EURÓPAI BIZOTTSÁG
Strasbourg, 2023.4.18.
COM(2023) 225 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK
a bankunió kiteljesítéséhez hozzájáruló válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer felülvizsgálatáról
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI KÖZPONTI BANKNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK
a bankunió kiteljesítéséhez hozzájáruló válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer felülvizsgálatáról
Bevezetés
A bankunió 2014-es létrehozása határozott válasz volt a globális pénzügyi válságra és az azt követő euróövezeti államadósság-válságra. A bankokra vonatkozó uniós felügyeleti és szanálási architektúra reformjával a bankunió megerősítette a bankszektor stabilitását, lehetővé téve számára, hogy a közelmúltbeli Covid-válság során is támogassa a vállalkozásokat és a háztartásokat.
A bankunió továbbá kulcsszerepet játszik a növekedés és a beruházások finanszírozásában, az EU versenyképességének javításában 1 , valamint a gazdasági és monetáris unió megerősítésében, segítve az EU-t abban, hogy szembenézzen az olyan jelentős strukturális kihívásokkal, mint a zöld és digitális átállás, valamint az Oroszország Ukrajna elleni jogellenes és indokolatlan agressziója által előidézett kihívások.
A bankunió két pillére – az egységes felügyeleti mechanizmus (SSM) és az Egységes Szanálási Mechanizmus (SRM) – immár teljes mértékben működőképes. A Bizottság e közleménnyel együtt közzétette az egységes felügyeleti mechanizmus működéséről szóló második jelentését 2 . A jelentés megállapítja, hogy az egységes felügyeleti mechanizmus összességében jól működik, és beérett mint olyan felügyeleti eszköz, amely teljesíti a létrehozásakor kitűzött célokat. Mára az Egységes Szanálási Mechanizmus is szerves részévé vált a keretrendszernek. Az Egységes Szanálási Testület a nemzeti szanálási hatóságokkal együtt szanálási terveket dolgozott ki a főbb uniós bankok számára, és létrejött az Egységes Szanálási Alap, amely szükség esetén támogatást nyújt a szanáláshoz. Politikai megállapodás született az Egységes Szanálási Alap védőhálójáról, amelyet az Európai Stabilitási Mechanizmusnak kell biztosítania. Az egységes felügyeleti mechanizmus és az Egységes Szanálási Mechanizmus a megerősített bankfelügyeleti és -szanálási szabályokkal együtt biztosította, hogy az uniós bankszektor nagymértékben növelte a sokkhatásokkal szembeni rezilienciáját, és összességében véve jó állapotban van. A harmadik pillér – a közös betétbiztosítási rendszer – szintén kulcsfontosságú a bankszektor rezilienciájának megerősítéséhez, de az uniós társjogalkotók között még nem született róla politikai megállapodás.
Folytatódik a bankunió kiteljesítésére irányuló munka. A 2020. decemberi euróövezeti csúcstalálkozón felkérték az eurócsoportot, hogy készítsen „egy fokozatos és időbeli ütemezést tartalmazó munkatervet a bankunió kiteljesítéséhez szükséges valamennyi lezáratlan elemre vonatkozóan” 3 . Az eurócsoport ezt követő megbeszélései nem hoztak eredményt egy ilyen munkaterv tekintetében, de megállapodás született 4 arról, hogy következő lépésként 5 meg kell erősíteni a banki válságkezelésre és a betétbiztosításra vonatkozó közös keretrendszert 6 . A válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer reformjára irányuló, a Bizottság által ma elfogadott javaslat e folyamat első lépése. Az eurócsoport kötelezettséget vállalt arra is, hogy a következő jogalkotási ciklusban felülvizsgálja a bankunió helyzetét, és konszenzusos módon meghatározza a kiteljesítéséhez szükséges további intézkedéseket. Ezt a kötelezettségvállalást a 2023. március 24-i euróövezeti csúcstalálkozó is megerősítette 7 . Ezzel párhuzamosan az Európai Parlament a bankunióról szóló legutóbbi éves jelentésében 8 emlékeztetett a bankunió kiteljesítésének fontosságára, amelynek harmadik pillére egy közös betétbiztosítási rendszer létrehozása.
