A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE

1991. február 21. (*)

„Ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróságok hatásköre közösségi rendeleten alapuló nemzeti aktus végrehajtásának felfüggesztésére – A cukorágazatban bevezetett különleges veszteségpótló hozzájárulás érvényessége”

A C‑143/88. és C‑92/89. sz. egyesített ügyekben,

a Bírósághoz a Finanzgericht Hamburg (Németországi Szövetségi Köztársaság) és a Finanzgericht Düsseldorf (Németországi Szövetségi Köztársaság) által az EGK‑Szerződés 177. cikke alapján benyújtott, az e bíróságok előtt

a Zuckerfabrik Süderdithmarschen AG

és

a Hauptzollamt Itzehoe

között, valamint

a Zuckerfabrik Soest GmbH

és

a Hauptzollamt Paderborn

között folyamatban lévő eljárásokban az EGK‑Szerződés 189. cikkének értelmezésére (C‑143/88. sz. ügy) és az 1986/87‑es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2‑i 1914/87/EGK tanácsi rendelet (HL L 183., 5. o.) érvényességére (C‑143/88. és C‑92/89. sz. ügy) vonatkozó előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában,

A BÍRÓSÁG,

tagjai: O. Due elnök, G. F. Mancini, J. C. Moitinho de Almeida, G. C. Rodríguez Iglesias és M. Díez de Velasco tanácselnökök, Sir Gordon Slynn, C. N. Kakouris, R. Joliet, F. A. Schockweiler, F. Grévisse és M. Zuleeg bírák,

főtanácsnok: C. O. Lenz,

hivatalvezető: H. A. Rühl főtanácsos,

figyelembe véve a következők által előterjesztett írásbeli észrevételeket:

–        a Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a Zuckerfabrik Soest képviseletében Ehle, Schiller és társai, a kölni ügyvédi kamara tagjai,

–        az olasz kormány képviseletében L. Ferrari Bravo professzor, a külügyminisztérium diplomáciai jogvitákkal foglalkozó osztályának vezetője, meghatalmazotti minőségben, segítője I. M. Braguglia avvocato dello Stato,

–        az Egyesült Királyság képviseletében J. A. Gensmantel, Treasury Solicitor, meghatalmazotti minőségben,

–        az Európai Közösségek Tanácsának képviseletében M. A. Bräutigam, a jogi szolgálat tagja, meghatalmazotti minőségben,

–        az Európai Közösségek Bizottságának képviseltében D. Booß és G. zur Hausen jogtanácsosok, meghatalmazotti minőségben,

tekintettel a tárgyalásra készített jelentésre,

a Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a Zuckerfabrik Soest (képviselik őket: D. Ehle és J. Sedemund, a kölni ügyvédi kamara tagjai) az olasz kormány, az Egyesült Királyság Kormányának (képviseli: C. Bellamy, meghatalmazotti minőségben) valamint a Tanács és a Bizottság szóbeli észrevételeinek az 1990. március 20‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,

meghozta a következő

Ítéletet

1        1988. március 31‑i végzésével, amely 1988. május 20‑án érkezett a Bírósághoz, a Finanzgericht Hamburg az EGK‑Szerződés 177. cikke alapján előzetes döntéshozatal céljából két kérdést terjesztett a Bíróság elé, egyrészt az ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróságok azon hatáskörére vonatkozóan, hogy felfüggeszthetik-e közösségi rendeleten alapuló nemzeti aktus végrehajtását, másrészt az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet érvényességét illetően (HL L 183., 5. o.).

2        Ezek a kérdések a cukrot előállító Zuckerfabrik Süderdithmarschen és a Hauptzollamt Itzehoe (az itzehoe-i fővámhivatal) között folyamatban lévő eljárás keretében merültek fel. 1987. október 19-én hozott határozatában a Hauptzollamt Itzehoe 1 982 942,66 DM összeg befizetésére kötelezte a Zuckerfabrik Süderdithmarschent, az 1986/87-es cukorpiaci gazdasági évre vonatkozó különleges veszteségpótló hozzájárulás címén.

3        Ennek a hozzájárulásnak, amelyet a Szerződés 43. cikke alapján elfogadott, fent hivatkozott 1914/87 rendelet vezetett be, az a célja, hogy a Közösség által az 1986. július 1-jétől 1987. június 30-ig tartó gazdasági év során a cukorágazatban elszenvedett veszteségeket teljesen pótolja. Ezeket a veszteségeket a különlegesen magas export-visszatérítések idézték elő, amelyeket az év során a Közösségnek kellett finanszíroznia annak érdekében, hogy biztosítsa a közösségi többlettermelésből származó cukor harmadik országokban történő forgalomba hozatalát.

4        A Zuckerfabrik Süderdithmarschen kifogást emelt a Hauptzollamt Itzehoe határozata ellen, amely elutasításra került. A Zuckerfabrik ekkor a Finanzgericht Hamburghoz fordult a határozat végrehajtásának felfüggesztése érdekében. Ezen felül ugyanehhez a bírósághoz e határozat megsemmisítése iránti keresetet is benyújtott. E két kereset alátámasztására a Zuckerfabrik arra hivatkozott, hogy az 1914/87 rendelet, amelyen a Hauptzollamt határozata alapul, érvénytelen.

5        A Finanzgericht Hamburg helyt adott a Hauptzollamt Itzehoe határozata végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek és a Bíróságnak a következő kérdéseket tette fel előzetes döntéshozatal céljából:

„1a)      Az EGK-Szerződés 189. cikkének második bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy a rendeletek általános hatálya a tagállamokban nem zárja ki a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy az ideiglenes bírói jogvédelem keretében felfüggesszék olyan közigazgatási aktus hatályát, amelyet egy rendelet alapján hoztak meg, mindaddig, amíg az alapul szolgáló jogvitában döntés nem születik?

b)      Amennyiben az 1. a) kérdésre igenlő a válasz: milyen feltételekkel nyújthatnak a tagállami bíróságok ideiglenes bírói jogvédelmet? Léteznek-e vonatkozó közösségi jogi feltételek, és amennyiben igen, melyek ezek? Vagy ezt az ideiglenes bírói jogvédelmet a nemzeti jog alapján kell meghatározni?

