EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2020.12.22.
COM(2020) 851 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
A Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről szóló, 2020. október 22-i európai parlamenti állásfoglalást követően a Bizottság álláspontjának meghatározásáról és a helyzet jelenlegi állásáról
I. BEVEZETÉS
Ez a közlemény „az (EU) 2018/1806 rendelet 7. cikke értelmében a Bizottság vízumkölcsönösség területén fennálló kötelezettségeiről” szóló, 2020. október 22-i európai parlamenti állásfoglalást követően meghatározza az Európai Unió működéséről szóló szerződés 265. cikkének alkalmazásában a Bizottság álláspontját. Emellett számba veszi az Egyesült Államokkal való vízumkölcsönösség terén 2020 márciusa – a legutóbbi közlemény elfogadása – óta történt fejleményeket, és kiemeli a Bizottság által a kölcsönösség hiányának megszüntetése érdekében a Covid19-világjárvány ellenére is folytatott erőfeszítéseket és szerepvállalást.
Az Európai Parlament által 2020. október 22-én elfogadott állásfoglalás az Európai Parlament 2020. október 19-i plenáris ülésén megvitatott szóbeli kérdés nyomon követése. Az erre a kérdésre adott válaszában a Bizottság megismételte álláspontját, mely szerint továbbra is elkötelezett amellett, hogy prioritásként vízumkölcsönösséget érjen el valamennyi tagállam tekintetében. A Bizottság kifejtette továbbá, hogy ami az Egyesült Államokat illeti, a Bizottság továbbra is elkötelezett az érintett tagállamokkal szoros együttműködésben folytatott, eredményorientált folyamat mellett, és hogy az elért eredmények azt mutatják, hogy a teljes körű vízumkölcsönösség irányába való kézzelfogható előrelépés a jelenlegi folyamatos szerepvállalás és közös diplomáciai kapcsolatok útján valósítható meg. Állásfoglalásában az Európai Parlament úgy véli, hogy a Bizottság „köteles felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, amelyben ideiglenesen felfüggeszti a vízummentesség alkalmazását azon harmadik országok állampolgárai esetében,” amelyek nem oldották fel a vízumkötelezettséget bizonyos uniós tagállamok állampolgárai számára 2016. április 12-ig. A gyakorlatban ez csak az Egyesült Államokra vonatkozik, mivel Bulgária, Horvátország, Ciprus és Románia állampolgárai még mindig vízumkötelezettség alá esnek az Egyesült Államokba történő utazáskor. Az Európai Parlament továbbá felszólítja a Bizottságot, hogy az Európai Unió működéséről szóló szerződés 265. cikke alapján az állásfoglalás elfogadásától számított két hónapon belül fogadja el a szükséges felhatalmazáson alapuló jogi aktust.
II. HÁTTÉR
A Bizottság 2016. április 12-én közleményt terjesztett elő a vízumpolitika területén egyes harmadik országokkal fennálló kölcsönösség nélküli helyzet akkori állásáról és a lehetséges további lépésekről 1 . Az említett közleményben a Bizottság megállapította, hogy a harmadik országokkal kapcsolatban bejelentett kölcsönösség nélküli helyzetek túlnyomó többségét a Bizottság aktív közreműködésével megoldották 2 . A közlemény azonban emlékeztetett arra, hogy amennyiben a vízumkötelezettséget továbbra is előíró harmadik országok 2016. április 12-ig nem szüntették meg a vízumkötelezettséget, a 2013. december 11-i 1289/2013/EU rendelettel módosított 2001. március 15-i 539/2001/EK rendelet értelmében a Bizottság köteles lenne felhatalmazáson alapuló jogi aktust elfogadni, amelyben 12 hónapra felfüggeszti az adott harmadik országok állampolgárainak vízummentességét 3 . A rendelet azt is előírta, hogy a Bizottságnak figyelembe kell vennie a vízummentesség felfüggesztésének az EU és tagállamai külkapcsolataira gyakorolt következményeit 4 .
