JULIANE KOKOTT
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2005. március 3.(1)
C‑174/04. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Olasz Köztársaság
„Tagállami kötelezettségszegés – A tőke szabad mozgása – Üzletrészek privatizált villamosenergia- és gázágazatban működő társaságokban – Szavazati jog korlátozások üzletrészek államilag ellenőrzött vállalkozások általi megszerzésekor”
I – Bevezetés
1. A jelen tagállami kötelezettségszegés miatt indított eljárásban a Bizottság a Szerződés tőke szabad mozgásáról szóló rendelkezéseinek megsértését rója fel Olaszországnak. A jogvita tárgyát egy olasz törvényi rendelkezés képezi, melyet a villamosenergia‑ipari és földgázvállalkozások liberalizációja során hoztak. E szerint a privatizált vállalkozások üzletrészei megszerzőinek szavazati joga legfeljebb 2 százalékos lehet, amennyiben a megszerzők államilag ellenőrzöttek, erőfölényben vannak a saját nemzeti piacukon, és a tőzsdén nem jegyzettek.
2. A jelen eljárás által felvetett jogkérdések szoros összefüggésben állnak az úgynevezett golden shares (aranyrészvény) problémájával, mellyel a Bíróság már többször foglalkozott.(2) Eltérően a már eldöntött esetektől, a vitatott olasz rendelkezés elsősorban nem az (olasz) államnak a nemzeti energiaszolgáltatókban lévő különleges befolyásának megőrzésére irányul a magánosítást követően is. Sokkal inkább azt akarja megakadályozni, hogy az államilag ellenőrzött vállalkozások újra befolyást szerezzenek az újabban privatizált villamosenergia‑ipari és gázágazatban működő vállalkozásokban. A háttérben az a félelem állhatott, hogy különösen a még mindig a francia állam által ellenőrzött Électricité de France (EDF) és a Gaz de France (GDF) előretörhettek volna az olasz piacon.(3)
II – A jogi háttér
A – A közösségi jog
3. Az EK 56. cikk (2) bekezdése szerint „tilos a tagállamok […] közötti tőkemozgásra vonatkozó minden korlátozás”.
4. Az olasz kormány ellenkérelmében a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19‑i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv(4) – a továbbiakban 96/92 irányelv – bizonyos rendelkezéseire hivatkozik, melyeket az alábbiakban kivonatosan adok vissza.
5. A 96/92 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése a következőképpen hangzik:
„Intézményes szervezetük alapján és a szubszidiaritás elvére tekintettel a tagállamok biztosítják, hogy a 2. bekezdés sérelme nélkül a villamosenergia‑ipari vállalkozásokat ezen irányelv szabályai szerint üzemeltetik azzal a céllal, hogy a villamos energia terén versenypiacot valósítsanak meg, továbbá nem tesznek különbséget az említett vállalkozások között sem jogok, sem kötelezettségek tekintetében. A 17. és 18. cikkben említett, a hálózati hozzáférésre vonatkozó kétfajta megközelítésnek egyenértékű gazdasági eredményekhez, ennélfogva pedig a piacok megnyitásának közvetlenül összehasonlítható szintjéhez és a villamosenergia‑piachoz való hozzáférés közvetlenül összehasonlítható mértékéhez kell vezetnie...”
6. A 96/92 irányelv 19. cikkének (5) bekezdése egy úgynevezett viszonossági klauzulát tartalmaz:
„A 26. cikkben említett időszak alatt a villamosenergia‑piacok megnyitásából adódó aránytalanságok elkerülése érdekében:
a) 17. és 18. cikk rendelkezései értelmében egy másik tagállam rendszerében feljogosítottnak számító fogyasztóval kötött villamosenergia‑ellátási szerződések nem tilosak, ha a fogyasztót mindkét érintett rendszerben feljogosított fogyasztónak tekintik;
b) azokban az esetekben, amikor az a) pont szerinti ügyleteket azért utasítják vissza, mert a fogyasztó a két rendszer közül csak az egyikben jogosult, a Bizottság a piaci helyzet és a közös érdek figyelembevételével a visszautasító felet a kért villamosenergia‑ellátás végrehajtására kötelezheti a feljogosított fogyasztó székhelye szerinti tagállam kérésére.”
7. Végül a 96/92 irányelv 22. cikke a következőt írja elő:
„A tagállamok megfelelő és hatékony mechanizmusokat teremtenek a szabályozás, ellenőrzés és átláthatóság érdekében, hogy elkerülhető legyen a gazdasági erőfölénnyel történő, különösen a fogyasztók kárára történő visszaélés és mindenfajta felfaló piaci magatartás. Az említett mechanizmusok figyelembe veszik a Szerződés rendelkezéseit és különösen annak 86. cikkét.”
8. A földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1998. június 22‑i 98/30/EK európai parlamenti és tanácsi közös irányelv(5), amelyre az olasz kormány szintén hivatkozik, nagyrészt ugyanezeket a rendelkezéseket tartalmazza.
