C‑86/03. sz. ügy
A Görög Köztársaság
kontra
az Európai Közösségek Bizottsága
„Megsemmisítés iránti kereset – A maximum 3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolaj Görögország területének egy részén történő használatára vonatkozó engedély Bizottság általi megtagadása – 1999/32/EK irányelv – Egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalma”
A. Tizzano főtanácsnok indítványa, az ismertetés napja: 2005. június 16.
A Bíróság ítélete (első tanács), 2005. december 15.
Az ítélet összefoglalása
1. Környezet – Levegőszennyezés – 1999/32 irányelv – Egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentése – A nehéz‑fűtőolaj maximális kéntartalma – Eltérés – Az engedélyezés feltételei – A maximum 3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolaj használatára vonatkozó engedély Bizottság általi megtagadása – A kibocsátás kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulása valamely tagállamban – Az említett hozzájárulás mértéke és ennek szerepe az említett túllépésben – Hatás hiánya – A bizalomvédelem elve – Megsértés – Hiány
(EK‑Szerződés, 189a. cikk és 189c. cikk [jelenleg, módosítást követően, EK 250. cikk és EK 252. cikk]; 1999/32 tanácsi irányelv, 3. cikk, (2) bekezdés; 2003/3 bizottsági határozat)
2. Környezet – Levegőszennyezés – 1999/32 irányelv – Egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentése – A nehéz‑fűtőolaj maximális kéntartalma – Eltérés – Az engedélyezés feltételei – A kibocsátás kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulásának hiánya a tagállamokban – Az arányosság elve – Megsértés – Hiány
(1999/32 tanácsi irányelv, 3. cikk, (2) bekezdés)
1. A Bizottság határozata, amellyel elutasítja valamely tagállam arra irányuló kérelmét, hogy az 1,00–3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolajok használatát területének egy részén engedélyezze, nem ellentétes sem az egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentéséről szóló 1999/32 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésével, sem a bizalomvédelem elvével.
Az említett rendelkezés szövege értelmében ugyanis egyrészt az ilyen nehéz‑fűtőolajok használata engedélyezésének – a vonatkozó közösségi jogszabályokban a kén-dioxidra vonatkozóan előírt levegőminőségi szabványok tiszteletben tartásán kívül – az is feltétele, hogy a kén‑dioxid‑kibocsátás ne „járuljon hozzá [valamely más tagállamban] a [kritikus terhelések] túllépés[é]hez”, azonban e hozzájárulás mértékét vagy annak a túllépésben játszott szerepét e rendelkezés nem részletezi. E rendelkezés szövege alapján semmi sem támasztja alá azt a következtetést, hogy akkor is engedélyezhető eltérés, ha a hozzájárulás a túllépés szempontjából nem meghatározó jelentőségű, vagy ha az bár észlelhető, de egy megadott küszöbérték alatt marad.
Másrészt, ami a bizalomvédelem elvét illeti, nem állítható, hogy a Bizottság által valamely irányelvjavaslattal együtt benyújtott közlemény – még ha azt a javaslat preambulumbekezdése tartalmazza is – az abban foglalt iránymutatások fenntartása szempontjából jogos várakozást kelthet, miután az EK‑Szerződés 189a. cikke (jelenleg EK 250. cikk) és 189c. cikke (jelenleg EK 252. cikk) alapján a Bizottság a javaslatot bármikor módosíthatja, illetve a Tanács is elfogadhat a javaslat módosítását jelentő jogi aktust.
(vö. 58., 72. pont)
2. Nem lehet felróni a Tanácsnak az arányosság elvének azáltal történő megsértését, hogy az olyan nehéz‑fűtőolajok felhasználásának engedélyezését, amelyek kéntartalma meghaladja az 1,00 tömegszázalék engedélyezett küszöbértéket, az egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentéséről szóló 1999/32 irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében foglaltakhoz hasonló szigorú feltételeknek veti alá. Figyelembe véve ugyanis azt a tényt, hogy a kőolajban található kénről évtizedek óta tudott, hogy a kén‑dioxid‑kibocsátás legjelentősebb forrása, ami a savas eső egyik legfontosabb kiváltója, valamint számos városi és ipari terület légszennyezettségének egyik legjelentősebb okozója, ezenkívül figyelembe véve a savasodás problémájának országhatárokon átnyúló jellegét, ez az intézkedés alkalmas az irányelv által elérni kívánt cél eléréséhez, nevezetesen az egyes folyékony tüzelőanyagok elégetése során keletkező kén‑dioxid‑kibocsátás csökkentéséhez.
Ami különösen a tagállamokban történő kibocsátásnak a kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulására vonatkozó feltétel szigorú alkalmazásának szükségességét illeti, a Tanács, különös tekintettel a kénkibocsátásnak az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt hatására, illetve e kibocsátásnak az országhatárokon átnyúló savasodási jelenségben játszott szerepére, anélkül hogy nyilvánvaló értékelési hibát vétett volna – úgy ítélhette meg, hogy az 1,00 tömegszázalékot nem meghaladó kéntartalmú nehéz‑fűtőolajok felhasználásától való eltérés engedélyezését alá kell rendelni annak, hogy az adott tagállam kénkibocsátása a tagállamok területén még akkor se járuljon hozzá semmilyen mértékben a kritikus terhelés túllépéséhez, ha ezen intézkedés gazdasági költségei jelentősek lehetnek, és még akkor is, ha az említett hozzájárulás a más tagállamokban meglévő helyzet súlyosbodásához nem járul hozzá jelentős mértékben. Az elérni kívánt célok jelentősége még az egyes piaci szereplőket érő, akár jelentős mértékű kedvezőtlen gazdasági következményeket is igazolja, annál is inkább, mivel a környezet védelme a Közösség alapvető céljainak egyike.
(vö. 90–93., 95–96. pont)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (első tanács)
2005. december 15.(*)
„Megsemmisítés iránti kereset – A maximum 3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolaj Görögország területének egy részén történő használatára vonatkozó engedély Bizottság általi megtagadása – 1999/32/EK irányelv – Egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalma”
A C‑86/03. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján 2003. február 26‑án
a Görög Köztársaság (képviseli: P. Mylonopoulos és A. Samoni-Rantou, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: D. Chatzidakis szakértő, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: M. Konstantinidis és G. Valero Jordana, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen,
támogatja:
az Európai Unió Tanácsa (képviseli: S. Kyriakopoulou és B. Hoff‑Nielsen, meghatalmazotti minőségben)
beavatkozó,
benyújtott megsemmisítés iránti keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (első tanács),
tagjai: P. Jann tanácselnök, N. Colneric, J. N. Cunha Rodrigues (előadó), M. Ilešič és E. Levits bírák,
főtanácsnok: A. Tizzano,
hivatalvezető: H. von Holstein hivatalvezető‑helyettes,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2005. április 28‑i tárgyalásra,
a főtanácsnok indítványának a 2005. június 16‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetében a Görög Köztársaság a maximum 3,00 tömegszázalékos kéntartalmú nehéz‑fűtőolaj területének egy részén történő használatára vonatkozó engedély iránti kérelem elutasításáról szóló, 2002. december 17‑i 2003/3/EK bizottsági határozat (HL 2003. L 4., 16. o., a továbbiakban: megtámadott határozat) megsemmisítését kéri. Másodlagosan a Görög Köztársaság az EK 241. cikk alapján azt kéri a Bíróságtól, hogy mondja ki az egyes folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentéséről, valamint a 93/12/EGK irányelv módosításáról szóló, 1999. április 26‑i 1999/32/EK tanácsi irányelv (HL L 121., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 24. kötet, 17. o., a továbbiakban: irányelv) alkalmazhatatlanságát.
