vélte, hogy az előzetes döntéshozatal iránti kérelem indokolt a 282/02 rendeletnek a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság közösségi elveivel való összeegyeztethetősége szempontjából.
23 Ami a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvét illeti, úgy véli, hogy a jövedelemadó csökkentése korábban a 218/90. sz. törvényben az olasz bankrendszer privatizációjának folyamata során bevezetett rendelkezéssel a folyamatosság és kiterjesztés összefüggésébe illeszkedik.
24 Arra hivatkozik, hogy a 218/90. sz. törvény 7. cikkének (3) bekezdése olyan intézkedést tartalmaz, amelynek előírásai lényegében azonosak a 153/99 rendelet 22. cikkének (1) bekezdésében és 23. cikkének (1) bekezdésében foglaltakkal.
25 A kérdést előterjesztő bíróság azt állítja, hogy a korábbi intézkedés előnyösebb volt, mint a megtámadott határozatban leírt adócsökkentés, amennyiben a külön tartalékba helyezett összegek tisztán és egyszerűen levonhatók és az adófizetés alól mentesítettek voltak, nem csak csökkentett adókulccsal adóztak. Arra hivatkozik továbbá, hogy a külön tartalékba való átutalásokat öt egymást követő adóévben lehetett teljesíteni, amelynek maximális összege a teljes időszakra nézve az egyesülésben vagy tőke-hozzájárulásban részt vett bankok követeléseinek és tartozásainak összege és az egyesülésben vagy tőke-hozzájárulásban részt vett legnagyobb bank utolsó mérlegében szereplő hasonló összeg közötti különbség 1,2%‑a.
26 A Bizottság azonban már megkezdte a 218/90. sz. törvény kifejezett vizsgálatát a Banco di Napolinak Olaszország által nyújtott támogatást feltételesen engedélyező 1998. július 29‑i 1999/288/EK határozatának (HL 1999. L 116., 36. o.) és a Banco di Sicilia és Sicilcassa szicíliai állami bankoknak Olaszország által nyújtott támogatást feltételesen engedélyező, 1999. november 10‑i 2000/600/EK határozatának (HL 2000. L 256., 21. o.) keretében. E határozatokban egyértelmű jelét adta, hogy elismeri a 218/90. sz. törvény összeegyeztethetőségét az EK 87. cikkel.
27 Ezen túlmenően a 461/98. sz. törvény és a 153/99 rendelet által nyújtott adókedvezményekből való részesülés lehetősége egyike volt azoknak az előfeltevéseknek, amelyekre a különböző bankok összefonódásaik gazdasági megvalósíthatóságának értékelését alapították. E kedvezmények visszamenőleges megszüntetése – a kifizetések kért összegére tekintettel – megingatná pénzügyi stabilitásukat, valamint méltánytalanul és utólagosan megváltoztatná a már végrehajtott üzleti döntéseik értékelésének tényeit. A bizalomvédelem kizárja a megtámadott határozat visszamenőleges alkalmazását.
28 Ami az arányosság elvét illeti, a kérdést előterjesztő bíróság hangsúlyozza, hogy a bankok – ügyleteiket máshogyan szervezve – az általános adószabályokat végrehajthatták volna az adó rendszerének való megfelelés érdekében. A támogatás visszatérítésének elrendelése végett az arányosság elve ezért az általános szabályok, valamint a 461/98. sz. törvény és a 153/99 rendelet szerinti kedvező rendszer közötti összehasonlítást követeli meg.
29 A fentiek alapján a Commissione tributaria provinciale di Genova az eljárás felfüggesztéséről határozott, és a következő előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket intézte a Bírósághoz:
„1) Semmis‑e, illetve a közösségi joggal ellentétes‑e a [megtámadott határozat], amennyiben a bankokra vonatkozó [461/98. sz.] törvény [és 153/99 rendelet] előírásai a Bizottság álláspontjával ellentétesen a közös piaccal összeegyeztethetők, vagy az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) vagy c) pontjában foglalt kivételek alá tartoznak?
2) Semmis‑e, illetve a közösségi joggal ellentétes‑e különösen a [megtámadott határozat] 4. cikke, amennyiben a Bizottság
a) megsértette az EK 253. cikk szerinti indokolási kötelezettséget, illetve
b) megsértette a bizalomvédelem elvét, illetve
c) megsértette az arányosság elvét?
3) Vagylagosan, az EK 87. és azt követő cikkek, a [659/1999 rendelet] 14. cikke, valamint a közösségi jog általános elvei, különösen [a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elvei] ellentétesek‑e a [282/02 rendelet] 1. cikkének alkalmazásával?
IV – A közösségi bíróság előtt folyamatban lévő egyéb eljárások
30 A Bíróság Hivatalához 2002. február 21‑én benyújtott keresetlevelével (C‑66/02. sz. ügy) az Olasz Köztársaság keresetet indított az Európai Közösségek Bizottsága ellen a megtámadott határozat megsemmisítése iránt, amelyről a Bíróság külön ítéletet hoz e napon.
