C-276/02. sz. ügy
Spanyol Királyság
kontra
az Európai Közösségek Bizottsága
„Állami támogatás – Fogalom – Adó és társadalombiztosítási járulék vállalkozás általi meg nem fizetése – A nemzeti hatóságoknak a fizetésképtelenség megállapítását követő magatartása”
Az ítélet összefoglalása
1. Államok által nyújtott támogatások – Fogalom – A vállalat terheinek csökkentését célzó beavatkozás
(EK 87 cikk, (1) bekezdés)
2. Államok által nyújtott támogatások – Bizottsági határozat – A jogszerűségnek a határozat elfogadásakor rendelkezésre álló információk alapján történő megítélése
(EK 87. cikk)
1. Az EK 87. cikk (1) bekezdése a Szerződés által szabályozott állami támogatást úgy határozza meg, mint az államok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatást, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
2. Az EK 87. cikk (1) bekezdése értelmében az állami támogatás fogalma általánosabb, mint a szubvencióé, mert nemcsak a pozitív szolgáltatások tartoznak bele, mint maga a szubvenció, hanem azok a beavatkozások is, amelyek különböző módokon megkönnyítik a vállalkozás költségvetésére általában nehezedő terheket.
(vö. 24. pont)
3. Az állami támogatással kapcsolatos határozat jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalakor a Bizottság rendelkezésére álltak.
(vö. 31. pont)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (második tanács)
2004. szeptember 14. (*)
„Állami támogatás – Fogalom – Adó és társadalombiztosítási járulék vállalkozás általi meg nem fizetése – A nemzeti hatóságoknak a fizetésképtelenség megállapítását követő magatartása”
A C‑276/02. sz. ügyben,
az EK 230. cikk alapján megsemmisítés iránt
a Bírósághoz 2002. július 23-án
a Spanyol Királyság (képviseli: S. Ortiz Vaamonde meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek
az Európai Közösségek Bizottsága (képviselik: V. Kreuschitz és J. L. Buendía Sierra meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (második tanács),
tagjai: C. W. A. Timmermans tanácselnök, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet (előadó), J. N. Cunha Rodrigues és F. Macken bírák,
főtanácsnok: L. M. Poiares Maduro,
hivatalvezető: R. Grass,
tekintettel az eljárás írásbeli szakaszára,
a főtanácsnok indítványának a 2004. április 1-jei tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Keresetében a Spanyol Királyság a Grupo de Empresas Álvarez részére nyújtott támogatásra vonatkozó, 2002. május 14-i 2002/935/EK bizottsági határozat (HL L 329., 1. o.; a továbbiakban: a megtámadott határozat) megsemmisítését kéri.
A tényállás és a megtámadott határozat
2 A Grupo de Empresas Álvarez SA (a továbbiakban: GEA), az egyik legnagyobb spanyol edény- és porcelángyártó, illetve -forgalmazó, 1991-es privatizációját követően komoly veszteségeket szenvedett el.
3 A vállalkozás garanciák és közvetlen szubvenció formájában állami támogatásban részesült, amit a Bizottság 1997. július 15-i 98/364/EK határozatában (HL 1998. L 164., 30. o.) azzal a feltétellel engedélyezett, hogy a spanyol hatóságok semmilyen további támogatást nem nyújtanak, és az általuk közölt szerkezetátalakítási tervet teljes egészében alkalmazni fogják.
4 A Bizottság engedélyét követő három évben azonban a GEA és leányvállalata, a Vidrios Automáticos del Noroeste SA (a továbbiakban: VANOSA) nem teljesítették társadalombiztosítási járulék- és adófizetési kötelezettségeiket.
5 Miután 1997. november 19-én a GEA, illetve 1997. november 14-én a VANOSA fizetésképtelensége – kérelmükre – megállapítást nyert, az Agencia Estatal de Administración Tributaria (állami adóigazgatási ügynökség; a továbbiakban: adóhatóság) 1998. április 14-én mindkét társasággal egy-egy külön megállapodást kötött.