Jogi és ténybeli háttér
Az irányelv
2 Az irányelv 1. cikkének (1) és (2) bekezdése, amelyet az EK‑Szerződés 130s. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 175. cikk) alapján fogadtak el, a következőket mondja ki:
„1. Az irányelv célja az egyes folyékony tüzelőanyagok elégetése során keletkező kén‑dioxid‑kibocsátás csökkentése, és ezáltal e kibocsátások emberre és a környezetre gyakorolt káros hatásának csökkentése.
2. Az egyes kőolaj eredetű folyékony tüzelőanyagok elégetése során keletkező kén‑dioxid‑kibocsátásnak a csökkentése a kéntartalmukra vonatkozó korlátozások bevezetésével valósítható meg, a Közösség [helyesen: a tagállamok] területén történő felhasználásuk feltételeként.
[…]”
3 Az irányelv 3. cikkének (1), (2) és (5) bekezdése értelmében:
„1. A tagállamok megtesznek minden szükséges intézkedést annak érdekében, hogy területükön 2003. január 1‑jétől kezdődően ne lehessen használni az 1,00 tömegszázalékot meghaladó kéntartalmú nehéz‑tüzelőolajat [helyesen: nehéz‑fűtőolajat].
2. Amennyiben a kén‑dioxidra vonatkozó, a 80/779/EGK irányelvben meghatározott levegőminőségi szabványokat, illetve az azokat hatályon kívül helyező és felváltó bármely közösségi jogszabályban meghatározott szabványokat és az egyéb közösségi rendelkezéseket betartják, valamint a kibocsátások nem járulnak hozzá a kritikus terhelések eléréséhez a Közösség területén, a tagállamok területük egy részén vagy egészén engedélyezhetik az 1,00–3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolajok használatát. Ezek az engedélyek addig érvényesek, ameddig a tagállamból a kibocsátások egyik tagállamban sem járulnak hozzá a kritikus terhelések túllépéséhez.
[…]
5. Amennyiben egy tagállam él a (2) bekezdésben említett lehetőségekkel, akkor arról legalább 12 hónappal előre tájékoztatja a Bizottságot és a nyilvánosságot. A Bizottság megkapja a (2) bekezdés szerinti feltételek értékeléséhez szükséges megfelelő információkat. A Bizottság tájékoztatja a többi tagállamot.
Az információ tagállamtól való megérkezésétől számított hat hónapon belül a Bizottság megvizsgálja az előirányzott rendelkezéseket, és a 9. cikk szerinti eljárás alapján döntést hoz, amelyet közöl a tagállamokkal. Ezt a határozatot a 9. cikk szerinti eljárás alapján nyolcévente felülvizsgálják az érintett tagállam által a Bizottság részére átadott információ alapján.”
4 Az irányelv 2. cikkének 6. pontja értelmében a „»kritikus terhelés« egy vagy több szennyező anyagra vonatkozó olyan mennyiségi becslés, amely alatt a jelenlegi ismereteink szerint nem jelentkeznek jelentős káros hatások a környezet érzékeny elemein.”
5 Az irányelv 9. cikke kimondja:
„A Bizottság munkáját egy tanácsadó bizottság támogatja, amelynek tagjai a tagállamok képviselői, elnöke pedig a Bizottság egy képviselője.
A Bizottság képviselője a bizottság elé terjeszti a meghozandó intézkedések tervezetét. A bizottság, az elnöke által az ügy sürgősségére tekintettel megállapított határidőn belül, véleményt nyilvánít a tervezetről, ha szükséges, szavazás útján.
A véleményt rögzítik a jegyzőkönyvben; ezenkívül minden tagállamnak jogában áll véleményének a jegyzőkönyvbe történő felvetetése.
A Bizottság a legmesszebbmenőkig figyelembe veszi a bizottság által kialakított véleményt. Tájékoztatja a bizottságot, hogy a véleményét milyen módon vette figyelembe.”
A megtámadott határozat
6 A megtámadott határozat preambulumbekezdéseiből következik, hogy a határozat elfogadásához vezető eljárás az alábbiakban leírt módon került lefolytatásra.
7 2001. december 17‑én a Görög Köztársaság az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése alapján kérte a Bizottság hozzájárulását, hogy az Attikai‑medencét kivéve teljes területén használhasson maximum 3,00 tömegszázalékos kéntartalmú nehéz‑fűtőolajat (harmadik preambulumbekezdés).
8 2002. január 23‑án a Bizottság kiegészítő információkat kért a görög hatóságoktól, amelyeket 2002. február 19‑én kapott meg. Ugyanezen év június 4‑én a görög kormány olyan értelemben módosította kérelmét, hogy 2008‑ig átmeneti eltérést, valamint a fennmaradó időszakra vonatkozó újbóli vizsgálatot kért (negyedik preambulumbekezdés).
9 A hetedik preambulumbekezdés értelmében a Görög Köztársaság különösen arra hivatkozott, hogy neki gyakorlatilag sem a kénlerakódásban, sem a savasodás szempontjából kritikus terheléseknek a többi tagállamban történt túllépésében nem volt szerepe. Elismerte, hogy az olaszországi kénlerakódáshoz 1%‑ban járult hozzá.
10 A Bizottság az Európában a levegőbe kibocsátott szennyező anyagok nagy távolságra történő eljutásának folyamatos megfigyelésére és értékelésére létrejött együttműködési program (a továbbiakban: EMEP) segítségét kérte. Ennek keretében a norvég meteorológiai intézet (Meteorological Synthesizing Centre‑West, a továbbiakban: intézet) részletesen elemezte, hogy a görög szennyezés mennyiben járult hozzá a kénlerakódáshoz, különös tekintettel Olaszországra, ahol a savasodásra érzékeny ökoszisztémák 5 százalékában a savasodás kritikus terhelésének túllépését regisztrálták (nyolcadik preambulumbekezdés).
11 Az elemzés eredményeit egy 2002. február 22‑i és egy március 22‑i jelentésben foglalták össze, amelyek értelmében a görög kibocsátás a hálózat legalább hat egységében járult hozzá a savasodás kritikus terhelésének túllépéséhez, amely esetekben a kritikus terhelések túllépése bizonyítást nyert. Ezekben az egységekben a görög hozzájárulás nem haladja meg a 0,5%‑ot, ezért az EMEP ebből azt a következtetést vonta le, hogy az elemzés megerősíti azokat a számításokat, amelyek szerint az összes olaszországi kénlerakódás 1%‑a tulajdonítható a Görög Köztársaságnak (kilencedik és tizedik preambulumbekezdés).
12 Az irányelv 9. cikkében említett tanácsadó bizottság (a továbbiakban: tanácsadó bizottság) első alkalommal 2002. április 15‑én ült össze. Nem vitatott, hogy e megbeszélés során e bizottság kedvezően nyilatkozott a görög kormány kérelmének elutasítására irányuló bizottsági tervezetről.
13 A tizenegyedik preambulumbekezdés értelmében a görög kormány 2002. július 5‑én kérelmének újbóli megvizsgálását kérte a Bizottságtól, mivel az előzetesen benyújtott értesítés hiányos volt, illetve július végéig további kiegészítő információkat kívánnak benyújtani. 2002. július 15‑i levelével a Bizottság felszólította a görög hatóságokat, hogy a lehető leghamarabb nyújtsák be a bejelentett információkat, és rámutatott arra, hogy az irányelv 3. cikkének (5) bekezdésében előírt hat hónapos időszak az ezen információkról való tudomásszerzéskor kezdődik.
14 2002. július 30‑án a görög hatóságok adatokat nyújtottak be a 2000. évi görögországi kén‑dioxid‑kibocsátásról, és azt javasolták, hogy kérelmüket ezen adatok alapján vizsgálják meg. 2002. október 3‑án ugyanezen hatóságok egy nemrég készült értékelést nyújtottak be az ökoszisztéma olaszországi védelmének szintjéről, amely a savasodásra vonatkozó kritikus terhelés túllépéséhez való görög hozzájárulást is figyelembe vette (tizenkettedik preambulumbekezdés).