2)      Érvényes-e az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet? Különösen, érvénytelen-e az említett rendelet a pénzügyi terheket előíró rendeletek visszamenőleges hatályának tilalmára vonatkozó elv megsértése miatt?”

6        Egy másik végzéssel a Finanzgericht Hamburg úgy határozott, hogy felfüggeszti az ügy érdemére vonatkozó eljárást mindaddig, amíg a Bíróság nem határoz az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdésről.

7        Emellett, 1988. október 19-i végzésével, amely 1989. március 20-án érkezett a Bírósághoz, a Finanzgericht Düsseldorf az EGK-Szerződés 177. cikke alapján öt kérdést tett fel szintén az 1914/87 tanácsi rendelet érvényességére vonatkozóan.

8        Ez az öt kérdés az ugyancsak cukrot előállító Zuckerfabrik Soest GmbH és a Hauptzollamt Paderborn (a paderborn-i fővámhivatal) között folyamatban lévő eljárás keretében merült fel.1987. október 20-án hozott határozatában a Hauptzollamt Paderborn 1 675 013,71 DM összeg befizetésére kötelezte a Zuckerfabrik Soest-et, az említett veszteségpótló hozzájárulás címén.

9        A Zuckerfabrik Soest e határozat ellen kifogást emelt, amely elutasításra került. A Zuckerfabrik Soest ezt követően a Finanzgericht Düsseldorfhoz fordult a Hauptzollamt Paderborn határozata végrehajtásának felfüggesztése érdekében. Emellett ugyanehhez a bírósághoz a határozat megsemmisítése iránti keresetet nyújtott be. E kérelem és e kereset alátámasztására a Zuckerfabrik Soest – a Zuckerfabrik Süderdithmarschenhez hasonlóan – arra hivatkozott, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló rendelet, amelyen a Hauptzollamt Paderborn határozata alapul, érvénytelen.

10      Az ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró Finanzgericht Düsseldorf 1988. február 10-i végzésével helyt adott a Hauptzollamt Paderborn határozata végrehajtásának felfüggesztése iránti kérelemnek azzal az indokolással, hogy komoly kétségek merültek fel a különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló rendelet érvényességével kapcsolatban.

11      1988. október 19-i végzésével az említett Finanzgericht úgy határozott, hogy felfüggeszti az ügy érdemére vonatkozó eljárást, és a következő, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel fordult a Bírósághoz:

„1)      Érvénytelen-e az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet (HL L 183., 1987.7.3., 5. o.) azon az alapon, hogy a veszteségpótló hozzájárulás finanszírozási adót jelent, amelyet csak az EGK-Szerződés 201. cikkének alapján lehetne bevezetni?

Másodlagosan

2)      A különleges veszteségpótló hozzájárulásnak az 1914/87 tanácsi rendelettel az 1986/87-es gazdasági évre történő bevezetése összeegyeztethető-e az önfinanszírozásra vonatkozóan az 1785/81 rendelet 28. cikkében előírt korlátozással, illetve a közösségi jogrendszer biztonságának elvével?

Másodlagosan

3)      Az 1986/87-es gazdasági évre a cukorágazatban a különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetése összeegyeztethető-e annak tilalmával, hogy egy gazdasági ágazatra olyan kockázatokat terheljenek rá, amelyek a piacszervezéseken belül idegen kockázatokat képviselnek, illetve az ésszerűtlen pénzügyi terhek tilalmának elvével?”

Másodlagosan

4)      Az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló 1914/87 rendelet 1. cikke megsérti-e a hátrányos megkülönböztetés tilalmát (EGK-Szerződés 40. cikke harmadik bekezdésének második albekezdése) azzal, hogy a B cukrot lényegesen magasabb teherrel sújtja, mint az A cukrot?

Másodlagosan

5)      Az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló 1914/87 rendelet a fentebb említett körülmények között megsérti-e a tulajdonjog védelmének és gazdasági tevékenységek szabad gyakorlásának közösségi jogi alapelvét, minthogy e tevékenységeket már nem képesek a tényleges nyereségből finanszírozni, hanem csak a tartalékokból, amiért is maguknak a vállalkozásoknak a léte forog kockán?”

12      A két alapügy tényállásának, a szóban forgó közösségi rendelkezéseknek, valamint a két eljárás lefolytatásának és a Bírósághoz benyújtott írásbeli észrevételeknek a részletesebb ismertetése a tárgyalásra készített jelentésekben található. Az ügy iratainak ezen elemei a továbbiakban csak a Bíróság érveléséhez szükséges mértékben kerül ismeretetésre.

13      Tekintettel a tárgy hasonlóságára és a két ügy közötti összefüggésre – amit a tárgyalás is megerősített –, helyénvaló azokat az eljárási szabályzat 43. cikke értelmében az ítélethozatal céljából egyesíteni.

 A közösségi rendeleten alapuló nemzeti aktus végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó kérdésről

 Az elvről

14      A Finanzgericht Hamburg először is lényegében azt kérdezi, hogy az EGK-Szerződés 189. cikkének második bekezdését úgy kell-e értelmezni, hogy az kizárja a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy elrendelhessék egy közösségi rendelet alapján hozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését.