6 A megállapodások szerint az adótartozás mintegy kétharmadát elengedték, és a fennmaradó rész megfizetésére haladékot, illetve átütemezést biztosítottak, azaz két év türelmi időt, amit 2000 januárjától kezdődően tíz éves időszakon át egy háromhavonkénti fizetési kötelezettség követ, azzal a feltétellel, hogy a két vállalkozás tiszteletben tartja az ütemtervet és pontosan eleget tesz a későbbi adófizetési kötelezettségeinek. Ezeket a feltételeket a megállapodások felmondásának lehetősége, illetve az biztosította, hogy az eredeti tartozás ebből következően ismét esedékessé válhatott.
7 1998. november 6-án, a Tesorería General de la Seguridad Social (a továbbiakban: társadalombiztosítási szerv) szintén kötött egy, az 1998. április 14-i megállapodásokhoz hasonló jellegű külön megállapodást a VANOSA-val, akinek az átütemezésben foglaltak szerint az első részletet 2000 januárjában kellett megfizetni. A GEA ezzel szemben nem kötött ilyen megállapodást a társadalombiztosítási szervvel.
8 Az adóhatósággal és a társadalombiztosítási szervvel megkötött megállapodásokat követő két év során a GEA és a VANOSA néhány pontos átutalás kivételével továbbra sem fizették az esedékessé vált társadalombiztosítási járulékaikat és adóikat. 2000. elejétől a társaságok a megállapodásokban előírt rend szerinti hátralékaikat sem fizették.
9 A spanyol kormány szerint 2001. február 7-én az adóhatóság több eredménytelen fizetési felszólítás után felmondta az 1998. április 14-én a GEA-val, illetve a VANOSA-val kötött megállapodásokat. A társadalombiztosítási szerv 2001. december 20-án mondta fel a VANOSA-val 1998. november 6-án kötött megállapodást.
10 Ezenkívül, szintén a spanyol kormány szerint, a társadalombiztosítási szerv és az adóhatóság – a bejelentés előtti foglalások folytatásaként – még a fizetésképtelenség bejelentését követően is rendeltek el foglalásokat, és más végrehajtási cselekményeket is foganatosítottak. Így az adóhatóság többek között lefoglalt 96 szociális lakást (1999. december 23-án), a GEA csoporthoz tartozó védjegyeket (2000. augusztus 22-én), a vállalkozás főbb ügyfeleivel szembeni követeléseket (2000 októbere és 2001 áprilisa között) és a VANOSA üzemét (2002. június 5-én), míg a társadalombiztosítási szervnek többek között sikerült behajtania bizonyos összegeket (1998 novemberében például 42 767 950 ESP-t), és kérte bankszámlák (2001. január), valamint egy az államkincstárral szembeni követelés (2001. április) lefoglalását. Ezek a cselekmények vezethettek végül 2001. tavaszára a vállalkozások tevékenységének beszüntetéséhez, amikorra a tevékenység által létrehozott bevételek nagyobb részét már a köztartozások fedezésére fordították.
11 A Bizottság, miután 2001. első félévében két panasz érkezett hozzá, amelyek szerint a spanyol hatóságok többek között lemondtak arról, hogy a GEA-tól és a VANOSA-tól behajtsák az adókat és társadalombiztosítási járulékokat, több alkalommal kért felvilágosítást e hatóságoktól. Ismételt levélváltást követően a Bizottság 2001. szeptember 19-én megindította az EK 88. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárást, és erről a spanyol hatóságokat ugyanezen a napon levélben tájékoztatta, amelyet ezután az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában közzétett, felhívva minden érdekeltet az észrevételeik előterjesztésére (HL 2001. C 336., 6. o.).
12 A spanyol hatóságok által előterjesztett észrevételek 2001. december 4-én érkeztek meg a Bizottsághoz. Más tagállam, illetve más érdekelt nem tett észrevételt. 2002. május 14-én a Bizottság elfogadta a megtámadott határozatot.
