EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2024.1.29.
COM(2024) 41 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK
Jelentés az Európai Uniónak a 332/2002/EK tanácsi rendelet 10. cikke szerinti,
a tagállamok fizetési mérlegéhez középtávú pénzügyi támogatást nyújtó mechanizmusáról
1.Összefoglaló
Ez a dokumentum a Bizottság jelentése a Tanácsnak az azon tagállamok fizetési mérlegéhez középtávú pénzügyi támogatást nyújtó uniós eszköz (a továbbiakban: fizetésimérleg-támogatási mechanizmus) igénybevételéről, amelyek még nem vezették be az eurót. A 2002. február 18-i 332/2002/EK tanácsi rendelet 1 (a továbbiakban: fizetésimérleg-támogatási rendelet) 10. cikke szerint a Bizottság jelentése alapján, valamint a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság (EFC) véleményének figyelembevételével a Tanácsnak meg kell vizsgálnia, hogy „a létrehozott mechanizmus változatlanul megfelel-e elveiben, konstrukciójában és mértékét tekintve a létrehozásához vezető szükségletnek”.
Az előző jelentés 2 és a Tanácsban folytatott egyeztetés 3 óta a fizetésimérleg-támogatási mechanizmust nem aktiválták, és nem nyújtottak új hiteleket. Ennek megfelelően a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus keretében a legutolsó folyósítás a Romániának nyújtott hitel 150 millió EUR összegű részletének kifizetése volt 2011 júniusában.
Románia és Magyarország teljes mértékben visszafizette a kapott támogatást, míg a Lettországnak 2009-2010-ben folyósított 2,9 milliárd EUR összegű hitelből 217 millió EUR törlesztése még hátravan a megállapodás szerinti visszafizetési ütemtervnek megfelelően. A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus által támogatott gazdasági kiigazítást követően ezekben a tagállamokban gyorsan javult a fizetésimérleg-pozíció fenntarthatósága, ami lehetővé tette a piaci alapú külső finanszírozáshoz való visszatérést és a hitelek időben történő visszafizetését.
A Bizottság a következőképpen értékeli az eszközt:
·Legutóbbi, 2009. májusi módosítása óta a mechanizmus megfelelően működik, és a kedvezményezett tagállamok a pénzügyi támogatásnak köszönhetően képesek voltak kezelni a fizetésimérleg-problémáikat és biztosítani az állandó hozzáférésüket a tőkepiacokhoz. Minden esetben betartották a visszafizetési ütemtervet is.
·Az eszköz keretében nyújtott hitelek és hitelkeretek jelenleg 50 milliárd EUR összegben (tőkeösszeg) megállapított összesített felső határa megfelelőnek tűnik.
·Az új tanácsi rendeletre irányuló 2012-es bizottsági javaslat (COM(2012) 336 final) több módosítást is tartalmazott az euroövezetre vonatkozó uniós gazdaságpolitikai koordinációs keretben bekövetkezett változások tükrözése érdekében, amely időközben az Európai Pénzügyi Stabilitási Eszközzel (EFSF) 4 majd annak későbbi utódjával, az Európai Stabilitási Mechanizmussal (ESM) 5 is kiegészült, amelyeken keresztül pénzügyi támogatás nyújtható. A cél az volt, hogy e változások egy részét az euroövezeten kívüli tagállamokra vonatkozó keretben is figyelembe vegyék. A Bizottság javaslata például az ESM elővigyázatossági pénzügyi segítségnyújtási eszköztárának mintájára a fizetésimérleg-támogatási mechanizmust elővigyázatossági hitelkeretekkel egészítette volna ki. A Tanács megvitatta a bizottsági javaslatot, de konszenzus hiányában a jogalkotási folyamat 2013 óta nem haladt előre.
·Azóta további intézményi és gazdasági fejlemények következtek be, amelyek közül kiemelendő az Egységes Szanálási Mechanizmus létrehozása 2014-ben és az ESM 2020 végén elfogadott reformja.
