C‑463/01. sz. ügy
Az Európai Közösségek Bizottsága
kontra
Németországi Szövetségi Köztársaság
„Környezet – Áruk szabad mozgása – Csomagolás és csomagolási hulladék – 94/62/EK irányelv – A természetes ásványvizek kinyerése és forgalmazása – 80/777/EGK irányelv – Egyszer használatos csomagolások betétdíj- és visszaváltási kötelezettsége az újrahasználható csomagolások összesített százalékaránya alapján”
Az ítélet összefoglalása
1. Környezet – Hulladékok – Csomagolás és csomagolási hulladék – 94/62 irányelv – A csomagolás-újrahasználati rendszerek előmozdítása vonatkozásában a tagállamok számára biztosított lehetőség – E rendszerek kialakítására vonatkozó, pontos szempontokat nem tartalmazó irányelv – Az említett rendszereknek a Szerződés áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései szempontjából való értékelése
(EK 28. és EK 30. cikk; 94/62 európai parlamenti és tanácsi irányelv, 5. cikk)
2. Áruk szabad mozgása – Mennyiségi korlátozások – Azonos hatású intézkedések – Átfogó csomagolásihulladék-gyűjtési rendszert egyedi betétdíj- és visszaváltási rendszerrel felváltó nemzeti szabályozás – Megengedhetetlenség – Igazolás – Környezetvédelem – Feltétel – Az arányosság elvének tiszteletben tartása
(EK 28. és EK 30. cikk)
1. A csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló 94/62 irányelv 5. cikke, amely biztosítja a tagállamok számára annak lehetőségét, hogy előmozdítsák az olyan csomagolás-újrahasználati rendszereit, amely csomagolást a Szerződésnek megfelelően környezetkímélő módon lehet újrahasználni, általános értelemben fogalmazza meg ezt a lehetőséget, anélkül, hogy az azzal élő tagállamok által figyelembe veendő szempontokat pontosítaná. Tehát, mivel az irányelv nem szabályozza az újrahasználható csomagolások előmozdítására irányuló rendszerek kialakítását azon tagállamok esetében, amelyek készek az 5. cikkben biztosított lehetőséggel élni, az ilyen rendszereket a Szerződés áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései alapján lehet értékelni.
(vö. 41., 43., 45., 50. pont)
2. Az a tagállam, amely az egyszer használatos csomagolások tekintetében valamely átfogó hulladékgyűjtési rendszert egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszerrel vált fel, anélkül kötelezve a termelőket, hogy a csomagolás egyes jelzéseit megváltoztassák, valamint anélkül okozva többletköltséget valamennyi termelő és forgalmazó számára, hogy elegendő átállási időt biztosítana ahhoz, hogy az új rendszer követelményeihez annak hatályba lépése előtt alkalmazkodhassanak, nem teljesíti a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló, 94/62 irányelv 5. cikke és az EK 28. cikk együttesen értelmezett rendelkezései alapján őt terhelő kötelezettségeket.
Az ilyen nemzeti szabályozás, amely alkalmas a közösségi kereskedelem akadályozására, ugyanis csak akkor igazolható a környezetvédelemmel kapcsolatos feltétlenül érvényesítendő követelményekkel, ha a felhasznált eszközök alkalmasak a kitűzött cél megvalósítására, és nem haladják meg azt a mértéket, amely ezen cél eléréséhez szükséges.
(vö. 59., 62., 68., 75., 78–79. pont és a rendelkező rész)
A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2004. december 14.(*)
„Környezetvédelem – Áruk szabad mozgása – Csomagolás és csomagolási hulladék – 94/62/EK irányelv – A természetes ásványvizek kinyerése és forgalmazása – 80/777/EGK irányelv – Egyszer használatos csomagolások betétdíj- és visszaváltási kötelezettsége az újrahasználható csomagolások összesített százalékos aránya alapján”
A C‑463/01. sz. ügyben,
az EK 226. cikk alapján kötelezettségszegés megállapítása iránt 2001. december 3‑án
az Európai Közösségek Bizottsága (képviseli: G. zur Hausen, meghatalmazotti minőségben, kézbesítési cím: Luxembourg)
felperesnek,
támogatják:
a Francia Köztársaság (képviselik: G. de Bergues, E. Puisais és D. Petrausch, meghatalmazotti minőségben)
és
Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága (képviseli kezdetben: P. Ormond, később: C. Jackson, meghatalmazotti minőségben),
beavatkozók,
a Németországi Szövetségi Köztársaság (képviselik: W.‑D. Plessing és T. Rummler, meghatalmazotti minőségben, segítőjük: D. Sellner, Rechtsanwalt)
alperes ellen
benyújtott keresete tárgyában,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, P. Jann és K. Lenaerts (előadó) tanácselnökök, C. Gulmann, J.‑P. Puissochet, R. Schintgen, N. Colneric, S. von Bahr és J. N. Cunha Rodrigues bírák,
főtanácsnok: M. D. Ruiz‑Jarabo Colomer,
hivatalvezető: M.‑F. Contet főtanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2004. március 2-i tárgyalásra
a főtanácsnok indítványának a 2004. május 6-i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az Európai Közösségek Bizottsága keresetével annak megállapítását kéri a Bíróságtól, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel a csomagolási hulladékok keletkezésének megelőzéséről és hasznosításáról szóló, 1998. évi rendelet 8. cikkének (1) bekezdésével és 9. cikkének (2) bekezdésével létrehozta a természetes ásványvizek kinyerésére és forgalmazására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1980. július 15-i 80/777/EGK tanácsi irányelv (HL L 229., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 6. kötet, 50. o.) alapján a forrásnál palackozandó termékek csomagolás-újrafelhasználási rendszerét – nem teljesítette a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló, 1994. december 20-i 94/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (HL L 365., 10. o.; magyar nyelvű különkiadás 13. fejezet, 13. kötet, 349. o.) 5. cikke, az EK 28. cikk, valamint a 80/777 irányelv 3. cikke és II. melléklete 2. pontja d) alpontjának együtt értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit .
Jogi háttér
A közösségi szabályozás
2 A 80/777 irányelv 3. cikke szerint a természetesásványvíz-források kinyerését és a belőlük származó víz palackozását az irányelv II. melléklete rendelkezéseinek megfelelően kell végezni.
3 E melléklet 2. pontja előírja:
„A víz kinyerésére szolgáló berendezést úgy kell telepíteni, hogy semmilyen fertőzés ne következhessen be, és hogy a víz megőrizze azokat a – minősítésének megfelelő – jellemzőket, amelyekkel a víznyerőhelyen rendelkezik.
E célból:
[...]
d) természetes ásványvizet csak a forgalmazásra vonatkozó jóváhagyással rendelkező tartályban lehet eljuttatni a végső fogyasztóhoz.”