13 A határozat indokolásában a Bizottság kifejti, hogy az adók és társadalombiztosítási járulékok a GEA és a VANOSA részéről történő rendszeres meg nem fizetése, legalábbis 1997 novembere, a fizetésképtelenség időpontja és 2001 januárja között, ezen vállalkozások részére állami források átruházásával egyenértékű és az EK 87. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
14 Ez az átruházás a határozat szerint annyiban biztosított versenyelőnyt a vállalkozások számára, hogy versenytársaikkal ellentétben nekik nem kellett viselniük az adókkal és társadalombiztosítási járulékokkal járó terheket, amire egyébként kötelesek lettek volna. A versenyelőny a spanyol jog által előírt intézkedéseknek – azaz a fizetésképtelenség utáni tartozások tekintetében külön végrehajtási eljárás megindításának – az elmaradásásából származott, amelyekkel elkerülhető lett volna, hogy a vállalkozások az adó- és társadalombiztosítási kötelezettségeik figyelmen kívül hagyásával folytassák tevékenységüket.
15 Ezzel az eljárással a spanyol hatóságok nem egy gondos magánhitelező magatartásához hasonlítható módon jártak el, amikor megpróbálták a meg nem fizetett adóknak és társadalombiztosítási járulékoknak legalább egy kis részét behajtani. Passzivitásuk az adó- és társadalombiztosítási tartozás hátralékának jelentős növekedéséhez, illetve az 1997. július 15-i határozat alapját képező szerkezetátalakítási terv teljes figyelmen kívül hagyásához vezetett.
16 A Bizottság ezt követően kifejti, hogy a szóban forgó támogatás nem részesülhet az EK 87. cikke (2)-(3) bekezdése szerinti mentességek egyikében sem és különösen nem felel meg a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatásról kiadott közleményben (HL 1999. C 288., 2. o.) meghatározott feltételeknek.
17 Következésképpen a Bizottság úgy határoz, hogy „az 1997. november 19-én a GEA, illetve 1997. november 14-én a VANOSA fizetésképtelenségének megállapítását követően, e két időpont és 2001 januárja között nyújtott támogatás, amelynek az adók és társadalombiztosítási járulékok [a GEA és a VANOSA] részéről történő folyamatos meg nem fizetése minősül, összeegyeztethetetlen a közös piaccal”. Ezenkívül úgy határoz, hogy a Spanyol Királyságnak „minden szükséges intézkedést meg kell tennie, hogy a [szóban forgó] jogellenesen nyújtott támogatást annak címzettjei visszafizessék ”.
A keresetről
18 A spanyol kormány szerint a Bizottság az EK 87. cikk (1) bekezdésének alkalmazása során mind jogi, mind pedig ténybeli hibát vétett. Először ezeket az érveket célszerű megvizsgálni.
A jogi hibára alapított jogi érvről
A felek érvei
19 A spanyol kormány azt állítja, hogy a megtámadott határozat sérti az EK 87. cikkének (1) bekezdését, mivel e rendelkezés szerint az ügy tényállása alapján nem állapítható meg állami támogatás fennállása.
20 A spanyol kormány szerint az illetékes hatóságok mindössze egy-egy adósságelengedési és -átütemezési megállapodást kötöttek a GEA-val és a VANOSA-val, amint azt számukra a vállalkozások fizetésképtelenségére vonatkozó nemzeti szabályozás lehetővé tette, és ahogyan azt bármely más, hasonló helyzetben lévő társasággal tették volna. Önmagában egy ilyen megállapodás megkötése egy fizetésképtelenségi eljárás keretei között nem értékelhető állami támogatás nyújtásaként.