B – A vitatott olasz rendelkezés
9. A 2001. július 20‑i 301. sz. törvénnyé vált, az egyes közszolgáltatási ágazatok liberalizálási és privatizációs eljárásai védelmére vonatkozó sürgősségi rendelkezésekről szóló, 2001. május 25‑i 192. sz. törvényrendelet(6) (a továbbiakban: a 192. törvényrendelet ) 1. cikkének (1) és (2) bekezdése a következőképpen rendelkezik:
„Amíg az elektromos energia és gáz területén egy, a verseny számára teljes mértékben nyitott piac az Európai Unióban meg nem valósul, az elektromos energiáról szóló, 1999. március 16‑i 79. sz. törvényrendelet és a nemzeti földgázpiacról szóló, 2000. május 23‑i 164. sz. törvényrendelet szerinti engedélyek vagy koncessziók megadására és átruházására, tekintettel a folyamatban lévő liberalizációs és privatizációs folyamatok biztosítására, a (2) bekezdésben meghatározott feltételek az irányadóak, amennyiben közvetlenül vagy közvetetten az állam vagy más közszervezet által ellenőrzött jogi személyekről van szó, amelyek saját nemzeti piacukon erőfölényben vannak, és ellenőrzött pénzpiacokon nincsenek jegyezve, és közvetlenül vagy közvetetten egy harmadik felett, akár egy határozott vagy halasztott nyilvános ajánlat alapján is, egy olyan társaság jegyzett tőkéjében szerez több mint 2%‑os részesedést, amely közvetlenül vagy az általa ellenőrzött vagy hozzá kapcsolt társaságok révén a nevezett területeken tevékenykedik. Az általános 2%‑os határ a jogi személyre magára, és arra a csoportra vonatkozik, amelybe tartozik, azaz arra a jogi személyre, amely az ellenőrzést gyakorolja az ellenőrzött társaságok és a közösen ellenőrzött, csakúgy mint a kapcsolt vállalkozások felett, akkor is, ha nem társasági formában működik. Ez a határ azokra a jogi személyekre is vonatkozik, amelyek közvetlenül vagy közvetetten, ellenőrzött vagy kapcsolt társaságok, vagyonkezelői társaságok vagy közbeiktatott személyek révén is részesei, harmadik személyek részvételét is beleértve, a szavazati jog gyakorlásáról szóló szerződésnek vagy tagi megállapodásnak.
Ha az (1) bekezdésben nevezett határt túllépik, a határértéket meghaladó részesedéshez kapcsolódó szavazati jog az (1) bekezdés szerinti engedély vagy a koncesszió megadásával vagy átruházásával automatikusan szünetel, és döntéshozó szervek szavazatképességénél nem veszik figyelembe. A szerzésre és a határidős vagy halasztott jegyzésre vonatkozó jogok sem gyakorolhatóak többé.”
III – A pert megelőző eljárás és a beadványok
10. A Bizottság egy 2002. október 23‑i felszólító levélben kifogásolta, hogy a 192. sz. törvényrendelet (1) cikke megsérti az EK 56. cikket. E tekintetben az olasz kormány 2003. március 12‑i levelével foglalt állást. Ebben elismerte a szabad tőkemozgás korlátozását. A szabályozás azonban az egyetlen eszköz a szabad verseny fenntartásának biztosítására.
11. 2003. július 11‑én a Bizottság indokolt véleményt intézett az Olasz Köztársasághoz. Ebben két hónapos határidőt szabott a tagállami kötelezettségszegés megszüntetésére. Az olasz kormány nem válaszolt. 2004. április 13‑án ezért a Bizottság keresetet nyújtott be az EK 226. cikknek megfelelően. Azt kéri, hogy a Bíróság
1) állapítsa meg, hogy az egyes közszolgáltatási ágazatok liberalizálási és privatizációs eljárásai védelmére vonatkozó sürgősségi rendelkezésekről szóló, 2001. május 25‑i 192. sz. törvényrendelet 1. cikke, amely a 2001. július 20‑i 301. sz. törvénnyé vált, összeegyeztethetetlen az EK‑Szerződés 56. cikkével, amennyiben elrendeli a villamosenergia‑ és gázágazatban működő társaságok jegyzett tőkéjében a 2 százalékos határt meghaladó mértékű részvényekhez fűződő szavazati jogok automatikus felfüggesztését;
2) kötelezze az Olasz Köztársaságot a költségek viselésére.
12. Szóbeli szakaszra nem került sor.
IV – A felek előterjesztései
13. A Bizottság véleménye szerint a vitatott rendelkezés akadályozza a tőke szabad mozgását. Az EK 56. cikk nemcsak a hátrányos megkülönböztetést tiltja, hanem a tőkemozgás egyéb korlátozásait is. Erre az elvre az állami vállalkozások éppúgy hivatkozhatnak, mint a magánvállalkozások. A szavazati jogok felfüggesztése a részesedés 2 százalékot meghaladó nagysága esetén a gazdasági résztvevők egy bizonyos csoportja, nevezetesen az államilag ellenőrzött vállalkozások számára kevésbé vonzóvá teszi a részesedésszerzést. A részesedésszerző nem tud a részesedése tényleges nagyságának megfelelő befolyást gyakorolni a vállalkozás döntéseire.