4 A 94/62 irányelv 1. cikkének (1) bekezdése szerinti célja, hogy összhangba hozza a csomagolással és csomagolási hulladékkal való gazdálkodásra vonatkozó nemzeti intézkedéseket egyfelől annak érdekében, hogy megakadályozza azoknak a tagállamok és a harmadik országok környezetére gyakorolt hatását, vagy csökkentse e hatást, ilyen módon biztosítva a környezet védelmének magas szintjét, másfelől pedig hogy biztosítsa a belső piac zavartalan működését, valamint megakadályozza a kereskedelem útjába állított akadályokat, illetve a versenynek a Közösségen belüli torzítását és korlátozását.
5 Ezen irányelv 5. cikke a következőképpen rendelkezik:
„A tagállamok előmozdíthatják az olyan csomagolás újrahasználati rendszereit, amely csomagolást a Szerződésnek megfelelően környezetkímélő módon lehet újrahasználni.”
6 Az említett irányelv 7. cikkének (1) bekezdése előírja:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy olyan rendszereket állítsanak fel, melyek biztosítják a következőket:
a) a használt csomagolás és/vagy csomagolási hulladék visszaváltása és/vagy begyűjtése a fogyasztótól, más végfelhasználótól vagy a hulladékláncból annak érdekében, hogy azokra a legmegfelelőbb ártalmatlanítási (helyesen: hulladékkezelési) megoldásokat alkalmazzák;
b) a begyűjtött csomagolóanyag (helyesen: csomagolás) és/vagy csomagolási hulladék újrahasználata vagy hasznosítása, beleértve az újrafeldolgozást is,
annak érdekében, hogy eleget tegyenek az ezen irányelvben megállapított célkitűzéseknek.
E rendszerekben az érintett ágazatok piaci szereplői és az illetékes hatóságok részt vehetnek. Ezek ‑ hátrányos megkülönböztetés nélkül ‑ az importált termékekre is vonatkoznak, beleértve a részletes rendelkezéseket és a rendszerekbe való belépésre megállapított díjakat, amelyeket úgy kell kialakítani, hogy a Szerződéssel összhangban elkerüljék a kereskedelem akadályozását vagy a verseny torzulását.”
A nemzeti szabályozás
7 Az 1998. augusztus 21-i Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (a csomagolási hulladékok keletkezésének megelőzéséről és azok hasznosításáról szóló rendelet) (BGB1. 1998. I., 2379. o., a továbbiakban: VerpackV) számos intézkedést ír elő a csomagolási hulladékok környezetre gyakorolt hatásának csökkentésére és megelőzésére. Az 1991. június 12-i Verordnung über die Vermeidung von Verpackungsabfällent (a csomagolási hulladékok keletkezésének megelőzéséről szóló rendelet) (BGB1 1991. I. 1234. o.) felváltó VerpackV célja különösen a 94/62 irányelv átültetése.
8 A VerpackV 6. cikkének (1) és (2) bekezdése a következő kötelezettségeket fogalmazza meg:
„(1) A forgalmazó köteles a végső fogyasztó által felhasznált üres csomagolásokat a tényleges átadás helyén vagy annak közvetlen közelében ellenszolgáltatás nélkül visszaváltani, azokat az I. melléklet 1. pontjában meghatározott követelményeknek megfelelően hasznosítani, és eleget tenni az I. melléklet 2. pontjában meghatározott követelményeknek. A hasznosítási követelményeknek eleget lehet tenni újrahasználattal, vagy a (2) bekezdés alapján a csomagolóanyagoknak a forgalmazó vagy a gyártó részére való visszaküldésével. A forgalmazónak jól látható és olvasható felirattal kell felhívnia a fogyasztó figyelmét a visszaváltásnak az első mondatban előírt lehetőségére. Az első mondatban előírt kötelezettség az olyan típusú, formájú és méretű, illetve azoknak a termékeknek a csomagolására korlátozódik, amelyek a forgalmazó készletében szerepelnek. A 200 m²–nél kisebb értékesítési területtel rendelkező forgalmazók visszaváltási kötelezettsége a forgalmazó által értékesített márkák csomagolására korlátozódik. A csomagküldő kereskedés esetén a visszaváltásra a végső fogyasztóhoz kellő közelségben kell megfelelő lehetőséget biztosítani. Az áruküldeményeken és a katalógusokban a visszaváltás lehetőségét jelezni kell. Ha a csomagolás nem magánfogyasztóktól származik, a visszaváltás helyére és a költségek viselésére vonatkozóan a felek ettől eltérő megállapodást is köthetnek. Ha a forgalmazók nem teljesítik a csomagolásnak – az első mondatban előírt – az átvétel helyén való visszaváltására vonatkozó kötelezettségeket, akkor biztosítaniuk kell azoknak a harmadik albekezdésben előírt rendszer alapján való teljesítését. Az első mondattól eltérően a csomagolások azon forgalmazóira, akik számára a harmadik albekezdésben előírt rendszerben való részvétel kizárt, a 4. cikk (2) bekezdésében előírt hasznosítási követelmények mutatis mutandis alkalmazandóak.
(2) A forgalmazók által az (1) bekezdés alapján visszaváltott csomagolásokat a gyártók és a forgalmazók kötelesek a tényleges átvétel helyén ingyenesen visszaváltani, és azokat az I. melléklet 1. pontjában meghatározott követelményeknek megfelelően hasznosítani, valamint az I. melléklet 2. pontjában előírt követelményeket teljesíteni. A hasznosítási követelményeknek a csomagolás újrahasználatával is eleget lehet tenni. Az első mondatban előírt kötelezettségek az olyan típusú, formájú és méretű, illetve azoknak a termékeknek a csomagolására korlátozódnak, amelyet a gyártók és a forgalmazók forgalmaznak. Az (1) bekezdésnek a nyolcadiktól a tizedikig tartó mondatai mutatis mutandis alkalmazandóak.”
9 Ugyanezen cikk (3) bekezdése alapján e visszaváltási és hasznosítási kötelezettségek elvileg a gyártónak vagy a forgalmazónak a használt csomagolások átfogó gyűjtési rendszerében való részvételével is teljesíthetőek. A hatáskörrel rendelkező regionális hatóság feladata annak megállapítása, hogy ez a rendszer a VerpackV által előírt feltételeket a lefedettségi arány vonatkozásában teljesíti-e.
10 A VerpackV 8. cikkének (1) bekezdése szerint azok a forgalmazók, akik újra fel nem használható csomagolásba palackozott folyékony élelmiszereket hoznak forgalomba, hozzáadottérték-adóval együtt csomagolásonként 0,25 euró betétdíjat kötelesek felszámítani a vásárlónak. Amennyiben a palack űrtartalma az 1,5 litert meghaladja, a betétdíj legalacsonyabb összege hozzáadottérték-adóval együtt 0,50 euró. A betétdíjat minden további kereskedő köteles a végső fogyasztó számára történő értékesítésig a forgalmazás valamennyi szintjén felszámítani. A betétdíjat a csomagolás visszaváltásakor kell visszatéríteni a VerpackV 6. cikkének (1) és (2) bekezdése alapján.