21 A Bizottság gondolatmenetéből, amely szerint állami támogatásnak minősül, hogy a vállalkozások a megállapodások alapján folytathatták a tevékenységüket, jóllehet az állami hitelezők azonnal felszámoltathatták volna őket, az következik, hogy minden fizetésképtelenségi eljárás támogatási elemeket hordoz magában, és a tagállamok által kezdeményezett, a felszámolás megelőzését célzó minden eljárás önmagában ellentétes az állami támogatásokra vonatkozó közösségi szabályokkal.
22 A spanyol kormány arra is hivatkozik, hogy a Bizottság az ügyben nem is bizonyította, és nem is állította, hogy az állami hitelezők által a GEA-val és a VANOSA-val kötött megállapodások mások vagy előnyösebbek lettek volna a fizetésképtelenségi eljárásban általában megkötötteknél.
23 A Bizottság ezzel szemben azt hangsúlyozza, hogy nem az adósságelengedési és ‑átütemezési megállapodások jelentették az állami támogatást, hanem a társadalombiztosítási szerv és az adóhatóság passzivitása a megállapodások megkötése után. A spanyol kormány állításával ellentétben a Bizottság soha nem állította, hogy a megállapodások állami támogatást jelentenek.
A Bíróság álláspontja
24 Az EK 87. cikke (1) bekezdése az EK-Szerződés által szabályozott állami támogatást úgy határozza meg, mint a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatást, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet. E rendelkezés értelmében a támogatás fogalma általánosabb, mint a szubvencióé, mert nemcsak a pozitív szolgáltatások tartoznak bele, mint maga a szubvenció, hanem azok a beavatkozások is, amelyek különböző módokon megkönnyítik a vállalkozás költségvetésére általában nehezedő terheket (ld. például a 30/59. sz., De Gezamenlijke Steenkolenmijnen in Limburg kontra ESZAK Főhatósága ügyben 1961. február 23-án [EBHT 1961., 1. o., 39. pont]; a C‑387/92. sz. Banco Exterior de España ügyben 1994. március 15-én [EBHT 1994., I‑877. o., 13. pont]; a C‑256/97. sz. DM Transport ügyben 1999. június 29-én [EBHT 1999., I‑3913. o., 19. pont]; és a C‑5/01. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 2002. december 12-én [EBHT 2002., I‑11991. o., 32. pont] hozott ítéleteket).
25 A jelen ügyben a Bizottság a megtámadott határozatban nem kifogásolja az adósságelengedési és -átütemezési megállapodások a GEA-val és a VANOSA-val történő megkötését. A spanyol kormány állításával ellentétben a Bizottság nem abból vezeti le az állami támogatás fennállását, hogy az állami hitelezők a fizetésképtelenségi eljárás során ilyen megállapodásokat kötöttek.
26 A megtámadott határozat indokolásában és rendelkező részében a Bizottság kifejezetten azt emeli ki, hogy a két vállalkozás továbbra sem teljesítette a társadalombiztosítási járulék- és adófizetési kötelezettségeit. A megtámadott határozat indokolásának 44. és 47. pontja szerint az adók és társadalombiztosítási járulékok rendszeres meg nem fizetéséből eredő előny képez állami támogatást, legalábbis 1997. januárja és 2001. januárja között, azaz mind a fizetésképtelenség megállapítását és a megállapodások megkötését megelőző, mind az azokat követő időszakban. A versenyelőny abból származott, hogy az illetékes hatóságok elmulasztották a külön végrehajtási eljárás megindítását, amellyel elkerülhető lett volna, hogy a két vállalkozás – különösen a megállapodások megkötése után – az adó- és társadalombiztosítási kötelezettségeik figyelmen kívül hagyásával folytassák tevékenységüket, azaz különösen anélkül, hogy a fizetésképtelenség megállapítása után keletkezett és a megállapodások szerinti elengedés és átütemezés alá nem eső tartozásaikat megfizették volna. A megtámadott határozat indokolásának 53. pontja rámutat arra, hogy ezzel a magatartásssal az állami hitelezők nem úgy jártak el, mint egy magánhitelező, amikor megpróbálták a meg nem fizetett adók és társadalombiztosítási járulékok legalább egy kis részét behajtani.