A Bizottság a bankok helyreállításáról és szanálásáról szóló irányelv, az egységes szanálási mechanizmusról szóló rendelet és a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelv jogalkotási módosításai révén javasolja megvalósítani a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer reformját. A reform célja, hogy javítsa a csődközeli állapotban lévő bankok kezelésére vonatkozó meglévő intézkedéseket az EU-ban. A javaslat különösen a kisebb és közepes méretű bankok csődjének kezelésére szolgáló intézkedések hatékonyabb kialakítását és végrehajtását irányozza elő. Bár a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer reformjáról évek óta folynak a tárgyalások, és így azok a közelmúltbeli egyesült államokbeli és svájci bankválságnál korábbról datálódnak, ezek a válságok rávilágítanak annak fontosságára, hogy a bankcsődök kezelésére szolgáló uniós intézkedések a lehető legerősebbek és leghatékonyabbak legyenek.
A válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer javasolt reformja
A válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer fő célkitűzései a pénzügyi stabilitás megőrzése, a betétesek bizalmának megőrzése és az adófizetők védelme a bankcsődökkel összefüggésben 9 . E célkitűzések elérése érdekében a keretnek biztosítania kell, hogy a bankcsődhöz kapcsolódó veszteségek teljesíthetők legyenek, minimálisra csökkentve egyúttal az állami finanszírozás igénybevételének kockázatát. A globális pénzügyi válság óta az uniós bankok válságok esetére jelentős veszteségelnyelő képességet halmoztak fel megnövelt tőkeállományuk és más veszteségviselő kötelezettségek formájában. Emellett az ágazat által finanszírozott biztonsági hálók, például a bankunión belüli Egységes Szanálási Alap, a bankunión kívüli nemzeti szanálási alapok és a nemzeti betétbiztosítási alapok már rendelkezésre állnak az esetleges veszteségek fedezésére. A válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer végrehajtása során azonban kiderült, hogy nehézségeket okoz a kisebb/közepes méretű bankok csődjének kezelése, különösen azokban az esetekben, amikor a veszteségeket a betétesek is viselik, ami pedig hatással lehet a betétesek bizalmára és a pénzügyi stabilitásra. Ennek következtében a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer tervezett végrehajtása olykor ellenállásba ütközött, és gyakran állami finanszírozást vettek igénybe az érintett bankok csődjeinek kezelése során.
A jelenlegi válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszerben a finanszírozáshoz való hozzáférés szabályai eltérnek a különböző válságkezelési eszközök esetében. Ennek következtében az egyes tagállamok eltérő mértékben és gyakran kevésbé hatékonyan használják ezeket az eszközöket, mivel a keret korlátozza az ágazati alapú finanszírozáshoz való hozzáférést amellett, hogy megkíméli a veszteségektől a betéteseket. A jelenlegi keret e jellemzője mellett a szanálási hatóságok széles mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak meghatározása tekintetében, hogy a közérdek megköveteli-e, hogy egy-egy bankcsődöt az uniós harmonizált szanálási szabályok szerint vagy nemzeti fizetésképtelenségi eljárás keretében kezeljenek. Ennek következtében fennáll a piac szétaprózódásának és az optimálistól elmaradó eredményeknek a kockázata a bankcsődök kezelésében, különösen azon kisebb és közepes méretű bankok esetében, amelyek adott esetben „túl nagyok ahhoz, hogy felszámolják őket” a nemzeti fizetésképtelenségi rendszerek keretében.
A Bizottság által most javasolt reform célja a jelenlegi válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer e korlátainak kezelése. A keretrendszer javasolt reformja – mely széles körű konzultációkon és előkészítésen alapul 10 – számos kulcsfontosságú szakpolitikai szempontot ölel fel, és koherens választ jelent az azonosított problémákra. A javasolt reform fő elemei a következők:
-A bankválságok kezelése során a közérdek értékelésének pontosítása annak biztosítása érdekében, hogy a válságkezelő eszközök – például az átruházási eszközök 11 – teljes köre alkalmazható legyen a csődközeli állapotban lévő kisebb és közepes méretű bankokra is, amennyiben ez hatékonyabban képes elérni a pénzügyi stabilitás megőrzésére, a betétesek bizalmára és az adófizetők pénzének védelmére vonatkozó célkitűzéseket.
-A betétbiztosítási rendszerek pénzeszközeinek a válságkezelési eszközök finanszírozására való felhasználásának megkönnyítése az alapvető kifizetési funkció alternatívájaként. A betétbiztosítási rendszer ilyen igénybevételét a követelések kielégítési sorrendjének módosítása tenné lehetővé, de ez csak kiegészítheti a bankok belső veszteségviselési képességét, amely továbbra is az első védelmi vonal. A betétbiztosítási rendszerek pénzeszközeinek válságkezelési eszközök finanszírozására való alternatív felhasználását emellett a költségminimalizálásra vonatkozó harmonizált vizsgálatnak is alá kell vetni.