15      A Finanzgericht Hamburg azzal érvel az ilyen felfüggesztés elrendelésére vonatkozó hatáskör elismerése mellett, hogy ez az intézkedés csak elhalasztja a nemzeti határozat esetleges alkalmazását, de nem kérdőjelezi meg a közösségi rendelet érvényességét. Ugyanakkor – kérdése okának magyarázatául – a nemzeti bíróság hatáskörével szemben felhozza, hogy ilyen felfüggesztés elrendelése, minthogy jelentős következményekkel járhat, megakadályozhatja a rendeletek valamennyi tagállamban való teljes érvényesülését, megsértve ezzel a Szerződés 189. cikkének második bekezdését.

16      Először is hangsúlyozni kell, hogy a Szerződés 189. cikke második bekezdésének rendelkezései nem akadályozhatják meg a közösségi jog által a jogalanyoknak biztosított bírói jogvédelmet. Azokban az esetekben, amikor a közösségi rendeletek közigazgatási végrehajtása a nemzeti hatóságokra hárul, a közösségi jog által biztosított bírói jogvédelem magába foglalja a jogalanyok azon jogát, hogy – közbenső kérdés keretében – a nemzeti bíróságok előtt vitassák az ilyen rendeletek jogszerűségét, és arra késztessék e bíróságokat, hogy előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel forduljanak a Bírósághoz.

17      Ez a jog veszélybe kerülne, ha a közösségi rendeletek érvénytelenségének megállapítására kizárólagos hatáskörrel rendelkező Bíróság ítéletének meghozataláig (lásd a 314/85. sz. Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítéletet [EBHT 1987., 4189. o.] 20. pontját) a jogalanynak nem lenne lehetősége arra, hogy – bizonyos feltételek fennállása esetén – elnyerje a felfüggesztést elrendelő határozatot, amely az adott jogalany vonatkozásában felfüggesztené a vitatott rendelet hatályát.

18      Amint a Bíróság a fent hivatkozott Foto-Frost-ügyben 1987. október 22-én hozott ítéletében megállapította (16. pont), az érvényesség vizsgálatára vonatkozó előzetes döntéshozatalra utalás, csakúgy, mint a megsemmisítés iránti kereset, a közösségi intézmények jogi aktusainak jogszerűségére vonatkozó felülvizsgálat egy módja. A megsemmisítés iránti kereset keretében az EGK-Szerződés 185. cikke értelmében a felperesnek joga van ahhoz, hogy kérelmezze a megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztését, a Bíróság pedig hatáskörrel rendelkezik annak elrendelésére. Az ideiglenes védelmi rendszer koherenciája tehát megköveteli, hogy a nemzeti bíróságok is elrendelhessék egy olyan közösségi rendeleten alapuló nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését, amelynek jogszerűsége vitatott.

19      Másfelől, a C-213/89. sz. Factortame-ügyben 1990. június 19-én hozott ítéletében (EBHT 1990., I-2433. o.) – amely ügyben egy tagállami törvénynek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségéről volt szó – hivatkozva a 177. cikk hatékony érvényesülésére, a Bíróság úgy ítélte meg, hogy a nemzeti bíróságnak, amely értelmezésre vonatkozó előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekkel fordult a Bírósághoz annak érdekében, hogy eldönthesse az említett összeegyeztethetőség kérdését, rendelkeznie kell azzal a lehetőséggel, hogy ideiglenes intézkedéseket rendeljen el a vitatott nemzeti törvény alkalmazásának felfüggesztésére, mindaddig, amíg a Bíróság meg nem hozza a 177. cikk címén az értelmezésre vonatkozó ítéletét.

20      A közösségi jog által a nemzeti bíróságok előtt biztosított ideiglenes védelem nem változhat aszerint, hogy a nemzeti jog rendelkezéseinek a közösségi joggal való összeegyeztethetőségét vagy a másodlagos közösségi jogi aktusok érvényességét vitatják, mivel a vitatás mindkét esetben magán a közösségi jogon alapul.

21      Az előző megfontolásokra tekintettel tehát az első kérdés első részére azt a választ kell adni, hogy a Szerződés 189. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem zárja ki a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy egy közösségi rendelet alapján meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését elrendeljék.

 A felfüggesztés feltételeiről

22      A Finanzgericht Hamburg ezt követően azt kérdezi, hogy a nemzeti bíróságok milyen feltételekkel rendelhetik el egy közösségi rendeleten alapuló nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését, tekintettel azon kételyekre, amelyek az adott rendelet érvényességét illetően felmerülhetnek.

23      Mindenekelőtt meg kell állapítani, hogy egy megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztésére irányuló intézkedés csak akkor hozható meg, ha a felperes által hivatkozott ténybeli és jogi körülmények a nemzeti bíróságot meggyőzik arról, hogy komoly kétségek merülnek fel azon közösségi rendelet érvényességét illetően, amelyen a megtámadott közigazgatási aktus alapul. Kizárólag az érvénytelenség megállapításának lehetősége igazolhatja a felfüggesztés elrendelését, amely megállapítás a Bíróság számára van fenntartva.

24      Ezt követően rá kell mutatni, hogy a végrehajtás felfüggesztésének ideiglenes jellegűnek kell lennie. Az ideiglenes intézkedés tárgyában eljáró nemzeti bíróság tehát csak addig rendelheti el a felfüggesztést, amíg a Bíróság döntést nem hoz az érvényesség megítélésének kérdésében. Így – ha az ügyben még nem fordultak a Bírósághoz – a nemzeti bíróság feladata, hogy a kérdést előterjessze azon indokok kifejtésével, amelyek alapján véleménye szerint az érvénytelenség megállapítható.

25      A közigazgatási aktusok végrehajtásának felfüggesztésére vonatkozó egyéb feltételeket illetően meg kell állapítani, hogy az eljárás szabályait az egyes nemzeti jogok határozzák meg, és e jogok a felfüggesztés elrendelésének feltételeit tekintve olyan eltéréseket mutatnak, amelyek veszélyeztethetik a közösségi jog egységes alkalmazását.