·Mivel az eszköz legutóbbi, 2009. májusi módosítása óta megváltozott a kontextus, annak vizsgálata során, hogy a mechanizmus – elvei, konstrukciója és mértéke tekintetében – továbbra is megfelel-e a létrehozásához vezető szükségletnek, a Bizottság arra kéri a Tanácsot, hogy vitassa meg a közelmúltbeli válságokból levonható tanulságokat, valamint a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus kialakítása és végrehajtása tekintetében 2009 óta bekövetkezett intézményi és gazdasági fejleményeket.
2.Bevezetés
A fizetésimérleg-támogatási rendelet szerint a fizetésimérleg-támogatási mechanizmust azzal a céllal hozták létre, hogy uniós középtávú pénzügyi támogatást nyújtsanak olyan tagállamoknak, amelyek még nem vezették be az eurót 6 (eltéréssel rendelkező tagállamok) és amelyek fizetési mérlegükkel kapcsolatban nehézségeket tapasztalnak, vagy nehézségek fenyegetik őket. Az ilyen fizetésimérleg-támogatás uniós hitel vagy „finanszírozási eszköz” (pl. hitelkeret) formájában nyújtható. Ez utóbbi elővigyázatossági eszközként is nyújtható. A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus keretében nyújtott pénzügyi támogatás mindig a gazdaság külső finanszírozási nehézségeihez való alkalmazkodását elősegítő szakpolitikai program végrehajtásához van kötve.
A fizetésimérleg-támogatási rendelet alapján a Tanácsnak rendszeresen vizsgálnia kell, hogy a mechanizmus milyen mértékben felel meg továbbra is a céljának, tekintettel annak elveire, konstrukciójára és felső határára. A Tanács vizsgálatának a Bizottság jelentésén kell alapulnia, és azt követően kell elvégezni, hogy a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményt nyilvánított. A Bizottság e folyamat keretében 2012. június 22-én – a mechanizmus létrehozása óta bekövetkezett intézményi fejlemények fényében – a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus reformját javasolta (COM(2012) 336 final, lásd alább az erről szóló külön szakaszt). A Tanács azonban nem tudott közös álláspontot kialakítani, és így a jogalkotási folyamat megrekedt. Azóta további intézményi fejlemények következtek be, amelyek közül kiemelendő az Egységes Szanálási Mechanizmus létrehozása 2014-ben és az ESM 2020 végén elfogadott reformja 7 .
Ennek fényében e jelentéssel a Bizottság felkéri a Tanácsot, hogy vizsgálja meg, hogy a mechanizmus az elvei, konstrukciója és felső határa tekintetében továbbra is megfelel-e a létrehozásához vezető szükségletnek, valamint hogy vitassa meg a közelmúltbeli válságokból, valamint a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus végrehajtása során 2009 óta bekövetkezett intézményi és gazdasági fejleményekből levonható tanulságokat.
3.A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus legutóbbi alkalmazása és megfelelősége
A fizetésimérleg-támogatási rendelet 10. cikkében előírt legutóbbi jelentés 2017-es megvitatása óta egyetlen tagállam sem kért vagy kapott támogatást a mechanizmus keretében. Az utolsó fizetésimérleg-támogatási műveletekre 2008 és 2015 között került sor a következő tagállamok tekintetében:
·Magyarország (5,5 milliárd EUR folyósítása 2008/2009-ben);
·Lettország (2,9 milliárd EUR folyósítása 2009/2010-ben);
·Románia (5,0 milliárd EUR folyósítása 2009–2011-ben); két követő műveletet (2011–2013 és 2013–2015) elővigyázatossági intézkedésként kezeltek, így pénzeszközök folyósítására nem került sor.