11 A VerpackV 9. cikkének (1) bekezdése alapján a kötelező betétdíj nem alkalmazandó azokra a csomagolásokra, amelyek esetében a gyártó, vagy a forgalmazó mentességet élvez a visszaváltási kötelezettség alól az említett 6. cikk (3) bekezdése szerinti átfogó gyűjtési rendszerben való részvétele miatt.
12 A VerpackV 9. cikkének (2) bekezdése azonban előírja azokat a feltételeket, amelyek mellett egyes italok esetében a 6. cikk (3) bekezdése nem alkalmazható. A rendelkezés a következőképpen fogalmaz:
„Amennyiben a jelen rendelet alkalmazási területén az újrahasználható csomagolásba palackozott italok aránya – legyen az sör, ásványvíz, (beleértve a forrásvizet, a ásványi anyagokkal dúsított ivóvizet és az ásványvizet), szénsavas üdítőital, gyümölcslé […] vagy bor […] – a naptári év során összességében 72 % alá csökken, az újrahasználható csomagolásokra vonatkozó arányokat újra kell értékelni azon tizenkét hónap vonatkozásában, amely annak bejelentését követi, hogy az újrafelhasználható csomagolás arányát nem érték el. Amennyiben az újrafelhasználható csomagolás aránya a szövetségi területen alacsonyabb az első mondatban említett aránynál, a 6. cikk (3) bekezdése alapján elfogadott határozat a teljes szövetségi területen semmisnek tekintendő a (3) bekezdésben előírt közzétételt követő hatodik naptári hónap első napjától kezdődően azon italok vonatkozásában, amelyekre az újrafelhasználható csomagolások 1991-ben rögzített arányát nem érték el […]”
13 A VerpackV 9. cikkének (3) bekezdése alapján a német kormány minden évben közzéteszi az ökológiai szempontból kedvező csomagolásba palackozott italokra vonatkozó, az említett cikk (2) bekezdése szerinti megfelelő arányokat. Ugyanezen cikk (4) bekezdése alapján a hatáskörrel rendelkező hatóság – kérelemre vagy hivatalból –új értékelést folytat le a 6. cikk (3) bekezdésének megfelelően, amint az ilyen csomagolásba palackozott italokra vonatkozó arányt a megsemmisítő határozatot követően ismét elérik.
14 A nemzeti rendelkezésekből következik, hogy az ásványvíztermelők elveszítik annak lehetőségét, hogy valamely átfogó gyűjtési rendszerben való részvétellel teljesítsék a csomagolóanyag visszaváltására vonatkozó kötelezettségüket ha az újrafelhasználható csomagolásba palackozott italok összesített aránya két egymást követő év során 72 % alá csökken, és ha ugyanabban az időszakban az újrafelhasználható csomagolásba palackozott ásványvizekre vonatkozó 1991. évi arányt nem érik el. Ilyen esetben az újra fel nem használható csomagolásba palackozott italokra a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdésében előírt egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer vonatkozik .
15 A német kormány szerint az italok újrafelhasználható csomagolásának aránya először 1997-ben csökkent 72 % alá, azaz 71,33 %-ra. Ezt követően az egyszer használatos csomagolású italok számának jelentős növekedése hatására az arány tovább csökkent. Ilyen körülmények között az említett kormány – a Bíróság előtti írásbeli szakasz ideje alatt – 2003. január 1-jétől kötelezővé tette a betétdíjnak az egyszer használatos csomagolású ásványvizek, sörök és szénsavas üdítőitalok esetében való felszámítását.
A pert megelőző eljárás
16 1995. december 12-én a Bizottság felszólító levelet intézett a Németországi Szövetségi Köztársasághoz, amelyben kifejtette, hogy a betétdíj felszámítására vonatkozó rendelkezések egyes újra fel nem használható csomagolóanyagok esetében akadályozzák a Közösségen belüli kereskedelmet. A 94/62 irányelv átültetésére előírt határidő lejártát és a VerpackV elfogadását követően, a Bizottság 1998. december 11-én az új német szabályozásnak a 94/62 irányelv és az EK‑Szerződés 30. cikkének együtt értelmezett rendelkezéseivel (jelenleg EK 28. cikk) való összeegyeztethetetlenségére vonatkozó számos kifogást tartalmazó kiegészítő felszólító levelet küldött e tagállamnak.
17 Mivel a Bizottság nem tartotta kielégítőnek a német kormánynak a felszólító levelekre adott válaszaiban megfogalmazott magyarázatokat, 2000. július 27-én indokolással ellátott véleményt intézett a Németországi Szövetségi Köztársasághoz, amelyben megállapította, hogy az – a 80/777 irányelv értelmében a forrásnál palackozandó természetes ásványvizek esetében a csomagolóanyagok újrahasználatára vonatkozó rendszer VerpackV-vel történő létrehozásával – nem tett eleget a 94/62 irányelv 5. cikke és az EK 28. cikk együtt értelmezett rendelkezéseiből, valamint a 80/777 irányelv 3. cikke és II. melléklete 2. pontja d) alpontja együtt értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeinek. E véleményben a Bizottság fenntartja, hogy a természetes ásványvizek esetében a német szabályozás kereskedelemi akadályt képez a termelők számára, akiknek az üres csomagolást vissza kell szállítaniuk a termelés helyére, amennyiben azok nem használhatók fel más termékekhez. Az említett német szabályozást nem igazolják környezetvédelmi indokok, mivel a nagy távolságra elszállítandó termékek különleges helyzetét figyelmen kívül hagyva hatálya meghaladja azt, ami az elérni kívánt cél megvalósulásához szükséges.
18 Az indokolással ellátott véleményre adott válaszként, 2000. november 10-i levelében a német kormány kétségbe vonta a Közösségen belüli kereskedelemi akadály fennállását. Azt állítja, hogy a német szabályozás biztosítja a valamely másik tagállamban letelepedett ásványvíztermelők számára, hogy a termékeiket akár újrahasználható csomagolásban – az egységesített palackok rendszerének keretében –, akár újra fel nem használható csomagolásban forgalmazzák. Még ha a szóban forgó szabályozás a Közösségen belüli kereskedelmi akadályt képez is, az környezetvédelmi indokokkal igazolható tekintettel arra, hogy az újrafelhasználható csomagolású italok az egyszer használatos csomagolású italokhoz képest környezetvédelmi szempontból előnyösebbek, abban az esetben is, ha esetleg biztosítani kell a nagy távolságra történő szállításukat.
19 2001. március 16-án a Németországi Szövetségi Köztársaság értesítette a Bizottságot a VerpackV módosításának tervezetéről. 2001. július 3-án azonban – tekintettel arra, hogy a törvényhozási eljárás során e módosítás elfogadása nehézségekbe ütközött – az értesítés visszavonásra került.
20 Mivel a Bizottság úgy ítélte meg, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság nem teljesítette a közösségi jogból eredő kötelezettségeit, a jelen kereset benyújtásáról határozott.
21 A Bíróság elnöke a 2002. május 29-i végzésével engedélyezte a Francia Köztársaság és az Egyesült Királyság számára, hogy a Bizottság kereseti kérelmének támogatása végett beavatkozzon. 2002. szeptember 26-i levelével az Egyesült Királyság tájékoztatta a Bíróságot, hogy lemond beavatkozási beadványa benyújtásáról.
