CHRISTINE STIX‑HACKL FŐTANÁCSNOK
INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2005. február 17.(1)
C-511/03. sz. ügy
Staat der Nederlanden (Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij)
kontra
1) Ten Kate Holding Musselkanaal BV
2) Ten Kate Europrodukten BV
3) Ten Kate Produktie Maatschappij BV
(A Hoge Raad der Nederlanden [Hollandia] által előterjesztett előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Mezőgazdaság – Egészség – A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma (kergemarhakór) elleni védekezés – Emlősökből nyert fehérjét tartalmazó takarmánnyal való takarmányozás – 94/381/EK határozat – Állami felelősség – A tagállam kötelezettsége intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítására”
I – Bevezető megjegyzések
1. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemben, mely a kergemarhakórt érinti, lényegében az a kérdés, hogy egy tagállamnak intézkedéseket kell‑e foganatosítania a Bizottsággal szemben, ha az a tagállam által kérelmezett felhatalmazást nem adta meg.
II – Jogi háttér
A – Közösségi jog
2. Mint a kergemarhakór elleni harc eszközét, a Bizottság elfogadta – a már hatályát vesztett – a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmára és az emlősökből nyert fehérjéket tartalmazó takarmányokra vonatkozó védekezési intézkedésekről szóló, 1994. június 27‑i 94/381/EK határozatot(2). A határozat 1. cikke értelmében:
„(1) A jelen határozatról való értesítést követő 30 napon belül a tagállamok minden kérődző esetében megtiltják az emlősállati szövetből nyert fehérjével történő takarmányozást.
(2) Azokat a tagállamokat azonban, amelyek képesek a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérje közötti különbségtételt lehetővé tévő rendszert bevezetni, a Bizottság a 90/425/EGK rendelet 17. cikkében meghatározott eljárás szerint felhatalmazza, hogy a kérődzők kérődzőkön kívüli állatfajtákból nyert fehérjével történő takarmányozását engedélyezzék.” [nem hivatalos fordítás]
3. A 90/425/EGK rendelet(3)17. cikke az alábbiak szerint rendelkezik:
„Azon esetekben, amikor az e cikkben meghatározott eljárásra történik hivatkozás, a 68/361/EGK határozat alapján létrehozott Állat-egészségügyi Állandó Bizottság hoz döntést, a 89/662/EGK irányelv 17. cikkében meghatározott módon.”
4. A belső piac megvalósításának céljával a Közösségen belüli kereskedelemben alkalmazható állat-egészségügyi ellenőrzésekről szóló, 1989. december 11‑i 89/662/EGK tanácsi irányelv(4) 17. cikke az Európai KözösségekHivatalos Lapjának 1990. június 15‑i számában helyesbített változata(5) szerint az alábbiak szerint rendelkezik:
„(1) Amennyiben az e cikkben meghatározott eljárást kell alkalmazni, akkor az ügyeket az elnök saját kezdeményezésére vagy egy tagállam kérésére, haladéktalanul a 68/361/EGK tanácsi határozattal felállított Állat-egészségügyi Állandó Bizottság (a továbbiakban: bizottság) elé terjeszti.
(2) A Bizottság képviselője tervezetet nyújt be a bizottsághoz a szükséges intézkedésekről. A bizottság a tervezetre vonatkozó véleményét két napon belül alakítja ki.(6) Az olyan határozatok esetében, amelyeket a Bizottság javaslata alapján a Tanácsnak kell elfogadnia, a véleményt a Szerződés 148. cikkének (2) bekezdésében megállapított többséggel fogalmazzák meg. A Bizottságon belül a tagállamok képviselőinek szavazatait az e cikkben meghatározott módon kell súlyozni. Az elnök nem szavazhat.
(3) A Bizottság a tervezett intézkedéseket elfogadja, ha azok összhangban vannak a bizottság véleményével.
(4) Ha a tervezett intézkedések nincsenek összhangban a bizottság véleményével, vagy a bizottság nem nyilvánított véleményt, a Bizottság a meghozandó intézkedésekről haladéktalanul javaslatot terjeszt a Tanács elé.
A Tanács minősített többséggel határoz.
Amennyiben a Tanács a véleményezésétől számított 15 napos határidő letelte után nem döntött, a javaslatot a Bizottság fogadja el, kivéve, ha a Tanács egyszerű többséggel visszautasította az említett intézkedéseket.”
5. A szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalma kórokozójának hatástalanítására tekintettel az állati hulladékok hőkezelése alternatív eljárásának engedélyezéséről szóló, 1996. július 18‑i 96/449/EK bizottsági határozat(7) alapvetően megtiltotta az emlősökből származó állati hulladékok feldolgozását, és csak bizonyos eljárásokat engedélyezett. Az érintett vállalkozások berendezései átalakításának vagy cseréjének lehetővé tétele érdekében a hatálybalépés napjaként 1997. április 1‑jét állapították meg.
