A Régiók Európai Bizottsága véleménye – Ne árts a kohéziónak! – Egy horizontális elv, amely hozzájárul a kohézióhoz mint az EU általános célkitűzéséhez és értékéhez

(2023/C 257/01)

Előadó:

Michiel RIJSBERMAN (NL/Renew), Flevoland tartomány kormányának tagja

Referenciaszöveg:

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050

COM(2022) 34 final

Commission Staff Working Document Cohesion in Europe towards 2050 accompanying the document Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the 8th Cohesion Report: Cohesion in Europe towards 2050

SWD(2022) 24 final

POLITIKAI AJÁNLÁSOK

A RÉGIÓK EURÓPAI BIZOTTSÁGA (RB),

üdvözli, hogy a 8. kohéziós jelentésben bevezették a „ne árts a kohéziónak” elvet, amelynek meghatározása szerint „egyetlen intézkedés sem akadályozhatja a konvergencia folyamatát, és nem erősítheti a regionális egyenlőtlenségeket” (1), sajnálja azonban, hogy a jelentés nem ad mélyreható betekintést ahhoz, hogy világos képet kapjunk a problémákról (a kohézió hátráltatása) és a lehetséges megoldásokról;

hangsúlyozza, hogy a kohézió az Európai Unió alapvető értéke és egy olyan átfogó célkitűzés, amelyet a Régiók Európai Bizottsága teljes mértékben támogat. Rámutat arra, hogy a közelmúltbeli válságok miatt stagnált a konvergencia és különösen a legkiszolgáltatottabb polgárok szenvedtek hátrányt; kitart amellett, hogy a közelgő európai választásokkal összefüggésben nem szabad megágyazni a populizmus és a szélsőségesség megjelenésének;

köszönetét fejezi ki az Európai Parlamentnek (2) azért, mert felszólalt, hogy a Régiók Európai Bizottsága vegyen részt a „ne árts a kohéziónak” elv végrehajtásában és kialakításában, és arra kéri az Európai Bizottságot, hogy az elv további kidolgozása során vegye figyelembe e vélemény javaslatait;

hangsúlyozza, hogy a 8. kohéziós jelentésről szóló tanácsi következtetések szorgalmazzák azon szempont általános tudatosítását, hogy a kohézió lehetőleg ne szenvedjen hátrányt semmilyen uniós szakpolitikában és kezdeményezésben, illetve a belső piac végrehajtása során, beleértve az állami támogatási szabályokat is;

emlékeztet arra, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 175. cikke szerint az európai politikáknak és tevékenységeknek, valamint a tagállamok gazdaságpolitikájának hozzá kell járulniuk az Unió átfogó, harmonikus fejlődéséhez, valamint társadalmi, gazdasági és területi kohéziójához. Kitart amellett, hogy bár az uniós kohéziós politika kulcsfontosságú szerepet játszik a kohézió elősegítésében, más uniós politikákat is köt ez a célkitűzés. Megjegyzi, hogy ennek biztosítására jelenleg nincsenek mechanizmusok;

kéri az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet, a Tanácsot és a tagállamokat, hogy váltsák valóra a „ne árts a kohéziónak” elvet;

figyelmezteti az Európai Bizottságot, hogy az elv korántsem áll készen arra, hogy a kohézió megvalósításának eszközeként használják, és azzal a kockázattal jár, hogy csorbítja magának a kohéziós politikának a rendeltetését. A kohéziós politikának jelenleg és a jövőben is az Unió harmonikus fejlődését szolgáló fő eszköznek kell lennie valamennyi régió számára;

javasolja, hogy a „ne árts a kohéziónak” elv tág értelmezést kapjon, lefedve minden területi hatással bíró európai politikát és a vonatkozó nemzeti politikákat, valamint foglalja magában a partnerség és a többszintű kormányzás kohéziós elveinek tiszteletben tartására vonatkozó követelményt;

javasolja, hogy az Európai Bizottság minden javasolt kezdeményezés indokolásában kötelezően alkalmazza a „betartás vagy indoklás” elvét a „ne árts a kohéziónak” elvvel összefüggésben;

10.

kéri az Európai Bizottságot, hogy az európai szemeszter részeként dolgozza ki a kohéziós szempontokra irányuló elemzését, különösen az országjelentések regionális szintű gazdasági és szociális teljesítményéről szóló melléklet segítségével; még hasznosabb lenne, ha NUTS II szinten bemutatná a kohézió aktuális helyzetét a tagállamokban, és tartalmazna egy elemzést a meglévő politikákról, amely ismertetné az adott helyzetet és a regionális egyenlőtlenségek megoldására irányuló lehetséges intézkedéseket;

Hogyan sérülhet a kohézió?