31 Az Európai Közösségek Elsőfokú Bírósága Hivatalához 2002. február 21‑én, illetve 2002. április 11‑én az Associazione bancaria italiana (ABI) (T‑36/02. sz. ügy), a Banca Sanpaolo IMI Spa (T‑37/02. sz. ügy), a Banca Intesa Banca Commerciale italiana Spa (T‑39/02. sz. ügy), a Banca di Roma Spa (T‑40/02. sz. ügy), a Mediocredito Centrale Spa (T‑41/02. sz. ügy), a Banca Monte dei Paschi di Siena Spa (T‑42/02. sz. ügy), valamint a Compagnia di San Paolo Srl (T‑121/02. sz. ügy) szintén ugyanezen határozat megsemmisítése iránt nyújtott be keresetet a Bizottság ellen. A Bizottság az Elsőfokú Bíróság előtt a kereset elfogadhatatlansága iránt terjesztett elő kifogást, amelyet arra alapított, hogy a felpereseknél hiányzik az egyéni érdek, mivel a szóban forgó támogatások nem egyéni támogatások, hanem egy támogatási program részei. Az Elsőfokú Bíróság 2003. július 9‑i végzéseivel a Bíróságnak a C‑66/02. sz. ügyben hozandó ítéletének kihirdetéséig felfüggesztette a hét eljárást. A T‑36/02., T‑37/02., T‑39/02., T‑40/02., T‑41/02. és T‑42/02. sz. ügyekben a felperesek fellebbezést nyújtottak be a felfüggesztést elrendelő végzések ellen. A Bíróság a C‑366/03. P.–C‑368/03. P., C‑390/03. P., C‑391/03. P. és C‑394/03. P. sz., ABI és társai kontra Bizottság ügyben 2003. november 26‑án hozott végzésével (az EBHT‑ban nem tették közzé) elutasította ezeket a fellebbezéseket, mint nyilvánvalóan elfogadhatatlanokat.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
32 Előzetesen meg kell állapítani, hogy bár a Bizottság írásbeli észrevételeiben hivatkozik az Unicredito – amely a megtámadott határozatban vizsgált egyik intézkedés kedvezményezettje és amelyet az ABI képvisel az Elsőfokú Bíróság előtt a T‑36/02. sz. ügyben – kérelmére tett előzetes döntéshozatalra utalás elfogadhatóságának kérdésére, elismeri, hogy ezen előzetes döntéshozatalra utalás elfogadható az érdekelt bank helyzetére tekintettel. A Bizottság azonban az első kérdés elfogadhatatlanságára hivatkozik (lásd a jelen ítélet 42. pontját).
33 Meg kell jegyezni ezt követően, hogy az alapeljárás tárgya azon három hallgatólagos határozat, amely elutasította az Unicreditónak az 1998‑as, 1999‑es és 2000‑es üzleti évben kapott adókedvezménnyel kapcsolatos összegek visszafizetése iránti kérelmeit.
34 Amint azt a Bizottság hangsúlyozza, az alapeljárás nem érinti a 153/99 rendeletben előírt többi intézkedést, amelyeket szintén megvizsgált a megtámadott határozatban, és amelyeket a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánított.
35 Emiatt az első két kérdést úgy kell értelmezni, hogy azok a megtámadott határozat 1. és 4. cikke érvényességének értékelésére vonatkoznak, amennyiben csak az adócsökkentést érintik. A harmadik kérdést úgy kell értelmezni, miszerint az arra vonatkozik, hogy az EK 87. és az azt követő cikkek, a 659/1999 tanácsi rendelet 14. cikke és a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság közösségi általános elvei kizárják a 282/02 rendelethez hasonló nemzeti intézkedéseket.
A – Az első kérdésről
36 A nemzeti bíróság első kérdésével – amely a második kérdéssel ellentétben nem érinti az EK 253. cikket – lényegében arra kíván választ kapni, hogy az EK 87. cikkre tekintettel semmis‑e a megtámadott határozat 1. cikke, amennyiben a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánította az adócsökkentést.
1. A Bírósághoz benyújtott észrevételek
37 Az Unicredito azt állítja, hogy a 461/98. sz. törvény és a 153/99 rendelet képezi az olasz bankrendszer átalakítása és privatizációja folyamatának folytatását és befejezését, amelyet 1990‑ben a 218/90. sz. törvénnyel kezdtek el.
38 Fenntartja, hogy a megtámadott határozat sérti az EK 87. cikk (1) bekezdését, valamint (3) bekezdésének b) és c) pontját, amennyiben az adócsökkentés:
– nem szelektív, hanem általános jellegű intézkedés, és az általa végzett megkülönböztetést indokolja az adórendszer természete és belső felépítése;
– nem érinti a tagállamok közötti kereskedelmet, és nem torzítja a versenyt, és nem fenyeget versenytorzítással;
– tényét konkrétan meg kellett volna vizsgálni a megvalósított egyes ügyletek kapcsán;
– tényét meg kellett volna vizsgálni a „de minimis támogatás” szempontjából, amely lehetőséget a Bizottság már az elején kizárta, bármiféle vizsgálat nélkül;
– a közös piaccal összeegyeztethető, amennyiben közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósítását előmozdító támogatásnak tekinthető, mivel az olasz bankrendszer privatizációjának részét képezi, illetve egyes gazdasági tevékenységek fejlődését előmozdító támogatásnak tekinthető.