B – Nemzeti jog
6. A Productschap voor veevoeder (közjogi rendelkezések hatálya alá tartozó, az állati takarmány forgalmazására létrejött szövetség, a továbbiakban: Productschap) jegyzőkönyv javaslatában (a továbbiakban: jegyzőkönyv) olyan termelő- és ellenőrző rendszert dolgozott ki, amellyel a kérődzők fehérjéit a más állatfajtákból, mint például sertésből, nyert fehérjéktől meg lehet különböztetni.
7. A jegyzőkönyvet az 1994. november 9‑i Verordening Vbr regeling verwerking dierlijke produkten in diervoeders (az állati eredetű termékek takarmányban történő feldolgozásáról szóló rendelet) I. mellékleteként csatolták. E rendelet szerint a takarmány-előállítók a kérődzőknek szánt takarmányokba nem dolgozhatnak bele állati eredetű termékeket. Ez a tilalom nem vonatkozik azokra az állati termékekre, amelyek kizárólag nem kérődzőkből származnak, ha a termelőt a Productschap e rendelet alapján elismerte, és az érintett részt jelöléssel látták el. Az állati termékek termelőjét akkor ismeri el a Productschap, ha az az I. melléklet szerint tevékenykedik.
8. A jegyzőkönyv azonban az illetékes miniszter hozzájárulásának hiánya miatt soha nem lépett hatályba.
9. 1994. november 29‑én kelt levelével a Staat kérvényezte a Bizottságnál, hogy a 94/381 rendeletnek megfelelően a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyv felhasználását engedélyezze. Az 1994. évi rendeletet nem hagyta jóvá a Bizottság.
10. A Staat 1995. decemberében kezdeményezte a Bizottságnál a felhatalmazás iránti eljárás megindítását. 1997. júniusában ismételten kérte a Bizottságot, hogy a kérelemről adjon végleges választ azért, hogy Hollandia egyértelműen tájékoztathassa a termelőket.
11. A Staatssecretaris van Volksgezondheit, Welzijn en Sport a 96/449 határozatot az 1997. július 23‑i rendelettel(8) módosított és 1997. július 30‑án hatályba lépett 1997. március 25‑i, úgynevezett „Regeling warmtebehandelingssystemen en eindproducten”-nel(9) (a végtermékek hőkezeléséről szóló rendelettel) hajtotta végre. Ez utóbbi időponttól kezdve az emlősállatok szövetéből nyert fehérjét már csak akkor lehetett a kérődzők takarmányanyagában való felhasználás céljából eladni, ha hőkezelésnek vetették alá.
12. Ez a rendelkezés (a hőkezelési kötelezettség) volt érvényes a Ten Kate termelési eljárására is, amely 1997. július 30‑tól köteles volt az előírt hőkezelési eljárást alkalmazni. Mivel azonban ez az eljárás a Ten Kate számára jelentős beruházásokkal járt volna, és még mindig nem volt kilátás a Bizottság 94/381 határozat szerint megadandó felhatalmazására, a Ten Kate leállította a sertészsírból nyert fehérje előállítását.
13. 1998. március 9‑i levelével a miniszter felszólította a Productschapot, hogy az 1994. évi rendeletet és az elnök 1994. augusztus 8‑i határozatát hozza összhangba a 94/381 határozattal, mivel európai szinten rövid időn belül nem születik határozat a jegyzőkönyv vonatkozásában.
14. A Productschap elnöke 1998. június 30‑án kibocsátotta a Besluit PDV regeling verwerking dierlijke produckten in diervoeders 1998‑at (a „Productschap Diervoeder” [közjogi rendelkezések hatálya alá tartozó, az állati takarmány forgalmazására létrejött szövetség] 1998. évi határozata az állati termékek takarmányban történő feldolgozásáról).(10) E határozat 2. cikke úgy rendelkezik, hogy a takarmányelőállítók a kérődzőknek szánt takarmányba nem dolgozhatnak bele állati termékeket, e tilalom alól azonban (többek között) az olyan állati termékek mentesek, amelyeket kizárólag nem kérődzőkből nyertek és amelyeket kizárólag Hollandiában, olyan termelők állítottak elő, akiket az I. sz. mellékletként csatolt, a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyv szerint e határozatnak megfelelően a Productschap elismert, és amelyeket a 8. cikkben említett egyik jelzéssel láttak el. A 3. cikk szerint az e határozat szerinti elismerésre csak akkor kerülhet sor, ha a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyvet a Bizottság jóváhagyja.
15. 1999. február 22‑én a Staatssecretaris van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (Mezőgazdasági, természetvédelmi és halászati miniszter) kibocsátotta a Regeling verbod diermelen in diervoederset (az állatliszt takarmányokban történő felhasználásának tilalmáról szóló rendelet)(11), mely 1999. március 1‑jén lépett hatályba. Ezáltal a kérődzőknek szánt takarmányban az állati fehérje használatát (eltekintve néhány kivételtől, amelyek itt nem lényegesek) minden további nélkül megtiltották.