11.

elismeri, hogy az egyenlőtlenségek számos típusa, valamint a politikák régióinkra és városainkra gyakorolt – akár pozitív, akár negatív – hatásaira vonatkozó adatok hiánya megnehezíti, hogy mélyebb betekintést nyerjünk a kohéziónak okozott károkba, és teljesíthető megoldásokat javasoljunk;

12.

rámutat arra, hogy a kohéziós politikán kívül vannak olyan uniós politikák, amelyek megtervezése és végrehajtása hozzájárul a konvergenciafolyamathoz, míg mások szembemennek vele; hangsúlyozza, hogy nemcsak a támogatási politikák, hanem a szabályozási kezdeményezések vagy a kereskedelmi megállapodások is jelentős hatást gyakorolhatnak, és akadályozhatják a kevésbé fejlett régiók fejlődését, még akkor is, ha látszólag figyelmen kívül hagyják a területi szempontokat;

13.

megjegyzi például, hogy az állami támogatásokra vonatkozó szabályok bármilyen lazítása gyakran előnyösebb a fejlettebb tagállamok számára;

14.

úgy véli, hogy jobban ki lehetne használni a területi dimenzióval rendelkező uniós alapok közötti lehetséges szinergiákat;

15.

hangsúlyozza, hogy az Európai Bizottság által eszközölt számos egyszerűsítés ellenére az uniós alapok bonyolultsága és felhasználási szabályai még mindig megnehezítik a helyi és regionális önkormányzatok számára az uniós programok adta lehetőségek kiaknázását;

16.

rámutat arra, hogy a helyi és regionális szereplők korlátozott mozgástere a finanszírozási lehetőségekhez való hozzáférés és a projektek irányítása tekintetében abból is ered, hogy technikailag nincsenek felkészülve vagy nem tudják biztosítani az elvárt társfinanszírozást; ezért arra kéri az Európai Bizottságot, hogy kapacitásépítési intézkedésekkel különösen az alacsony felhasználási aránnyal rendelkező tagállamokat támogassa;

17.

osztja az Európai Parlamentnek a 8. kohéziós jelentésről szóló állásfoglalásban foglalt nézetét, amely szerint a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz végrehajtása nagymértékben központosított volt tagállami szinten, és nem került sor konzultációra a régiókkal és az önkormányzatokkal (3);

18.

sajnálja, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz keretében a tagállamok nem kötelesek jelentést tenni arról, hogy a forrásokat hogyan osztják el a különböző régiók között; jobb tájékoztatásra és átláthatóságra szólít fel azzal kapcsolatban, hogy hova jut pénz, és szorgalmazza, hogy a jövőbeli beruházási programokat helyi vagy regionális szinten hajtsák végre;

19.

hangsúlyozza, hogy mivel különböző uniós programok és alapok, például a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz, a REACTEU, az IÁA (Igazságos Átmenet Alap), az ERFA (Európai Regionális Fejlesztési Alap) és az ESZA+ (Európai Szociális Alap Plusz) párhuzamosan futnak, az irányító hatóságok kénytelenek egymástól eltérő szabályok szerint és más-más végrehajtási kötelezettségek mellett dolgozni, ami bizonytalanságot teremt, és lassítja egyes programok elindulását;

20.

sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy nincs alapos elemzés arról, hogy a nagyszámú uniós rendelet együttesen milyen hatást gyakorol az általuk alkotott egészre és egymásra. Hangsúlyozza, hogy ez korlátozza a lehetőségeket az integrált területi vonatkozású döntéseknél, és megnehezíti az egyes szabályozások végrehajtását. Ilyen döntéseket kell hozni az energetikai átállás megkönnyítésekor (pl. fűtési hálózatokba/szolárpanelekbe történő beruházások révén), a zöldítés (pl. fák által) környezetben való alkalmazásakor, a fenntartható mobilitás biztosításakor, valamint a megfelelő és fenntartható lakhatás kiépítése során;

21.

felhívja a figyelmet arra, hogy még a kohéziós politika keretében is előfordulhat, hogy nem szándékosan, de ártanak a kohéziónak, ami gyengíti a politika hatását; megtörténhet, hogy a nemzeti hatóságok nem osztják ki a maximális finanszírozási keretet a kevésbé fejlett és az átmeneti régióknak, ami akadályozza a konvergenciafolyamatot. Kéri, hogy az Európai Bizottság és a tagállamok optimalizálják a kohéziós politika forrásfelhasználását a kevésbé fejlett és az átmeneti régiókban, többek között a 2021–2027-es programok közelgő félidős felülvizsgálatának részeként;