39 Az olasz kormány szintén úgy véli, hogy a megtámadott határozat semmis. Véleménye szerint az adókedvezmény nem valósít meg jogellenes állami támogatást.
40 Az adókedvezmény a 218/90. sz. törvénnyel létrehozott korábbi gyakorlatával folyamatosság és kiterjesztés összefüggésébe illeszkedne, amely jelentősebb kedvezményekről rendelkezett, lényegében azonos feltételekkel. Célja az olasz állami bankok privatizációjának megvalósítása volt, az olasz bankrendszer túlzott szegmentációjának megszüntetésével, amely az eredeti bankok állami intézményi státuszának következménye volt, amelyet a 218/90. sz. törvény csak részben szüntetett meg.
41 Az olasz kormány hangsúlyozza, hogy az adócsökkentés a közösségi bankok olasz fiókjai által végzett ügyletekre is alkalmazandó.
42 A Bizottság úgy véli, hogy az első kérdés csak akkor fogadható el, ha a nemzeti bíróság arra kéri a Bíróságot, hogy helyettesítse a Bizottság értékelését a sajátjával. Márpedig az állandó ítélkezési gyakorlat alapján a támogatások vagy támogatási programok közös piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik a közösségi bíróság felügyelete alatt. Következésképpen a nemzeti bíróság nem kérheti a Bíróságot az EK 234. cikk szerinti előzetes döntéshozatalra utalás keretében arra, hogy nyilatkozzon adott állami támogatás vagy támogatási program közös piaccal való összeegyeztethetőségéről (a C‑297/01. sz., Sicilcassa és társai ügyben 2003. július 24‑én hozott végzés [EBHT 2003. I‑7849. o.] 47. pontja).
2. A Bíróság álláspontja
43 A Bizottság állításával ellentétesen, a kérdést előterjesztő bíróság nem kérte a Bíróságot, hogy értékelje a Bizottság helyett az adócsökkentés közös piaccal való összeegyeztethetőségét. A feltett kérdés csupán a határozat érvényességének ellenőrzésére vonatkozik, amelyet ténylegesen a Bizottság hozott az összeegyeztethetőségről. Így a kérdés elfogadható.
– a) Az adócsökkentés szelektivitásáról
44 Az EK 87. cikk (1) bekezdése tiltja a „bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben részesítő” támogatásokat, azaz a szelektív támogatásokat.
45 E rendelkezés vonatkozásában valamely állami támogatás szelektív lehet akkor is, ha az összes gazdasági ágazatot érinti (lásd különösen a C‑75/97. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1999. június 17‑én hozott ítélet [EBHT 1999., I‑3671. o.] 33. pontját).
46 A jelen ügyben az adócsökkentés a banki ágazatra vonatkozik. Nem részesít kedvezményben más gazdasági ágazatokban működő vállalkozásokat.
47 A banki ágazaton belül továbbá kizárólag a szóban forgó ügyleteket végző vállalkozások részesülnek az előnyökből.
48 Anélkül, hogy értékelni kellene a továbbiakban, amint azt a Bizottság a vitatott határozat 33. pontjában állítja, hogy az adócsökkentés a nagyméretű vállalkozásokat nagyobb mértékben támogatja, meg kell állapítani, miszerint ezen intézkedés szelektív más gazdasági ágazatokhoz képest, és magában a banki ágazatban is.
49 Mivel nem alkalmazandó minden gazdasági szereplőre, nem tekinthető általános pénzügyi vagy gazdasági intézkedésnek.
50 Valójában kivételt teremt az általános adórendszerben. A kedvezményezett vállalkozások olyan adókedvezményben részesülnek, amelyre nincs joguk e rendszer általános alkalmazása során, és amelyre nem tarthatnak igényt a más ágazatokban működő, hasonló ügyleteket végző vállalkozások, vagy a banki ágazatban működő, a szóban forgó ügyleteket nem végző vállalkozások.
51 Az adócsökkentést nem indokolja a kérdéses adórendszer természete vagy belső felépítése (lásd hasonlóképpen a 173/73. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 1974. július 2‑án hozott ítélet [EBHT 1974., 709. o.] 33. pontját). Az általános rendszert nem igazítja a banki vállalkozások sajátos jellemzőihez. Az iratokból kiderül, hogy a nemzeti hatóságok kifejezetten úgy írták le, mint amely javítja bizonyos vállalkozások versenyképességét az ágazat fejlődésének adott pontján.
52 Az adócsökkentés szelektivitásának hiányára alapított kifogás így nem megalapozott.
– b) A tagállamok közötti kereskedelem érintettségéről és a versenytorzításról
53 Az EK 87. cikk (1) bekezdése az olyan támogatásokat tiltja, amelyek torzítják a versenyt, vagy azzal fenyegetnek, amennyiben érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
54 E két feltétel értékelése keretében a Bizottságnak nem azt kell megállapítania, hogy a támogatásoknak tényleges hatása van a tagállamok közötti kereskedelemre, hanem csak azt kell megvizsgálnia, hogy e támogatások képesek‑e hatást gyakorolni a kereskedelemre és torzítani a versenyt (a C‑372/97. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑3679. o.] 44. pontja).