14. Az olasz kormány ezzel szemben a 96/92 és a 98/30 irányelv átültetésénél történt egyenlőtlenségekre hivatkozik, melyeket a Bizottság és az Európai Tanács maga tett lehetővé(7). A tagállamokon belüli különböző liberalizációs szintek miatt fennáll a veszély, hogy a fennmaradó állami monopolvállalkozások más tagállamok liberalizált piacain fognak tevékenykedni. A 96/92 irányelv 19. cikkébe és a 98/30 irányelv 19. cikkébe foglalt reciprocitásklauzulák ezt nem tudják megakadályozni. Ebben a helyzetben a tagállamoknak a szubszidiaritás elvének megfelelően kell beavatkozniuk, hogy a liberalizációs célok ne kerüljenek veszélybe.
15. A szavazati jog korlátozásai megfelelő és a tőke szabad mozgásával alapvetően összeegyeztethető eszközt jelentenek. Ilyen jellegű szabályozások Olaszországban a tőzsde‑, valamint pénzfelügyeleti területen szankcióként léteztek(8).
16. Az olasz jogalkotó ezzel a villamos energiára és földgázra vonatkozó belső piaci irányelv által meghatározott „európai” érdekeket tartotta szem előtt, nem pusztán a nemzetieket. Mindkét irányelv 3. és 22. cikke szerint a tagállamoknak gondoskodniuk kell arról, hogy az ellátó vállalkozásokat a szabad verseny szabályai szerint működtessék. Ezenkívül ismert, hogy a tagállamok az EK‑Szerződésből származó jogokkal való visszaélés esetén beavatkozhatnak(9).
17. Az ügy ezáltal éppen a „golden shares”‑ügyekben hozott ítéletekkel ellentétes. A golden shares‑eken keresztül az állam befolyása maradt fenn, és a liberalizációt gátolták. Jelen ügyben éppen ellenkezőleg az állami befolyásszerzés megakadályozásáról van szó. Ezért azok az ismérvek, melyeket a Bíróság ezekben a döntésekben állított fel, jelen ügyben nem alkalmazhatóak.
18. Végül a szabályozás csak ideiglenesen, egy teljesen liberalizált belső piac megvalósulásáig marad érvényben, és a szükségesre korlátozódik. Így már az elegendő, ha egy vállalkozás a tőzsdén jegyzett, hogy mentesüljön a korlátozások alól.
19. Ezzel szemben a Bizottság azt állítja, hogy még a belső piac létrehozásánál meglévő egyenlőtlenségek esetén sem hozhatnak a tagállamok olyan egyoldalú intézkedéseket, amelyek sértik az alapszabadságokat. Olaszország semmilyen módon nem utalt az ellátás biztonságának kényszerítő okaira, melyek a vitatott szabályozást igazolhatnák. Az olasz kormány nem hivatkozhat a belső piaci irányelv céljainak megvalósítására, mert ezek nem érintik a villamosenergia‑ipari és gázágazatban működő vállalkozásokban való részesedésszerzést. Ezenfelül az európai jogalkotók a liberalizáció során tapasztalható eltérésekre az új szerkezetű belső piaci irányelv(10) kibocsátásával válaszoltak. Egyebekben pedig a Bizottság feladata, hogy a verseny esetleges megsértéseivel szemben eljárjon.
V – A jogkérdésről
A – A tőke szabad mozgásának alkalmazási területe
20. A 192. sz. törvényrendelet bizonyos közvállalkozások szavazati jogát korlátozza, amennyiben azok olasz energiaellátó vállalkozásokban részesednek. Ennek következtében az EK 56. cikk szerinti szabad tőkemozgás tárgyi hatálya alá tartozik.
21. Mint a Bíróság a Szerződés 67. cikkének végrehajtásáról szóló, 1988. június 24‑i 88/361/EGK tanácsi irányelv(11) I. melléklete szerinti nómenklatúra I. és III. rovatára való hivatkozással megállapította, az EK 56. cikk szerinti tőkemozgásról van szó a vállalkozásokban részvényszerzés útján való részesedésszerzésében megnyilvánuló közvetlen befektetések és az értékpapírok megszerzése esetén(12).
22. A közvetlen befektetéseket, azaz részesedéseket, melyek a megszerző számára lehetővé teszik egy társaság igazgatásában és ellenőrzésében való részvételt, egyidejűleg a letelepedés szabadsága is védi. A Bizottság jelen eljárásban tett kifogása mindazonáltal az EK 56. cikk megsértésére korlátozódik(13).