A törlesztéseket mindig az ütemtervnek megfelelően teljesítették: Magyarországot követően Románia 2019-ben teljes mértékben visszafizette a kapott támogatást. Összhangban a megállapodás szerinti visszafizetési ütemtervvel (lásd: 1. táblázat) 8 a Lettországnak nyújtott hitelből 217 millió EUR még mindig kinnlevő.
1. táblázat: Fennmaradó fizetési kötelezettségek a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus keretében
|
Év |
Ország |
Tőke-
|
Kamat-
|
Összesen |
|
2023 |
Lettország |
|
5,8 |
5,8 |
|
2024 |
Lettország |
|
5,8 |
5,8 |
|
2025 |
Lettország |
200 |
5,8 |
205,8 |
|
Mindösszesen |
200 |
17,4 |
217,4 |
|
millió EUR
Ennek fényében a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus fennmaradó kapacitása jelenleg 49,8 milliárd EUR, amely a fizetésimérleg-finanszírozási problémákkal szembesülő euroövezeten kívüli tagállamok támogatására áll rendelkezésre. A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus 50 milliárd EUR összegű felső határa az euroövezeten kívüli tagállamok 2021. évi GDP-jének mintegy 3 %-ának felel meg. Viszonyításképpen: az ESM teljes hitelezési kapacitása az euroövezeti tagállamok 2021. évi GDP-jének 4 %-át 9 teszi ki. Ennek alapján és figyelembe véve a korábbi fizetésimérleg-programok finanszírozási igényeit, a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus jelenlegi felső határa megfelelőnek tűnik.
A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus sikeresen lezárt műveletei igazolták az eszköz hatékonyságát és sokoldalúságát. A kedvezményezett tagállamok kezelték fizetésimérleg-problémáikat, és a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus igénybevételét követően visszanyerték vagy fenntartották a tőkepiacokhoz való hozzáférésüket.
Bár a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus elvei és felső határa tekintetében vitathatatlanul továbbra is betölti célját, a konstrukció bizonyos elemei, például a finanszírozási mechanizmus 10 tekintetében érdemes lenne megfontolni bizonyos fejlesztési lehetőségeket.
4.A 2012. évi jogalkotási javaslat tartalma
A Bizottság 2012. június 22-én jogalkotási javaslatot nyújtott be a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus reformjára vonatkozóan. Ez a javaslat egy új rendeletre irányult, amely hatályon kívül helyezné és felváltaná a hatályos fizetésimérleg-támogatási rendeletet. A bizottsági javaslat általános célja az euroövezeti tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatás és szakpolitikai koordináció intézményi felépítésének tükrözése volt, különös tekintettel az ESM-re. A javaslat az alábbi fő módosításokat javasolta a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus tekintetében:
I.Rugalmasabb eszköztár: az EFSF/ESM innovációit átvéve a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus javasolt módosításai révén külön hitelkeret jött volna létre, amely feltételekhez kötött elővigyázatossági hitelkeret (PCCL) vagy szigorított feltételekhez kötött hitelkeret (ECCL) formájában valósult volna meg. A PCCL odaítélésének feltétele kizárólag a támogathatósági kritériumok teljesítése lenne, míg az ECCL odaítéléséhez a támogathatósági kritériumok teljesítése mellett korrekciós szakpolitikai intézkedéseket is meg kellene hozni. A PCCL-hez való hozzáférést azokra a tagállamokra korlátozták volna, amelyek gazdasági és pénzügyi helyzete az említett kritériumok 11 alapján „alapvetően stabilnak” minősül. Az ECCL azon tagállamok számára lett volna hozzáférhető, amelyek nem felelnek meg a PCCL-hez való hozzáférés feltételeinek, de amelyek általános gazdasági és pénzügyi helyzete stabil maradt, és amelyek emellett kötelezettséget vállalnak arra, hogy végrehajtanak (korlátozott számú) korrekciós intézkedést. Az elővigyázatossági fizetésimérleg-támogatási hitellel ellentétben tehát ezek a hitelkeretek nem tennék szükségessé makrogazdasági kiigazítási program végrehajtását, és ezekhez vagy egyáltalán nem kapcsolódnak gazdaságpolitikai feltételek (PCCL) vagy csak korlátozott hatókörű gazdaságpolitikai feltételeket (ECCL) támasztanak.