55 A támogatásnak a közös piaccal való összeegyeztethetetlenségét végső soron meg kell állapítani, ha kihatással van, vagy lehet a Közösségen belüli kereskedelemre, illetve torzító hatással van, vagy lehet a versenyre.
56 Ha az állam által nyújtott támogatás valamely vállalkozás helyzetét megerősíti a Közösségen belüli kereskedelemben versenytársaival szemben, a támogatást olyannak kell tekinteni, mint amely érinti ezt a kereskedelmet (lásd különösen a 730/79. sz., Philip Morris kontra Bizottság ügyben 1980. szeptember 17‑én hozott ítélet [EBHT 1980., 2671. o.] 11. pontját; a C‑53/00. sz. Ferring-ügyben 2001. november 22‑én hozott ítélet [EBHT 2001., I‑9067. o.] 21. pontját és a fent hivatkozott Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 52. pontját).
57 Ezzel kapcsolatban az a körülmény, hogy valamely gazdasági ágazatot közösségi szinten liberalizálnak, eleget tesz annak a feltételnek, hogy a támogatásnak tényleges vagy potenciális hatást gyakorolnia a versenyre, illetve a tagállamok közötti kereskedelemre (lásd a C‑409/00. sz., Spanyolország kontra Bizottság ügyben 2003. február 13‑án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑1487. o.] 75. pontját).
58 Egyébként nem szükséges, hogy a kedvezményezett vállalkozás saját maga részt vegyen a Közösségen belüli kereskedelemben. Ugyanis, amikor a tagállam támogatást nyújt valamely vállalkozásnak, a belföldi tevékenység ugyanazon a szinten maradhat, vagy növekedhet, ezáltal a többi tagállamban letelepedett vállalkozásoknak az e tagállam piacára való belépési esélyei csökkennek (lásd ilyen értelemben különösen a C‑310/99. sz., Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑2289. o.] 84. pontját). Másrészt pedig az olyan vállalkozás megerősítése, amely addig nem vett részt a Közösségen belüli kereskedelemben, olyan helyzetbe hozhatja azt, hogy más tagállam piacára be tud lépni.
59 A jelen ügyben meg kell állapítani, hogy az adócsökkentés megerősíti a kedvezményezett vállalkozás helyzetét a Közösségen belüli kereskedelemben részt vevő vállalkozásokkal szemben.
60 Úgyszintén meg kell állapítani, hogy a pénzügyi szolgáltatások ágazatában közösségi szinten fontos liberalizációs folyamat ment végbe, amely fokozta már a szerződésben előirányzott, a tőke szabad áramlásából eredő versenyt.
61 Az iratokból azonban kiderül, hogy az adócsökkentés – annak elfogadásakor – a 461/98. sz. törvény alapjául szolgáló törvényjavaslat indokolásában annak megakadályozása eszközeként szerepelt, hogy az olasz bankrendszernek az európai versenytársaival szembeni jelentős késése miatt a monetáris unió megvalósítása az olasz rendszer felbomlásához vezessen a legerősebb európai bankok javára.
62 Az adócsökkentéssel az Olaszországban letelepedett piaci szereplőknek nyújtott versenyelőny alkalmas arra, hogy megnehezítse az olasz piacra való bejutást a többi tagállam piaci szereplői számára, és hogy megkönnyítse az Olaszországban letelepedett piaci szereplők bejutását más piacokra.
63 Az a körülmény, amelyre az olasz kormány hivatkozik, miszerint az adócsökkentéshez Olaszországban más tagállamok bankjainak a fióktelepei is hozzájuthattak, nem akadályozza meg e hatásokat.
64 Következésképpen meg kell állapítani, hogy a tagállamok közötti kereskedelem érintettségének és a versenytorzításnak a hiányára alapított kifogások így nem megalapozottak.
c) A végrehajtott intézkedések egyenkénti konkrét bizottsági vizsgálatának elmaradásáról
65 Nem vitatott, hogy az Olasz Köztársaság nem jelentette be a Bizottságnak:
– a meghatározott bankoknak nyújtott egyedi támogatásokat;
– a 461/98. sz. törvényt és a 153/99 rendeletet, mint támogatási programot.
66 A Bizottság hivatalból megindította az EK 88. cikk (2) bekezdése szerinti eljárást a 461/98. sz. törvénnyel és a 153/99 rendelettel kapcsolatban, amelyeket mint támogatási programot vizsgált.
67 A támogatási programok esetén a Bizottság arra szorítkozhat, hogy a kérdéses rendszer jellemzőit tanulmányozza, anélkül hogy köteles lenne minden egyes alkalmazási esetet megvizsgálni (lásd különösen a C‑15/98. és C‑105/99. sz., Olaszország és Sardegna Lines kontra Bizottság ügyben 2000. október 19‑én hozott ítélet [EBHT 2000., I‑8855. o.] 51. pontját és a C‑278/00. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑3997. o.] 24. pontját), annak megállapítása érdekében, hogy e rendszer támogatási elemeket tartalmaz‑e.