-A betétbiztosítási rendszerek pénzeszközeinek – többek között az Egységes Szanálási Alapnak – a kisebb/közepes méretű bankok szanálásához történő alkalmazását csak akkor tenné lehetővé a javaslat, ha a) a szanálási hatóságok azt szükségesnek ítélik a pénzügyi stabilitás és az adófizetők védelme érdekében, és az megkönnyíti a piacról való kilépést; b) ezáltal elkerülhető, hogy a betéteseket veszteség érje; és c) megfelelő feltételek és biztosítékok vonatkoznak rá, különösen az Egységes Szanálási Alap igénybevétele esetén, amire csak akkor kerülhet sor, ha az érintett bank szanálását már korábban tervbe vették.
A javasolt reform ezen elemei szorosan kapcsolódnak egymáshoz, és annak érdekében, hogy a reform elérje a célját, holisztikusan kell őket figyelembe venni. A javasolt reform további elemeket is tartalmaz, amelyek célja, hogy a keretrendszer kiszámíthatóbbá és hatékonyabbá váljon (pl. a korai beavatkozás és a felügyeleti intézkedések közötti átfedések megszüntetése, a szanálás korábbi elindításának elősegítése), és a betéteseknek fokozottabb védelmet nyújtson (pl. a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelvben a védelem hatályára és a határokon átnyúló együttműködésre vonatkozó rendelkezések célzott módosítása, a nemzeti opciók harmonizálása, a betétbiztosítási rendszerek pénzügyi stabilitásával kapcsolatos átláthatóság javítása).
A nemzeti fizetésképtelenségi eljárásokkal való kölcsönhatás javítása révén a javasolt reform ahhoz kíván hozzájárulni, hogy a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer még hatékonyabban működjön valamennyi uniós bank számára, függetlenül azok méretétől, üzleti modelljétől és forrásszerkezetétől. E reform hiányában fennáll annak a kockázata, hogy a csődbe jutott kis/közepes méretű bankokat továbbra is a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszeren kívül, heterogén nemzeti rendszerek keretében kezelik, ami nem ritkán közpénzek bevonásával és indokolatlan költségekkel járó, fennakadásokat okozó fizetésképtelenséghez vezet. Az ilyen kimenetel torzítja az egyenlő versenyfeltételeket az egységes piacon, csökkenti a válságkezelés hatékonyságát, és indokolatlan költségeket róhat az adófizetőkre.
A közös betétbiztosítási rendszer szerepe a válságkezelési és betétbiztosítási keretben
A ma elfogadott jogalkotási csomagot kísérő hatásvizsgálat azt mutatja, hogy a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer javasolt reformja még hatékonyabb lenne egy közös betétbiztosítási rendszerrel kombinálva. Egy ilyen rendszer kiterjesztené a betétesek védelmére rendelkezésre álló biztonsági hálót azáltal, hogy csökkentené a nemzeti betétbiztosítási alapok nagyon nagy helyi sokkhatásokkal szembeni sebezhetőségét. Egyenlő versenyfeltételeket biztosítana a bankunió egészében, és elkerülné a piacnak a nemzeti betétbiztosítási rendszerek közötti eltérések miatti szétaprózódását. A betétbiztosítási rendszerek forrásainak összevonása hatékonyságnövekedést is eredményezne, lehetővé téve valamennyi hozzájáruló betétbiztosítási rendszer célszintjének csökkentését, csökkentve a bankok költségeit, ugyanakkor megőrizve a betétesek védelmének azonos szintjét 12 . Mindemellett fokozná a döntéshozatali folyamat és egy, a bankunión belüli megerősített központi irányítás közötti összhangot. Egyértelmű, hogy a közös betétbiztosítási rendszer alapvető kiegészítője a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszernek.