15 A tizenharmadik preambulumbekezdésből következik, hogy az EMEP – miután megállapításait a kritikus terheléseknek és szinteknek a földrajzi adottságokra gyakorolt hatásait koordináló központ (a továbbiakban: CCE) is alátámasztotta – megerősítette a fenti következtetést, amelynek értelmében a 2000‑ben Görögország által bejelentett görög kén‑dioxid‑kibocsátás hozzájárult a savasodás kritikus terhelésének túllépéséhez. Ezeket az eredményeket egy 2002. november 19‑i keltezésű jelentésben foglalták össze, amelynek értelmében minden kétséget kizáróan bizonyítást nyert, hogy a görög kibocsátás más tagállamokban, különösen Olaszországban ténylegesen hozzájárult a savasodás szempontjából kritikus terhelés túllépését eredményező lerakódáshoz.
16 A Görög Köztársaság által a levegőminőségről előadott információk, valamint az EMEP által a kritikus terhelések túllépéséhez való görög hozzájárulásra vonatkozóan elvégzett és a CCE által megerősített elemzés alapján a megtámadott határozatban a Bizottság megtagadta a Görög Köztársaság által kérelmezett eltéréshez való hozzájárulást, mivel a kritikus terhelés túllépésére vonatkozó feltételt nem tartották tiszteletben (tizennegyedik preambulumbekezdés).
17 Végül a tizenötödik preambulumbekezdésből következik, hogy a megtámadott határozat összhangban van a tanácsadó bizottság által 2002. december 10‑i ülésén elfogadott véleménnyel.
A felek kérelmei
18 A Görög Köztársaság azt kéri, hogy a Bíróság:
– semmisítse meg a megtámadott határozatot;
– amennyiben a Bíróság elfogadja az irányelv értelmezésének a Bizottság által támogatott értelmezését, az EK 241. cikk alapján állapítsa meg az irányelv alkalmazhatatlanságát;
– a Bizottságot kötelezze a költségek viselésére.
19 A Bizottság azt kéri, hogy a Bíróság:
– utasítsa el a keresetet;
– a Görög Köztársaságot kötelezze a költségek viselésére.
20 2003. szeptember 10‑i végzéssel megengedték, hogy az Európai Unió Tanácsa a Bizottság kereseti kérelmeinek támogatása céljából beavatkozzon. A Tanács azt kéri a Bíróságtól, hogy a Görög Köztársaság kérelmét, amely arra irányul, hogy a Bíróság az EK 241. cikk alapján állapítsa meg az irányelv alkalmazhatatlanságát – mint elfogadhatatlant – utasítsa el, és a felperest kötelezze a költségek viselésére.
A keresetről
21 Megsemmisítés iránti keresetének alátámasztására a görög kormány lényegében négy jogalapot hoz fel, amelyek sorrendben a védelemhez való jog megsértése, az irányelv 3. cikke (2) bekezdésének megsértése, a bizalomvédelem elvének megsértése, valamint az arányosság elvének megsértése.
A védelemhez való jog megsértésére vonatkozó első jogalapról
A felek érvei
22 A görög kormány álláspontja szerint a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében a védelemhez való jogok tiszteletben tartása a közösségi jog egyik alapvető elve. Valamely határozat elfogadása előtt különösen az érdekelt felet úgy kell tájékoztatni, hogy ésszerű határidő álljon rendelkezésére védekezésének előkészítésére, vele pontosan és hiánytalanul közölni kell a vele szemben felhozott kifogásokat, és ki kell fejteni azokat a tényeket és megállapításokat, amelyeken a határozatnak alapulnia kell. Szerinte a jelen esetben nem ez volt a helyzet, különös tekintettel a tanácsadó bizottság 2002. december 10‑i ülése során lezajlott eljárásra.
23 Először is, egyrészt az említett ülésre szóló meghívót és a bizottsági határozattervezetet csak 2002. december 4‑én 14 óra 30 perckor, másrészt a Bizottság tervezetének alapjául szolgáló iratokat csak 2002. december 5‑én délelőtt tizenegy óra körül küldték meg a nemzeti delegációknak, amelynek következtében a görög kormánynak mindössze két munkanap állt rendelkezésére, hogy előkészítse védekezését. Mindezek alapján a tanácsadó bizottság nem tartotta tiszteletben saját eljárási szabályzatának tervezetét, amelynek értelmében az ülésre szóló meghívót – beleértve minden munkaanyagot – legalább tizennégy nappal az ülés előtt meg kell küldeni, kivéve a sürgősség esetét, és azt, amikor a tervezett intézkedéseket azonnal alkalmazni kell, mivel ilyenkor a határidő az ülést megelőző öt napra csökken. Jelen esetben semmi nem indokolta a sürgősségi eljárást.
24 Másodsorban a tanácsadó bizottság elé beterjesztett iratok nem tartalmazták a Bizottság Környezetvédelmi Főigazgatósága által készített 2002. december 10‑i információs feljegyzés naprakész változatát (a továbbiakban: 2002. december 10‑i feljegyzés), amelyben az említett intézmény elismeri, hogy a kritikus terhelések más tagállamban történt túllépéséhez való görög hozzájárulás mértéke az elemzésben alkalmazott matematikai modelltől is függhet.
25 Harmadrészt a tanácsadó bizottság összetételét a 2002. április 15‑i és ugyanezen év december 10‑i ülés között lényegesen megváltoztatták. Mindössze két olyan tag volt, aki mindkét ülésen részt vett. A görög kormány szerint a második megbeszélésen részt vevő tagoknak semmilyen lehetőségük nem volt arra, hogy a vizsgált tényeket átfogóan megismerhessék, így az eljárás emiatt is szabálytalan volt.
26 Negyedrészt a tanácsadó bizottság 2002. december 10‑i ülésén készült jegyzőkönyvet észrevételeik megtételére csak 2002. december 20‑án, vagyis három nappal a megtámadott határozat elfogadását követően küldték meg a görög hatóságoknak, azonban a jegyzőkönyv több, különösen az EMEP által előadott adathoz közvetlenül kapcsolódó érdemi pontatlanságot és/vagy hiányosságot is tartalmazott. Márpedig a tanácsadó bizottság eljárási szabályzatának tervezete értelmében minden esetleges eltérést meg kell vitatni, és adott esetben mellékletként kell a jegyzőkönyvhöz csatolni, hogy a Bizottságot az eltérő álláspontokról határozatának meghozatala előtt maradéktalanul tájékoztassák. Ez annál is inkább igaz, mivel az irányelv 9. cikke értelmében a Bizottságnak a tanácsadó bizottság által kialakított véleményt a legmesszebbmenőkig figyelembe kell vennie.
27 A Bizottság előadja, hogy az irányelv 3. cikkének (5) bekezdésében előírt eljárásra tagállami kérésre kerül sor, és hogy a kérelemben – mint az e rendelkezésből kifejezetten következik – a tagállam az elfogadni kért határozattal kapcsolatban teljesen szabadon kifejtheti véleményét. Egyebekben a görög kormány az általa a Bizottságnak benyújtott új adatok alapján kérte kérelmének második vizsgálatát, amely meg is történt. Az ilyen eljárásra nem vonatkozik a kontradiktórius eljárás elve. E körülmények között a védelemhez való jogok megsértésére vonatkozó jogalap nem megalapozott.
28 Mindenesetre szerinte a tanácsadó bizottság összehívásával, annak összetételével és az ülés jegyzőkönyvének tartalmával kapcsolatos kifogásokat el kell utasítani.
29 A Bizottság ezzel kapcsolatban kifejti, hogy a görög hatóságok 2002 júniusi, véleményének újbóli megvizsgálására vonatkozó kérelmét követően az ülésre szóló meghívót, a napirendet és a 2002. december 4‑i felülvizsgált határozattervezetet, valamint a kormány által adott információk tudományos minősítését, másnap – vagyis a bizottság eljárási szabályzatának tervezetével összhangban öt nappal a 2002. december 10‑i ülés előtt – megküldte a görög hatóságoknak. A sürgősséget szerinte többek között az indokolta, hogy a határozatnak 2003. január 1‑jén hatályba kellett lépnie. A görög hatóságok a 2002. december 10‑i ülésen írásban is előadhatták volna ellenérveiket.