22.

megjegyzi, hogy a kohéziót az is veszélyeztetheti, hogy a kohéziós politika forrásait a közelmúltbeli válságokra való rendszerszintű reagálásra használták fel; kiemeli, hogy bár ez hozzájárulhatott az egyenlőtlenségek további növekedésének megelőzéséhez, a tényeken alapuló stratégiai programozás, a partnerség és a többszintű kormányzás kohéziós elveit minden válságreagálási eszköznek továbbra is tiszteletben kell tartania;

23.

hangsúlyozza, hogy az RB elutasítja az uniós programok központosítására irányuló kísérleteket, és nem fogadja el a helyi és regionális szint további mellőzését a jövőbeli uniós programokban. Hangsúlyozza, hogy a megosztott irányítás sikeresnek bizonyult, és azt nem szabad aláásni központi irányítású programokkal;

Az elv végrehajtása az összes vonatkozó uniós szakpolitika területi hatásainak megerősített előzetes vizsgálata, félidős, folyamatos és utólagos értékelése révén

24.

hangsúlyozza, hogy a 8. kohéziós jelentés a területi hatásvizsgálatoknak és a vidéki térségekre gyakorolt hatások vizsgálatának megerősítésére szólít fel, „hogy jobban figyelembe lehessen venni a különböző uniós területek igényeit és sajátosságait”; üdvözli, hogy a Tanács a 8. kohéziós jelentésről szóló következtetéseiben arra ösztönözte az Európai Bizottságot, hogy mérlegelje a területi hatásvizsgálatok (regionális hatásvizsgálatok) beépítését a vonatkozó uniós szakpolitikákba, a kidolgozási és értékelési szakaszukban egyaránt;

25.

hangsúlyozza, hogy a területi dimenzióval rendelkező új uniós politikákat a tervezési szakaszukban szisztematikus előzetes vizsgálatnak kell alávetni, hogy lássuk, milyen lehetséges differenciált területi hatásokat gyakorolnak valamennyi régiótípusra, mivel ez a leghatékonyabb eszköz a „ne árts a kohéziónak” elv gyakorlati megvalósításához;

26.

rámutat, hogy a jogalkotás minőségének javításáról szóló, 2016. évi intézményközi megállapodás arra kötelezi az Európai Bizottságot, az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy végezzenek lehetőség szerint hatásvizsgálatokat, különös figyelmet szentelve a területi hatásoknak; úgy véli, hogy az Európai Bizottság 2021. évi minőségi jogalkotási csomagja (4) keretet biztosít a területi hatások vizsgálatához; sajnálatát fejezi ki azonban amiatt, hogy az a rendelkezés, amely szerint a hatásvizsgálatoknak arányosnak kell lenniük hatókörük és célpontjuk tekintetében, a gyakorlatban gyakran oda vezet, hogy a területi hatásokat nagyon korlátozottan értékelik vagy alábecsülik. Emlékeztet arra, hogy az Európai Bizottság az elmúlt években többször is elkötelezte magát (5) a területi hatásvizsgálatok megerősítése mellett;

27.

ezért azt ajánlja, hogy az Európai Bizottság minőségi jogalkotási eszköztárában több módon erősítsék meg a lehetséges differenciált területi hatások és a kohézióra gyakorolt negatív hatások értékelését:

—	A 18. sz. minőségi jogalkotási eszközben szereplő kérdéslistát ki kell egészíteni egy kérdéssel, a következő minta alapján: „Akadályozza-e a kezdeményezés a konvergenciafolyamatot, vagy hozzájárul-e a regionális különbségekhez?”

—

A 34. sz. minőségi jogalkotási eszközben a területi hatásvizsgálat szükségességének megállapításához kötelezővé kell tenni a „TIA Necessity Check” alkalmazását, és határozottan előnyben kell részesíteni az ESPON TIA Quick Check eszköz használatát a lehetséges területi hatások felmérésére irányuló nyilvános konzultációkkal szemben, mivel az a szakértői vélemények és az összes uniós régióra vonatkozóan rendelkezésre álló kvantitatív területi adatok összességén alapul.

—

Egy olyan ajánlást kell bevezetni, amely szerint az érdekelt felekkel folytatott konzultációknak a területi kohézió szempontjait kifejezetten érinteniük kell, akár a „véleményezési felhívásban” feltüntetett hivatkozással és/vagy a nyilvános konzultáció során feltett kérdésekkel, akár a regionális és helyi hatóságokkal folytatott célzott konzultációkkal, nem megfeledkezve arról, hogy a távoli és vidéki területeken élő, nehézkesebb internet-hozzáféréssel rendelkező célcsoportokat külön csatornákon keresztül lehet megszólítani.