Az európai betétbiztosítási rendszerre vonatkozó bizottsági javaslat, amelyet 2015-ben fogadtak el 13 , teljes körű európai betétbiztosítási rendszer létrehozását irányozza elő három egymást követő szakaszban: a részt vevő nemzeti betétbiztosítási rendszerek viszontbiztosítási rendszere az első hároméves időszakban; a részt vevő nemzeti betétbiztosítási rendszerek együttbiztosítási rendszere egy második négyéves időszakban; és a részt vevő nemzeti betétbiztosítási rendszerek teljes körű biztosítása ezen időszakokon túl, azaz az európai betétbiztosítási rendszer végső és végleges formájának kialakítása. Az európai betétbiztosítási rendszer mindhárom szakaszban fedezné a részt vevő nemzeti betétbiztosítási rendszerek végső veszteségeit. A javasolt rendszer mellett több köztes vagy alternatív lehetőséget is megvizsgáltak, például az európai betétbiztosítási rendszer „hibrid” modelljét. Az európai betétbiztosítási rendszerre vonatkozó 2015. évi javaslattól eltérően, de a Bizottság 2017-es közleményében 14 előterjesztett elképzelésekkel összhangban egy ilyen hibrid modell lehetővé tenné a bankunióban a bankszektor által finanszírozott alapok egy részének egy Betétbiztosítási Alapba történő összevonását, amely alap a nemzeti betétbiztosítási rendszereken belül maradó forrásokkal párhuzamosan létezne 15 . A kezdeti szakaszban a Betétbiztosítási Alap likviditási támogatást nyújtana a kedvezményezett betétbiztosítási rendszerének, amennyiben ez utóbbi kimerítette pénzeszközeit. Ha a Betétbiztosítási Alap kimerülne, egy kötelező hitelezési mechanizmus révén kölcsönt vehetne fel a többi nemzeti betétbiztosítási rendszertől. A végső kockázat nemzeti szinten maradna, mivel a Betétbiztosítási Alapból kapott likviditási támogatást a kedvezményezett nemzeti betétbiztosítási rendszer térítené vissza.
Az európai betétbiztosítási rendszerről szóló politikai tárgyalások elakadtak, és a jogalkotási folyamat már csaknem nyolc éve tart. A tanácsi munkacsoportokban szakértői szinten végzett jelentős erőfeszítések 16 ellenére nem történt kézzelfogható előrelépés a Tanácson belüli megállapodás felé. Mindeddig a Parlament sem fogadta el jelentését. A bankunióról szóló legutóbbi éves jelentésében 17 az Európai Parlament kijelentette, hogy kész újraindítani az európai betétbiztosítási rendszer bevezetéséről szóló tárgyalásokat, és 2022. december 5-én az ECON bizottság elnöke és hat képviselőcsoport koordinátora politikai nyilatkozatot adott ki, amelyben sürgette a Tanácsot és a Bizottságot, hogy törekedjenek egy reális, hiteles és szilárd európai betétbiztosítási rendszer létrehozására. Tekintettel az európai betétbiztosítási rendszer és a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer javasolt reformja közötti kiegészítő jellegre, prioritásként kell kezelni az európai betétbiztosítási rendszerre vonatkozó politikai megállapodás elérésére irányuló erőfeszítések megújítását.
Következtetés
A bankunió kiteljesítése továbbra is az Európai Unió egyik szakpolitikai prioritása. Jelentős előrelépés történt az egységes felügyeleti mechanizmus és az Egységes Szanálási Mechanizmus létrehozása terén, amelyek immár teljes mértékben működőképesek. Bár a bankunió kiteljesítésére vonatkozó munkatervet érintő politikai megállapodás megszületése továbbra is bizonytalan, a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer reformjára irányuló, a Bizottság által ma elfogadott javaslat fontos előrelépést jelent. A javasolt reform javítani fogja a bankcsődök kezelésére vonatkozó meglévő intézkedéseket oly módon, amely védi a pénzügyi stabilitást, a betéteseket és az adófizetőket, és lehetővé teszi a bankunió számára, hogy még magasabb szintű rezilienciáját és versenyképességet kínáljon a pénzügyi rendszerek számára.
Ezzel párhuzamosan a Bizottság elvégzi a bankokra vonatkozó állami támogatási keretének értékelését, amely várhatóan 2024 első negyedévében fejeződik be. Az értékelés eredménye alapul szolgál majd a bankokra vonatkozó állami támogatási keret későbbi esetleges felülvizsgálatához. Tekintettel a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer és a bankoknak nyújtott állami támogatások keretrendszere közötti összefüggésekre, e lehetséges felülvizsgálat célja a két keretrendszer közötti összhang biztosítása lenne, figyelembe véve a megújított válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszerben meghatározott szabályozási forgatókönyveket. Ebben az összefüggésben és az értékelés eredményétől függően a Bizottság fontolóra veheti, hogy lehet-e olyan, progresszívebb megközelítést alkalmazni, amelyben különböző kritériumok vonatkoznak a megelőző intézkedések, a szanálási intézkedések és a szanáláson kívüli felszámolási támogatás formájában nyújtott állami támogatás összeegyeztethetőségének értékelésére. A Bizottság különösen azt vizsgálhatná, hogy a szanálás hatékonyabb alkalmazásával – beleértve azt, hogy a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszert érintő jelenlegi javaslattal összhangban könnyebben hozzáférhetővé tennék az ágazat által finanszírozott biztonsági hálókat – nagyobb összhang érthető-e el a követelmények között.