26      Ez az egységes alkalmazás márpedig a közösségi jogrendszer egyik alapvető követelménye; következésképpen ez a követelmény maga után vonja azt, hogy a közösségi rendeleten alapuló közigazgatási aktusok végrehajtásának felfüggesztését – fenntartva különösen a kérelem benyújtásának és vizsgálatának tekintetében létező nemzeti eljárásjogi szabályokat – olyan feltételeknek kell alávetni, amelyek – legalább az elrendelés feltételeinek tekintetében – egységesek.

27      Minthogy a nemzeti bíróságoknak a felfüggesztés elrendelésére vonatkozó hatásköre megfelel a 185. cikk értelmében a Bíróságnak fenntartott hatáskörrel a 173. cikk alapján indított eljárások keretében, kívánatos, hogy e bíróságok is csak azon feltételek alapján rendelhessék el a felfüggesztést, amelyek a Bíróság általi ideiglenes intézkedés elrendelésére irányadók.

28      E tekintetben a Bíróság állandó ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy egy megtámadott jogi aktus végrehajtásának felfüggesztésére irányuló intézkedéseket csak sürgős esetben lehet meghozni, más szóval csak akkor, ha annak érdekében, hogy a kérelmező ne szenvedjen súlyos és helyrehozhatatlan károkat, már az ügy érdeméről szóló döntést megelőzően szükséges azok meghozatala és hatályosulása.

29      A sürgősség tekintetében pontosítani kell, hogy a felperes által hivatkozott kárnak olyannak kell lennie, hogy az valószínűleg még azelőtt bekövetkezne, hogy a Bíróság határozna a megtámadott közösségi jogi aktus érvényességéről. Ami a kár természetét illeti, – ahogyan azt a Bíróság több ítéletében is kimondta – tisztán vagyoni kár elvben nem tekinthető helyrehozhatatlannak. Az ideiglenes intézkedések tárgyában eljáró bíróság feladata azonban, hogy az egyes ügyek konkrét körülményeit megvizsgálja. E tekintetben azokat a tényezőket kell mérlegelnie, amelyek lehetővé teszik annak megállapítását, hogy a felfüggesztés iránti kérelem tárgyát képező aktus azonnali végrehajtása olyan természetű-e, hogy – amennyiben a közösségi jogi aktus érvénytelenségét megállapítják – a felperes számára helyrehozhatatlan károkat okozhat, amelyek nem orvosolhatók.

30      Másfelől, hozzá kell tenni, hogy a közösségi jogi rendelkezéseknek a hatásköre keretei között történő alkalmazásáért felelős nemzeti bíróságnak kötelessége a közösségi jog teljes érvényességét biztosítani, és így, a közösségi rendeletek érvényességével kapcsolatos kétségek felmerülése esetén köteles figyelembe venni a Közösség arra vonatkozó érdekét, hogy e rendeletek alkalmazásától komoly biztosíték nélkül ne lehessen eltekinteni.

31      E kötelezettség teljesítése érdekében a nemzeti bíróságnak, amelyhez a felfüggesztés iránti kérelmet benyújtották, mindenekelőtt meg kell vizsgálnia, hogy a szóban forgó közösségi jogi aktus azonnali alkalmazás hiányában nem lenne-e teljesen megfosztva hatékony érvényesülésétől.

32      Amikor a végrehajtás felfüggesztése a Közösség számára pénzügyi kockázatot jelenthet, a nemzeti bíróság számára azt is lehetővé kell tenni, hogy a felperestől megfelelő biztosítékot – például óvadékot vagy letétet – követelhessen.

33      A fenti megfontolásokból következik, hogy a Finanzgericht Hamburg által feltett első kérdés második részére azt a választ kell adni, hogy egy közösségi rendelet végrehajtására meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését a nemzeti bíróság csak abban az esetben rendelheti el, ha:

–        e bíróságnak komoly kétségei vannak a közösségi jogi aktus érvényességét illetően, és abban az esetben, ha a vitatott aktus érvényességére vonatkozó kérdéssel még nem fordultak a Bírósághoz, ő maga előterjeszti a kérdést;

–        sürgős helyzetről van szó, és a felperest súlyos és helyrehozhatatlan kár fenyegeti;

–        e bíróság megfelelően figyelembe veszi a Közösség érdekét.

 Az érvényességről

34      A Finanzgericht Hamburg megkérdőjelezte a fent hivatkozott 1914/87 rendelet érvényességét azon az alapon, hogy az ellentétben áll a visszamenőleges hatály tilalmának elvével, és ezáltal sérti a jogbiztonság elvét is.

35      A Finanzgericht Düsseldorf a maga részéről szintén kétségeit fejezte ki ugyanennek a rendeletnek az érvényességével kapcsolatban, s öt kérdést tett fel, amelyekben felsorolja a kifogásait, amelyek a különleges veszteségpótló hozzájárulás létrehozásának megfelelő jogi alapjával, az említett rendeletnek a cukor piacának közös szervezéséről szóló, 1981. június 30-i 1785/81/EGK tanácsi alaprendelettel (HL L 177., 4. o.) való összeegyeztethetőségével, továbbá azon elvek megsértésével kapcsolatosak, amelyek tiltják idegen kockázatok, illetve ésszerűtlen pénzügyi terhek ráterhelését a gazdaság egy ágazatára, valamint amelyek a tulajdonjog védelmére és a szakmai tevékenységek szabad gyakorlására vonatkoznak.

36      A fenti két ügyben feltett kérdéseket – mivel pusztán ugyanazon jogi aktus különböző szempontokból való lehetséges vitatását jelentik – helyénvaló együtt megvizsgálni.