23. A tőke szabad mozgásának alkalmazását nem zárja ki az, hogy a 192. sz. törvényrendelet által érintett vállalkozások csak közvállalkozások. Az EK‑Szerződésben foglalt alapvető szabadságok, beleértve az EK 56. cikket is, azonban a tagállamoknak címzett kötelezettségeket és tilalmakat tartalmaznak. Ez azonban nem fosztja meg az állam által ellenőrzött vállalkozásokat attól a jogtól, hogy ők, mint az alapvető szabadságok kedvezményezettjei, gazdasági tevékenységük keretén belül hivatkozzanak azokra. Mindenesetre a jelen helyzetben, amikor úgy tűnik, hogy egy közvállalkozást egy másik tagállam intézkedései gátolnak alapvető szabadságai gyakorlásában, a jogosultak és a kötelezettek nem ugyanazok. A közvállalkozás helyzete sokkal inkább egy magánvállalkozás helyzetéhez hasonlítható.
24. Ezenfelül az EK‑Szerződésnek az EK‑Szerződés 295. cikkéből adódó, a tagállamok tulajdoni rendjére tekintettel megvalósuló semlegessége nem lenne a továbbiakban biztosítva, ha az alapvető szabadságok kizárólag a magánvállalkozásokra vonatkoznának. Az EK‑Szerződés ezáltal az állami vállalkozások közvetett magánosítását kényszerítené ki, hogy ily módon azok is élvezhessék az alapvető szabadságokat.
25. Végül az EK 86. cikk (1) bekezdéséből az következik, hogy a tagállamok nem részesíthetik előnyben az EK‑Szerződés megsértésével a közvállalkozásokat. Az érem másik oldala, hogy a közvállalkozásokat hátrányosan sem lehet megkülönböztetni, amennyiben megtiltják számukra az alapvető szabadságokra való hivatkozást.
B – A tőkemozgások korlátozása
26. Minden intézkedés, mely a határokon átnyúló tőkeáramlást megnehezíti vagy kevésbé vonzóvá teszi, és ily módon alkalmas arra, hogy a befektetőt attól visszatartsa, a tőke szabad mozgásának korlátozását jelenti(14). A tőke szabad mozgása korlátozásának meghatározása e tekintetben megfelel azon korlátozások meghatározásának, melyeket a Bíróság a többi alapvető szabadságok területén, különösen az áruk szabad mozgása területén, kifejtett(15).
27. A vitatott rendelkezések ugyan a megfelelő részesedés megszerzését magát tiltják. De korlátozzák a megszerző azon jogainak gyakorlását, melyek, mint az érintett társaságban részes tulajdonost, megilletik. Ezáltal a közvállalkozások érintett csoportja számára a részesedésszerzést kevésbé vonzóvá teszik, és lehet, hogy visszatartják azt a határokon átnyúló befektetésektől.
28. Az olasz kormány nem vitatja a 192. sz. törvényrendelet korlátozó jellegét, kiemeli azonban, hogy rendelkezései kivétel nélkül alkalmazandóak a belföldi és a külföldi befektetőkre.
29. A „golden shares”‑ügyekben hozott két legutolsó ítéletében a Bíróság kifejtette:
„Noha a jelen ügyben a kérdéses befektetési korlátozások kivétel nélkül alkalmazandóak mind a honosakra, mind pedig a nem honosakra, a részesedést szerző helyzetét mint olyat befolyásolják, ezáltal alkalmasak arra, hogy más tagállamból származó befektetőket az ilyen befektetésektől visszatartsák, ezáltal befolyásolják a piacra jutást.(16)
30. A piacra jutás megnehezítése, melyet a jelen ügyben is meg kell állapítani, a már a piacon jelen lévő gazdasági résztvevőket részesíti előnyben. Ha abból indulunk ki, hogy az utóbbiak esetén rendszerint belföldiekről van szó, míg a piacra jutáson fáradozó vállalkozások döntő hányada egy másik tagállamban honos, így a piacra jutás korlátozásai esetén nagyrészt közvetett hátrányos megkülönböztetésről van szó.
31. A jelen ügyben ehhez még hozzáadódik, hogy az ENEL és az ENI magánosítása óta Olaszországban nincs több olyan vállalkozás, mely a feltételeknek megfelel (erőfölény az elektromos energia, valamint a földgázellátás területén, államilag ellenőrzött, tőzsdén nem jegyzett). A szabályozás tehát valójában kizárólag más tagállamokból származó vállakozásokat érint. Az olasz kormány azon kijelentése, hogy a 192. sz. törvényrendelet különbségtétel nélkül alkalmazandó a belföldi és külföldi vállalkozásokra, ezért a gyakorlatban nem bizonyul helytállónak.
C – A korlátozás igazolása
32. A Bizottság kontra Franciaország (C‑483/99. sz. ügy) és a Bizottság kontra Belgium(17)(C‑503/99. sz. ügy) ítéletekben a Bíróság a következő feltételeket állította fel a tőke szabad mozgása korlátozásának igazolására:
„A tőke szabad mozgása mint a Szerződés alapelve csak akkor korlátozható egy nemzeti szabályozás által, ha ezt az EK 58. cikk (1) bekezdésében meghatározott okok vagy a közérdeken alapuló kényszerítő indokai igazolják, melyek minden, a befogadó állam területén tevékenységet végző személyre vagy vállalkozásra érvényesek. Továbbá a nemzeti szabályozás csak akkor igazolható, ha alkalmas az általa követett célok megvalósítására, és nem haladja meg az ezen célok eléréséhez szükséges mértéket, azaz megfelel az arányosság követelményének.”