III – A tényállás és az alapeljárás
16. A Ten Kate Musselkanaal BV a Ten Kate Europrodukten BV és a Ten Kate Produktie Maatschappij BV (a továbbiakban: Ten Kate) anyavállalata, amelyek többek között a borjúknak szánt tejjé alakítás céljából bizonyos fehérjét termelnek és adnak el. Ez a fehérje a sertésből nyert faggyú feldolgozása során nyert végtermék.
17. A Ten Kate termelési eljárását a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyvhöz igazította. A Rijksdienst voor de keuring van Vee en Vlees (állat- és húsvizsgáló hatóság, a továbbiakban: RVV) engedélyezte a Ten Kate számára a tevékenység ily módon történő gyakorlását. A Ten Kate volt Hollandiában az egyetlen zsírfeldolgozó, amely a fehérjék megkülönböztetéséről szóló jegyzőkönyvben meghatározott rendszer szerint működött.
18. 1998. február 24‑én a Ten Kate keresetet nyújtott be az állam ellen a Rechtbank Den Haagnál a borjúknak szánt tejjé alakításra szolgáló fehérje értékesítésének 1997. július 30. óta fennálló tilalma miatti állami felelősség megállapítása, valamint kártérítés fizetése iránt.
19. A károk az állam által a 94/381 és a 96/449 határozat alapján hozott intézkedések miatt keletkeztek. Az állam késlekedett azoknak az intézkedéseknek a meghozatalával, amelyek a Bizottságtól kérelmezett felhatalmazás megadását szolgálták.
20. 1994. novemberében ugyanis az állam kérelmezte, hogy a Bizottság a 94/381 határozatnak megfelelően hatalmazza fel őt a holland hatóságok által kifejlesztett, a fehérje megkülönböztetésére vonatkozó termelési- és ellenőrzési rendszer alkalmazására.
21. A Rechtbank Den Haag elutasította a keresetet, a fellebbezési eljárásban pedig a Gerechtshof Den Haag annak helyt adott.
22. Az alapeljárás felei által nem vitatott, hogy a Ten Kate által indított intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset nem lenne elfogadható. Az EK 288. cikk szerinti kártérítés iránti keresettel pedig nem lehetne elérni, hogy a Ten Kate folytathassa a tevékenységét.
23. A Hoge Raad számára az államnak az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítása tekintetében meglévő mérlegelési jogköre kérdéses. Emellett azt kell a Hoge Raad számára tisztázni, hogy kizárólag a Bizottság rendelkezik‑e a javaslatok bizottság elé terjesztésének jogával.
IV – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24. A Hoge Raad a következő előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések megválaszolását kéri a Bíróságtól:
1) Azt a kérdést, hogy az állam a jelen ügybelihez hasonló esetben köteles‑e az érdekelt állampolgár – mint a Ten Kate – vonatkozásában az EK‑Szerződés 175. cikke (jelenleg EK 232. cikk) és az EK‑Szerződés 173. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 230. cikk) szerint fennálló keresetindítási jogával élni, illetve e kötelezettség nem teljesítése esetén az érintett polgárt emiatt ért kárt megtéríteni, a holland nemzeti jog rendelkezései vagy a közösségi jog rendelkezései szerint kell megítélni?
2) Ha az első kérdést részben vagy egészben a közösségi jog rendelkezései alapján kell megválaszolni:
a) Fennállhat‑e bizonyos körülmények között a közösségi jog szerint ilyen kötelezettség és felelősség e kérdésben?
b) Ha a második kérdés a) részére adott válasz igenlő, az első kérdés konkrét, a jelen ügyhöz hasonló esetben történő megválaszolásánál a közösségi jog mely rendelkezéseit kell irányadónak tekinteni?
3) A 94/381/EK határozat 1. cikkének (2) bekezdését – szükség szerint a 90/425/EGK irányelv 17. cikkével és a 89/662/EGK irányelv 17. cikkével együtt olvasva – úgy kell‑e értelmezni, hogy az kötelezi a Bizottságot, illetve a Tanácsot az abban meghatározott felhatalmazás megadására, ha a rendszer, melyet a kérelmező állam alkalmaz vagy alkalmazni fog, ténylegesen is megfelelő a kérődzők fehérjéinek a nem kérődzők fehérjéitől való megkülönbözetésére?
4) Mennyiben vezet a harmadik kérdésre adott válasz a tagállam első kérdésben említett azon jogának vagy kötelezettségének korlátozásához, hogy az EK‑Szerződés 175. cikke (jelenleg EK 232. cikk) szerint a jelen ügyben kérdéseshez hasonló engedély megadásának elmulasztása miatt, illetve az EK‑Szerződés 173. cikke (jelenleg, módosítást követően, EK 230. cikk) szerint ilyen engedély megadásának megtagadása miatt eljárjon?