Alapvető fontosságú a bankunió kiteljesítésére irányuló erőfeszítések folytatása, beleértve a közös betétbiztosítási rendszert is, és a Bizottság továbbra is teljes mértékben elkötelezett e feladat mellett. Ennek megfelelően a Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a tagállamokat, hogy a következő, 2024-es európai parlamenti választások előtt jussanak megállapodásra a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer javasolt reformjáról.
Európai Bizottság (2023): Az EU hosszú távú versenyképessége: előretekintés a 2030 utáni időszakra
A Tanács 1024/2013/EU rendelete (2013. október 15.) az Európai Központi Banknak a hitelintézetek prudenciális felügyeletére vonatkozó politikákkal kapcsolatos külön feladatokkal történő megbízásáról ( SSM-rendelet ).
Európai Tanács (2020. december): Az euróövezeti csúcstalálkozó nyilatkozata .
Eurócsoport (2022. június): Az eurócsoport nyilatkozata a bankunió jövőjéről .
A bázeli egységes szabálykönyv (a tőkekövetelményekről szóló rendelet és a CRR/CRD) aktualizálása mellett.
Az EU-ban a csődközeli állapotban lévő bankok kezelésére vonatkozó erősebb keret kialakítása egyike volt annak a négy munkafolyamatnak, amelyet a bankunió kiteljesítésére vonatkozó lehetséges munkaterv részeként megvitattak a betétesek erőteljesebb közös védelme, a banki szolgáltatások integráltabb egységes piaca és a bankok államkötvény-állományának nagyobb mértékű diverzifikálása mellett. Az eurócsoport kötelezettséget vállalt arra is, hogy áttekinti a bankunió megerősítése terén elért eredményeket, és a válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer jogalkotási reformjának elfogadását követően újrakezdi a megbeszéléseket a többi munkafolyamatról.
Európai Tanács (2023. március 24.): Az euróövezeten kívüli tagállamok részvételével tartott euróövezeti csúcstalálkozón elfogadott nyilatkozat . Az Európai Tanács a 2023. március 24-i euróövezeti csúcstalálkozón elfogadott nyilatkozatában a bankunió kiteljesítésére irányuló erőfeszítések folytatására szólított fel, összhangban az eurócsoport 2022. június 16-i nyilatkozatával.
Európai Parlament (2022. július): Jelentés a bankunióról – 2021. évi éves jelentés (2021/2184(INI).
A Bizottság készen áll arra, hogy a technikai támogatási eszközön keresztül támogatást nyújtson a tagállamoknak válságkezelési felkészültségük további javításához és a válságkezelés végrehajtásához (COM(2020) 409 final).
A javaslat számos információforrásra támaszkodott, amelyeket a kísérő hatásvizsgálat részletez.
Az átruházási eszközök magukban foglalják a csődközeli állapotban lévő bank vagy annak egy részének életképes vevő részére történő értékesítését, áthidaló bankra történő átruházását vagy a vagyonkezelő szervezet igénybevételét.
A válságkezelési és betétbiztosítási keretrendszer hatásvizsgálatában szereplő kalibrálások arra engednek következtetni, hogy a betétbiztosítási rendszerek forrásainak európai szintű, meglehetősen ambiciózus (a célszint 75 %-ának megfelelő) összevonása jelentős szinergiákat eredményezne, és ezt követően lehetővé tenné a célszintnek a biztosított betétek 0,8 %-áról 0,6 %-ra történő lehetséges csökkentését valamennyi hozzájáruló betétbiztosítási rendszer esetében.
COM(2015) 0586 final.
Európai Bizottság (2017. október): Közlemény a bankunió kiteljesítéséről (COM(2017) 592 final) .
A hibrid modellre vonatkozó további részletek a válságkezelési és betétbiztosítási csomag hatásvizsgálatának 10. mellékletében találhatók.
Európai Tanács (2021. június): A portugál elnökség elért eredményekről szóló jelentése a bankunió megerősítéséről; Európai Tanács (2021. november): A bankunió megerősítése – A szlovén elnökség elért eredményekről szóló jelentése .
Európai Parlament (2022. július): 2021. évi éves jelentés a bankunióról (2021/2184(INI)).