A kereset tárgyáról és elfogadhatóságáról
22 Bevezetésként pontosítani kell, hogy a Bizottság annyiban vitatja a német szabályozást, amennyiben a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése – azáltal, hogy a német piacon jelen lévő újrahasználható csomagolás arányában a betétdíjra és az egyszer használatos csomagolás egységenkénti visszaváltására vonatkozó kötelezettséget hoznak létre – különleges terhet rónak a más tagállamokból származó természetes ásványvizek termelőire. A Bizottság szerint az újrafelhasználható csomagolás alkalmazása, amelyre az említett szabályozás az egyszer használatos csomagolást használó termelőket ösztönzi, többletköltségeket okoz a valamely másik tagállamban letelepedett természetes ásványvizek termelői számára.
23 A német kormány azt állítja, hogy a pert megelőző eljárás során a Bizottság nem kifogásolta, hogy a VerpackV 8. és 9. cikke nyomást gyakorol a természetes ásványvizek termelőire, hogy azok újrahasználható csomagolást használjanak. E kérdés tekintetében a Bizottság nem biztosított számára alkalmat arra, hogy igazolja álláspontját, vagy hogy – adott esetben – önként tegyen eleget a közösségi jog követelményeinek, azaz, hogy kizárja a valamely másik tagállamban letelepedett természetesásványvíz-termelőket a VerpackV 9. cikkének (2) bekezdésében előírt arány számításából.
24 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a pert megelőző eljárás célja, hogy lehetőséget biztosítson az érintett tagállam számára, egyrészt, hogy eleget tegyen a közösségi jogból eredő kötelezettségeinek, másrészt, hogy hatékonyan érvényre juttathassa védekezését a Bizottság által megfogalmazott panaszokkal szemben (lásd többek között a C‑439/99. sz., Bizottság kontra Olaszország ügyben 2002. január 15-én hozott ítélet [EBHT 2002., I‑305. o.] 10. pontját, és a C‑287/00. sz., Bizottság kontra Németország ügyben 2002. június 20-án hozott ítélet [EBHT 2002., I‑5811. o.] 16. pontját).
25 A pert megelőző eljárás szabályossága nemcsak az érintett tagállam jogai védelmének lényeges biztosítéka, hanem annak is, hogy az esetleges peres eljárás tárgya világosan körülhatárolt (lásd a fent hivatkozott Bizottság kontra Németország ítélet 17. pontját).
26 Az EK 226. cikk alapján indított kereset tárgya tehát az e rendelkezésben előírt pert megelőző eljárás során kerül meghatározásra. Ebből következik, hogy a keresetet ugyanazon indokokra és jogalapokra kell alapítani, mint az indokolással ellátott véleményt (lásd többek között a fent hivatkozott Bizottság kontra Olaszország ítélet 11. pontját).
27 A jelen esetben meg kell állapítani, hogy a Bizottság a per tárgyát, amely a pert megelőző eljárás során körülhatárolásra került, nem terjesztette ki.
28 Valójában az első felszólító levélben a Bizottság már kifogásolta, hogy a német szabályozás az újrafelhasználható csomagolás arányán alapul, amely azt eredményezi, hogy a piacot egy adott időszak szerinti helyzetében rögzíti. E levélre adott válaszában a német kormány ismertette azon érveket, amelyek miatt a kérdéses arányt rögzítette, azt állítva, hogy a szóban forgó szabályozás nem írja elő a csomagolás egy bizonyos formáját az előállító számára.
29 A kiegészítő felszólító levélben a Bizottság szintén kifogásolta a VerpackV-nek a természetesásványvíz-termelők helyzetére gyakorolt aránytalan hatását, hangsúlyozva, hogy az újrafelhasználható csomagolás arányát rögzítő szabály akadályozhatja Németországban az egyszer használatos csomagolásba palackozott új termékek forgalmazását. E levélre adott válaszában a német kormány megismételte azon álláspontját, amely szerint a szóban forgó szabályozás nem akadályozza, hogy a valamely másik tagállamban letelepedett termelők egyszer használatos csomagolást használjanak.
30 Végül, az indokolással ellátott vélemény szakaszában, amelyben a kifogások a VerpackV 8. és 9. cikkének a természetes ásványvizek forgalmazására gyakorolt hatására korlátozódtak, a Bizottság fenntartotta, hogy ezek a rendelkezések arra ösztönzik az előállítókat, hogy ne növeljék az egyszer használatos csomagolások arányát, hogy ily módon az újrafelhasználható csomagolásra rögzített arányokat már ne érjék el. Azoknak a termelőknek, akiknek a telephelye az értékesítés helyétől nagyon távol volt, a VerpackV csak akkor teszi lehetővé, hogy az egyszer használatos csomagolásba palackozott termékek piacán növeljék a piaci részesedésüket, ha más – az értékesítési helyhez közelebbi telephellyel rendelkező – termelők készek csökkenteni a sajátjukat.
31 Az indokolással ellátott véleményre adott válaszból következik, hogy a német kormány megértette, hogy az említett vélemény különösen a német szabályozásnak a csomagolás módjának megválasztására gyakorolt hatását kifogásolta. A német kormány ebben a válaszban hivatkozott a valamely másik tagállamban letelepedett termelők számára nyitva álló lehetőségekre, hogy a termékeiket a német piacon értékesítsék, megismételve azon álláspontját, amely szerint semmilyen akadály nem áll fenn az egyszer használatos csomagolásba palackozott áruk forgalmazása vonatkozásában.
32 Ebből következik, hogy azon állítás, amely szerint a német szabályozás arra ösztönzi a valamely másik tagállamban letelepedett természetesásványvíz‑termelőket, hogy újrafelhasználható csomagolást használjanak, a Bizottság által hivatkozott érvek között a pert megelőző eljárás során ténylegesen szerepelt annak alátámasztására, hogy a VerpackV a szóban forgó közösségi rendelkezésekkel nem összeegyeztethető.
33 Ennélfogva a kereset elfogadható.
Az ügy érdeméről
34 A felek egyetértenek abban, hogy a VerpackV 8. és 9. cikke a 94/62 irányelv átültetésére irányuló szabályozás keretébe illeszkedik.
35 Ezzel szemben nem értenek egyet abban, hogy a csomagolások újrahasználatának előmozdítását illetően a VerpackV 8. és 9. cikke az EK 28. cikk alapján is értékelhető. A Bizottság véleménye szerint – amelyet a francia kormány is alátámaszt – a német szabályozás csak abban az esetben összeegyeztethető a 94/62 irányelv 5. cikkével, ha az egyúttal a EK 28. cikknek is megfelel, ezzel szemben a német kormány azt állítja, hogy ez az 5. cikk a terület teljes harmonizációjáról rendelkezik, kizárva a VerpackV 8. és 9. cikkének a Szerződés áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései szempontjából való bármilyen értékelését.