25. A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés akkor is jelentőséggel bír, ha az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdést a holland nemzeti jog alapján kell megítélni, de akkor is, ha ennek a közösségi jog alapján kell megtörténnie, kivéve ha a második kérdés a) részére nemleges válasz születne. A negyedik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésnek csak a második kérdés b) részével együtt van jelentősége.
V – Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elfogadhatóságáról
26. Az első előzetes döntéshozatalra feltett kérdés a tagállamok esetleges megsemmisítés iránti, illetve intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítási kötelezettsége jogalapjának feltárására – és a keresetindítás elmulasztása esetén – a tagállam felelősségére irányul.
27. Lehetséges jogalapként az előterjesztő bíróság a holland jogot is említi. Ezáltal az első előzetes döntéshozatalra feltett kérdés mindenképpen a nemzeti jog értelmezésére is irányul.
28. A Bíróságnak az EK 234. cikk szerinti, előzetes döntéshozatal iránti kérelmekre vonatkozó hatáskörébe nem tartozik bele mindazonáltal a nemzeti jog értelmezésének feladata. E tekintetben tehát az első előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés elfogadhatatlan.
VI – Az első és a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
29. Az első két előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel, amelyeket a Bíróság hatáskörének figyelembevételével megszorítóan kell értelmezni, az előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy a közösségi jog kötelezi‑e a tagállamokat megsemmisítés iránti vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítására, és hogy a tagállamok ezen kötelezettségük elmulasztása esetén kötelesek‑e az érintett állampolgár kárát megtéríteni.
30. Mivel az esetleges kártérítési kötelezettség a közösségi jog szerint közösségi jogi kötelezettséget feltételez, először azt kell megvizsgálni, hogy a közösségi jog szerint fennáll‑e ilyen kötelezettség.
31. Már az EK 230. cikk és 232. cikk e tekintetben minden nyelvi változatban világos szövegezésének elemzése is egyértelműen azt mutatja, hogy e rendelkezések ilyen keresetek indítására való jogosultságot biztosítanak a tagállamok számára.
32. Az ezt meghaladó kötelezettség sem a két rendelkezés szövegezéséből, sem pedig a közösségi igazságszolgáltatás rendszeréből nem vezethető le. Az elsődleges jog vonatkozó rendelkezéseiből nem vezethető le a keresetindítási kötelezettség. A tagállamok jogvédelmi célkitűzései sem szólnak a megsemmisítés iránti vagy intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset megindításának kötelezettsége mellett. Ellenkezőleg: a tagállamok, akik egyébként a magas szerződő felek, azaz az elsődleges jog alkotói is egyben, meg akarták hagyni a kereshetőségi joggal rendelkező tagállamok számára az arra vonatkozó döntés lehetőségét, hogy keresetindítási jogosultságukkal éljenek‑e vagy sem. A tagállamoknak tehát meg kell tartaniuk a szabad döntés lehetőségét e tekintetben.
33. Ily módon hiányzik tehát a jogalkotó ez irányú szándéka.
34. A keresetindítási kötelezettség mindig a kereshetőségi joggal rendelkező fél jogosítványainak messzemenő korlátozását jelenti. A cselekvési mozgástér ilyen mélyreható korlátozása megfelelően világos szabályozást igényelt volna.
35. A megsemmisítés iránti vagy az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indításának kötelezettsége ellen szól továbbá a francia kormány által bemutatott, az EK 226. cikk szerinti tagállami kötelezettségszegés megállapítása iránt indított keresettel történő összehasonlítás. E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatában megállapította, hogy a Bizottság nem köteles a keresetindításra. Ha maga a Bizottság, mint a Szerződések őre, nem köteles az EK 226. cikk szerint a keresetindításra, a tagállamok annál kevésbé kötelesek a szerződés betartására számukra biztosított jogosítványaikat gyakorolni.
36. A tagállamoknak az EK 10. cikkben meghatározott jóhiszemű együttműködési kötelezettsége sem vezethet a keresetindítási kötelezettséghez. Noha az elsődleges jog ezen rendelkezése intézkedési kötelezettséget ír elő, ott „a szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében megtett megfelelő általános és különös intézkedések”-ről van szó. Ez azt jelenti, hogy az EK 10. cikk egy közösségi jogi kötelezettség fennállására utal. Így tehát feltételezi annak meglétét. A jelen ügyben először e kötelezettség fennállását kell tisztázni.
37. A megsemmisítés iránti, illetve az intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset indítására vonatkozó kötelezettség következhetne éppenséggel a mindenkori nemzeti jogszabályokból.
38. A második előzetes döntéshozatalra feltett kérdés a) részére ezért úgy kell válaszolni, hogy a közösségi jog a jelenlegihez hasonló esetben nem kötelezi a tagállamokat a számukra az EK 230. cikk és az EK 232. cikk alapján nyitva álló keresetindítási lehetőségek gyakorlására.
39. Mivel a második előzetes döntéshozatalra feltett kérdés a) részére adott válasz nemleges, a b) rész megválaszolása felesleges.