68 Az adócsökkentéssel járó intézkedések egyenkénti bizottsági vizsgálatának elmaradására alapított kifogás így nem megalapozott.
d) Az adócsökkentés „de minimis támogatás” fogalma szempontjából való vizsgálatáról
69 Mivel a Bizottság a támogatási programot, nem pedig az egyedi támogatásokat vizsgálta, nem volt köteles a rendszer alkalmazásának minden egyedi esetét megvizsgálni, hogy nem lépték‑e túl a de minimis támogatásokról szóló 96/C 68/06 közleményben (HL 1996. C 68., 9. o.) leírt de minimis támogatás legmagasabb összegét.
70 Az adócsökkentés „de minimis támogatás” fogalma szempontjából való vizsgálatának elmaradására alapított kifogás így nem megalapozott.
e) Az EK 87. cikk (3) bekezdése b) és c) pontjának alkalmazásáról
71 Fel kell idézni először is, hogy a Bizottság az EK 87. cikk (3) bekezdésének alkalmazása során széles körű mérlegelési joggal rendelkezik, amelynek gyakorlása gazdasági és szociális szempontok közösségi összefüggésekben történő értékelését feltételezi. A Bíróság – e döntési szabadság gyakorlásának jogszerűségét vizsgálva – nem helyettesítheti a hatáskörrel rendelkező hatóság értékelését saját értékelésével, hanem csak annak vizsgálatára szorítkozhat, hogy az előbbi értékelés során nyilvánvaló hiba vagy hatáskörrel való visszaélés történt‑e (lásd a Franciaország kontra Bizottság ügyben 2002. december 12‑én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑11 949. o.] 41. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
i) A „közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósítását előmozdító támogatások” fogalmáról
72 Az EK 87. cikk (3) bekezdésének b) pontja lehetőséget ad arra, hogy a Bizottság a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítson valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósítását előmozdító támogatást.
73 A vitatott határozat indokolásának 45. pontjában a Bizottság leírja, hogy a szóban forgó intézkedések célja az olasz bankrendszer megerősítése volt, és főként valamely tagállam gazdasági szereplőit részesítette kedvezményekben, és nem a Közösség egészét.
74 Ezzel kapcsolatban elegendő megállapítani, hogy a 461/98. sz. törvény alapjául szolgáló törvényjavaslat indokolásából kiderül, hogy az adócsökkentés célja lényegében az Olaszországban letelepedett piaci szereplők versenyképességének javítása volt, a hazai piacon való versenyhelyzetük megerősítése érdekében.
75 Következésképpen a Bizottság nem követett el nyilvánvaló mérlegelési hibát azáltal, hogy kizárta a „közös európai érdeket szolgáló projekt” minősítést.
76 Az Unicredito és az olasz kormány nem hivatkozhat arra eredményesen, hogy a vitatott intézkedések a privatizáció folyamatának keretében történtek, amely közös európai érdeket szolgáló projektet képezhet.
77 Valamely tagállam által indított privatizációs folyamatot ugyanis nem lehet önmagában közös európai érdeket szolgáló projektnek tekinteni.
78 Ebből következik, hogy az EK 87. cikk (3) bekezdése b) pontjának megsértésére alapított kifogás így nem megalapozott.
ii) „Az egyes gazdasági tevékenységek fejlődését előmozdító támogatások” fogalmáról
79 Az EK 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja lehetőséget ad arra, hogy a Bizottság a közös piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítson egyes gazdasági tevékenységek fejlődését előmozdító támogatásokat.
80 A vitatott határozat indokolásának 47. pontjában a Bizottság leírja, hogy a támogatási program egyik jellemzője sem tekinthető olyannak, ami alapján azt összeegyeztethetőnek lehetne nyilvánítani a közös piaccal az EK 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja alapján.
81 A Bizottság hangsúlyozza, hogy szerinte e rendelkezésben szereplő feltétel nem teljesül, miszerint az ilyen támogatás nem befolyásolhatja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben.
82 A Bizottság azáltal, hogy az utóbbi ponttal kapcsolatban leírta különösen azt, miszerint az adócsökkentés lényegében a kedvezményezettek versenyképességének javításával járt egy olyan ágazatban, amelyet erős nemzetközi verseny jellemez, és mivel korábban hangsúlyozta, hogy a támogatás a kedvezményezettek helyzetét megerősíti az abban nem részesülő versenytársaival szemben, a Bizottság hallgatólagosan kizárja, hogy az adócsökkentés célja általában a banki tevékenység fejlesztése lenne.
83 A korábbi kifogások vizsgálata során leírt jogalapok figyelembevételével, az adócsökkentés jellemzői kapcsán el kell ismerni, hogy a Bizottság ezen elemzése nem származik nyilvánvaló mérlegelési hibából.
84 Ebből következik, hogy az EK 87. cikk (3) bekezdése c) pontjának megsértésére alapított kifogás így nem megalapozott.
B – A második kérdésről
85 A nemzeti bíróság második kérdésével – az előzetes döntéshozatalra utaló határozat indokolására tekintettel – lényegében arra szeretne választ kapni, hogy semmis‑e a megtámadott határozat 4. cikke, mivel a benne foglalt visszatérítési rendelkezést nem támasztja alá az EK 253. cikknek megfelelő indokolás, és mivel megsérti a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elvét.