33. Ha ezt a mértéket vesszük alapul, a jelen ügyben az igazolás már azon lehetetlenné válik, hogy a vitatott rendelkezés – mint megállapítást nyert – ténylegesen egyetlen olasz vállakozást sem érint, csak más tagállamokból származókat.
34. Az adójogi rendelkezésekre vonatkozó ítéletekben, melyek a tőke szabad mozgását érintik, a Bíróság mindazonáltal a következő formulát alkalmazta:
„Az ítélkezési gyakorlatból az következik, hogy egy nemzeti adószabályozás, … az EK‑Szerződés tőke szabad mozgásáról szóló rendelkezéseivel akkor összeegyeztethető, ha az eltérő bánásmód objektíven nem összehasonlítható helyzeteket érint, vagy a közérdeken alapuló kényszerítő indokok, mint az adószabályozás koherenciájának biztosításának szükségessége, az adócsalás elleni harc és az adóellenőrzések hatékonysága, ezt igazolja…”.(18)
Az ugyanazon tényállások eltérő bánásmódban részesítése mindazonáltal az adójog területén bizonyos körülmények között lehetségesnek tűnik.
35. A kérdés, hogy a jelen ügyben lehetséges‑e igazolás e formula szerint a vállalkozások különböző csoportjai közötti különbségtétel ellenére, annyiban marad nyitva, ha az igazolás más okokból is kizárt.
36. Különösen az kétséges, hogy a 192. sz. törvényrendelettel követett célokat el lehet‑e ismerni a közérdeken alapuló kényszerítő indokokként, amelyek a tőke szabad mozgása korlátozását igazolják.
37. Az olasz kormány arra támaszkodik, hogy a 192. sz. törvényrendelet a 96/92 és a 98/30 belső piaci irányelvek céljainak megvalósítására szolgált, amennyiben a privatizált olasz vállalkozásokat megvédte az állami vállakozások általi megszerzéstől. Abból indul ki, hogy az irányelveknek az energiaellátó vállakozások privatizációja is a céljai között szerepelt. Ez azonban nem helytálló.
38. A belső piaci irányelvek a piacok liberalizálását írják elő, oly módon, hogy az ellátó vállalkozások jogi monopolhelyzetét megszüntetik, és a nemzeti piacokat fokozatosan megnyitják a további ajánlattevők számára. Továbbá a vállalkozások különböző tevékenységi területeit, például a villamosenergia termelését és a hálózatok üzemeltetését szét kell választani, és biztosítani kell a harmadik személyek hátrányos megkülönböztetés nélküli hozzáférését a hálózatokhoz. Az irányelvek azonban nem kötelezik a tagállamokat arra, hogy magánosítsák az állami vállakozásokat az energiaellátás területén. Sokkal inkább arra találunk utalást, hogy az irányelvek a közvállalkozások további fennmaradásából indulnak ki. Így például előírják, hogy a vállakozások éves beszámolójukat tulajdonosi szerkezetüktől, illetve jogi formájuktól függetlenül készítik el és teszik közzé.(19) A lényeget kifejezve: az irányelvek liberalizálást követelnek, de privatizációt nem.
39. Az olasz kormány ezenfelül arra hivatkozik, hogy váratlanul jelentős különbségek keletkeztek a tagállamok között a piacnyitás tekintetében(20). A szubszidiaritás elvére, valamint mindkét irányelv 3. és 22. cikkére való utalással úgy véli, hogy a nemzeti jogalkotót felhívták arrra, hogy ezeket a hibás fejleményeket átmenetileg korrigálja. Azonban ez a feltevés sem helytálló.
40. Legelőször is arra kell utalni, hogy az irányelv megalkotója a villamosenergia és a földgáz belső piacára vonatkozó liberalizálási folyamat több lépcsőre való felosztásakor és az átmeneti határidők megállapításakor a piacnyitásnál számításba vett bizonyos különbségeket. Ha az irányelvek ilyen megfogalmazása miatt a belső piac jelentős zavarai lépnek fel, a Közösség feladata, hogy az irányelvek megváltoztatásával ezt orvosolja.
41. A Közösség pontosan ezt is tette. A Bizottság már jó egy évvel a 96/92 irányelv átültetésére megszabott határidő letelte után és még a 98/30 irányelv átültetésére megszabott határidő letelte előtt javaslatokat nyújott be mindkét terület újraszabályozására, amelyek többek között a piacnyitás felgyorsítására és ezáltal egységesítésére irányultak(21). Az ennek alapján 2003‑ban kibocsátott irányelveket(22) 2004. július 1‑jéig kellett átültetni. Mindenesetre egy tagállam ebben a helyzetben nem szállhat szembe a belső piac hibás fejleményeivel egyoldalú, a tőke szabad mozgásával ellentétes intézkedésekkel(23). A szubszidiaritás elve sem igazolhatja az alapszabadságokat sértő nemzeti intézkedéseket(24).