40. Az első előzetes döntéshozatalra feltett kérdésre ezért úgy kell válaszolni, hogy azt a kérdést, miszerint az állam az előttünk lévőhöz hasonló esetben köteles‑e egy érintett polgár vonatkozásában az EK‑Szerződés 232. cikke szerint, illetve az EK‑Szerződés 230. cikke szerint fennálló keresetindítási jogával élni, és e kötelesség nem teljesítése esetén az érintett polgárt emiatt ért károkat megtéríteni, nem a közösségi jog rendelkezései szerint kell megítélni.
VII – A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
41. A harmadik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel az előterjesztő bíróság lényegében azt szeretné megtudni, hogy a másodlagos jog vonatkozó rendelkezései kötelezik‑e a Közösségeket a felhatalmazás megadására.
42. A 94/381 határozat 1. cikke (2) bekezdésének szövege az elfogadás idején irányadó minden nyelvi változatában amellett szól – legalábbis első pillantásra –, hogy a Bizottság köteles az ilyen felhatalmazás megadására.
43. Így a különböző nyelvi változatok lényegében olyan megfogalmazásokat használnak, mint „a tagállamokat […] felhatalmazzák”(12) vagy „a Bizottság köteles […] felhatalmazni a tagállamokat”(13).
44. Ezt az első értelmezést azonban meg kell vizsgálni, tekintettel az 1. cikk (2) bekezdésében található, a 90/425 irányelv 17. cikkére való hivatkozásra, amely maga is hivatkozik a 89/662 irányelv 17. cikkében meghatározott eljárásra.
45. Ezekkel a hivatkozások azt kívánják biztosítani, hogy a Bizottság határozatát bizonyos komitológiai eljárás betartásával fogadta el.
46. A hivatkozott rendelkezés, azaz a 89/662 irányelv 17. cikke különleges eljárást ír elő, amely egy bizottság bevonását, nevezetesen az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságét teszi kötelezővé.
47. A 89/662 irányelv 17. cikke e tekintetben két esetet különböztet meg, mindig aszerint, hogy a Bizottság által megtenni szándékozott intézkedések a bizottság véleményével egyeznek‑e vagy sem (illetve, ha a bizottság nem foglal állást).
48. Ezekben a 89/662 irányelv 17. cikkének (3), illetve (4) bekezdése szerinti részletes eljárási szabályokban az a közös, hogy a Bizottság csak a tervezett intézkedésekről hoz határozatot. Csak ezt a határozatot tudja a Bizottság más intézményektől függetlenül meghozni. Ezt a határozatot mindazonáltal egy javaslattal kell egyenértékűnek tekinteni, és nem szabad összekeverni a felhatalmazás megadásával.
49. A felhatalmazásra vonatkozó határozat csak az első határozat elfogadása és annak bizottság általi megtárgyalása után jön létre. Azt pedig – mindig az esettől függően – vagy a Bizottság, vagy a Tanács fogadja el.
50. A Bizottság kötelezettsége eljárástechnikai okokból csak azokra az ügyekre vonatkozhat, amelyeket a Bizottság önállóan el tud intézni. Azokra az ügyekre, melyek a Tanács vagy az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság hatáskörébe tartoznak, nem terjed ki. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem szerinti eljárásjogi problémától el kell határolni azt a kérdést, hogy a Tanács vagy a bizottság a saját részükről kötelesek‑e bizonyos aktusokat meghozni.
51. Bizonyos feltétellel a Bizottság a 89/662 irányelv 17. cikkének (3) bekezdése szerint kifejezetten köteles a javaslatot (és nem csak az érintett tagállam kérelmét!) a bizottság elé terjeszteni, és a tervezett intézkedéseket meghozni, mégpedig akkor, ha ezek a bizottság állásfoglalásával összhangban vannak.
52. Ezt meghaladóan a 89/662 irányelv 17. cikke (4) bekezdésének első albekezdéséből következik a Bizottság azon kötelezettsége, hogy a Tanács elé is haladéktalanul javaslatot terjesszen a meghozandó intézkedésekről. Ez arra az esetre érvényes, ha a tervezett intézkedések a bizottság véleményével nincsenek összhangban, vagy ha nem áll rendelkezésre ilyen vélemény.
53. Végül a Bizottságot akkor terheli bizonyos kötelezettség a 89/662 irányelv 17. cikke (4) bekezdésének harmadik albekezdése szerint, ha a Tanács nem döntött. Ebben az esetben a Bizottság meghozza az általa javasolt intézkedéseket, kivéve ha a Tanács egyszerű többséggel visszautasította az említett intézkedéseket.
54. Amellett szól a nevezett irányelv más rendelkezéseivel való összehasonlítás is, hogy 90/425 irányelv 17. cikkével és a 89/662 irányelv 17. cikkével összefüggésben a 94/381 határozat a 2. cikkének (1) bekezdését úgy kell értelmezni, hogy az – még ha csak bizonyos feltételek fennállása esetén is – a Bizottság számára kötelezettségeket állapít meg.