30 A 2002. december 10‑i feljegyzést illetően szerinte olyan belső iratról van szó, amelyet az e napon tartott ülést követően írtak, és amely egyetlen olyan új elemet sem tartalmaz, amely megváltoztatta volna az ülés menetét.
31 A tanácsadó bizottság összetételével kapcsolatban a Bizottság kifejti, hogy az a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik.
32 Végül a tanácsadó bizottság ülésén készült jegyzőkönyvvel kapcsolatos állításokra a Bizottság azt a választ adja, hogy a nemzeti delegációknak kiosztott, felülvizsgált jegyzőkönyvtervezet ellen senki nem emelt kifogást, valamint hogy a görög delegáció által 2003. február 17‑én megfogalmazott észrevételek nem „lényeges pontatlanságokra” vonatkoznak, illetve hogy mindenesetre az az álláspont, amely a tanácsadó bizottság véleményében kifejezésre jut, és amelyet a Bizottság figyelembe vett, e bizottság többségi, nem pedig kisebbségi álláspontja.
A Bíróság álláspontja
33 Mint azt a főtanácsnok indítványának 28. pontjában is kifejtette, a görög kormány által első jogalapjában előadott, az érintett tagállam és a Bizottság közötti kapcsolatra vonatkozó kifogások nem e tagállam védelemhez való jogainak tiszteletben tartásával, hanem ténylegesen a tanácsadó bizottság előtti eljárás jogszerűségével kapcsolatosak, így nem szükséges megvizsgálni azt a kérdést, hogy az irányelv 3. cikkének (5) bekezdésében előírt eljárásra az említett elv alkalmazható‑e, és ha igen, milyen mértékben.
34 A tanácsadó bizottság ülésére szóló, 2002. december 4‑én érkezett meghívó és az ülésre vonatkozó, 2002. december 5‑én érkezett iratok, illetve a december 10‑én tartott ülés között eltelt túlzottan rövid határidőre vonatkozó első kifogással kapcsolatban meg kell állapítani, hogy az irányelv 9. cikke nem tartalmaz arra nézve előírást, hogy az ülést megelőzően mennyi idővel kell megküldeni a tanácsadó bizottság tagjainak az ülésre szóló meghívót, a napirendet, a tervezett és véleményezésre előterjesztett intézkedéseket, valamint az egyéb munkaanyagokat. Ez a cikk csak azt írja elő, hogy a tanácsadó bizottság a meghozandó intézkedések Bizottság által előterjesztett tervezete alapján alakítja ki véleményét „az elnöke által az ügy sürgősségére tekintettel megállapított határidőn belül”.
35 Egyebekben a bizottság eljárási szabályzatának tervezete – amelyre a görög kormány állításának alátámasztásaként hivatkozik – azonkívül, hogy nem volt hatályos, mindenesetre maga is azt írta elő, hogy a munkaanyagok elkészítésének és megküldésének határideje sürgős esetben öt napra csökkenthető.
36 A görög kormány állításával ellentétben jelen esetben sürgősségi helyzet állt fenn, mivel a görögországi gazdasági szereplőknek tudniuk kellett, hogy 2003. január 1‑jétől – vagyis attól az időponttól kezdve, amikortól a tagállamok immár nem engedhették meg az 1,00 tömegszázalékosnál magasabb kéntartalmú nehéz‑fűtőolajok használatát – továbbra is használhatják‑e azokat a fűtőolajokat, amelyek kéntartalma nem felelt meg az irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében előírtaknak.
37 Mivel a görög hatóságok 2002. október 3‑án benyújtották a Bizottságnak az általa kért kiegészítő információkat, majd november 21‑én az ezen információk értékelését összefoglaló EMEP‑jelentés is megérkezett a Bizottsághoz, a rövid kézbesítési határidők előírása azért vált szükségessé, hogy a Bizottság határozatát – amelynek a bizottság véleményét a legmesszebbmenőkig figyelembe kellett vennie – még a 2002‑es év vége előtt el lehessen fogadni.
38 Az első kifogás tehát nem megalapozott.
39 A második kifogással kapcsolatban – amely azon alapul, hogy a 2002. december 10‑i feljegyzést nem küldték meg a tanácsadó bizottság tagjai részére, hogy azok megfelelően előkészíthessék a bizottság aznapi ülését – elegendő azt megállapítani, hogy a görög kormány sem vitatta, hogy valójában csak egy belső iratról van szó, amelyet a Bizottság határozathozatali eljárása során, az említett ülést követően készítettek. Ebből következően tehát ez a kifogás sem megalapozott.
40 A tanácsadó bizottság összetételének az első és második ülés közötti időben történt megváltozására vonatkozó harmadik kifogással kapcsolatban meg kell állapítani, hogy az irányelv 9. cikkének első bekezdése értelmében a tanácsadó bizottságban részt vevő tagállami képviselők kijelölése a tagállamok mérlegelési jogkörébe tartozik, ezért semmi sem kötelezi őket arra, hogy egy adott vélemény-kérelemmel kapcsolatos egyes üléseken ugyanazok a személyek vegyenek részt.
41 A 2002. december 10‑i ülésről készült jegyzőkönyvnek a görög delegáció részére történt állítólagos késedelmes megküldésére vonatkozó negyedik kifogással kapcsolatban egyrészt ki kell emelni, hogy az irányelv 9. cikkének harmadik és negyedik bekezdése csak azt írja elő, hogy a tanácsadó bizottság véleményét rögzítik a jegyzőkönyvben, valamint hogy minden tagállamnak jogában áll véleményét felvetetni a jegyzőkönyvbe, amit a Bizottság köteles a legmesszebbmenőkig figyelembe venni. A tanácsadó bizottság eljárási szabályzatának tervezete viszont – amelyre a görög kormány a kifogás alátámasztására hivatkozik – azonkívül, hogy nem volt hatályban, csak annyit írt elő, hogy a jegyzőkönyvet az ülést követő tizenöt munkanapon belül küldik meg az említett bizottság tagjainak, és hogy a tagok írásban tájékoztatják az elnököt esetleges észrevételeikről, amelyeket a tanácsadó bizottság megvitat, illetve ha a nézeteltérések továbbra is fennállnak, az említett észrevételeket a jegyzőkönyvhöz mellékletként csatolják.
42 Mindenesetre még ha feltételezzük is, hogy a 2002. december 10‑i ülésről készült jegyzőkönyv tervezetének a nemzeti delegációk részére a megtámadott határozat elfogadása után három nappal történő megküldése eljárási szabálytalanságot jelent, még nem vonná maga után a határozat megsemmisítését, mivel nem bizonyított, hogy e szabálytalanság hiányában az említett határozat – amelyet a bizottsági véleménnyel teljes összhangban hoztak meg – eltérő lett volna (lásd ebben az értelemben különösen a C‑465/02. és C‑466/02. sz., Németország és Dánia kontra Bizottság ügyben 2005. október 25‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑9178. o.] 37. pontját).
43 Mindezek alapján tehát ez a kifogás sem megalapozott.
44 Mivel a görög kormány által első jogalapjának alátámasztására felhozott négy kifogás egyike sem megalapozott, a jogalapot el kell utasítani.