 Az EGK-Szerződés 201. cikkében foglalt eljárás megsértésére vonatkozó kifogásról

37      A Finanzgericht Düsseldorf lényegében úgy ítéli meg, hogy ahhoz, hogy egy hozzájárulást a mezőgazdasági piacok közös szervezésének keretében, az EGK-Szerződés 43. cikke alapján fogadhassanak el, a hozzájárulásnak a szóban forgó piac szabályozására kell irányulnia. Ilyen intézkedés csak a jelenre vagy a jövőre vonatkozhat. Nem ez a helyzet azonban a különleges veszteségpótló hozzájárulás esetében, amely arra irányul, hogy egy már elmúlt gazdasági év veszteségeit pótolja. Ezen felül, csak a cukorgyártókat kötelezik ennek a hozzájárulásnak a megfizetésére, míg egy piacszabályozási intézkedésnek elsőként a cukorrépa-termesztőkre kellene vonatkoznia. A Finanzgericht Düsseldorf szerint a vitatott hozzájárulás így egy finanszírozási adó jellegét ölti, amelyet csak a Szerződés 201. cikke alapján lehetne érvényesen kivetni.

38      E kifogás megválaszolása végett rá kell mutatni, hogy a Közösségek saját forrásainak rendszeréről szóló, 1985. május 7-i 85/257/EGK tanácsi határozat (HL L 128., 15. o.) – amely a vitatott rendelet elfogadása idején hatályban volt – 2. cikke megkülönbözteti egyrészről „a cukorágazat piacának közös szervezése keretein belül nyújtott hozzájárulásokat és egyéb vámokat”, amelyek ettől fogva saját forrásokat képeznek, másrészről az „olyan új díjból származó bevétel[t], amelyet valamely közös politika keretében vezettek be” a Szerződések rendelkezéseinek megfelelően, és amely csak akkor minősül saját forrásnak, ha betartották az EGK-Szerződés 201. cikkében és a többi alapszerződés vonatkozó rendelkezéseiben előírt eljárásokat.

39      Figyelembe véve a cukortermelést és közösségi piacot sem elkerülő változásokat a fent hivatkozott 1985. május 7-i határozat 2. cikke első bekezdésének a) pontját nem lehet úgy értelmezni, hogy annak alkalmazását kizárólag azokra a hozzájárulásokra akarták volna korlátozni, amelyek a meghozatalakor érvényben voltak, vagyis az említett 1785/81 tanácsi rendelet (a továbbiakban: alaprendelet) által akkoriban előírt hozzájárulásokra. Mivel a különleges veszteségpótló hozzájárulás kiegészíti azon hozzájárulásokat, amelyek az 1985. május 7-i határozat elfogadásakor már léteztek, így az – az említett határozat értelmében – „a cukorágazat piacának közös szervezése keretein belül nyújtott hozzájárulások és egyéb vámok” közé tartozik.

40      Mindenesetre helyénvaló kiemelni, hogy – ahogyan azt a Bíróság a 108/81. sz. Amylum-ügyben 1982. szeptember 30-án hozott ítéletében (EBHT 1982., 3107. o.) a tagállamok pénzügyi hozzájárulásainak a Közösségek saját forrásaival történő helyettesítéséről szóló, 1970. április 21-i tanácsi határozat (HL L 94., 19. o.) kapcsán kimondta – az 1985. május 7-i határozat költségvetési jogi intézkedésként annak meghatározására vonatkozik, hogy melyek a Közösségek költségvetésében szereplő saját források, nem pedig annak megállapítására, hogy melyek a vámok, adók, lefölözések, hozzájárulások és egyéb bevételi formák kivetésére hatáskörrel rendelkező közösségi intézmények.

41      Ebből az következik, hogy olyan intézkedés meghozatalához, mint amilyen az 1914/87 rendelet által előírt különleges veszteségpótló hozzájárulás, nem kellett a 201. cikk eljárásához folyamodni, még akkor sem, ha ez finanszírozási adó jellegű volt.

42      Annak megválaszolása, hogy az EGK-Szerződés 43. cikke szolgálhat-e jogalapul olyan hozzájárulás létrehozására, amely már múltbeli gazdasági műveletekre irányul, azt a kérdést veti fel, hogy a fenti cikk értelmében bevezethető-e egy hozzájárulás visszamenőleges hatállyal. Ez tehát ahhoz a kifogáshoz tartozik, amely szerint megsértették a visszamenőleges hatály tilalmának elvét, s amelyre a Bíróság a későbbiekben fog kitérni.

 Az 1914/87 rendeletnek az alaprendelettel történő összeegyeztethetőségére vonatkozó kifogásról

43      A Finanzgericht Düsseldorf a 113/77. sz., NTN Toyo Bearing Company-ügyben 1979. március 29-én hozott ítéletre (EBHT 1979., 1185. o.) hivatkozva úgy ítéli meg, hogy tekintettel arra, hogy a Tanács az alaprendelet 28. cikkében felső határt szabott meg a cukorgyártóktól követelhető hozzájárulások összegét illetően, ezt követően nem lehet közvetlenül a Szerződés 43. cikkén alapuló másik rendelettel olyan hozzájárulást bevezetni, amely meghaladja ezt a felső határt.

44      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy mind az alaprendeletet, mind a vitatott 1914/87 rendeletet a Szerződés 43. cikke alapján hozták meg. Az 1914/87 rendelet így nem tekinthető az alaprendelet végrehajtási rendeletének, ellentétben a 48/86. sz. Romkes-ügyben 1987. június 16-án hozott ítéletben (EBHT 1987., 2671. o.) szereplő vitatott rendelettel.