1. A Bíróság előtt előadott észrevételek
86 Az Unicredito úgy véli, hogy a Bizottság nem indokolta kellőképpen azon döntését, miért nem élt a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdésében foglalt lehetőséggel, hogy nem követeli meg a támogatás visszatérítését, amennyiben a visszatérítés ellentétes lenne a bizalomvédelem közösségi jogi alapelvével.
87 Az Unicredito fenntartja, hogy a Bizottság jogszerűnek tekintette a 218/90. sz. törvényt, és a 461/98. sz. törvény tartalma teljes mértékben megfelel az előbbiének. Következésképpen az Olasz Köztársaságnak részesülnie kellett volna abban a kedvezményben, hogy a 461/98. sz. törvény jogszerűségét vélelmezik.
88 Az alapügy felperese a 218/90. sz. törvény elfogadása óta eltelt időre hivatkozik.
89 A Bizottságnak az e törvénnyel kapcsolatos magatartása a bizalomvédelem „kivételes” esetét képezi, amely felmenti a kedvezményezetteket, akiket megfosztottak a támogatás visszafizetésének lehetőségétől.
90 A 218/90. sz. törvény 7. cikkének (3) bekezdésében szereplő intézkedés alapján nem keletkezhet jogos bizalom, amely lényegében az adócsökkentés alkalmazási módszerével azonos módszert foglalja magában.
91 Az a körülmény nem támaszthatja alá a jogos bizalmat, hogy a bankokra vonatkozóan a vitatott határozatban vizsgált adóügyi intézkedések által kedvezményben részesített összes ügyletet a Banca d’Italiának kellett engedélyeznie, amely a versenyjog szabályainak a banki ágazatban történő betartatásáért felelős hatóság.
92 A jelen ügy körülményei között a Bizottság megsértette a jogbiztonság elvét azáltal, hogy nem vette figyelembe a jelentős belföldi jogvita valós veszélyét.
93 Az Unicredito megerősíti, hogy a 659/1999 rendelet 14. cikkének (1) bekezdésére tekintettel a Bizottságnak tiszteletben kellett volna tartania az arányosság elvét a visszatérítés elrendelésének szakaszában.
94 A támogatás nem részletekben történő, hanem teljes, végleges és azonnali visszatérítésének az elrendelésével a Bizottság nem ezen elvvel összhangban rendezte a helyzetet.
95 A Bizottságnak össze kellett volna hasonlítania az adócsökkentést azokkal az előnyökkel, amelyekben a bankok az általános adórendszer alapján részesülhettek volna, ha az ügyleteiket más struktúra alapján hajtották volna végre.
96 Az olasz kormány fenntartja, hogy az adócsökkentést megelőzően a 218/90. sz. törvény megfelelő rendelkezései, nevezetesen a 7. cikk (3) bekezdésének az EK 87. cikk alapján vizsgált jogszerűsége nem volt vitatott.
97 A Bizottság úgy véli, hogy a vitatott határozatban behatóan megvizsgálta a támogatás visszatérítésének kérdését. Hozzáteszi, hogy az ítélkezési gyakorlat szerint nem is köteles különösképpen indokolni azon hatáskörének gyakorlását, hogy kötelezheti a nemzeti hatóságokat a támogatás visszatérítésére.
98 Ezt meghaladóan a Bizottság úgy véli, hogy a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elvének megsértésére alapított kifogások nem megalapozottak.
2. A Bíróság álláspontja
a) A visszatérítési rendelkezés indokolásáról
99 Az EK 253. cikkben előírt indokolási kötelezettséget alapvetően az ügy körülményei alapján kell értékelni, többek között a jogi aktus tartalma, a hivatkozott indokok természete, a címzetteknek a magyarázathoz fűződő érdeke alapján. Az állami támogatási ügyekben azonban, ha az EK 88. cikk (3) bekezdésének rendelkezéseivel ellentétesen a támogatást már odaítélték, a Bizottság, amelynek hatáskörébe tartozik a nemzeti hatóságokat a támogatás visszatéríttetésére kötelezni, nem köteles különös indokokkal alátámasztani hatásköre gyakorlását (a fent hivatkozott Belgium kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 81‑82. pontja; az Olaszország kontra Bizottság ügyben 2002. március 7‑én hozott ítélet 106. pontja és az Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 129. pontja).
100 Nem vitatott, hogy az Olasz Köztársaság nem jelentette be a Bizottságnak az adócsökkentést előirányzó rendszert annak végrehajtása előtt.
101 A Bizottság így nem volt köteles ismertetni a visszatérítési rendelkezést alátámasztó különös indokokat.
102 Úgy tűnik mindenesetre – az alapügy felperesének állításával ellentétesen –, hogy a vitatott határozat indokolásának 49–57. és 62. pontja a szóban forgó támogatás visszatérítésére kötelező bizottsági határozat részletes indokolását tartalmazza a 659/1999 rendelet 14. cikkére és a bizalomvédelem elvére tekintettel.