Az irányelv 3. cikke (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó második jogalapról
A felek érvei
45 A görög kormány azt állítja, hogy a kritikus terhelésekhez való görög hozzájárulás olyan kivetítés eredménye, amelyet mérésekkel nem ellenőriztek, és hogy az EMEP elemzéseinek eredménye nem támasztja alá, hogy az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése alapján engedélyezhető eltérés második feltétele ne teljesülne. A görög kormány szerint a megtámadott határozat tizenharmadik preambulumbekezdésében foglaltakkal ellentétben az EMEP 2002. november 19‑i jelentéséből nem következik egyértelműen, és nem állítható „minden kétséget kizáróan”, hogy a görög kibocsátás Olaszországban ténylegesen hozzájárult volna a savasodás szempontjából kritikus terheléseket túllépő lerakódáshoz. Ezt az állítást az említett jelentés nem tartalmazza, hanem az csak a levél írójának, vagyis az intézet főigazgatójának személyes véleményeként a jelentéshez mellékelt kísérőlevelében szerepel.
46 Az irányelv elfogadásához vezető eljárás során az EMEP 1997‑es és 1998‑as jelentése még úgy értékelte, hogy Görögország semmilyen mértékben nem járul hozzá az olaszországi kénlerakódáshoz. A 2002‑es év hozzájárulását illetően, amelyet jelen esetben „létező”‑nek, bár „elhanyagolható”‑nak minősítettek, az EMEP és a Bizottság által immár használt számítási módszer alapján 0,1 és 0,2% közötti mértékű volt. Az 1998‑ban használt számítási módszert a jelenleg rendelkezésre álló adatokra alkalmazva a kritikus terhelések Olaszország északi részén mért túllépéséhez történt görög hozzájárulás mértéke 0%. Márpedig az eltérésre vonatkozó rendszer csak akkor működik megfelelően, ha figyelembe vesszük azt a tudományos hátteret, amelynek keretében az irányelvet elfogadták, az eltérés lehetőségét pedig az irányelv elfogadásához vezető eljárás során felhasznált információk, adatok, modellek, illetve tudományos módszerek és technikák fényében kell értelmezni.
47 A görög kormány arra is hivatkozik, hogy az 1998‑ban alkalmazottól eltérő számítási módszerrel a Bizottság lényegesen módosította az irányelv hatályát, amit nem tehetett volna meg anélkül, hogy ne tartotta volna tiszteletben az irányelv elfogadásakor alkalmazott, az EK‑Szerződés 189c. cikkében (jelenleg EK 252. cikk) foglalt együttműködési eljárást.
48 Mindenesetre egy ilyen kis jelentőségű (kevesebb mint 0,5%‑os) lerakódást a fogalom technikai értelmében nem lehet azonosnak tekinteni az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése értelmében vett „hozzájárulás”‑sal. Egyebekben a Bizottság tévesen állítja azt, hogy az említett hozzájárulásnak a túllépés szempontjából nem kell meghatározónak lennie, és hogy az eltérés elutasításának indokolásához a hozzájárulás puszta megállapítása is elegendő. Egyrészt az irányelv célja elsősorban az ökoszisztémák védelme a kén‑dioxid‑kibocsátás káros következményeivel szemben. Másrészt az említett rendelkezés – megfogalmazása értelmében – azokra a kibocsátásokra vonatkozik, amelyek hozzájárulnak egy adott ökoszisztéma kritikus terhelésének túllépéséhez, ezért a kérelem elutasítása azt is feltételezi, hogy minden kétséget kizáróan bizonyítható, hogy az e tagállamból származó kénlerakódás az EMEP hálózat szerinti egyik egységben – amelyben a kritikus terhelések túllépését megfigyelték – meghatározó szerepet játszott e terhelés túllépésében.
49 Az irányelv koherens értelmezéséből a görög kormány szerint az következik, hogy a 3. cikk (2) bekezdésében előírt eltérés engedélyezése csak akkor tagadható meg, ha az elutasítás eredményeként nő a védett ökoszisztémák száma. Márpedig az eltérés iránti kérelem elutasításának következményeként egyetlen egy sem válik védetté a Görögországban az EMEP hálózatának hat egységében található azon – nem védett – ökoszisztémák közül, amelyekben a kritikus terhelések túllépését észlelték, és amelyeket a Görögországból származó kén‑dioxid‑lerakódás adott esetben elérhet. Ezenkívül a kérelem elfogadása semmiképpen sem járna azzal a hatással, hogy megszűnne valamely, a hálózat egységeiben védett ökoszisztéma védelme.
50 Egyebekben az EMEP‑szabvány – amelyre a Bizottság is utal – olyan matematikai modell, amelynél nem létezik olyan küszöb, amely alatt az elméletileg létező lerakódás „kimutathatatlan”. A görög kormány álláspontja szerint biztosítani kell az eltérés lehetőségének tényleges alkalmazását, amelynek jelentősége az irányelvből is következik. A Bizottság értelmezése alapján egyetlen tagállam sem élhet eltéréssel, ha kibocsátása bármilyen mértékben is, de hozzájárul a lerakódásokhoz egy másik tagállam azon régióiban, amelyekben a kritikus terhelést túllépték.
51 A Bizottság érvelése szerint az irányelv „hozzájárulás”‑t említ, függetlenül annak mértékétől. Az irányelv – ellentétben a „hozzájárulás” fogalmával – nem tartalmazza a „0,5%‑nál alacsonyabb technikai lerakódás” fogalmát. Az említett hozzájárulásnak a túllépés szempontjából nem kell meghatározónak lennie, mivel az eltérés megtagadásának indokolásához a hozzájárulás megállapítása is elegendő. A savasodás elleni küzdelem közösségi stratégiájáról szóló, a Bizottság által a Tanácsnak és Parlamentnek küldött 1997. március 12‑i COM/97/088 közlemény (a továbbiakban: savasodásról szóló közlemény) – amelyet az irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében foglalt eltéréssel kapcsolatban az irányelv kilencedik preambulumbekezdése is megemlít – nem a hatályos jogra vonatkozik, mivel a végül elfogadott szövegben a Tanács szándékosan szigorított az eltérés feltételein. Ebből következően a görög kormány – álláspontjának alátámasztására – nem hivatkozhat sikerrel az említett közleményre.
52 A görög hozzájárulást bizonyítják azon kivetítések aktualizált eredményei, amely kivetítések azon, a légmozgással nagy távolságra átterjedő folyamatokkal kapcsolatos általános ismereteken alapulnak, amelyeket a tudományos közösség az elmúlt 30 évben szerzett. A kivetítés nélkülözhetetlen annak kiszámításához, hogy az egyes tagállamok – az irányelv értelmében véve – milyen mértékben járulnak hozzá a szennyezéshez. Az intézet a legalkalmasabb tudományos központ annak megállapítására, hogy egy adott tagállamból származó kén‑dioxid‑kibocsátás hozzájárul‑e a valamely más tagállamban észlelt kritikus terhelés túllépéséhez.
53 Az EMEP‑jelentések megállapításai alapján tehát létezik a más tagállam, különösen Olaszország területén a savasodás szempontjából kritikus terhelést meghaladó és a görög kibocsátásból származó kénlerakódás. A megtámadott határozat a 2000‑es és 2001‑es évek kibocsátási adatain alapul. Az olaszországi kénlerakódáshoz való görög hozzájárulás mindenképpen kismértékű, de nem elhanyagolható. Három tagállam – nevezetesen a Luxemburgi Nagyhercegség, a Finn Köztársaság és a Svéd Királyság – esetén az olaszországi kénlerakódáshoz való hozzájárulás mértéke nulla.
54 A Bizottság szerint értelmezése nem változtat a szóban forgó rendelkezés hatékonyságán, és tiszteletben tartja az irányelv szövegét, valamint az általa elérni kívánt célt. Az eltérés akkor alkalmazható, ha a kérelmező tagállam hozzájárulása nulla, azaz az EMEP‑szabvány szerinti észlelési határérték alatt van, vagy ha a többi tagállamban nem lépték túl a kritikus terhelést, ami sem elméleti, sem megalapozatlan feltevés.
55 A Bizottság végül kifejti, hogy kizárólag az irányelv rendelkezéseinek alkalmazására szorítkozott, így az EK 252. cikk sem sérült.