27 Ebből következően a megtámadott határozat téves olvasata miatt a spanyol kormány első érvét el kell utasítani.
A ténybeli hibára alapított jogi érvről
A felek érvei
28 A spanyol kormány szerint a megtámadott határozat ténybeli hibában szenved, mivel a Bizottság azt állapította meg, hogy a spanyol hatóságok tétlenek maradtak a GEA és a VANOSA fizetésképtelenségének 1997. novemberben történt megállapítása után.
29 A megtámadott határozatban foglaltakkal ellentétben mind a társadalombiztosítási szerv, mind pedig az adóhatóság minden rendelkezésére álló eszközt felhasznált, így a külön végrehajtási eljárást is, hogy biztosítsák az adósságelengedési és ‑átütemezési megállapodások megkötése után keletkezett adósságok behajtását. A spanyol kormány a jelen ítélet 10. pontjában felsorolt cselekményekre hivatkozik.
30 A Bizottság szerint ezzel szemben a spanyol hatóságok nem tanúsítottak megfelelő gondosságot, mikor a vállalkozások megszegték adó- és társadalombiztosítási kötelezettségeiket. A társadalombiztosítási szerv és az adóhatóság tétlenek maradtak az adósságelengedési és -átütemezési megállapodások 1998-ban történt megkötése után, ami jelentősen megnövelte a későbbi tartozásokat.
A Bíróság álláspontja
31 Az állami támogatással kapcsolatos határozat jogszerűségét azon információk alapján kell megítélni, amelyek a határozat meghozatalakor a Bizottság rendelkezésére álltak (lásd különösen a 234/84. sz., Belgium kontra Bizottság ügyben 1986. július 10-én [EBHT 1986., 2263. o., 16. pont] és a C‑241/94. sz., Franciaország kontra Bizottság ügyben 1996. szeptember 26-án [EBHT 1996., I‑4551. o., 33. pont] hozott ítéleteket).
32 Ami a megtámadott határozat alapját illeti, ahogyan az a jelen ítélet 26. pontjában már említésre került, a Bizottság szerint a versenyelőny abból származott, hogy a spanyol hatóságok elmulasztották a külön végrehajtási eljárás megindítását, és nem úgy jártak el, mint egy magánhitelező, amikor megpróbálták a követeléseiknek legalább egy kis részét behajtani.
33 A felek által a közigazgatási eljárás során váltott levelezésből azonban kiderül, hogy a spanyol hatóságok jelezték, hogy az 1997. januárja és 2001. januárja közti időszakban történtek intézkedések a GEA és a VANOSA köztartozásai egy részének behajtására, illetve arra irányulóan, hogy azok kötelezettségeiket tartsák be. Az igaz, hogy a Bizottság számára a közigazgatási eljárás során nyújtott információk hiányosabbak voltak, mint a spanyol kormány által a jelen eljárásban előterjesztettek, illetve azok helyenként pontatlanok is, ezen információk alapján azonban a Bizottság nem juthatott volna arra a következtetésre, hogy a spanyol jog által előirányzott intézkedések (külön végrehajtási eljárás) teljes egészében elmaradtak annak megelőzésére, hogy a vállalkozások az adó- és társadalombiztosítási kötelezettségeik figyelmen kívül hagyásával folytassák a tevékenységüket, és hogy ezért az állami hitelezők nem úgy jártak el, mint egy magánhitelező, amikor megpróbálták a követeléseiknek legalább egy kis részét behajtani.