42. Az azonban igaznak bizonyulhat, hogy a piacok teljes megnyitásáig – akkor is, ha ez az irányelvek újraszövegezésével gyorsabban megtörténik – a verseny káros befolyást szenved. Így egy olyan vállalkozás, amely egy csekély piacnyitással rendelkező államban erőfölényben van, valószínűleg nagyobb nyereséget termel, mint azok a vállalkozások, melyek a versenytársak számára már jobban nyitott piacon tevékenykednek. Ezt a nyereséget lehet más tagállamban lévő vállalkozásokban részesedésszerzésre felhasználni, hogy ezáltal a saját vállalkozás helyzete erősödjön a belső piacon.
43. A 96/92 és a 98/30 irányelv viszonossági klauzulái valójában nem akadályozzák ezt meg. Csak azt zárják ki, hogy egy vállalkozás ilyen védett helyzetben lévő másik tagállambeli feljogosított ügyfeleknek szállítson, noha az érintett ügyfelek csoportja a hazai piacon még nem választhatja meg szabadon a szállítóit.
44. A 96/92 és a 98/30 irányelv további hiányzó védőintézkedései azonban nem igazolják a nemzeti jogalkotó egyoldalú intézkedéseit, melyek a megfelelő részesedések megszerzését az EK 56. cikkel ellentétesen megakadályozzák. Sokkal inkább kizárólag a Bizottság kötelessége az EK‑összefonódás‑ellenőrzési rendelet(25) alapján annak vizsgálata, hogy egy részesedés megszerzése összeegyeztethető‑e a közös piaccal, ha az eset e rendelet értelmében összefonódásnak minősül, és közösségi léptékű jelentősége van. A Bizottság előtti eljárásban a tagállamok érvényesíthetik érdekeiket.(26) Ha nem közösségi léptékű jelentősséggel bíró összefonódásról van szó, a nemzeti versenyhatóságoknak kell cselekedniük.
45. Ha nincs szó az EK‑összefonódás‑ellenőrzési rendelete szerinti összefonódásról, valószínűleg az EK 86. cikkel együtt olvasott EK 82. cikk is tekintetbe jönne, erre – tényállástól függően – ismét a Bizottságnak vagy a nemzeti versenyhatóságoknak lenne hatásköre.
46. A 96/92 és a 98/30 rendelet 3. és 22. cikkéből nem vezethető le a tagállamok hatásköre, mely ettől az általános hatáskörmegosztástól eltér a versenyjog területén. A nevezett rendelkezések csak a területükön tevékenykedő energiaellátó vállalkozások hatékony felügyeletére kötelezik a tagállamokat, és nyilvánvalóvá teszik, hogy a mindenkori nemzeti piacon tevékenykedő összes szereplőre ugyanazoknak a feltételeknek kell vonatkozniuk. Nem hatalmazzák fel az államokat arra, hogy a más tagállamból származó állami vállalkozások részesedését a belföldi vállalkozásokban törvényi szabályozással gátolják.
47. Mint a Bíróság már a „golden share”‑ítéletekben megállapította, a szabad tőkemozgásba való ilyen beavatkozások nem igazolhatóak az EK 295. cikkre való hivatkozással.(27) Mialatt az állam azokban az eljárásokban mint egy (arany) részvény tulajdonosa volt helyzetében érintett, a jelen ügyben még a tulajdoni rend ilyen vonatkozása is hiányzik. Az olasz jogalkotó csak az általa követett privatizációs politika miatt avatkozik bele az energiaellátó vállalkozások részesedési struktúrájába irányító módon, amennyiben bizonyos befektetőket távol tart.
48. Közbenső eredményként tehát meg kell állapítani, hogy az olasz kormány nem mutatott fel olyan érdekeket, melyeket a közérdeken alapuló kényszerítő okoknak lehetne minősíteni. A tőke szabad mozgásának a 192. sz. törvényrendelet rendelkezéseivel való korlátozása tehát nem igazolt.
49. Még ha el is fogadjuk azt – az előző fejtegetések ellenére –, hogy a tagállamok a messzemenően különböző piacnyitások miatti problémára tekintettel ideiglenesen egyoldalú intézkedéseket bocsáthattak volna ki, a 192. sz. törvényrendelet rendelkezései semmi esetre sem alkalmasak arra, hogy ezt a helyzetet hatékonyan orvosolják. Ugyanis csak állami és nem magánvállalkozások ellen irányulnak. Az utóbbiak a hazai piac hiányos liberalizációja miatt ugyanúgy még mindig védett, erőfölényben lévő helyzetben lehetnek, mely megkönnyíti számukra a határokon átnyúló terjeszkedést. Noha a verseny szempontjából a magán‑ és az állami vállakozások helyzetét nem kell másként megítélni, a 192. sz. törvényrendelet nem vonatkozik a magánvállalkozásokra.