II.Szorosabb felügyelet:
oAz euroövezeti tagállamokhoz hasonlóan (a 472/2013/EU rendelet értelmében) megerősített felügyeletet alkalmaznának, ha ECCL hitelkeretet ítélnek oda, vagy a PCCL hitelkeretből történik lehívás. A megerősített felügyelet azt jelenti, hogy a Bizottság szélesebb körű hozzáférést kap az érintett tagállam gazdasági, költségvetési és pénzügyi helyzetének szoros nyomon követéséhez szükséges információkhoz, és rendszeresen jelentések készülnek. A megerősített felügyelet alá vont tagállamnak a gazdasági nehézségek potenciális forrásainak kezelését célzó intézkedéseket 12 kell hoznia.
oA támogatást követő utólagos felügyelet gyakorlatának kodifikációja: a támogatás lejárta után a tagállamok törlesztőképessége mindaddig vizsgálat alatt marad, amíg a kapott pénzügyi támogatás 75 %-át vissza nem fizetik 13 .
III.A felügyeleti eljárások egyszerűsítése: az uniós költségvetési és gazdasági felügyelet, valamint a makrogazdasági kiigazítási program nyomon követése közötti átfedések elkerülése révén, ugyanúgy, mint az euroövezeti tagállamok esetében a 472/2013/EU rendelet szerint 14 .
IV.A hitelfelvételi műveletek ütemezése: azáltal, hogy engedélyezte volna a Bizottság számára, hogy jóval a tervezett hitelfolyósítások előtt vonjon be forrásokat a piacokról a legkedvezőbb piaci feltételek kihasználása érdekében.
A Bizottság által javasolt ezen módosítások mellett az Európai Parlament kérte, hogy hozzanak létre egy célzott eszközt, amely az (euroövezeten kívüli) tagállamok pénzügyi intézményeinek feltőkésítéséhez nyújtana hitelt („közvetett feltőkésítés”) 15 . A Bizottság támogatta ezt a kérést.
A fizetésimérleg-támogatási rendelethez hasonlóan a fizetésimérleg-támogatási eszközre vonatkozó 2012. évi bizottsági javaslat is az EUMSZ 352. cikkén alapult. Ezért elfogadásához a Tanácsban egyhangú jóváhagyásra és az Európai Parlament egyetértésére volt szükség.
A Tanács legutóbb 2013 decemberében vitatta meg a bizottsági javaslatot közös álláspont kialakítása céljával. A javaslatot nem fogadták el, és a jogalkotási folyamat 2013 óta nem haladt előre. Mindazonáltal a Bizottság 2012. évi javaslatában foglalt módosításokra továbbra is szükség van az euroövezeti és az euroövezeten kívüli tagállamok közötti pénzügyi támogatási eszköztárak összehangolásához.
5.Jelenlegi helyzet
Bár a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus a múltban sikeresnek és hatékonynak bizonyult, az EU általános pénzügyi segítségnyújtási és gazdaságpolitikai koordinációs keretrendszere jelentős változásokon ment keresztül a fizetésimérleg-támogatási rendelet legutóbbi, 2009-es felülvizsgálata óta.
1.A 2010-ben uniós szintű eszközként létrehozott és működése szempontjából a fizetésimérleg-támogatási mechanizmushoz nagyban hasonló EFSM lehetővé tette a hagyományosan alkalmazott back-to-back finanszírozástól eltérő hitelfelvételi műveletek alkalmazását, így a Bizottság a későbbi hitelfolyósításokra készülve a legkedvezőbb piaci feltételek kihasználásával tud forrást bevonni.