36 Tekintettel arra, hogy amennyiben valamely terület közösségi szinten teljes harmonizáció tárgyát képezte, minden arra vonatkozó nemzeti intézkedést e harmonizációs intézkedés szempontjából, és nem az elsődleges jog szempontjából kell értelmezni (a C‑37/92. sz., Vanacker és Lesage ügyben 1993 október 12-én hozott ítélet [EBHT 1993., I‑4947. o.] 9. pontja és a C‑324/99. sz. DaimlerChrysler-ügyben 2001. december 13-án hozott ítélet [EBHT 2001., I‑9897. o.] 32. pontja, és a C‑322/01. sz., Deutscher Apothekenverband ügyben 2003. december 11-én hozott ítélet [EBHT 0000. o.] 64. pontja), meg kell tehát határozni, hogy a 94/62 irányelvvel végrehajtott harmonizáció kizárja-e a szóban forgó nemzeti szabályozásnak az EK 28. cikkel való összeegyeztethetőségének vizsgálatát.
Az EK 28. cikk alkalmazhatóságáról
37 A csomagolások újrahasználatának a 94/62 irányelvben előírt előmozdítását illetően legelőször is emlékeztetni kell arra, hogy mind az irányelv első preambulumbekezdéséből, mind 1. cikkének (1) bekezdéséből következik, hogy az irányelv célja kettős, egyrészt a csomagolási hulladék környezetre gyakorolt hatásának megelőzése és csökkentése, ezáltal biztosítva a környezetvédelem magas fokát, másfelől a belső piac működésének biztosítása, és a Közösségen belüli kereskedelmet gátló akadályok, valamint a verseny torzításának és korlátozásának elkerülése (lásd a C‑444/00. sz., Mayer Parry Recyling ügyben 2003. június 19-én hozott ítélet [EBHT 2003., I‑6163. o.] 71. pontját).
38 Jóllehet a 94/62 irányelv 1. cikkének (2) bekezdésében a csomagolási hulladék keletkezésének megelőzését „elsődleges célként” írja elő, „további alapelvként” felsorolja a csomagolás újrahasználatát, illetve a csomagolási hulladék anyagában történő vagy egyéb más módon történő hasznosítását.
39 Ezen irányelv nyolcadik preambulumbekezdése szerint „amennyiben tudományos és technológiai eredmények állnak rendelkezésre, a hasznosítási eljárások tekintetében – figyelemmel azok környezeti hatásaira – az újrahasználatot és az újrafeldolgozást kell előnyben részesíteni; ennélfogva pedig a tagállamokban olyan rendszereket kell felállítani, amelyek garantálják a használt csomagolás és/vagy csomagolási hulladék visszaváltását; továbbá, amint lehetséges, életciklus-elemzést kell végezni annak érdekében, hogy világos hierarchiát lehessen felállítani az újrahasználható, újrafeldolgozható vagy egyéb módon újrahasznosítható csomagolások között”.
40 A német kormány állításával ellentétben tehát a 94/62 irányelv nem állít fel hierarchiát egyrészt a csomagolások újrahasználata, másrészt a csomagolási hulladék hasznosítása között.
41 A csomagolások újrahasználatát illetően ezen irányelv 5. cikke arra korlátozódik, hogy lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy előmozdíthassák az olyan csomagolás újrahasználati rendszereit, amely csomagolást a Szerződésnek megfelelően környezetkímélő módon lehet újrahasználni.
42 Az említett irányelv 7. cikkének (1) bekezdése alapján a tagállamok ezenkívül kötelesek megtenni a szükséges intézkedéseket annak érdekében, hogy olyan rendszereket állítsanak fel, amelyek nemcsak a használt csomagolás és/vagy a csomagolási hulladék visszaváltását és/vagy begyűjtését biztosítják, annak érdekében, hogy azokra a legmegfelelőbb kezelési megoldásokat alkalmazzák, hanem a begyűjtött csomagolás és/vagy csomagolási hulladék újrahasználatát vagy hasznosítását, beleértve az újrafeldolgozást is.
43 A 94/62 irányelv a csomagolások „újrahasználata” fogalmának meghatározásán, a csomagolási hulladék keletkezésének megelőzésére tett intézkedésekről szóló néhány általános rendelkezésen és a visszaváltási, gyűjtési és hasznosítási rendszerre vonatkozó azon rendelkezéseken kívül, amelyek a 3. cikk 5. pontjában, a 4. és a 7. cikkben szerepelnek, nem szabályozza az újrahasználható csomagolások használatának előmozdítására irányuló rendszerek szervezését azon tagállamok esetében, amelyek készek az 5. cikkben biztosított lehetőséggel élni.
44 Ellentétben a 94/62 irányelv 8–11. cikkében és II. mellékletében szabályozott, a csomagolások jelölésével és azonosításával, az újrahasználható, vagy hasznosítható csomagolások jellegére és összetételére vonatkozó követelményekkel, a csomagolások újrahasználatának előmozdítását szolgáló nemzeti rendszerek szervezése nem képezi tárgyát a teljes körű harmonizációnak.
45 Az ilyen rendszereket következésképpen lehet a Szerződés áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezései alapján értékelni.
46 A 94/62 irányelv 5. cikke egyébként csak a „Szerződésnek megfelelően” teszi lehetővé a tagállamoknak a csomagolás újrahasználati rendszerek előmozdítását.
47 A német kormány állításával ellentétben a fent hivatkozott DaimlerChrysler-ítélet nem vezethet ettől eltérő következtetéshez. Ebben az ítéletben a Bíróság megállapította, hogy a „Szerződésnek megfelelően” kifejezés használata valamely közösségi rendelkezésben nem értelmezhető akként, hogy valamely, az e rendelkezés követelményeinek megfelelő nemzeti intézkedést ezenfelül a Szerződés áruk szabad mozgására vonatkozó rendelkezéseivel való összeegyeztethetőség szempontjából külön kellene vizsgálni.
48 Azonban ez az ítélet érintette az Európai Közösségen belüli, az oda irányuló és az onnan kifelé történő hulladékszállítás felügyeletéről és ellenőrzéséről szóló, 1993. február 1-jei 259/93/EGK tanácsi rendeletet (HL L 30., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 15. fejezet, 2. kötet, 176. o.). Ez a rendelet a környezetvédelem biztosítása végett harmonizált módon, közösségi szinten szabályozza a hulladékszállítás kérdését (a fent hivatkozott DaimlerChrysler ítélet 42. pontja). A fent megállapítottak alapján ez a 94/62 irányelv esetében, amely a csomagolások újrahasználatára vonatkozik, nem áll fenn.
49 Továbbá a fent hivatkozott rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) albekezdésének i) pontjában felhatalmazza a tagállamokat, hogy a megsemmisítés céljából történő hulladékszállítást a „Szerződésnek megfelelően” szabályozzák, egyúttal számos elvet megfogalmazva – mint például a földrajzi közelség, a hasznosítás elsődlegessége és a közösségi és nemzeti szintű önellátás – amelyeket a tagállamoknak figyelembe kell venniük, amikor élnek ezzel a felhatalmazással.