A Bíróság álláspontja
56 Érvelésében a Görög Köztársaság lényegében két dolgot vitat: egyrészt az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése alapján engedélyezhető eltérés második feltételének a Bizottság általi értelmezését – amelynek értelmében a „kibocsátások [a tagállamokban] nem járulnak hozzá a [kritikus terhelés] túllépés[é]hez” –, másrészt a hozzájárulás megállapítására vonatkozóan a Bizottság által használt értékelési módszert, illetve ez alapján az olaszországi kritikus terhelés túllépéséhez hozzájáruló, bármiféle görög eredetű kénlerakódás meglétét.
57 Ami az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése értelmében vett kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulás hiányára vonatkozó feltétel értelmezését illeti, a görög kormány által képviselt álláspontot el kell utasítani.
58 Az említett rendelkezés szövege értelmében az 1,00–3,00 tömegszázalék ként tartalmazó nehéz‑fűtőolajok használata engedélyezésének – a vonatkozó közösségi jogszabályokban a kén‑dioxidra vonatkozóan előírt levegőminőségi szabványok tiszteletben tartásán kívül – az is feltétele, hogy a kén‑dioxid‑kibocsátás ne „járuljon hozzá [valamely más tagállamban] a [kritikus terhelések] túllépés[é]hez”, azonban e hozzájárulás mértékét vagy annak a túllépésben játszott szerepét e rendelkezés nem részletezi. E rendelkezés szövege alapján semmi sem támasztja alá azt a következtetést, hogy akkor is engedélyezhető eltérés, ha a hozzájárulás a túllépés szempontjából nem meghatározó jelentőségű, vagy ha az észlelhető, de egy megadott küszöbérték alatt marad.
59 Az irányelv 3. cikkének (2) bekezdését megszorítóan kell értelmezni, egyrészt azon szabály alapján, amely szerint a kivételeket szigorúan kell értelmezni, másrészt az irányelv előkészítő munkálatainak elemzéséből következően is, mivel a tanácsi irányelvre tett javaslatban a Bizottság ugyan azt javasolta, hogy az eltérést engedélyezni lehessen, ha az országhatáron átterjedő szennyezés „elhanyagolható”, azonban a Tanács az irányelvben már ahhoz kötötte az eltérés engedélyezését, hogy a kibocsátás „nem járul hozzá” a kritikus terhelés túllépéséhez – anélkül tehát, hogy különbséget tett volna aközött, hogy a hozzájárulás jelentős‑e, vagy sem, illetve annak előírása nélkül, hogy a hozzájárulás a szóban forgó terhelés szempontjából meghatározó‑e.
60 Tény, hogy az irányelv 3. cikke (2) bekezdésének spanyol és olasz változatának ugyanezen mondata szerint a kibocsátás a tagállamokban nem járulhat hozzá „jelentős mértékben” a kritikus terhelés túllépéshez. Azonban – mint azt a főtanácsnok indítványának 63. pontjában megállapította – ez a pontosítás nem jár következménnyel, mivel egyetlen más nyelvi változat sem tartalmaz efféle pontosítást, ráadásul még az irányelv 3. cikke (2) bekezdése második mondatának spanyol és olasz változata is azt mondja ki, hogy engedély csak akkor adható, ha a más tagállamból származó kibocsátás a tagállamban „nem járul hozzá a kritikus terhelések túllépéséhez”, a korábban használt „jelentős mértékben” kifejezés újbóli alkalmazása nélkül.
61 Ez a megállapítás sem fosztja meg az irányelv 3. cikkének (2) bekezdését hatékony érvényesülésétől, amennyiben – mint azt a Bizottság megállapítja – az 1,00–3,00 tömegszázalékos kéntartalmú nehéz‑fűtőolajok használata alóli eltérésre csak akkor van lehetőség, ha az elemzések eredménye alapján kijelenthető, hogy a tagállamokban a kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulás mértéke nulla, illetve ha – a nagy tüzelőberendezésekből származó egyes szennyező anyagok levegőbe történő kibocsátásának korlátozásáról szóló, 2001. október 23‑i 2001/80/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 309., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 6. kötet, 299. o.) végrehajtását követően – a tagállamokban már nem állapítják meg a kritikus terhelés túllépését.
62 Az EMEP, illetve a kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulás értékeléséhez a Bizottság által használt módszerre vonatkozó kifogást illetően meg kell állapítani, hogy a görög kormány állításával ellentétben az irányelv egyetlen rendelkezése sem kötelezi arra a Bizottságot, hogy egy meghatározott értékelési módszert alkalmazzon, arra pedig különösen nem, hogy az irányelv hatálybalépését követően is ugyanazt a módszert alkalmazza, amely az irányelv előkészítő munkálatai keretében hivatkozásként szolgált.
63 E körülmények között nem róható fel a Bizottságnak, hogy az intézet által olyan módszerrel elvégzett vizsgálat eredményeit vette alapul, amelynek tudományos érvényességét egyebekben a görög kormány sem vitatja.
64 A görög kormány nem tudta bizonyítani, hogy a kritikus terheléshez – elsősorban Olaszországban – történt hozzájárulást, mint azt az intézet főigazgatója 2002. november 19‑i kísérőlevelében is megállapítja, ne erősítenék meg azon kivetítés aktualizált eredményei, amelyek azon, a légmozgással nagy távolságra átterjedő folyamatokkal kapcsolatos általános ismereteken alapulnak, amelyeket a tudományos közösség az elmúlt 30 évben szerzett.
65 A Görög Köztársaság állításával ellentétben a megtámadott határozat tizenharmadik preambulumbekezdésében szereplő állítás, amely szerint minden kétséget kizáróan bizonyítást nyert, hogy a görög kibocsátás más tagállamban, különösen Olaszországban ténylegesen hozzájárult a savasodás szempontjából kritikus terhelés túllépését eredményező lerakódáshoz, és amelyet a szóban forgó elemzést végző intézet főigazgatójának levele tartalmaz, e levél szerzőjétől származik, aki azt az elemzések alapján főigazgatói minőségben tette. Ez az állítás tehát semmiképpen sem személyes véleményt, hanem – az elvégzett elemzések alapján – az intézet álláspontját képviseli.
66 Ehhez mindenképpen hozzátartozik még, hogy a megtámadott határozatot a tanácsadó bizottság véleményével összhangban hozták meg, ezért a közösségi bíró ezt csak nyilvánvaló ténybeli vagy jogi hiba, illetve hatáskörrel való visszaélés esetén kifogásolhatná (lásd ebben az értelemben különösen a 216/82. sz. Universität Hamburg ügyben 1983. szeptember 27‑én hozott ítélet [EBHT 1983., 2771. o.] 14. pontját). Ilyen hibára vagy hatáskörrel való visszaélésre azonban nincs bizonyíték.
67 A fentiekből következően a Bizottság az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése és az EK 252. cikk sérelme nélkül hozta meg a megtámadott határozatot, amely összhangban van a tanácsadó bizottság véleményével, és az intézet elemzéseinek eredményén alapul, amely szerint a Görögországból származó lerakódás egyes olaszországi régiókban hozzájárult a kritikus terhelés túllépéséhez, ami még akkor is igaz, ha ez a hozzájárulás nem haladta meg a szóban forgó kénlerakódás 0,5%‑át, illetve ha az a kritikus terhelés túllépése szempontjából nem volt meghatározó.