2.A 2010-ben létrehozott, majd 2012-ben az ESM által felváltott EFSF célja, hogy pénzügyi támogatást nyújtson az euroövezeti tagállamoknak. Az ESM eszköztára többek között makrogazdasági kiigazítási programhoz kapcsolt hiteleket, elővigyázatossági pénzügyi támogatást, elsődleges és másodlagos piaci államkötvény-vásárlást, a közvetett banki feltőkésítéshez nyújtott hiteleket és a pénzügyi intézmények közvetlen feltőkésítését tartalmazza. A tőkepiacokon történő forrásbevonáskor az ESM diverzifikált finanszírozási stratégiát követ.
3.2014-ben a társjogalkotók elfogadták a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelvet 16 , amely az uniós bankszanálási keret sarokköve. Az integráció még szorosabbá vált az egységes szanálási mechanizmus létrehozásával, ami megerősítette a szanálás alatt álló bankokra vonatkozó jogi keretet, és a bankunió második pilléreként szolgál. E keret részeként 2014-ben létrehozták az Egységes Szanálási Alapot. Az alapot a bankszektor hozzájárulásaiból finanszírozzák, és végső eszközként vehető igénybe a szanálási eszközök hatékony alkalmazásának biztosítása érdekében.
4.2013-ban az euroövezetre vonatkozó gazdasági felügyeleti keret a „kettes csomag” hatálybalépésével bővült 17 . A 472/2013/EU rendelet 18 megerősített felügyeleti monitoringrendszert vezetett be a súlyos pénzügyi stabilitási nehézségekkel küzdő vagy ilyen nehézségek által fenyegetett euroövezeti tagállamok, és különösen az elővigyázatossági pénzügyi támogatásban részesülő tagállamok tekintetében 19 . A rendelet emellett külön rendelkezésekkel biztosítja, hogy a makrogazdasági kiigazítási program hatálya alá tartozó euroövezeti tagállamoknak ne kelljen kettős jelentéstételi és monitoringkötelezettségeknek megfelelniük 20 . A rendelet egyúttal „a programot követő utólagos felügyelet” formájában meghatározza az érintett euroövezeti tagállamokra azt követően alkalmazandó monitoring keretét, hogy pénzügyi támogatásban részesültek 21 .
5.Az ESM-nek az ESM-Szerződés módosításával végrehajtott reformja, amelyről 2020 végén született megállapodás, de még nem ratifikálták, tovább pontosítja az ESM elővigyázatossági feltételekhez kötött hitelkeretére (PCCL) és a szigorított feltételekhez kötött hitelkeretére (ECCL) vonatkozó jogosultsági kritériumokat és a hitelkeretek feltételeit. Az ESM reformjával az Egységes Szanálási Alap védőhálója is létrejön. Az Egységes Szanálási Alap kimerülése esetén az ESM a szükséges források kölcsönzésével biztosíthatja – irányító szerveinek jóváhagyát kikérve –, hogy az alap rulírozó hitelkeret nyújtásával finanszírozza az intézmények szanálását.
6.2022 novemberében a gazdasági kormányzás folyamatban lévő felülvizsgálatának részeként és válaszul az Európai Számvevőszéknek a programot követő utólagos felügyeletről szóló 2021. évi jelentésére, a Bizottság azt javasolta, hogy hagyják érintetlenül a vonatkozó jogszabályokat, de a programot követő utólagos felügyeletet eltérően, egyértelműbb célkitűzésekkel és e célkitűzéseknek megfelelő intenzitással végezzék 22 . A Bizottság konkrétan azt javasolta, hogy a programot követő utólagos felügyelet a következőkre összpontosítson: i. a tagállamok visszafizetési képességének értékelése; ii. a kiigazítási program keretében megkezdett, befejezetlen reformok végrehajtásának nyomon követése; valamint iii. annak értékelése, hogy szükség van-e további korrekciós intézkedésekre.