50 Az értelmezés, amelyet a DaimlerChrysler-ítéletben a Bíróság a „Szerződésnek megfelelően” kifejezésnek adott, a jelen összefüggésben nem alkalmazható, mivel a csomagolások újrahasználatának előmozdítására a tagállamok részére adott felhatalmazás általános kifejezésekben került megfogalmazásra anélkül, hogy a felhatalmazással élő tagállamok által figyelembe veendő ismérveket pontosították volna.
51 Meg kell említeni továbbá, hogy a Bíróság ugyanezen ítélet 45. pontjában megállapította, hogy a „Szerződésnek megfelelően” kifejezés azt sem jelenti, hogy a rendelet 4. cikke (3) bekezdése a) albekezdésének i) pontjában említett, a hulladék szállításának korlátozására vonatkozó nemzeti intézkedéseket rendszerint a közösségi joggal összhangban állónak kell vélelmezni pusztán azok oknál fogva, hogy azok egy vagy több, e rendelkezésben említett elv végrehajtását célozzák. Ezt a kifejezést inkább úgy kell értelmezni, hogy az említett nemzeti intézkedéseknek – amellett, hogy megfelelnek a rendeletnek – a Szerződés azon szabályait és általános elveit is tiszteletben kell tartaniuk, amelyeket a hulladékszállítás terén elfogadott szabályozás közvetlenül nem érint.
52 Meg kell tehát vizsgálni a szóban forgó nemzeti rendelkezések összeegyeztethetőségét az EK 28. cikkel.
A Közösségen belüli kereskedelmet gátló akadályok fennállásról
53 A Bizottság francia kormány által támogatott érvelése szerint a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése megnehezíti vagy költségesebbé teszi a más tagállamokból származó természetes ásványvizek forgalmazását, és ennélfogva mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek minősülnek az EK 28. cikk értelmében.
54 A német kormány álláspontja szerint – először is – ezen általános rendelkezések nem tekinthetők mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek, mivel nem a nemzeti érdekek egyoldalú védelmét szolgálják, hanem kizárólag közösségi irányelvből fakadó kötelezettségek végrehajtására irányulnak.
55 Ebben a vonatkozásban elegendő megemlíteni, hogy jóllehet a Bíróság kijelentette, hogy valamely nemzeti rendelkezés, amellyel a tagállam valamely irányelvből fakadó kötelezettségét teljesíti, nem minősíthető kereskedelmi akadálynak (lásd, ebben az értelemben, a 46/76. sz. Bauhuis-ügyben 1977. január 25-én hozott ítélet [EBHT 1977., 5. o.] 28-30. pontját, a C‑246/98. sz., Berendse-Koenen ügyben 2000. március 23-án hozott ítélet [EBHT 2000., I‑1777. o.] 24-28. pontját és a fent hivatkozott Deutscher Apothekenverband ítélet 52-54. pontját), meg kell állapítani, hogy a 94/62 irányelv 5. cikke csak felhatalmazza a tagállamokat, hogy a csomagolás újrahasználati rendszereket a Szerződésnek megfelelően előmozdítsák, anélkül, hogy ebben a vonatkozásban bármilyen kötelezettséget írna elő .
56 A német kormány ezt követően vitatja, hogy a VerpackV 8. és 9. cikke a valamely másik tagállamban letelepedett termelők bármilyen közvetlen vagy közvetett hátrányos megkülönböztetéséhez vezetne.
57 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a VerpackV 9. cikkének (2) bekezdése pontosan meghatározott feltételekkel írja elő az egyszer használatos csomagolások hulladékgazdálkodási rendszerének megváltoztatását. A VerpackV értelmében e változtatás alapja, hogy az újrahasználható csomagolásra vonatkozó arányokat a nemzeti piacon nem érik el, ezzel az említett változtatás tényleges hatálybalépését az arányok új értékelésétől teszi függővé, amelyet utólag kell végrehajtani. Így bizonyos italok – mint például a természetes ásványvizek – tekintetében az előállítók és a forgalmazók nem folyamodhatnak többé átfogó gyűjtési rendszerhez, ennélfogva, amennyiben két egymást követő év során az újrahasználható csomagolásba palackozott italok aránya Németországban 72 % alá csökken, és a szóban forgó italok esetében az újrahasználható csomagolás 1991. évi arányát nem érték el, egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszert kell létrehozniuk az egyszer használatos italcsomagolásaikra.
58 Meg kell tehát állapítani, hogy a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése ugyan kétségkívül valamennyi olyan termelőre és forgalmazóra vonatkozik, amely a nemzeti területen fejti ki tevékenységét, nem érinti azonos módon a Németországban termelt és a más tagállamból származó természetes ásványvizek forgalmazását.
59 Valójában, mivel valamely csomagolásgazdálkodási rendszerről egy másikra való áttérés általában együtt jár a csomagolások megjelölésére és címkézésére vonatkozó költségekkel, a jelen ügyben szereplőhöz hasonló szabályozás – amely az egyszer használatos csomagolásokat alkalmazó termelőket és forgalmazókat arra kötelezi, hogy az átfogó gyűjtési rendszerben való részvételüket egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszerrel váltsák fel – valamennyi ilyen csomagolást használó termelő és forgalmazó számára többletköltséget okoz, amely többletköltségek a csomagolás visszaváltásának megszervezéséhez, a betétdíj összegének visszatérítéséhez és az említett összegek forgalmazók közötti esetleges kiegyenlítéséhez kötődnek.
60 A Bizottság észrevétele szerint – amelyet a német kormány sem vitatott – a más tagállamokból származó, természetesásványvíz-termelők a német termelőknél lényegesen több egyszer használatos műanyag csomagolást alkalmaznak. A Gesellschaft für Verpackungsmarktforschung által 2001. júniusában készített tanulmány szerint 1999-ben a német termelők által alkalmazott csomagolás hozzávetőleg 90 %-a újrahasználható csomagolás, 10 %-a pedig egyszer használatos csomagolás volt, míg ezek az arányok fordítottak az azon külföldi termelők által Németországban értékesített természetes ásványvizek esetében, amelyeknél hozzávetőleg 71 % az egyszer használatos műanyag csomagolás használatának aránya.
61 E tekintetben meg kell említeni, hogy az áruikat Németországban, a vízkinyerési helytől távol értékesítő természetesásványvíz-termelőkre – amelyek jelentős hányada valamely másik tagállamban telepedett le – az újrahasználható csomagolás alkalmazásából fakadóan többletköltségek hárulnak. A 80/777 irányelv 3. cikkének és II. mellékletének összefüggésükben értelmezett rendelkezéseiből következik, hogy a természetes ásványvizeket a forrás helyén kell palackozni, mivel e vizek csomagolásának újrahasználata megköveteli, hogy ez utóbbiakat a vízkinyerési helyig eljuttassák. Igaz ugyan – amint azt a német kormány állítja –, hogy a természetesásványvíz-termelő az egységesített újrahasználható palackozási rendszerhez való csatlakozással csökkentheti költségeit, ez azonban nem változtat azon a tényen, hogy azon természetesásványvíz-termelő, amely számos piacon, így a német piacon forgalmazza termékeit – ez a helyzet áll fenn a valamely másik tagállamban letelepedett, Németországba exportáló termelő esetében –, kénytelen termékei forgalmazását a német piac sajátos követelményeihez igazítani.