—

A jelentős környezeti károkozás elkerülését célzó elvhez hasonlóan kötelezővé kell tenni, hogy a hatásvizsgálati jelentésben adjanak számot a lehetséges differenciált területi hatások és a kohéziót érintő lehetséges károk értékeléséről; a hatásvizsgálatoknak egyértelművé kell tenniük, hogy lesznek-e az EU kohéziójára gyakorolt hatások, és mit kell mérlegelni a kohézió és más célkitűzések előnyei és hátrányai között.

—

Egy különálló kötelező szakaszt kell beilleszteni az indokolásba, amely a „betartás vagy indoklás” elvének megfelelően kifejti, hogy a kezdeményezés hogyan tartja tiszteletben a „ne árts a kohéziónak” elvet: az Európai Bizottságnak vagy bizonyítania kell, hogy a kezdeményezés végrehajtása nem hátráltatja az Unió kohézióját (összhangban a „ne árts a kohéziónak” elvvel), vagy ki kell fejtenie, hogy a (mérséklő intézkedések után fennmaradó) potenciális kár miért indokolt más célkitűzések fényében;

28.

kéri az Európai Bizottságot, hogy a Közös Kutatóközpont és az ESPON támogatásával fejlessze tovább a területi hatásvizsgálati modelleket és módszereket;

29.

kéri az Európai Bizottságot, hogy biztosítson erőforrást egy olyan különálló szolgálat létrehozására, amely a főigazgatóságoknak nyújt támogatást a területi hatásvizsgálati folyamatban, és biztosítson területi hatásvizsgálatokról szóló, kötelező képzést a hatásvizsgálatokkal foglalkozó európai bizottsági tisztviselők számára;

30.

ismételten kéri a Szabályozói Ellenőrzési Testületet, hogy vegyen fel egy, az RB által kijelölt állandó tagot is annak biztosítása érdekében, hogy az uniós politikák ne hagyják teljesen figyelmen kívül a területi szempontokat;

31.

készen áll arra, hogy segítse az Európai Bizottságot a területi hatásvizsgálatok elvégzésében; különösen abban ajánlja fel segítségét, hogy az Európai Bizottság konzultációi során azonosítsa a helyi és regionális önkormányzatok számára releváns kérdéseket, és megnevezze azokat a helyi és regionális szintű szakértőket, akik részt vehetnek az Európai Bizottság területi hatásvizsgálati workshopjaiban;

32.

rámutat arra, hogy ha további erőforrásokat kap, a Régiók Európai Bizottsága nagyobb szerepet vállalhat az EU minőségi jogalkotási programjában, például azáltal, hogy saját maga végez területi hatásvizsgálatot az olyan uniós politikákról, amelyek potenciálisan árthatnak a kohéziónak;

33.

kitart amellett, hogy a „ne árts a kohéziónak” elvet az (utólagos, félidős és folyamatos) értékelési szakaszban is érvényesíteni kell az uniós ágazati politikák kohézióra gyakorolt hatásának nyomon követése és értékelése révén, hogy az ne csak egy „kipipálandó feladat” legyen az előzetes értékelés során;

34.

e tekintetben javasolja, hogy az Európai Bizottság minőségi jogalkotási csomagjába illesszenek be egy ajánlást, amely szerint az értékelésen átesett jogszabályoknak vagy programoknak meg kell vizsgálniuk a kohézióra gyakorolt lehetséges közvetlen hatásokat, illetve a kohéziós politikának való megfelelést vagy megfelelés hiányát; az ágazati politikákkal összefüggésben készített (a kohéziós jelentéssel egyenértékű) jelentéseknek tartalmazniuk kell egy kohéziós hatásokkal foglalkozó részt;

35.

emlékeztet arra, hogy a RegHub az érdekelt felekkel folytatott konzultációk révén hozzáadott értéket nyújt a végrehajtott uniós jogszabályok értékeléséhez; ismételten kéri, hogy teljes mértékben aknázzák ki a jövőállósági platformot, a RegHubot és magát az RB-t is annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Bizottság részletes adatokkal rendelkezzen a helyben tapasztalható hatásokról;

36.