45      A Tanács módosíthat, kiegészíthet vagy hatályon kívül helyezhet egy alaprendeletet, amelyet a Szerződés 43. cikkében szereplő eljárás szerint hozott, amennyiben ugyanennek az eljárásnak megfelelően hozza meg a módosító, kiegészítő vagy hatályon kívül helyező rendelkezéseket anélkül, hogy e rendelkezéseket be kellene illeszteni az alaprendeletbe.

46      A jelen esetben a helyzet különbözik attól, amely a fent hivatkozott, NTN Toyo Bearing Company-ügyben 1979. március 29-én hozott ítélet alapjául szolgált. Ez utóbbi esetben a Tanács, miután általános rendeletet fogadott el a Szerződés 113. cikke egyik céljának megvalósítása érdekében, különös esetre vonatkozó alkalmazási rendeletben eltért az így felállított szabályoktól.

47      E körülmények között meg kell állapítani, hogy az alaprendelet nem tiltotta meg a Tanácsnak az 1914/87 rendelet meghozatalát a Szerződés 43. cikkében előírt eljárásnak megfelelően.

 A visszamenőleges hatály tilalmára vonatkozó elv megsértésével kapcsolatos kifogásról

48      A Finanzgericht Hamburg a Finanzgericht Düsseldorfhoz hasonlóan úgy ítéli meg, hogy az 1914/87 rendelet ellentétes a visszamenőleges hatály tilalmának elvével, mivel 1987. július 2-án fogadták el, vagyis az 1986/87-es gazdasági év lezárulása után, amely 1987. június 30-án ért véget, és amelyben a rendelet révén pótolni szánt veszteségek keletkeztek. Ez a rendelet így a hozzájárulás megfizetését olyan tényekhez kapcsolja, amelyek a múltban keletkeztek, vagyis az említett gazdasági év során végzett cukorgyártáshoz. Ezen túl nem tartották tiszteletben a cukorgyártók jogos bizalmát sem, mivel ez utóbbiak számíthattak arra, hogy az alaprendeletben előírt hozzájárulások nem fognak növekedni, vagy ha növekednek is, ezek a hozzájárulások teljes egészében átháríthatók lesznek a cukorrépa-termelőkre.

49      A Bíróság a 98/78. sz. Racke-ügyben (EBHT 1979., 69. o.) és a 99/78. sz. Decker-ügyben (EBHT 1979., 101. o.) 1979. január 25-én hozott ítéletében, valamint a fent hivatkozott, 108/81. sz. Amylum-ügyben 1982. szeptember 30-án hozott ítéletében már megállapította, hogy bár a jogi helyzetek biztonságának elvével általában véve ellentétes az, hogy egy közösségi jogi aktus időbeli hatályának kezdőnapja a kihirdetést megelőző időpontra essen, kivételesen nem ez a helyzet, ha az elérendő cél ezt megköveteli, és ha az érdekeltek jogos bizalmát megfelelően tiszteletben tartják.

50      Ami a két feltétel közül az elsőt illeti, emlékeztetni kell néhány ténybeli és jogi adatra. A közösségi cukortermelés és -fogyasztás kapcsolatából származó többletet harmadik országok piacain kell forgalomba hozni. A világpiaci árfolyamok vagy árak és a Közösség árai közötti különbözetet az export-visszatérítés fedezi. Az alaprendelet előírta, hogy az ebből adódó pénzügyi terheket a termelők teljes egészében maguk viselik.

51      Annak érdekében, hogy közelebb kerüljenek a gazdasági valósághoz, és ezáltal lehetővé tegyék a piaci stabilitást, amely a Szerződés 39. cikkének egyik célkitűzése, az alaprendelet előírta, hogy főszabályként e hozzájárulások az egyes gazdasági évek vége előtt esedékesek, és következésképpen az azon export-kötelezettségvállalások vonatkozásában rendesen előrelátható veszteségek alapján fizetendők, amelyeket a folyó gazdasági évben kell teljesíteni.

52      Mindazonáltal, bizonyos kivételes események hatását, mint jelen esetben a dollár árfolyamának hirtelen zuhanását vagy a világ cukorárfolyamainak összeomlását – amelyek a szóban forgó gazdasági év során következtek be – a hozzájárulások megállapításának idején nem lehetett megfelelő pontossággal előre látni. Ebben az esetben jogszerű, hogy csak azt követően lehet megállapítani a gyártók által fizetendő terheket, hogy az események teljes hatását megállapították, és esetlegesen annak a gazdasági évnek a végét követően, amelyben azok bekövetkeztek.

53      Ha az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozó veszteségek összességének megállapítását követően a Tanács nem tett volna semmilyen intézkedést a gyártókra már kivetett hozzájárulások kiegészítésére, a követendő célt, vagyis a cukorpiac stabilitásának az export-visszatérítések segítségével, közös érdekben történő biztosítását, csak a Közösség költségvetésének megterhelésével lehetett volna elérni, jóllehet a gyártók általi teljes finanszírozás a cukorpiac közös szervezésének egyik alapelvét képezi.

54      A Tanács így szabályszerűen ítélhette úgy, hogy a köz érdekében elérendő cél, vagyis a közösségi cukorpiac stabilizálása megköveteli, hogy a megtámadott rendelet hatálya az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozzon. Következésképpen úgy tekinthető, hogy teljesült az az első feltétel, amelytől a közösségi jogi aktusok kihirdetésük előtti időpontban történő alkalmazhatósága függ.

55      Annak megállapítása végett, hogy a fentebb említett második feltétel is teljesült-e, meg kell vizsgálni, hogy a Tanács eljárása veszélyeztette-e azt a jogos bizalmat, amelyeket az érdekeltek az alaprendelet által meghatározott felső határral kapcsolatban tápláltak, és amelyet az 1914/87 rendelet 1987. július 2-i kihirdetése megingathatott.