50. Ez azt mutatja, hogy az olasz jogalkotó szándéka nem az irányelvek hiányosságainak „helyrehozatalára” irányult, hanem bizonyos befektetőknek a nemzeti energiapiacokra való bejutásának befolyásolására. Ez lehet, hogy megfelel a nemzeti privatizációs politika céljainak. Semmi köze azonban a villamosenergia és földgáz belső piacáról szóló irányelvek céljaihoz. Még ha alapvetően sok minden is szól amellett, hogy az energiaellátást magánvállalkozásoknak engedjük át, ezen ágazat magánosítása egy tagállamban nem igazolja a más tagállamból származó állami vállalkozások a belföldi vállalkozásokban való említésre méltó részesedésszerzésből történő, a szabad tőkemozgás megsértésével véghezvitt gyakorlati kizárását.
51. Összefoglalóan ezért meg kell állapítani, hogy az olasz kormány nem hozta fel a közérdeken alapuló olyan kényszerítő okot, mely a tőkemozgás korlátozását igazolná. Mivel semmilyen megengedhető célt nem követ, feleslegessé válik annak további vizsgálata, hogy a szavazatijog‑korlátozások, mint olyanok, megengedhető eszközt képeznek‑e, és hogy a rendelkezések egyebekben megfelelnek‑e az arányosság elvének.
VI – A költségekről
52. Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Mivel az Olasz Köztársaság pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
VII – Végkövetkeztetések
53. Végkövetkeztetésül azt javaslom, hogy a Bíróság az alábbiak szerint döntsön:
1. Az Olasz Köztársaság korlátozta a tőke szabad mozgását, és megsértette az EK 56. cikket azáltal, hogy a 2001. július 20‑i 301. sz. törvénnyé vált, az egyes közszolgáltatási ágazatok liberalizálási és privatizációs eljárásai védelmére vonatkozó sürgősségi rendelkezésekről szóló, 2001. május 25‑i 192. sz. törvényrendelet 1. cikkében elrendeli a gáz‑ és villamosenergia‑ellátó vállalkozások jegyzett tőkéjében a 2 százalékos határt meghaladó mértékű részvényekhez fűződő szavazati jogok automatikus felfüggesztését, amennyiben ezen részvénycsomagok tulajdonosai olyan vállalkozások, melyek államilag ellenőrzöttek, a nemzeti piacukon ezekben az ágazatokban erőfölényben vannak, és nem jegyzettek a tőzsdén.
2. Az Olasz Köztársaság viseli az eljárás költségeit.
1 – Eredeti nyelv: német.
2 – A Bíróság az egyesített C‑367/98. sz., Bizottság kontra Portugália (EBHT 2002., I‑4731. o.), a C‑483/99. sz., Bizottság kontra Franciaország (EBHT 2002., I‑4781. o.) és a C‑503/99. sz., Bizottság kontra Belgium ügyben (EBHT 2002., I‑4809. o.) 2002. június 4‑én hozott ítéletei; valamint az egyesített C‑463/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország (EBHT 2003., I‑4581. o.) és a C‑98/01. sz., Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben (EBHT 2003., I‑4641. o.) 2003. május 13‑án hozott ítéletei. Két további tagállami kötelezettségszegés miatt Hollandia ellen indított eljárás a KPN N. V.‑ben meglévő különleges részvény miatt (C‑282/04. sz. ügy) és a TPG N. V.‑ben meglévő különleges részvény miatt (C‑283/04. sz. ügy) a Bíróság előtt még folyamatban van.
3 – Az olasz kormány a felszólításra írt válaszában saját maga említi első negatív példaként az EDF részvényszerzését a Montedisionban.
4 – HL 1997. L 27., 20. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 3. o. A 96/92 irányelvet 2004. július 1‑jei hatállyal hatályon kívül helyezte a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről – különnyilatkozatok az üzemleállításokra és a hulladékgazdálkodási tevékenységekről szóló, 2003 június 26‑i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 176., 37. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 211. o.). A jelen ügyre még a korábbi jogi szabályozás az irányadó.
5 – HL L 204., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 28 o. A 96/92 irányelvet 2004. július 1‑jei hatállyal hatályon kívül helyezte a földgáz belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 98/30/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló 2003. június 26‑i 2003/55/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 176., 57. o., magyar nyelvű különkiadás 12. fejezet, 2. kötet, 230. o.). A jelen ügyre még a korábbi jogi szabályozás az irányadó.
6 – GURI 170., 2001. július 24.
7 – Az olasz kormány a Bizottság 2001. március 13‑i, az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz intézett közleményéből idéz bekezdéseket, az energia belső piac megvalósítása, COM (2001) 125. végl., (6. o., a német változat 33. és 35. pontja), az Európai Tanács 2001. március 23/24‑i stockholmi elnökségének következtetései (17. pont), valamint az Európai Tanács 2002. március 15/16‑i barcelonai elnökségének következtetései (37. pont).