hangsúlyozza, hogy az uniós politikák/eszközök kohézióra gyakorolt hatása előzetes és utólagos értékelésének támogatásához általánosan szükség van helyi és regionális szintű adatokra és statisztikai eszközökre; hangsúlyozza, hogy az egy főre jutó GDP-n kívüli mutatóknak és átfogó indexeknek – amilyen például az EU társadalmi fejlődési indexe vagy a regionális versenyképességi mutató – a harmonikus fejlődés valamennyi aspektusát tükrözniük kell, mivel az egyenlőtlenségeknek új forrásai bukkanhatnak fel. Kéri, hogy különítsenek el több forrást az Eurostat és a Közös Kutatóközpont számára a városi és vidéki megfigyelőközpontok fejlesztésére. Kéri a tagállamokat, hogy hozzanak létre helyi szintű adat- és információgyűjtési rendszereket a jogszabályok és szakpolitikák hatásának értékeléséhez;

Az elv végrehajtása az uniós szakpolitikák/alapok jobb összehangolása, valamint nemzeti és szubnacionális szintű végrehajtásuk révén

37.

kéri az Európai Bizottságot, hogy a kiválasztott célkitűzések elérése érdekében egyszerűsítse a beruházási politikákat és alapokat a szinergiák és a komplementaritás biztosítása érdekében. Kéri, hogy az Igazságos Átmenet Alapot és az Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alapot együtt kezeljék egyéb alapokkal ugyanazon közös rendelkezésekről szóló rendelet keretében;

38.

hangsúlyozza, hogy növelni kell a kohéziós politika és a Horizont Európa közötti szinergiákat a kutatásoknak és az EU valamennyi régiója innovációs képességeinek megerősítése céljából, mivel ez lehetővé teszi az EU számára, hogy a regionális kiválóságba való befektetés révén globális szinten versenyképes legyen, továbbá megoldást jelenthet arra a fejlődési csapdára, amelyben a közepes jövedelmű régiók vannak;

39.

kéri az Európai Bizottságot, hogy az uniós finanszírozás kezelése során vegye figyelembe a régiók fejlettségi szintjét és a regionális egyenlőtlenségek csökkentésének lehetőségeit, túlmutatva a GDP-n;

40.

arra ösztönzi a nemzeti kormányokat, hogy végezzenek rendszerszintű előzetes területi hatásvizsgálatot annak érdekében, hogy egyetlen nemzeti politika se mellőzze a területi szempontokat, levonva a tanulságokat abból „Az ágazati politikák területi egyensúly(hiány)ok alakításában betöltött szerepének megismerése” elnevezésű kísérleti projektből, amely a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó területfejlesztési menetrendhez tartozik;

41.

hangsúlyozza, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell a különböző minisztériumok, ügynökségek és irányító hatóságok közötti kommunikációt és koordinációt annak érdekében, hogy a lehető legjobban kiaknázzák a különböző szakpolitikák és finanszírozási források közötti lehetséges szinergiákat és komplementaritást, és biztosítsák, hogy ne legyen átfedés, illetve ne sérüljön a kohézió;

42.

ismételten kéri a tagállamokat és az Európai Bizottságot, hogy a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz és ennek bármely utódprogramja közvetlenül alkalmazza a kohéziós politika tényeken alapuló stratégiai programozásra, többszintű kormányzásra és partnerségre épülő megközelítését;

43.

hangsúlyozza, hogy a különböző kormányzati szinteknek a helyi kohézió megvalósítása érdekében partnerként együtt kell működniük, többek között a különböző uniós politikák/eszközök végrehajtásának összehangolása révén;

44.

arra kéri a tagállamokat, hogy a közigazgatási kapacitás bővítésében és a készségfejlesztés fellendítésében támogassák minden olyan régiójukat, amelyek lemaradásban vannak, hogy azok teljes mértékben ki tudják aknázni az uniós programokat;

Kelt Brüsszelben, 2023. május 24-én.

a Régiók Európai Bizottsága elnöke

Vasco ALVES CORDEIRO

(1) Lásd: Kohézió Európában 2050-ig: Nyolcadik jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról, 30. oldal (http://ec.europa.eu/regional_policy/en/information/cohesion-report/).

(2) A9-0210/2022 sz. jelentés a gazdasági, társadalmi és területi kohézióról az Unióban: 8. kohéziós jelentés (2022/2032(INI)).

(3) A Régiók Európai Bizottsága véleménye – Felülvizsgálati jelentés a Helyreállítási és Rezilienciaépítési Eszköz végrehajtásáról (HL C 157., 2023.5.3., 12. o.).

(4) Minőségi jogalkotás: iránymutatások és eszköztár.

(5) Lásd az Európai Bizottság „Hosszú távú jövőkép az EU vidéki területei számára” (2021) és „Az emberek középpontba állítása, a fenntartható és inkluzív növekedés biztosítása és a lehetőségek kibontakoztatása az EU legkülső régióiban” című közleményét (2022).