56      Az alapügyekben az eljárás felei azonban nem hivatkozhatnak védelemre méltó jogos bizalomra.

57      Ugyanis: először is, az alaprendelet tizenegyedik preambulumbekezdése tájékoztatta a cukorgyártókat arról, hogy a Közösség termelése és fogyasztása közötti kapcsolatból származó többlet forgalomba hozatalának megfelelő költségeket teljes egészében nekik kell fedezniük.

58      Másodszor, a Bizottság 1986. szeptember 9-én közzétette a VI PC 2 – 408 hivatkozási számú mérleget, amely világosan mutatta az 1986/87-es gazdasági évre valószínűsíthető hiányt.

59      Harmadszor, a javaslatnak az 1987. április 3-i Hivatalos Lapban – vagyis a gazdasági év vége előtt – történő közzétételével (HL C 89., 18. o.) a gyártók megtudták, hogy a Bizottság benyújtott a Tanácsnak egy rendelettervezetet a cukorágazatban az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozó különleges veszteségpótló hozzájárulás létrehozásáról, ahogyan azt a megtámadott 1914/87 rendelet átvette.

60      Mindezekből következik, hogy a visszamenőleges hatály tilalmára vonatkozó elv megsértésével kapcsolatos kifogás nem fogadható el.

 Az azon tilalommal kapcsolatos kifogásról, amely szerint nem lehet ráterhelni egy gazdasági ágazatra az érintett piac szervezésétől idegen kockázatokat vagy ésszerűtlen pénzügyi terheket

61      A Finanzgericht Düsseldorf úgy ítéli meg, hogy a piac azon zavarai, amelyeket a piacok közös szervezésének keretében hozott intézkedések orvosolhatnak, olyanok, amelyek a piacon belüli okokra vezethetők vissza. A cukorpiactól különböző piacszervezéseknél a világpiac árfolyamainak eséséből, valamint a dollár árfolyamának zuhanásából adódó kockázatokat kizárólag az EMOGA finanszírozza. Ez azt bizonyítja, hogy a jogalkotó olyan kockázatoknak tekinti ezeket, amelyek a piaci szereplők befolyási körén kívül esnek, és így nem lehet azokat rájuk hárítani.

62      Mindenekelőtt meg kell jegyezni, hogy helytálló az a megállapítás, hogy ezeket a kockázatokat legtöbbször az EMOGA finanszírozza. Ugyanakkor ez nincs előírva a Szerződésben, amely a 40. cikk (4) bekezdésében lehetővé teszi ilyen alapok létrehozását, anélkül azonban hogy előírná azok részvételét a piacszervezések valamennyi intézkedésében. Az, hogy a cukorágazat az egyetlen, amelyben az önfinanszírozás elve érvényesül, azzal magyarázható – ahogy ezt a Tanács a Bíróság kérdésére adott válaszában kifejtette –, hogy a mezőgazdaság más ágazataiban a gyártók alacsonyabb szintű árgaranciával rendelkeznek, s ebből fakad, hogy a finanszírozást nem nekik kell viselniük.

63      Ezt követően rá kell mutatni, hogy az export-visszatérítések rendszerének köszönhetően a közösségi cukorgyártók hozzáférhetnek a világpiachoz termelésük egy részének forgalomba hozatala céljából. A világpiac az, amelyhez a gyártók által vállalt kockázatok értékelése során viszonyítani kell. Az olyan körülmények, mint a cukortúltermelés vagy az európai valuták és a dollár közötti ingadozások, módosíthatják a keresletet vagy a kínálatot, következésképpen a termék árát. Az e körülményekhez kötődő kockázatok tehát nem tekinthetők az adott piactól idegennek.

64      Másfelől a különleges veszteségpótló hozzájárulás nem jelent minden esetben ésszerűtlen pénzügyi terhet a cukorgyártók számára. Egyrészt ez azoknak az előnyöknek az ellentételezése, amely lehetőséget teremtett számukra az export-visszatérítések igénybevételére azon mennyiség forgalomba hozatalához, amelyet a közösségi fogyasztást meghaladóan termeltek. Másrészt az 1914/87 rendelet 1. cikkének (3) bekezdése értelmében a cukorgyártók követelhetik a Közösségben termelt cukorrépa- vagy cukornád eladóitól e hozzájárulás nagyobb részének visszatérítését.

65      E megfontolások figyelembevételével nem fogadható el a nemzeti bíróság által előadott kifogás.

 A hátrányos megkülönböztetéssel kapcsolatos kifogásról

66      A Finanzgericht Düsseldorf a Szerződés 40. cikke (3) bekezdésének második albekezdésében tiltott hátrányos megkülönböztetést vél felfedezni abban a körülményben, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás erőteljesebben sújtja a B cukor termelőit, mint az A cukor termelőit, holott ugyanarról a termékről van szó.

67      E tekintetben helyénvaló emlékeztetni arra, hogy az alaprendelet minden egyes cukorpiaci gazdasági évre és termelési régióra meghatároz egy A alapmennyiséget és egy B alapmennyiséget. A tagállamok az A alapmennyiségüket A kvóták formájában, míg B alapmennyiségüket B kvóták formájában osztják szét a vállalkozások között. A gazdasági évenként kiosztott A kvóták összege hozzávetőlegesen megfelel az adott évben a Közösségen belüli emberi cukorfogyasztásnak. Az A kvótákon (A cukor) és B kvótákon (B cukor) belül termelt cukor szabadon forgalomba hozható a Közösségben, az intervenciós rendszernek köszönhetően részesülvén az ár- és forgalmazási garanciákból. Továbbá szabadon exportálható harmadik országokba is, adott esetben export-visszatérítés segítségével. Végül pedig a vállalkozások által az A és B kvótákon felül termelt cukor (úgynevezett C cukor) csak harmadik országokban hozható forgalomba, export-visszatérítésben való részesülés nélkül.