A 2016. áprilisi közlemény értékelte, hogy milyen következményekkel és hatásokkal járna a vízummentesség felfüggesztése az uniós polgárok és vállalkozások, valamint az érintett harmadik országok állampolgárai számára, és a Bizottság felkérte az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy kezdjenek megbeszéléseket a legmegfelelőbb további lépésekről. A Bizottság ezt követően hat nyomonkövetési közleményt terjesztett elő: 2016 júliusában 5 és decemberében 6 , 2017 májusában 7 és decemberében 8 , 2018 decemberében 9 és 2020 márciusában 10 . A legutolsó közleményben a Bizottság áttekintést nyújtott a Bulgária, Ciprus, Horvátország és Románia állampolgárait még mindig érintő, az Egyesült Államokkal fennálló, kölcsönösség nélküli helyzet akkori állásáról és a lehetséges további lépésekről. Az Egyesült Államok az egyetlen olyan ország, amellyel még mindig kölcsönösség nélküli helyzet áll fenn. Beszámolt továbbá a Lengyelország által elért eredményekről, amely 2019 novemberében csatlakozott az Egyesült Államok vízummentességi programjához.
A 2020 márciusában előterjesztett közlemény megállapította, hogy világszerte rendkívüli helyzet alakult ki a vízumpolitikák végrehajtása terén, tekintettel arra, hogy a Covid19-világjárvány leküzdése érdekében számos ország vízummal kapcsolatos intézkedéseket hozott. Az Egyesült Államok 2020. március 13-ától ideiglenes utazási korlátozásokat vezetett be állampolgárságuktól függetlenül azon külföldi állampolgárok nem alapvetően szükséges utazására vonatkozóan, akik az Egyesült Államok területére való belépésüket megelőző 14 napban fizikailag a schengeni térségben tartózkodtak vagy oda látogattak 11 . Ezeket a korlátozásokat március 16-án kiterjesztették Írországra és az Egyesült Királyságra 12 . Mivel ezek a beutazási korlátozások az adott területen való fizikai jelenléten, nem pedig az állampolgárságon alapulnak, nem tekinthetők a vízumkölcsönösséghez kapcsolódónak 13 . Az Európai Unió hasonló lépéseket tett a nem alapvetően szükséges utazások korlátozása érdekében 14 .
III. KÖZELMÚLTBELI FEJLEMÉNYEK
1.Az EU és az Egyesült Államok közötti kapcsolatok áttekintése és nyomon követése
Bár 2020 márciusa után nem lehetett személyes találkozókat szervezni, a kölcsönösség hiányának kérdésével az EU és az Egyesült Államok közötti valamennyi releváns videokonferencián foglalkoztak. A vízumkölcsönösség különösen a 2020. május 28-án tartott EU–USA bel- és igazságügyi miniszteri szintű találkozó egyik témája volt. A kérdést továbbá alaposan megvitatták az EU–USA bel- és igazságügyi vezető tisztviselők 2020. szeptember 15-i ülésén, valamint a (Bizottság, az Egyesült Államok és az érintett tagállamok részvételével) 2020. június 18–19-én és 2020. december 10–11-én tartott háromoldalú találkozókon is.
EU–USA bel- és igazságügyi miniszteri szintű találkozó (2020. május)
A 2020. május 28-án tartott EU–USA bel- és igazságügyi miniszteri találkozón mind az Európai Unió Tanácsának horvát elnöksége, mind a Bizottság ismételten hangsúlyozta, hogy a vízummentességi programot sürgősen ki kell terjeszteni valamennyi uniós tagállamra. Bár emlékeztettek arra az előrelépésre, hogy Lengyelország csatlakozott a vízummentességi programhoz, ami a közös, pragmatikus technikai és diplomáciai szerepvállalás eredményességét mutatja, azt is hangsúlyozták, hogy a fennmaradó négy tagállam mentességének biztosítása továbbra is prioritás marad. Megállapodtak arról, hogy az előrelépés érdekében folytatni kell a konstruktív szerepvállalást az Egyesült Államok által a négy érintett tagállam számára kidolgozott, testre szabott munkatervek alapján, amelyek célja az Egyesült Államok vízummentességi programja biztonsági követelményeinek való teljes megfelelés.