62 Ebből következik, hogy az egyszer használatos csomagolások esetében az átfogó gyűjtési rendszernek egy egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszerrel való felváltása akadályozza a más tagállamokból importált természetes ásványvizeknek a német piacon való forgalmazását (lásd ebben az értelemben az újrahasználható italcsomagolásokat illetően a 302/86. sz., Bizottság kontra Dánia ügyben 1988. szeptember 20-án hozott ítélet [EBHT 1988., 4607. o.] 13. pontját).
63 E tekintetben nem bír jelentőséggel, hogy a szóban forgó rendelkezések az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási kötelezettségeket az egyszer használatos csomagolások esetében irányozzák elő anélkül, hogy az ilyen csomagolásba palackozott italok behozatalát megtiltanák, illetve hogy ezenkívül a termelőknek lehetőségük van újrahasználható csomagolást alkalmazni. Valójában a behozatal akadályozására alkalmas intézkedést mennyiségi korlátozással azonos hatású intézkedésnek kell minősíteni még abban az esetben is, ha az akadály csekély mértékű, és van más lehetőség az áruk mozgására (a 177/82. és 178/82. sz., Van de Haar et Kaveka de Meern ügyben 1984. április 5-én hozott ítélet [EBHT 1984., 1797. o.] 14. pontja).
64 Ellentétben a német kormány állításával, a jelen keresettel érintett kereskedelmi akadály eredete nem lelhető fel a 80/777 irányelv azon rendelkezésében, amely szerint a természetes ásványvizeket a forrásnál kell palackozni. Jóllehet nem zárható ki, hogy e rendelkezés hatással van a természetesásványvíz-termelők azon választására, hogy termékeiknek milyen csomagolást választanak, azonban emlékeztetni kell arra, hogy az átfogó gyűjtési rendszernek az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszerrel való felváltása többletköltséget jelent nemcsak a természetesásványvíz-termelők, hanem a VerpackV 9. cikkének (2) bekezdése által érintett, valamely másik tagállamban letelepedtetett, egyszer használatos csomagolást alkalmazó egyéb italok termelői és forgalmazói számára is.
65 Szintén nem bír jelentősséggel a német kormány azon állítása, hogy az egyszer használatos csomagolásba palackozott természetes ásványvizek behozatalának növekedése az egyszer használatos csomagolást alkalmazó természetesásványvíz-termelőkkel szembeni hátrányos megkülönböztetés hiányát bizonyítja. Valójában – még ha e tendencia megfigyelhető volt is a német piacon – ezen az alapon nem lehet eltekinteni attól a ténytől, hogy a VerpackV 8. és 9. cikke akadályozza a valamely másik tagállamban letelepedett természetesásványvíz-termelők termékeinek német piacon való értékesítését.
66 Végül – a német kormány állításával ellentétben – a VerpackV 8. és 9. cikke arra tekintettel nem kerülhet ki az EK 28. cikk alkalmazási köréből, mivel az nem a természetes ásványvizeknek a csomagolási módját, hanem kizárólag csak – a Keck és Mithouard ügyben 1993. november 24-én hozott ítélet (a C‑267/91. és C‑268/91. ügyben hozott ítélet [EBHT 1993., I‑6097.] 16. és azt követő pontjai) értelemben vett – értékesítési módját szabályozza .
67 Valójában a Bíróság úgy vélte, hogy az importált termékek csomagolása vagy címkézése módosításának a szóban forgó intézkedésekből eredő szükségessége kizárja, hogy ezen intézkedések csak e termékeknek a fent hivatkozott Keck és Mithouard ítélet értelmében vett értékesítési módjára vonatkoznak (lásd a C‑33/97. sz. Colim-ügyben 1999 június 3-án hozott ítélet [EBHT 1999., I‑3175. o.] 37. pontját, a C‑12/00. sz., Bizottság kontra Spanyolország ügyben 2003. január 16-án hozott ítélet [EBHT 2003., I‑459.] 76. pontját és a C‑416/00. sz. Morellato-ügyben 2003. szeptember 18-án hozott ítélet [EBHT 2003. I‑9343. o.] 29. pontját.
68 Amint az a jelen ítélet 59. pontjában is megállapításra került, az átfogó gyűjtési rendszerben való részvételnek valamely egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszerrel történő felváltása arra kötelezi a termelőket, hogy a csomagolás egyes jelzéseit megváltoztassák.
69 Mindenesetre, mivel a szóban forgó rendelkezések nem azonos módon érintik a Németországban termelt és a más tagállamból származó italok forgalmazását, nem kerülhetnek ki az EK 28. cikk alkalmazási köréből (lásd a fent hivatkozott Keck és Mithouard ítélet 16 és 17. pontját).
A környezetvédelemre alapított igazolásról
70 Meg kell tehát vizsgálni, hogy a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdése és 9. cikkének (2) bekezdése, amennyiben azok kereskedelmi akadályt képeznek, környezetvédelmi indokokkal igazolhatóak-e.
71 A francia kormány által támogatott Bizottság állítása szerint a természetes ásványvizek esetében, amelyeket a forrásnál kell palackozni, az említett szabályozást környezetpolitikához kapcsolódó indokok, nem igazolják, és az mindesetre nem tesz eleget az arányosság ismérvének.
72 A német kormány álláspontja szerint a VerpackV 8. és 9. cikkét a környezetpolitikához kapcsolódó számos célkitűzés, így például a hulladék keletkezésének megelőzése, az egyszer használatos csomagolások legmegfelelőbb ártalmatlanítási megoldásainak meghatározása és a tájnak a természetben felhalmozódó szeméttel szembeni védelme igazolja. Állítja, hogy még ha elfogadjuk is azt az álláspontot, miszerint a szóban forgó rendelkezések csak a hulladékkeletkezés megelőzésének általános célkitűzését érintik, ökológiai szempontból az egyszer használatos italok csomagolásának betétdíj-rendszeréből fakadó előnyök lényegesen felülmúlják azokat a lehetséges hátrányokat, amelyek ahhoz kötődnek, hogy egyes csomagolóanyagokat nagy távolságba kell a termelés helyére szállítani.
73 A német kormány véleménye szerint az egyszer használatos csomagolások betétdíj-rendszere megfelelő és szükséges a kitűzött célok elérésére, mivel olyan intézkedésről van szó, amelynek elsődleges célja a fogyasztói magatartás megváltoztatása. Az egyszer használatos csomagolások betétdíj-rendszerének hatására a fogyasztó ezeket a csomagolásokat is újrahasználható csomagolásként érzékeli.