55. Így a 89/662 irányelv a Bizottság tekintetében az említett rendelkezések mellett kifejezetten ismer fakultatív rendelkezéseket is, mint azt a 7. cikk (1) bekezdésének a) pontja, a 8. cikk (1) bekezdése és a 9. cikk (3) bekezdése is bizonyítja.
56. A 90/425 irányelv tekintetében ismételten az irányelv 9. cikke (1) bekezdését lehet annak bizonyítására felhozni, hogy ez az irányelv, csakúgy mint a másodlagos közösségi jog egyéb jogi aktusai, a „lehet” és „kell” között különbséget tesz.
57. Ezen a 90/425 irányelv 17. cikkével összefüggésben az 1. cikk (2) bekezdésében meghatározott rendszeren az irányelv utolsó előtti preambulumbekezdése sem változtat. Mivel ez a preambulumbekezdés is a 89/662 irányelv 17. cikkére utal, és ezáltal „importálja” az ott szabályozott bizottsági eljárást.
58. Ebben az összefüggésben csak azt a kérdést kell közelebbről megvizsgálnunk, hogy a 89/662 irányelv 17. cikke határidőt ír elő, amelyen belül a bizottságnak véleményét ki kell alakítania.
59. Ez a kérdés csak annyiban vet fel nehézséget, amennyiben a vonatkozó rendelkezésnek, nevezetesen a 17. cikk (2) bekezdése második mondatának két változata van. Az 89/662 irányelv elfogadását követő első szövegében hiányzik a kifejezett határidő. Ezt a szöveget később mindazonáltal – még ha csak 1990. júniusi közzététellel is – helyesbítették. Először ez, azaz a második, helyesbített szöveg ír elő a bizottság számára kétnapos határidőt a véleményének kialakítására. E tekintetben feltűnő, hogy az eredeti szöveg, ellentétben a tipikus helyesbítési esetekkel, mindegyik, akkor érvényes nyelvi változatban ugyanazt a szabályozást tartalmazta, amelyik nem tartalmazott napokban meghatározott határidőt. Ezért helyesbítették az összes nyelvi változatot.
60. Mivel a 89/662 irányelv 17. cikke (2) bekezdése második mondatának az értelmezésénél a helyesbített szöveg az irányadó, az eredmény egyértelmű: a bizottságnak két napon belül kell kialakítania véleményét.
61. Az, hogy a határidő a bizottság tevékenységére vonatkozik és a 17. cikk nem határoz meg a Bizottság számára hasonló határidőt, semmit nem változtat a Bizottságnak a 17. cikkből adódó kötelezettségein.
62. Közbenső következtetésként tehát meg kell állapítani, hogy a Bizottságot intézkedési kötelezettség terheli. Ettől meg kell különböztetni azonban azt a kérdést, hogy a Bizottság köteles‑e meghatározott intézkedéseket javasolni az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságnak, illetve a Tanácsnak. Jelen esetben egy bizonyos felhatalmazás megadásáról, különösen pedig az ilyen felhatalmazás megadásának feltételeiről van szó.
63. Ezen a ponton arra kell emlékeztetni, hogy a felhatalmazást egyedül a Bizottság nem tudja megadni. Ehhez kapcsolódik a kérdés, hogy az eljárásban részt vevő intézmények közül melyiket milyen kötelezettség terheli.
64. Ebben az előzetes döntéshozatal iránti eljárásban azonban elsősorban azokat az anyagi feltételeket kell megvizsgálni, amelyek esetén a felhatalmazás megadására irányuló kötelezettség fennáll.
65. E kérdésre a választ maga a 94/381 határozat 1. cikke (2) bekezdésének e tekintetben világos szövege szolgáltatja. A felhatalmazást csak azoknak a tagállamoknak kell megadni, „amelyek képesek a kérődzőkből nyert állati fehérje és a nem kérődzőkből nyert állati fehérje közötti különbségtételt lehetővé tévő rendszert bevezetni”.
66. A 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdése egy objektív feltétel meglétéhez kötődik, és nem a Bizottság szubjektív értékek által befolyásolt meggyőződéséhez. Mivel azonban ez a rendelkezés a feltétel megléte esetén nem ír elő a törvény erejénél fogva megadandó engedélyt az érintett tagállam számára, hanem kifejezetten a felhatalmazás megadását szabályozza, ebből arra a következtetésre lehet jutni, hogy a 89/662 irányelv 17. cikkében meghatározott eljárásban részes intézményeknek, mint az Állat-egészségügyi Állandó Bizottság, a Bizottság vagy a Tanács, a feltételek fennállását vizsgálniuk kell.