34 A spanyol hatóságok a Bizottság kérdésére adott és a Bizottsághoz 2001. július 5-én megérkezett válaszukban kétségtelenül csak arról számoltak be, hogy a társadalombiztosítási szerv lefoglaltatta a GEA és a VANOSA tulajdonát képező ingatlanokat, anélkül, hogy megadták volna a lefoglalás időpontját vagy kitértek volna az adóhatóság esetleges cselekményeire. A Bizottság az EK 88. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról tájékoztató levelében ezen az alapon közölte a spanyol hatóságokkal, hogy azok a nemzeti jogukban rendelkezésre álló egyes jogi eszközöket – mint a felszámolás vagy a külön végrehajtási eljárás – nem használták ki, hogy véget vessenek annak, hogy a vállalkozások nem teljesítetik a társadalombiztosítási járulék- és adófizetési kötelezettségeiket.
35 A Bizottsághoz 2001. december 4-én érkezett észrevételeikben a spanyol hatóságok válaszképpen rámutattak arra, hogy miután a GEA és a VANOSA megszegte az 1998. április 14-i megállapodásokat, az adóhatóság 2001. február 7-én felmondta azokat, és végrehajtási intézkedéseket tett. E tekintetben ügyfelekkel szembeni követelések, védjegyek, leányvállalati részvények és ingatlanok lefoglalását sorolták fel. Beszámoltak arról is, hogy egy ingatlanra jelzálogot jegyeztettek be az első ranghelyen. Ezeket a tényeket annak a fényében kell értékelni, hogy az említett végrehajtási cselekményeket csak a megtámadott határozatban megállapított időszak vége, azaz 2001. januárja után foganatosították. Másrészről viszont a spanyol hatóságok hivatkoztak egy jelentésre, és a társadalombiztosítási szerv irataira, amelyeket csatoltak válaszukhoz, és amelyek között megtalálható volt egy lista ingatlanok, bankszámlák, valamint más vállalkozásokkal és az államkincstárral szembeni követelések lefoglalásáról. E listából kitűnik, hogy több 1993 és 1996 között megkezdett ingatlanfoglalást 1997. októbere és 1998. novembere között folytattak, hogy 2001. február 1-jén a GEA egy bankszámlájának a lefoglalásáról értesítették az érintett bankot, ami az azt megelőző hetekben az intézkedés előkészítését feltételezi, valamint hogy 2001. április 9-én egy az Államkincstárral szemben fennálló követelést is lefoglaltak.
36 Mindezekből következően pedig a Bizottság nem ítélhette meg úgy, hogy „a Spanyol Királyság nem tette meg a spanyol jog által előirányzott intézkedéseket (külön végrehajtási eljárás) annak megelőzésére, hogy a vállalkozások az adó- és társadalombiztosítási kötelezettségeik figyelmen kívül hagyásával folytassák a tevékenységüket”, és nem következtethetett arra, hogy „az állam magatartásából semmiképpen sem vonható le az a következtetés, hogy úgy járt el, mint egy magánhitelező, amikor megpróbálta a meg nem fizetett adók és társadalombiztosítási járulékok legalább egy kis részét behajtani”.
37 Anélkül, hogy megítélnénk, a jelen ügyben történt-e állami támogatás, vagy sem, meg kell állapítani, hogy a megtámadott határozat azon következtetése, mely szerint „az adók és társadalombiztosítási járulékok [a GEA és a VANOSA] részéről történő folyamatos meg nem fizetése attól kezdve, hogy 1997. novemberében fizetésképtelenségük megállapítást nyert, egészen 2001 januárjáig [a közös piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást jelent]”, ténybeli hibán alapul. Ebből következően anélkül, hogy szükség volna a spanyol kormány által felhívott egyéb érvek vizsgálatára, a megtámadott határozatot meg kell semmisíteni.
A költségekről
38 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Bizottságot, mivel pervesztes lett, a spanyol kormány kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére.
A fenti indokok alapján, a Bíróság (második tanács) a következőképpen határozott:
1) A Grupo Empresas Álvarez-nek nyújtott támogatásra vonatkozó, 2002. május 14-i 2002/935/EK bizottsági határozatot megsemmisíti.
2) Az Európai Közösségek Bizottságát kötelezi a költségek viselésére.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: spanyol.