68 E körülmények között a második jogalapot is el kell utasítani.
A bizalomvédelem elvének megsértésére vonatkozó harmadik jogalapról
A felek érvei
69 A Görög Köztársaság állítása szerint részéről jogos várakozás volt, hogy lehetősége lesz az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése szerinti eltérésre, különös tekintettel a – Bizottság által az eredeti irányelvjavaslattal együtt előterjesztett – savasodásról szóló közleményre. E közleményből ugyanis egyértelműen kiderült, hogy a Görög Köztársaságnak – területének a savasodás problémájához lényegesen hozzá nem járuló részei tekintetében – hasonló eltérésben kell részesülnie. A Görög Köztársaságnak felróható kénlerakódás az 1985 és 1996 közötti időszakban összességében az irányelv elfogadásakor – az EMEP 1998‑as évre vonatkozó jelentése alapján – az olaszországi kénlerakódáshoz való hozzájárulás mértéke tekintetében nulla hozzájárulást jelentett, amely a Görög Köztársaságban még inkább azt a jogos várakozást ébresztette, hogy lehetősége lesz az eltérésre.
70 A Bizottság erre azt válaszolja, hogy az előkészítő munkálatok és irányelvre vonatkozó tanácsi javaslat kidolgozásához vezető – savasodásról szóló – közlemény nem tekinthető olyan konkrét biztosítéknak, amely a felperesben egy adott helyzet kialakulására nézve megalapozott várakozást kelthetett volna. Nem vitatott, hogy az irányelvekre vonatkozó javaslatokat a tárgyalások során gyakran módosítják, mint ahogy ez a jelen esetben is történt.
A Bíróság álláspontja
71 A bizalomvédelem elvére a gazdasági szereplők azon az alapon hivatkozhatnak, hogy bennük valamely intézmény megalapozott várakozásokat keltett. Semmi akadálya sincs továbbá annak, hogy valamely tagállam megsemmisítés iránti keresetében arra hivatkozzon, hogy az intézmények valamely aktusa bizonyos gazdasági szereplők jogos bizalmát sérti (lásd különösen a C‑342/03. sz., Spanyolország kontra Tanács ügyben 2005. március 10‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑1975. o.] 47. pontját).
72 Ugyanakkor nem állítható, hogy a Bizottság által valamely irányelvjavaslattal együtt benyújtott közlemény – még ha azt a javaslat preambulumbekezdése tartalmazza is – az abban foglalt iránymutatások fenntartása szempontjából jogos várakozást kelthet, miután az EK‑Szerződés 189a. cikke (jelenleg EK 250. cikk) és 189c. cikke (jelenleg EK 252. cikk) alapján a Bizottság a javaslatot bármikor módosíthatja, illetve a Tanács is elfogadhat a javaslat módosítását jelentő jogi aktust (lásd ebben az értelemben különösen a C‑13/92–C‑16/92. sz., Driessen és társai ügyben 1993. október 5‑én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4751. o.] 33. pontját), ami a jelen esetben az 1,00 tömegszázalékot meghaladó tartalmú nehéz‑fűtőolaj használatára vonatkozó eltérés engedélyezésének feltételeit illetően ténylegesen meg is történt.
73 Következésképpen a megtámadott határozat nem sérti a bizalomvédelem elvét, ezért az ezen alapuló jogalapot el kell utasítani.
Az arányosság elvének megsértésére vonatkozó negyedik jogalapról
A felek érvei
74 A görög kormány azt állítja, hogy az arányosság elve alapján rugalmasságot kellene tanúsítani az irányelv 3. cikkének (2) bekezdése szerinti eltérés engedélyezésekor. Mivel a kritikus terhelés, a túllépés, valamint a túllépéshez való hozzájárulás fogalma nem eléggé pontos, a Bizottság által alkalmazott, túlzottan megszorító értelmezés ellentétes a „vizsgált környezeti jelenségek területi elhelyezkedésének komplex jellegét” figyelembe vevő rugalmassággal, amelyre máskülönben a savasodásról szóló közleményben a Bizottság is utal.
75 Az elutasítással járó költségek és a környezetre gyakorolt elhanyagolható előnyök aránytalansága miatt a Bizottságnak el kellett volna fogadnia a kérelmet. A Görög Köztársaság által viselt költség szerinte ötvenszer nagyobb, mint amelyet az Olasz Köztársaságnak kellene vállalnia, hogy ez utóbbi a környezet saját területén történő, azonos eredményre vezető védelemét megvalósítsa. A Bizottság álláspontja arra kényszerítené a tagállamot, hogy a nehéz‑fűtőolajok kéntartalmának csökkentése érdekében még akkor is jelentős és aránytalan kiadásokat vállaljon magára, ha az elért csökkenés semmilyen mértékben nem járul hozzá az irányelv által elérni kívánt célhoz, mivel a terhelésnek kitett ökoszisztémák száma – amelyek az egyes hálózatok azon egységeiben találhatóak, ahol a kritikus terhelések túllépése kimutatható – továbbra sem csökkenne. Ugyanis az olasz régió egyetlen, szóban forgó nem védett ökoszisztémájának védelme sem lenne jobb, ha a nehéz‑fűtőolaj elégetéséből vagy bármely más görögországi forrásból származó kén‑dioxid‑kibocsátás megszűnne. Ezenkívül pusztán ezen eltérés engedélyezésével egyetlen, e területen található védett ökoszisztéma sem válna kevésbé védetté. Mivel nem célszerű, és nem is szükséges, a megtámadott határozat ellentétes az arányosság elvével.
76 A görög kormány hozzáteszi, hogy amennyiben a Bizottság nagyon megszorító értelmezése összhangban áll az irányelv szellemével, ez azt jelentené, hogy az irányelv maga sem tartja tiszteletben a gazdaságosság kritériumát, és sérti az arányosság elvét.
77 A Bizottság álláspontja szerint a Tanács – azzal, hogy kivette a 3. cikkből a Bizottság által javasolt „elhanyagolható” hozzájárulás fogalmát, és ezzel szigorúbbá tette az engedélyezés feltételeit – azt erősíti meg, hogy a Bizottság az eltérés iránti kérelem elbírálásakor semmilyen mérlegelési jogkörrel nem rendelkezik.
78 A Tanács a maga részéről már figyelembe vette az arányosság elvét. A vitatott rendelkezés alkalmasságának igazolását az irányelv nyolcadik preambulumbekezdése tartalmazza. Az intézkedés szükségességének indokolását az irányelv kilencedik, tizedik és tizenötödik preambulumbekezdése is tartalmazza.
79 Egyebekben a Bíróság ítélkezési gyakorlata értelmében az elérni kívánt célok jelentősége a még – akár jelentős mértékben – előnytelen gazdasági következményeket is igazolhatja egyes piaci szereplők számára. Egy ilyen intézkedés jogszerűségét kizárólag az befolyásolhatja, ha a környezetvédelmi politika tárgyában hozott intézkedés az illetékes intézmény által elérni kívánt cél fényében nyilvánvalóan nem alkalmas, azonban jelen esetben nem ez a helyzet.
A Bíróság álláspontja
80 Az irányelv 3. cikke (2) bekezdésének megsértésére vonatkozó jogalap vizsgálatából következik, hogy – miután a kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulást megállapították – az említett hozzájárulás mértékétől és annak az említett túllépésben játszott szerepétől függetlenül a Bizottság az említett rendelkezés alóli eltérés engedélyezésére vonatkozóan semmilyen mérlegelési jogkörrel nem rendelkezik. E körülmények között – mint azt a Bizottság is megállapítja – az a kérdés, hogy az arányosság elvét jelen esetben tiszteletben tartották‑e, valójában az irányelv megkérdőjelezését jelenti.
81 A görög kormány egyébként másodlagosan ugyanebben az értelemben hivatkozik arra, hogy amennyiben a Bíróság elfogadja az irányelv Bizottság általi értelmezését, akkor maga az irányelv sérti az arányosság elvét, tehát az EK 241. cikk alapján meg kell állapítani az irányelv alkalmazhatatlanságát.
82 A Bizottság és a Tanács a maga részéről úgy véli, hogy a görög kormány által az irányelvre vonatkozóan előadott jogellenességi kifogás elfogadhatatlan, mivel arra vonatkozóan a keresetlevél semmiféle jogalapot nem tartalmaz.