67. A 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdését továbbá úgy kell értelmezni, hogy a vállalkozások tevékenysége akkor is jogellenes, ha ugyan objektíve megfelel a nemzeti rendszernek, ehhez azonban még nem adták meg a közösségi jogi hozzájárulást. Olyan engedély, melyet az érintett tagállam szerve adott meg, nem helyettesítheti a Közösség által megadott felhatalmazást, és ily módon nem szolgálhat a közösségi joggal összeegyeztethető tevékenység alapjául.
68. A 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdését ezért úgy kell érteni, hogy a 89/662 irányelv 17. cikkében meghatározott eljárásban részt vevő intézmények nem csak jogosultak az érintett tagállam által kérelmezett rendszer működéséről képet alkotni, hanem kötelesek is az adott helyzetet megvizsgálni.
69. A Bizottságnak tehát meg kell győződnie a rendszer alkalmasságáról. Ehhez a Bizottságnak számos eszköz áll rendelkezésére, például vizsgálatok lefolytatása vagy felvilágosítás kérése. A Bizottság számára biztosítani kell az ehhez szükséges időt is. Ez következik a 94/381 határozat rendszeréből is, amely nem szab a Bizottság számára határidőt.
70. E tekintetben a 94/381 határozat, valamint a 90/425 irányelv és az 89/662 irányelv rendelkezéseiből adódó rendszer különbözik a Monsanto-ügy alapjául szolgáló rendszertől, amellyel kapcsolatban a Bíróság megállapította, hogy a Bizottság nem volt kötve a bizottság véleményéhez.(14) Eltekintve attól, hogy az abban az eljárásban értelmezendő szabályozásnak a Bizottság és a bizottság közötti teljesen más kapcsolat volt az alapja, a Bizottságnak az ott irányadó rendelkezés szerint intézkedéseit a vélemény „figyelembevételével” kellett meghoznia.(15)
71. Azon kérdés tekintetében, hogy a Bizottság vagy egy másik intézmény az alapügyben köteles volt‑e a Hollandia által kérelmezett felhatalmazás megadására, először is arra kell felhívni a figyelmet, hogy a Közösség illetékes szervei nem voltak meggyőződve arról, hogy az érintett tagállam olyan rendszert vezetett be, amely lehetővé teszi a kérődzőkből nyert állati takarmány és a nem kérődzőkből nyert állati takarmány megkülönböztetését.
72. Az, hogy a Bizottság a konkrét esetben megsértette‑e kötelezettségét, esetleg az EK 232. cikk szerinti intézményi mulasztás megállapítása iránti kereset tárgya lehetett volna. Az, hogy ez eredményhez vezetett volna‑e, a jelenlegihez hasonló előzetes döntéshozatal iránti eljárásnak nem lehetne megengedhető tárgya.
73. Azt mindenesetre vizsgálni kell, hogy annak mérlegelése, hogy a Hollandia által kérelmezett rendszer megfelelt‑e a közösségi jog előírásainak, tárgya‑e a jelenlegi előzetes döntéshozatal iránti eljárásnak.
74. Az előzetes döntéshozatal iránti eljárás tárgyát az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés – az előzetes döntéshozatalra utaló határozat más részeivel összefüggésben – határozza meg. Ez mindenesetre csak az eljárás legnagyobb terjedelmét határozza meg. Nem képezik az eljárás tárgyát ugyanis azok az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések, amelyek részben vagy egészben elfogadhatatlanok. Mindazonáltal, mint az itt előzetes döntéshozatalra feltett kérdésből és az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következik, a kérelmezett rendszer megfelelőségének kérdése nem tartozik az előterjesztő bíróság által feltett kérdések közé. Az eljárás tárgya kiterjesztésének sincs helye.
75. Egyebekben a kérelmezett rendszer megfelelőségének kérdése azért sem vizsgálható, mert a vizsgálat egy nemzeti rendelkezésnek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét érinti, amely az EK 234. cikk szerint nem lehet tárgya előzetes döntéshozatal iránti kérelemnek.
76. Végül a jelen eljárásban részt vevő vagy részvételre köteles intézmények által tanúsított eljárási mód megítélése egy egyedi ügy körülményeinek vizsgálatát jelentené. Ez is meghaladná az előzetes döntéshozatali eljárás EK 234. cikk szerinti lehetséges tárgyát.
77. A harmadik előzetes döntéshozatalra feltett kérdésre ezért azt kell válaszolni, hogy a 90/425 irányelv 17. cikkével és a 89/662 irányelv 17. cikkével összefüggésben a 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdése úgy értelmezendő, hogy a Bizottság köteles javasolni az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságnak, illetve a Tanácsnak, hogy azok a tagállamnak a megfelelő felhatalmazást adják meg, illetve köteles megadni a felhatalmazást, ha az a bizottság véleményével összhangban van, vagy ha a Tanács a véleményezésétől számított 15 napos határidő letelte után nem döntött, kivéve ha a Tanács egyszerű többséggel visszautasította azt. Tehát a Tanácsot is és az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságot is intézkedési kötelezettség terheli. A felhatalmazás megadására vonatkozó kötelezettség feltételezi, hogy az érintett tagállam olyan rendszert vezet be, amely lehetővé teszi a kérődzőkből nyert állati takarmány és a nem kérődzőkből nyert állati takarmány megkülönböztetését.