74 Végül az EK 174. cikk (2) bekezdésében megfogalmazott elővigyázatosság és megelőzés elve mérlegelési sávot biztosít a tagállamok számára a környezetpolitika érdekében. A német kormány szerint lehetetlen volna, hogy a nagy távolságra elszállított italokat mentesítsék a betétdíj-kötelezettség alól, mivel ez az engedmény nemcsak a versenyt torzítaná azon vállalkozások között, akik a termékeiket egyszer használatos csomagolásban forgalmazzák, hanem megfosztaná a hatékony érvényesüléstől a 94/62 irányelv 5. cikkében előírt újrahasználható csomagolások előmozdításának célkitűzését. Az ilyen engedmény nem lenne kivitelezhető azért sem, mivel egyes német területen elhelyezkedő értékesítési helyek nem lennének távol a Németországban értékesített természetes ásványvizek azon termelési helyétől, amely e területen kívül található.
75 Ebből a szempontból emlékeztetni kell arra, hogy az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a közösségi kereskedelem akadályozására alkalmas nemzeti intézkedések igazolhatóak a környezetvédelem feltétlenül érvényesítendő követelményeivel, amennyiben a szóban forgó intézkedések arányosak az elérni kívánt céllal. (a fent hivatkozott Bizottság kontra Dánia ítélet 6. pontja, a C‑389/96. sz., Aher-Waggon ügyben 1998. július 14-én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑4473. o.] 20. pontja).
76 A német kormány állítása szerint a betétdíj- és visszaváltási rendszer létrehozása növeli a visszahozott üres csomagolások arányát, és a csomagolási hulladék szelektív válogatásához vezet, javítva ezzel ez utóbbiak hasznosítását. Továbbá, mivel a betétdíj előzetes felszámítása a fogyasztót arra ösztönzi, hogy az üres csomagolást visszajuttassa az értékesítési helyekhez, ezzel hozzájárul a természetben található hulladék csökkentéséhez.
77 Továbbá, amennyiben a szóban forgó szabályozás az új csomagolásihulladék-kezelési rendszer hatálybalépését az újrahasználható csomagolás arányától teszi függővé a nemzeti piacon, olyan helyzetet teremt, amelyben az egyszer használatos csomagolásba palackozott italok értékesítésének bármilyen növekedése a rendszer megváltozásának valószínűségét erősíti. Amennyiben a szóban forgó szabályozás így az érintett termelőket és forgalmazókat arra ösztönzi, hogy újrahasználható csomagolásokat alkalmazzanak, hozzájárul az ártalmatlanítandó hulladék csökkentéséhez, amely a környezetvédelmi politika egyik általános célkitűzése.
78 Azonban ahhoz, hogy valamely szabályozás az arányosság elvével összhangban álljon, nemcsak azt kell vizsgálni, hogy a felhasznált eszközök alkalmasak-e a kitűzött cél megvalósítására, hanem azt is, hogy azok nem haladják-e meg azt a mértéket, amely e cél eléréséhez szükséges (lásd a C‑284/95. sz., Safety Hi-Tech ügyben 1994. július 14-én hozott ítélet [EBHT 1998., I‑4301.] 57. pontját).
79 E tekintetben meg kell említeni, hogy ahhoz, hogy a nemzeti szabályozás eleget tegyen ez utóbbi ismérvnek, elegendő átállási időt kell biztosítania az érintett termelőknek és forgalmazóknak arra, hogy az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer hatálybalépését megelőzően alkalmazkodhassanak az új rendszer követelményeihez.
80 Minthogy a VerpackV 9. cikke (2) bekezdésében előírt hat hónap – az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer létrehozására irányuló kötelezettség bejelentése és az ilyen rendszer hatályba lépése között –nem elegendő ahhoz, hogy lehetővé tegye a természetesásványvíz-termelők számára, hogy termelésüket és az egyszer használatos csomagolási hulladékkal való gazdálkodásukat az új rendszerhez igazítsák, mivel ezeket egyszerre kell létrehozni.
81 E tekintetben nem bír jelentősséggel az említett 6 hónapot megelőző időtartam. Valójában még az újrahasználható csomagolóanyagok aránya elégtelenségének első megállapítását követően is kétséges marad, hogy hatályba lép-e az egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer, és ha igen mikor, mivel ez nem kizárólag a német piacon jelen lévő újrahasználható csomagolások összesített arányára vonatkozó újabb értékelésektől és az ilyen csomagolásban ugyanezen a piacon forgalmazott természetes ásványvizek arányától, hanem a szövetségi kormány azon döntésétől is függ, hogy ezen értékelések eredményét közzéteszi.
82 Így a VerpackV olyan helyzetet teremt, amelyben a hulladékgazdálkodási rendszer megváltozása határozatlan ideig túlzottan bizonytalan ahhoz, hogy az érintett ágazat gazdasági szereplői számára olyan egységenkénti betétdíj- és visszaváltási rendszer bevezetését írják elő, amely az új rendszer hatálybalépése időpontjának közzétételét követően rövid időn belül rendelkezésre áll.
83 E körülmények között a Bizottság keresetét megalapozottnak kell tekinteni.
84 Meg kell tehát állapítani, hogy a Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel a VerpackV 8. cikkének (1) bekezdésével és 9. cikkének (2) bekezdésével csomagolás-újrahasználati rendszert hozott létre azon termékek vonatkozásában, amelyeket a 80/777 irányelvnek megfelelően a forrásnál kell palackozni – nem teljesítette a 94/62 irányelv 5. cikke és az EK 28. cikk együtt értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit.
A költségekről
85 Az eljárási szabályzat 69. cikkének 2. §-a alapján a Bíróság a pervesztes felet kötelezi a költségek viselésére, ha a pernyertes fél ezt kérte. A Németországi Szövetségi Köztársaságot, mivel pervesztes lett, a Bizottság kérelmének megfelelően kötelezni kell a költségek viselésére. Ugyanezen szabályzat 69. cikkének 4. §-ával összhangban a Bizottság kereseti kérelme támogatása végett beavatkozó tagállamok maguk viselik saját költségeiket.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A Németországi Szövetségi Köztársaság – mivel a Verordnung über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen (a csomagolási hulladékok keletkezésének megelőzéséről és hasznosításukról szóló rendelet) 8. cikkének (1) bekezdésével és 9. cikkének (2) bekezdésével csomagolás-újrahasználati rendszert hozott létre azon termékek vonatkozásában, amelyek a természetes ásványvizek kinyerésére és forgalmazására vonatkozó tagállami jogszabályok közelítéséről szóló, 1980. július 15-i 80/777/EGK tanácsi irányelvnek megfelelően a forrásnál kell palackozni – nem teljesítette a csomagolásról és a csomagolási hulladékról szóló, 1994. december 20-i 94/62/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 5. cikke és az EK 28. cikk együtt értelmezett rendelkezéseiből eredő kötelezettségeit.
2) A Bíróság a Németországi Szövetségi Köztársaságot kötelezi a költségek viselésére.
3) A Francia Köztársaság, valamint Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága maguk viselik saját költségeiket.
Aláírások
* Az eljárás nyelve: német.