7.A költségvetési rendeletet 23 2022 végén módosították annak érdekében, hogy a Bizottság diverzifikált finanszírozási stratégiát hajthasson végre, amely kiterjed az (EU, Euratom) 2020/2053 tanácsi határozat 24 5. cikkének (1) bekezdése alapján engedélyezett hitelfelvételekre, valamint – a kellően indokolt esetek kivételével – a pénzügyi támogatási programok finanszírozását célzó hitelfelvételi és adósságkezelési műveletekre.
8.A Bizottság 2023. április 26-án a gazdasági kormányzás felülvizsgálatának részeként jogalkotási javaslatot terjesztett elő a gazdaságpolitikák hatékony összehangolásáról és a többoldalú költségvetési felügyeletről. A javaslat meghatározza a pénzügyi stabilitásuk tekintetében súlyos nehézségekkel küzdő vagy súlyos nehézségek által fenyegetett euroövezeti tagállamok gazdasági és költségvetési felügyeletének megerősítéséről szóló 472/2013/EU rendelettel való kölcsönhatást. A Bizottság javaslata értelmében a makrogazdasági kiigazítási programot végrehajtó euroövezeti tagállamok mentesülnének a középtávú költségvetési-strukturális terv és az éves eredményjelentések benyújtása alól. A javaslat értelmében azt is előírnák, hogy a megerősített felügyelet alatt álló euroövezeti tagállamoknak a nettó kiadási pályától való eltérés esetén figyelembe kell venniük a Tanács által az EUMSZ 121. cikkének (4) bekezdése alapján megfogalmazott ajánlásokat.
Ezzel szemben a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus felső határát növelő, valamint a Bizottság és a tagállamok felelősségi körét tisztázó 2009-es jogszabály-módosításoktól eltekintve a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus működése 2002 óta változatlan maradt. Az EU-nak például a fizetésimérleg-támogatási műveletekhez pontosan illeszkedő „back-to-back” hiteleket kell felvennie a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus keretében nyújtott pénzügyi támogatás finanszírozása érdekében.
6.Következtetések és ajánlások
A fizetésimérleg-támogatási mechanizmus 2009 óta hatékonyan betölti szerepét. A legutóbbi kedvezményezett tagállamok helyreállították a fenntartható fizetésimérleg-pozíciójukat, és időben visszafizették a támogatást. A kinnlevő hitelek tőkeösszegére vonatkozóan 50 milliárd EUR-ban meghatározott felső határ megfelelőnek tűnik. Ez a felső határ segített kielégíteni a fizetésimérleg-mechanizmus iránti igényt, és közben szabad finanszírozási kapacitás is maradt, ami világos jelzése annak, hogy az Unió kész és képes minden tagállamát támogatni nehéz időkben.
Mindazonáltal a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus kiigazítható lenne a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus legutóbbi, 2009-es felülvizsgálata óta végrehajtott intézményi reformok tükrözése érdekében, és a Bizottság 2012-es javaslata is ezt szem előtt tartva készült. Az említett javaslatban foglalt módosításokra változatlanul szükség van az euroövezeti és az euroövezeten kívüli tagállamok közötti pénzügyi támogatási eszköztárak összehangolásához. Mindezek alapján a Bizottság felkéri a Tanácsot, hogy vitassa meg a közelmúltbeli válságokból, valamint az intézményi, gazdasági és pénzügyi ágazat 2009 óta bekövetkezett fejleményeiből levonható tanulságokat, valamint azoknak a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus kialakítására és végrehajtására gyakorolt hatásait.
7 A nem euroövezeti tagállamokat is magában foglaló formációban ülésező eurocsoport nyilatkozata az ESM reformjáról és az Egységes Szanálási Alap védőhálójának mielőbbi bevezetéséről (2020. november 30.).