VIII – A negyedik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésről
78. Mivel a negyedik előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésnek az előterjesztő Bíróság közlése szerint csak a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés b) részével összefüggésben van jelentősége, és csak akkor, ha a második kérdés a) részére igenlő válasz születik, azaz abban az esetben, ha a közösségi jog bizonyos körülmények között kötelezettséget és felelősséget állapíthat meg, e kérdés megválaszolását mellőzni lehet, tekintettel az első és a második előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre adandó itt javasolt válaszokra.
IX – Végkövetkeztetések
79. Mindezek után azt javaslom, hogy a Bíróság az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekre a következőképpen válaszoljon:
„1) Nem a közösségi jog rendelkezései szerint kell megítélni azt a kérdést, hogy az állam a jelen ügybelihez hasonló esetben köteles‑e az érdekelt állampolgár vonatkozásában az EK 232. cikk és az EK 230. cikk szerint fennálló keresetindítási jogával élni, illetve e kötelezettség nem teljesítése esetén az érintett polgárt emiatt ért kárt megtéríteni.
2) Az egyes élő állatok és állati termékek Közösségen belüli kereskedelmében a belső piac megvalósításának céljával alkalmazandó állat-egészségügyi és tenyésztéstechnikai ellenőrzésekről szóló, 1990. június 26‑i 90/425/EGK irányelv 17. cikkével és a belső piac megvalósításának céljával a Közösségen belüli kereskedelemben alkalmazható állat-egészségügyi ellenőrzésekről szóló, 1989. december 11‑i 89/662/EGK irányelv 17. cikkével összefüggésben a szarvasmarhák szivacsos agyvelőbántalmára és az emlősökből nyert fehérjéket tartalmazó takarmányokra vonatkozó védekezési intézkedésekről szóló, 1994. június 27‑i 94/381/EK bizottsági határozat 1. cikkének (2) bekezdése úgy értelmezendő, hogy a Bizottság köteles
– a 94/381 határozat 1. cikkének (2) bekezdésében meghatározott feltételek meglétét vizsgálni;
– javasolni az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságnak, illetve a Tanácsnak, hogy adja meg a tagállamnak a megfelelő felhatalmazást;
– megadni a felhatalmazást, ha az a bizottság véleményével összhangban van, vagy ha a Tanács a véleményezésétől számított 15 napos határidő letelte után nem döntött, kivéve ha a Tanács egyszerű többséggel visszautasította azt.
A Tanácsot valamint az Állat-egészségügyi Állandó Bizottságot is intézkedési kötelezettség terheli.
3) A felhatalmazás megadására vonatkozó kötelezettség feltételezi, hogy az érintett tagállam olyan rendszert vezet be, amely lehetővé teszi a kérődzőkből nyert állati takarmány és a nem kérődzőkből nyert állati takarmány megkülönböztetését.”
1 – Eredeti nyelv: német.
2 – HL L 172., 23. o.
3 – Az egyes élőállatok és állati termékek Közösségen belüli kereskedelmében a belső piac megvalósításának céljával alkalmazandó állat-egészségügyi és tenyésztéstechnikai ellenőrzésekről szóló, 1990. június 26‑i 90/425 tanácsi irányelv (HL L 224., 29. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 10. kötet, 138. o.).
4 – HL L 395., 13. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 9. kötet, 214. o.
5 – HL 1990. L 151., 40. o.
6 – Az eredeti, helyesbítés előtti változatban a 17. cikk (2) bekezdésének 2. mondata az alábbiak szerint hangzott:„A bizottság a tervezetre vonatkozó véleményét olyan határidőn belül alakítja ki, amelyet az elnök az érintett kérdés sürgősségére tekintettel meg tud határozni.”
7 – HL L 184., 43. o.
8 – Stcrt., 141. o.
9 – Stcrt., 61. o.
10 – Verordeningenblad Bedrijfs-organisatie 1998., 44. sz.
11 – Stcrt. 1999., 37. sz.
12 – Így hangzanak a latin nyelvek, valamint a német és a holland változat.
13 – Így használja az angol változat a „shall” kifejezést.
14 – A C‑248/99. P. sz., Franciaország kontra Mosanto és Bizottság ügyben 2002. január 8‑án hozott ítélet (EBHT 2002., I‑1.o.) 71. és 86. pontja, valamint az azt követő pontok.
15 – A többször módosított, az állati eredetű élelmiszerekben található állatgyógyászati készítmények maximális maradékanyag-határértékeinek megállapítására szolgáló közösségi eljárás kialakításáról szóló, 1990. június 26‑i 2377/90/EGK tanácsi rendelet 6. cikkének (3) bekezdése (HL L 224., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 3. fejezet, 10. kötet, 111. o.).