103 A visszatérítési rendelkezés nem megfelelő indokolására alapított kifogás így nem fogadható el.
b) A bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésére alapított kifogásról
104 Mivel az EK 88. cikk kötelező jelleggel előírja a Bizottság számára az állami támogatások ellenőrzését, valamely támogatás által kedvezményezett vállalkozásnak főszabály szerint akkor lehet jogos bizalma a támogatás szabályszerűségével kapcsolatban, ha azt az e cikkben előírt eljárás betartásával nyújtották, másrészről pedig a gondos gazdasági szereplő rendszerint meg tud arról bizonyosodni, hogy az eljárást betartották‑e. Különösen akkor nem állhatott fenn a támogatás címzettjének az adott időpontban arra vonatkozó jogos bizalma, hogy a támogatást jogszerűen nyújtották, ha a támogatást az EK 88. cikk (3) bekezdésének megsértésével úgy nyújtják, hogy a Bizottságnak nem jelentik be előzetesen (a C‑183/02. P. és C‑187/02. P. sz., Demesa és Territorio Histórico de Álava kontra Bizottság egyesített ügyekben 2004. november 11‑én hozott ítélet [EBHT 2004., I‑10 609. o.] 44–45. pontja, valamint az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlat). Sem a szóban forgó tagállam, sem az érintett gazdasági szereplő nem hivatkozhat később a jogbiztonság elvére, hogy megakadályozza a támogatás visszatérítését, mivel a belföldi jogvita veszélye, amelyre az Unicredito hivatkozik, már a támogatás végrehajtásának időpontjában előre látható volt.
105 Nem vitatott, hogy a 218/90. sz. törvényben foglalt intézkedéseket soha nem jelentették be a Bizottságnak. Ami azon állítást illeti, miszerint e törvény 7. cikkének (3) bekezdésében leírt intézkedés lényegében megfelel az adócsökkentésnek, elegendő azt megjegyezni, hogy a hivatkozott intézkedést a Bizottság nem vizsgálta meg. Ebben az összefüggésben az e törvény elfogadása óta eltelt idő, amelyre az Unicredito hivatkozik, nem bír jelentőséggel. Ezen túlmenően, még ha az egymást követő két intézkedés egymással a folyamatosság és kiterjesztés összefüggésébe is illeszkedik, ahogyan azt a kérdést előterjesztő bíróság gondolja, az a körülmény lényegtelen, hogy a Bizottság nem járt el a korábbi ellen, mivel a jelen ügyben kérdéses rendszer – a korábbitól függetlenül vizsgálva – bizonyos vállalkozásokat előnyben részesít (lásd ilyen értelemben az 57/86. sz., Görögország kontra Bizottság ügyben 1988. június 7‑én hozott ítélet [EBHT 1988., 2855. o.] 10. pontját).
106 Ami a kérdést előterjesztő bíróság által említett 1999/288 és 2000/600 határozatot illeti (lásd a jelen ítélet 26. pontját), meg kell jegyezni, hogy azok név szerint azonosított bankok számára nyújtott támogatásokról szólnak, és más intézkedésekre vonatkoznak, mint amelyek a jelen ügyben kérdésesek, nevezetesen a tőkeemelésre, a Banca d’Italia által nyújtott hitelekre, a kincstári részvétellel működő bank tőkéjéhez való hozzájárulásra és a vállalkozás, üzlet vagy vagyoni eszközök átruházásához kapcsolódó adókedvezményekre. Az a körülmény, hogy adott esetben a Bizottság a 218/90. sz. törvényben foglalt bizonyos intézkedéseket nem minősített a közös piaccal összeegyeztethetetlennek, nem jelenti azt, hogy az e törvényben foglalt összes intézkedéssel kapcsolatban pozitív döntést hozott volna.
107 Ami az engedélyeket illeti, amelyeket az alapeljárás felperese szerint a Banca d’Italia a bankok javára szóló adócsökkentéssel járó összes ügyletnél megadott, fel kell idézni, hogy valamely támogatás közös piaccal való összeegyeztethetőségének értékelése a Bizottság kizárólagos hatáskörébe tartozik, és így a gondos gazdasági szereplő nem eredeztethet jogos bizalmat olyan határozatból, amely nem ettől az intézménytől származik.
108 Végül pedig nem lehet eredményesen arra hivatkozni, hogy az adócsökkentés formájában nyújtott támogatás visszatérítése a bizalomvédelem elvébe ütközne, mivel az érintett bankok ezeket a támogatásokat figyelembe vették az általuk végzett ügyletek megvalósíthatóságának értékelésekor.
109 Az EK 88. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás betartása nélkül nyújtott támogatás visszatérítése előre látható kockázatot jelent a kedvezményezett gazdasági szereplők számára.
110 Ezen túlmenően, amint azt a Bizottság állítja, a jogellenes támogatásban részesülő vállalkozások általában tekintetbe veszik annak összegét gazdasági döntéseikben, és a támogatás későbbi visszatérítése általánosságban kedvezőtlen hatást gyakorol pénzügyeikre. Ha az ilyen helyzet megakadályozhatná a behajtást, a kedvezményezettek majdnem minden esetben véglegesen megkapnák a támogatást, és ez megfosztaná az állami támogatások közösségi ellenőrzését annak hatékonyságától.
111 A fent ismertetett tényekre tekintettel az Unicredito nem élhet azzal a lehetőséggel, hogy a jogellenes támogatás kedvezményezettjeként olyan kivételes körülményekre hivatkozzon, amelyek alapján jogosan bízhatott abban, hogy a támogatást szabályszerűen nyújtották (lásd a fent hivatkozott Demesa és Territorio Histórico de Álava kontra Bizottság ügyben hozott ítélet 51. pontját).