83 Ez az álláspont nem fogadható el.
84 Keresetlevelében a görög kormány másodlagosan arra hivatkozik, hogy a közösségi jogalkotó megsértette az arányosság elvét annyiban, amennyiben az irányelvnek az eltérésre vonatkozó feltételei nem tartják tiszteletben a gazdasági ésszerűség szempontjait, amelyekre a savasodásról szóló közleményben a Bizottság is hivatkozik.
85 A kereset kellően egyértelműen felsorolja az arányosság elvének megsértésére vonatkozó indokokat. A jogellenességi kifogás tehát ezen okból nem tekinthető elfogadhatatlannak.
86 Ugyanakkor még ha feltételezzük is, hogy a közösségi bírósághoz benyújtott megsemmisítés iránti keresetben valamely tagállamnak jogában áll egy olyan közösségi irányelv jogellenességére hivatkozni, amelynek ő maga a címzettje, és amelyre vonatkozóan az EK 230. cikk ötödik bekezdésében előírt határidőn belül nem nyújtott be megsemmisítés iránti keresetet, ez a jogalap semmiképpen sem tekinthető megalapozottnak.
87 A Bíróság ítélkezési gyakorlatának megfelelően (lásd különösen a C‑110/03. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2005. április 14‑én hozott ítélet [EBHT 2005., I‑2801. o.] 61. pontját) az arányosság elvének megsértése azt feltételezi, hogy a közösségi jogi aktus a jogalanyra olyan kötelezettséget ró, amely túllép azon, ami a jogi aktussal megvalósítani kívánt cél eléréséhez alkalmas és szükséges.
88 Egyebekben, mivel az EK‑Szerződés 130r. cikkében (jelenleg, módosítást követően, EK 174. cikk) foglalt egyes célokat és elveket egymásra tekintettel mérlegelni kell, és mivel az irányelv alapja az EK‑Szerződés 130s. cikkének (1) bekezdése, amellyel a 130r. cikkben foglalt célok megvalósítását kívánják elérni, valamint figyelembe véve a közösségi jogalkotó által a környezetvédelmi politika végrehajtása során tiszteletben tartandó szempontok végrehajtásának összetett jellegét, a bírósági felülvizsgálatnak szükségszerűen annak eldöntésére kell szorítkoznia, hogy az irányelv elfogadása során a Tanács vétett‑e nyilvánvaló értékelési hibát (lásd ebben az értelemben különösen a C‑284/95. sz., Safety Hi‑Tech ügyben 1998. július 14‑én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑4301. o.] 37. pontját).
89 Először is meg kell állapítani, hogy amennyiben a görög kormány által felhozott kifogások a savasodásról szóló közleményben foglalt nyilatkozatokra vonatkoznak, nem vitatott, hogy a Tanács szándékosan szigorított az 1,00 tömegszázalékot meghaladó mennyiségű ként tartalmazó nehéz‑fűtőolajok használatától való eltérés feltételein. Következésképpen nem lehet sikeresen hivatkozni az említett közleményre annak alátámasztására, hogy a közösségi jogalkotó megsértette az arányosság elvét.
90 Az irányelv 1. cikkének (1) bekezdése értelmében annak célja az egyes folyékony tüzelőanyagok elégetése során keletkező kén‑dioxid‑kibocsátás csökkentése. E célból az irányelv 3. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy 2003. január 1‑jétől kezdődően a tagállamok területén nem használhatóak az 1,00 tömegszázalékot meghaladó kéntartalmú nehéz-fűtőolajok.
91 Elsősorban az irányelv harmadik, negyedik és nyolcadik preambulumbekezdéséből következően a kőolajban található kénről évtizedek óta tudott, hogy a kén‑dioxid‑kibocsátás legjelentősebb forrása, ami a savas eső egyik legfontosabb kiváltója, valamint számos városi és ipari terület légszennyezettségének egyik legjelentősebb okozója. A savasodás problémája egyebekben – mint az különösen az irányelv ötödik preambulumbekezdéséből is következik – országhatárokon átnyúló probléma.
92 Az, hogy az olyan nehéz‑fűtőolajok felhasználásának engedélyezését, amelyek kéntartalma meghaladja az 1,00 tömegszázalékos engedélyezett küszöbértéket, az irányelv 3. cikkének (2) bekezdésében foglaltakhoz hasonló szigorú feltételeknek vetik alá, alkalmas intézkedés az irányelv által elérni kívánt cél eléréséhez.
93 A tagállamokban történő kibocsátásnak a kritikus terhelés túllépéséhez való hozzájárulására vonatkozó feltétel szigorú alkalmazásának szükségességével kapcsolatban az irányelv tizedik preambulumbekezdése kimondja, hogy „tanulmányok kimutatták, hogy a tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentése révén elért kén‑dioxidkibocsátás‑mérséklődés előnyei gyakran jelentősen nagyobbak, mint az ipar ezzel az irányelvvel kapcsolatban felmerült becsült költségei, és mivel a folyékony tüzelőanyagok kéntartalmának csökkentésére szolgáló technológia létezik és jól megalapozott”. Mint arra a Bizottság hivatkozik, e preambulumbekezdést a Tanács annak magyarázatául toldotta be, hogy az arányosság elvét figyelembe vették, amikor a Bizottság javaslatát erősebben korlátozó értelemben módosították.
94 Az irányelv tizenötödik preambulumbekezdése kimondja, hogy a nehéz‑fűtőolajoknak az irányelv által engedélyezett maximális kéntartalmára vonatkozó kötelezettség alól azokban a tagállamokban és régiókban engedélyezhető eltérés, ahol a környezet állapota ezt lehetővé teszi.
95 Különös tekintettel a kénkibocsátásnak az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt hatására, illetve e kibocsátásnak az országhatárokon átnyúló savasodási jelenségben játszott szerepére, a Tanács – anélkül, hogy nyilvánvaló értékelési hibát vétett volna – úgy ítélhette meg, hogy az 1,00 tömegszázalékot nem meghaladó kéntartalmú nehéz‑fűtőolajok felhasználásától való eltérés engedélyezését alá kell rendelni annak, hogy az adott tagállam kénkibocsátása a tagállamok területén még akkor se járuljon hozzá semmilyen mértékben a kritikus terhelés túllépéséhez, ha ezen intézkedés gazdasági költségei jelentősek lehetnek, és még akkor is, ha az említett hozzájárulás a más tagállamokban meglévő helyzet súlyosbodásához nem járul hozzá jelentős mértékben.
96 Az elérni kívánt célok jelentősége még az egyes piaci szereplőket érő, akár jelentős mértékű, kedvezőtlen gazdasági következményeket is igazolja (lásd ebben az értelemben különösen a C‑331/88. sz., Fedesa és társai ügyben 1990. november 13‑án hozott ítélet [EBHT 1990., I‑4023. o.] 17. pontját és a C‑183/95. sz. Affish‑ügyben 1997. július 17‑én hozott ítélet [EBHT 1997., I‑4315. o.] 42. pontját), annál is inkább, mivel a környezet védelme a Közösség alapvető céljainak egyike (lásd különösen a C‑176/03. sz., Bizottság kontra Tanács ügyben 2005. szeptember 13‑án hozott ítélet [EBHT 2005., I‑7910. o.] 41. pontját és a C‑320/03. sz., Bizottság kontra Ausztria ügyben 2005. november 15‑én hozott ítélet [az EBHT‑ban nem tették közzé] 72. pontját).
97 Mindebből következően az irányelv jogellenességére vonatkozó jogalapot – mint megalapozatlant – szintén el kell utasítani.
98 A fentiek összességére tekintettel a keresetet teljes egészében el kell utasítani.
A költségekről
99 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §‑a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. Görögországot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen cikk 4. §‑a alapján a Tanács maga viseli saját költségeit.
A fenti indokok alapján a Bíróság (első tanács) a következőképpen határozott:
1) A keresetet elutasítja.
2) A Görög Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
3) Az Európai Unió Tanácsa maga viseli saját költségeit.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: görög.