8 – Az olasz kormány itt az 1998. február 24‑i 58. sz. törvényrendelet 120. cikkének 2–5. bekezdésére utal, melyet az értékpapírok hivatalos tőzsdei jegyzésre történő bevezetéséről és az ilyen értékpapírokról közzéteendő információkról szóló, 2001. május 28‑i 2001/34/EK európai parlamenti és tanácsi közös irányelv (HL L 184., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 4. kötet, 24. o.) 85–97. cikke átültetésére hoztak. Továbbá a pénzügyi eszközök piacairól, a 85/611/EGK és a 93/6/EGK tanácsi irányelv, valamint a 2000/12/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv módosításáról és a 93/22/EGK tanácsi irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2004. április 21‑i 2004/39/EK európai parlamenti és tanácsi közös irányelv (HL L 145., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 6. fejezet, 7. kötet, 273. o.) 10. cikkének (6) bekezdését említi.
9 – E tekintetben az olasz kormány a C‑167/01. sz. Inspire Art ügyben 2003. szeptember 30‑án hozott ítélet (EBHT 2003., I‑10155. o.) 136. pontját idézi.
10 – Lásd ehhez a 4. és 5. lábjegyzetben említett bizonyítékokat.
11 – HL L 178., 5. o. magyar nyelvű különkiadás 10. fejezet, 1. kötet, 10. o.
12 – A 2. lábjegyzetben idézett Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 38. pontja és a 2. lábjegyzetben idézett Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyekben hozott ítélet 40. pontja.
13 – A golden shares‑re vonatkozó másik eljárásban (lásd a 2. lábjegyzetben említett hivatkozást) a Bizottság a letelepedés szabadságának megsértését is kifogásolta. A Bíróság mindazonáltal a letelepedés szabadásának megsértését mint a tőke szabad mozgása megsértésének következményét a már eldöntött esetekben nem vizsgálta különösebben.
14 – Ebben az értelemben lásd a Bíróság C‑222/97. sz. Trummer és Mayer ügyben 1999. március 16‑án hozott ítéletének (EBHT 1999., I‑1661. o.) 26. pontját.
15 – Vö. a Bíróság ennek alapjául szolgáló, a 8/74. sz. Dassonville‑ügyben 1974. július 11‑én hozott ítéletének (EBHT 1974., 837. o.) 5. pontjával, a C‑76/90. sz. Säger‑ügyben 1991. július 25‑én hozott ítéletének (EBHT 1991., I‑4221. o.) 12. pontjával és a C‑55/94. sz. Gebhard‑ügyben 1995. november 30‑án hozott ítéletének (EBHT 1995., I‑4165. o.) 37. pontjával.
16 – A 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Egyesült Királyság ügyben hozott ítélet 47. pontja; a 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ügyben hozott ítélet 61. pontja; ilyen értelmű a 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Portugália ügyben hozott ítélet 45. pontja és a 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ügyben hozott ítélet 41. pontja.
17 – A fent hivatkozott 2. lábjegyzet, a mindenkori 45. pont.
18 – Vö. többek között a Bíróság C‑315/02. sz. Lenz‑ügyben 2004. július 15‑én hozott ítéletének (az EBHT‑ban nem tették közzé) 27. pontjával és a C‑35/98. sz. Verkooijen‑ügyben hozott ítéletének (EBHT 2000., I‑4071. o.) 43. pontjával.
19 – A 96/92 irányelv 14. cikkének (2) bekezdése és a 98/30 irányelv 13. cikkének (2) bekezdése.
20 – Lásd a 7. lábjegyzetben idézett dokumentumokat.
21 – A javaslatok részét képezték a 7. lábjegyzetben hivatkozott 2001. március 13‑i közleménynek.
22 – Lásd a 4. és az 5. lábjegyzetben említett hivatkozásokat.
23 – Az olasz kormány által e tekintetben idézett szép latin idézet sem változtat ezen semmit: Dum Romae consulitur Saguntum expugnatur (Titus Livius, Ab Urbe Condita, 21.7.1.) (Miközben Rómában tanácskoznak, Saguntumot beveszik), mivel: Non omnia possumus omnes (Nem tehetünk meg mindannyian mindent).
24 – Vö. a Bíróság C‑415/93. sz. Bosman‑ügyben 1995. december 15‑én hozott ítéletének (EBHT 1995., I‑4921. o.) 81. pontjával.
25 – A vállalkozások közötti összefonódások ellenőrzéséről szóló 139/2004/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. április 21‑i 802/2004/EK tanácsi rendelet (EGT vonatkozású szöveg) (EK‑összefonódás‑ellenőrzési rendelet) (HL L 24., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 3. kötet, 88. o.)
26 – A tagállamok befolyásolási lehetőségeinek határaihoz az összefonódás‑ellenőrzés területén lásd a Bíróság C‑42/01. sz., Portugália kontra Bizottság ügyben 2004. június 22‑én hozott ítéletének (EBHT 2004., I‑6102. o.).
27 – A 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Franciaország ítélet 44. pontja, a 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Belgium ítélet 44. pontja és a 2. lábjegyzetben hivatkozott Bizottság kontra Spanyolország ítélet 67. pontja.