68      E rendszerből következően az a vállalkozás, amely az A kvótáján felül, vagyis a közösségi fogyasztásra szánt cukortermelésből rá eső részen felül termel, szükségszerűen többletet állít elő, amelynek nem lehet más értékesítési lehetősége, mint a harmadik országok felé irányuló export.

69      Ahogyan az már fentebb említésre került, a különleges veszteségpótló hozzájárulás célja az volt, hogy pótolja azon veszteségeket, amelyek a közösségi többletmennyiségek harmadik országok piacain történő értékesítésének elősegítésére szolgáló, magasabb összegű export-visszatérítésekből fakadtak.

70      Így igazolható, hogy az arányosan megnövelt terheket az A kvótán felüli cukortermelésre vetették ki.

71      Következésképpen a Szerződés 40. cikke (3) bekezdése második albekezdésének állítólagos megsértésére alapozott érvet szintén el kell utasítani.

 A tulajdonhoz való jog és a gazdasági tevékenységek szabad gyakorlásához való jog megsértésével kapcsolatos kifogásról

72      A Finanzgericht Düsseldorf úgy ítéli meg, hogy az olyan alapvető jogokat, mint a tulajdonhoz való jogot és a vállalkozás szabadságát sérti az, ha a vállalkozás nincs abban a helyzetben, hogy adott gazdasági év során megtermelt rendes nyereségéből fedezze az adott gazdasági évben felhalmozódó sorozatos hozzájárulásokat, és a tartalékaihoz kell nyúlnia, vagyis saját gazdasági alapjaihoz.

73      E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy a Bíróság már elismerte (lásd a 265/87. sz. Schräder-ügyben 1989. július 11-én hozott ítélet [EBHT 1989., 2237. o.] 15. pontját), hogy a tulajdonhoz való jog gyakorlása és a szakmai tevékenység szabad gyakorlása korlátozható, különösen egy piac közös szervezése keretében, feltéve, hogy ezek a korlátozások a Közösség által követett közérdekű célkitűzéseknek ténylegesen megfelelnek, és nem jelentenek a kitűzött célhoz képest aránytalan és megengedhetetlen beavatkozást, amely az így biztosított jogok lényegét sértené.

74      Ahogy azt az Egyesült Királyság kormánya helyesen hangsúlyozta, a hozzájárulás megfizetésének kötelezettsége nem tekinthető a tulajdonhoz való jogot korlátozó intézkedésnek.

75      Ennélfogva meg kell állapítani, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás semmilyen módon nem sérti a cukorgyártók tulajdonhoz való jogát.

76      A gazdasági tevékenységek szabad gyakorlása tekintetében fentebb már megállapításra került, hogy a különleges veszteségpótló hozzájárulás közérdekű célokat követ, hiszen megakadályozza, hogy adott gazdasági ágazat által okozott veszteségeket a Közösségnek kelljen viselnie. Ez a beavatkozás nem tekinthető aránytalannak. A hozzájárulást, amely részben áthárítható a cukorrépa-termelőkre, azzal az alapvető céllal hozták létre, hogy „ne legyen megkérdőjelezhető az előírt időpont előtt a termelési kvóták rendszere”, ahogy azt az 1914/87 rendelet negyedik preambulumbekezdése megfogalmazza. Ahogyan azt a Bizottság helyesen megállapította, a kvóták csökkentése, amely hosszú távon csökkentette volna a Közösség cukorfeldolgozó iparának világpiaci részesedését, jóval súlyosabb veszélyeket jelentett volna a cukorgyártók és a cukorrépa-termesztők érdekeire nézve.

77      Nem fogadható el tehát az az érvelés, amely szerint megsértették a gazdasági tevékenységek szabad gyakorlását.

78      Az előbbi megfontolások összességéből következik, hogy azt a választ kell adni a Finanzgericht Hamburgnak és a Finanzgericht Düsseldorfnak, hogy a feltett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2-i 1914/87/EGK tanácsi rendelet érvényességét érintené.

 A költségekről

79      A Bíróságnál észrevételt előterjesztő olasz kormány és az Egyesült Királyság kormánya részéről, valamint az Európai Közösségek Tanácsa és Bizottsága részéről felmerült költségek nem téríthetők meg. Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a nemzeti bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről.

A fenti indokok alapján

A BÍRÓSÁG

a Finanzgericht Hamburg 1988. március 31‑i végzésével és a Finanzgericht Düsseldorf 1988. október 19‑i végzésével hozzá intézett kérdésekre válaszolva a következőképpen határozott:

1)      A Szerződés 189. cikkét úgy kell értelmezni, hogy az nem zárja ki a nemzeti bíróságok azon hatáskörét, hogy egy közösségi rendelet alapján meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését elrendeljék.

2)      Egy közösségi rendelet végrehajtására meghozott nemzeti közigazgatási aktus végrehajtásának felfüggesztését a nemzeti bíróság csak abban az esetben rendelheti el, ha e bíróságnak komoly kétségei vannak a közösségi jogi aktus érvényességét illetően, és abban az esetben, ha a vitatott aktus érvényességére vonatkozó kérdéssel még nem fordultak a Bírósághoz, ő maga előterjeszti a kérdést, továbbá ha sürgős helyzetről van szó, és a felperest súlyos és helyrehozhatatlan kár fenyegeti, valamint ha e bíróság megfelelően figyelembe veszi a Közösség érdekét.

3)      A feltett kérdések vizsgálata nem tárt fel olyan tényezőt, amely az 1986/87-es gazdasági évre vonatkozóan a cukorágazatban egy különleges veszteségpótló hozzájárulás bevezetéséről szóló, 1987. július 2‑i 1914/87/EGK tanácsi rendelet érvényességét érintené.

Kihirdetve Luxembourgban, az 1991. február 21-i nyilvános ülésen.

* Az eljárás nyelve: német.