112 Meg kell állapítani végeredményben, hogy a bizalomvédelem és a jogbiztonság elvének megsértésére alapított kifogás nem megalapozott.
c) Az arányosság elvének megsértésére alapított kifogásról
113 A jogellenes támogatás visszatérítés útján történő megszüntetése a jogellenesség megállapításának logikus következménye. A korábbi helyzet visszaállítása érdekében való visszatéríttetés főszabály szerint nem tekinthető aránytalan intézkedésnek a Szerződésnek az állami támogatásokkal kapcsolatos rendelkezései céljaihoz képest. A visszatérítéssel a kedvezményezett elveszti azt az előnyét, amelyet a piacon versenytársaival szemben élvezett, és a támogatás odaítélése előtti helyzet helyreáll (lásd az Olaszország kontra Bizottság ügyben 2004. április 29‑én hozott ítélet 103–104. pontját és az ott hivatkozott ítélkezési gyakorlatot).
114 A visszatérítendő összeget nem lehet az olyan ügyletek figyelembevételével meghatározni, amelyeket a vállalkozások végrehajthattak volna, ha nem a támogatott ügyleti forma mellett döntöttek volna.
115 E döntést valójában a támogatások visszatérítése kockázatának tudatában hozták, amelyeket az EK 88. cikk (3) bekezdésében előírt eljárás betartása nélkül nyújtottak.
116 E vállalkozások elkerülhették volna e kockázatot, ha rögtön másképpen strukturált ügyletek mellett döntenek.
117 Ezen túlmenően, a korábbi helyzet helyreállítása az alapügyéhez hasonló körülmények között azt jelenti, hogy amennyire lehetséges, vissza kell térni ahhoz az állapothoz, amely akkor következett volna be, ha a szóban forgó ügyleteket adócsökkentés nélkül hajtották volna végre.
118 E helyreállítás nem a múlt rekonstruálását jelenti hipotetikus tények alapján, mint az érdekelt gazdasági szereplők sokféle döntései, annál is inkább, mivel a ténylegesen támogatott ügyletek visszafordíthatatlannak bizonyulhatnak.
119 Az eredeti állapot helyreállítása csak azon adójogi bánásmód figyelembevételére ad lehetőséget a támogatás nemzeti hatóságok általi visszatéríttetésének szakaszában, amely adott esetben kedvezőbb, mint az általános szabályok szerinti elbánás, amelyet a jogellenes támogatás hiányában és a közösségi joggal összhangban lévő belső szabályok értelmében a ténylegesen teljesített ügylet címén nyújtottak
120 Az arányosság elvének sérelmére alapított kifogás így nem megalapozott.
121 A fenti megfontolások teljességéből következik, hogy az első két kérdés vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek a vitatott határozat érvényességét érintenék.
C – A harmadik kérdésről
122 A nemzeti bíróság harmadik kérdésével lényegében arra szeretne választ kapni, hogy az EK 87. és azt követő cikkekkel, a 659/1999 rendelet 14. cikkével, valamint a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elveivel ellentétes‑e a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat végrehajtásaként a támogatás visszatérítését elrendelő nemzeti intézkedés, amelynek ugyanezen rendelkezések és alapelvek szempontjából való vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek az érvényességét érintenék.
123 Ezzel kapcsolatban elegendő azt megállapítani, hogy a bizottsági határozat végrehajtásaként a támogatás visszatérítését elrendelő nemzeti intézkedés jogellenes, ha e határozat a közösségi jog valamely szabályával ellentétes.
124 Ebből az következik, ennek ellenkezőjét tekintve, hogy ha a tiltó bizottsági határozatnak a közösségi joggal kapcsolatos vizsgálata nem tár fel olyan tényt, amely az érvényességét befolyásolná, a szóban forgó bizottsági határozat végrehajtásaként elfogadott nemzeti intézkedés nem lehet ellentétes a fent említett szabályokkal.
125 A harmadik kérdésre ezért azt a választ kell adni, hogy az EK 87. és azt követő cikkekkel, a 659/1999 rendelet 14. cikkével, valamint a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elveivel nem lehet ellentétes a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat végrehajtásaként a támogatás visszatérítését elrendelő nemzeti intézkedés, amelynek ugyanezen rendelkezések és az alapelvek tekintetében való vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek érvényességét érintenék.
A költségekről
126 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek az Olaszország által a bankok javára létrehozott állami támogatási programra vonatkozó, 2001. december 11‑i 2002/581/EK bizottsági határozat érvényességét érintenék.
2) Az EK 87. és azt követő cikkekkel, az EK‑Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló, 1999. március 22‑i 659/1999 tanácsi rendelet 14. cikkével, valamint a bizalomvédelem, a jogbiztonság és az arányosság elveivel nem lehet ellentétes a támogatást a közös piaccal összeegyeztethetetlennek nyilvánító bizottsági határozat végrehajtásaként a támogatás visszatérítését elrendelő olyan nemzeti intézkedés, amelynek ugyanezen rendelkezések és alapelvek tekintetében való vizsgálata nem tárt fel olyan tényeket, amelyek érvényességét érintenék.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: olasz.