Háromoldalú találkozó 2020 júniusában
2020. június 18–19-én háromoldalú videokonferenciára került sor, amelynek témája a vízumkölcsönösség volt. A videokonferencián az Egyesült Államok, a Bizottság és az érintett tagállamok – Bulgária, Horvátország, Ciprus és Románia – képviselői vettek részt. A világjárvány, valamint az EU és az Egyesült Államok közötti, nem alapvetően szükséges utazások felfüggesztése ellenére folytatott folyamatos szerepvállalás rámutatott a vízumkölcsönösség kérdésének fontosságára. A résztvevők megvizsgálták, hogy miként lehetne folytatni a közös munkát a Covid19-cel összefüggésben, és megvitatták az Egyesült Államok vízummentességi programjának még teljesítésre váró biztonsági követelményeivel és a vízumkérelem-elutasítási arányokkal kapcsolatban elért eredményeket.
Annak ellenére, hogy a Covid19 miatt továbbra is utazási korlátozások vannak érvényben, és az Egyesült Államok a vízumszolgáltatási műveleteinek többségét március óta világszerte felfüggesztette, az Egyesült Államok képviselői nem irányoztak elő változtatásokat a vízumkérelem-elutasítási arányok 2020-as pénzügyi évre vonatkozó meghatározásának számítási módszerét illetően. A vízumkérelem-elutasítási arány fontos jogi követelmény minden olyan ország számára, amely csatlakozni kíván az Egyesült Államok vízummentességi programjához 15 .
Ami az Egyesült Államok vízummentességi programjának teljesítésre váró biztonsági követelményeit illeti, 2019-ben sor került a megbeszélések második fordulójára az Egyesült Államok által a négy érintett tagállam számára kidolgozott, testre szabott munkatervekről. Az érintett tagállamok úgy vélték, hogy a konkrét országspecifikus munkatervek alapján folytatott megbeszélések javulást mutatnak a korábbi megközelítéshez képest, amely a biztonsági követelmények általánosabb értékelésén alapult. Mivel a munkatervek az egyes tagállamokra nézve specifikus iránymutatásokat tartalmaznak, lehetővé teszik a tagállamok számára, hogy a fennmaradó követelmények teljesítésére összpontosítsák erőfeszítéseiket. A tervek tulajdonképpen azokat a javasolt intézkedéseket tartalmazzák, amelyeket a tagállamoknak meg kell tenniük a megfelelés elérése érdekében, amint arról a 2020. márciusi közlemény beszámolt. A háromoldalú találkozó során felülvizsgálták a munkaterveket és értékelték végrehajtásukat, és mind a négy tagállam eredményeket mutatott fel számos munkaterületen. Ezek közé tartozik az információ-megosztási megállapodások (nevezetesen a súlyos bűnözés megelőzését és leküzdését célzó megállapodás) végrehajtása, az Egyesült Államok által szolgáltatott információk felhasználása a fokozott előszűrési és terrorizmusellenes erőfeszítésekhez, valamint a fokozott nemzeti előszűrési képességek. Az Egyesült Államok elismerte az előrehaladást, ugyanakkor megismételte, hogy értékelése során holisztikus megközelítést alkalmaz, és úgy véli, hogy még nem hajtották végre teljeskörűen az összes szükséges megállapodást 16 .
A találkozó eredményeként mind a négy tagállam elkötelezte magát amellett, hogy folytatja a munkát a saját munkatervében szereplő különböző munkaterületeken. Az Egyesült Államok kötelezettséget vállalt arra, hogy folytatja a vonatkozó munkatervek felülvizsgálatát és folyamatos visszajelzést ad.
Háromoldalú találkozó 2020 decemberében
2020. december 10-én és 11-én videokonferencia keretében sor került egy újabb háromoldalú találkozóra, amelynek keretében a felek a globális világjárvány folytatódása ellenére hangsúlyozták elkötelezettségüket. A 2020-as pénzügyi évre vonatkozó vízumkérelem-elutasítási arányok még nem álltak nyilvánosan rendelkezésre, de az Egyesült Államok hatóságai kiemelték, hogy a 2020. évi csökkenés a vízumkérelmek számának jelentős csökkenésében is megmutatkozott.
A találkozón ezért a biztonsági követelményekre összpontosítottak, és egy harmadik tárgyalási forduló keretében megbeszéléseket folytattak az Egyesült Államok hatóságai által az érintett tagállamok számára kidolgozott, testre szabott munkatervekről. Valamennyi tagállam további eredményeket mutatott fel számos munkaterületen. A nemzeti útlevél-kibocsátási rendszerek integritásának javítása mind a négy érintett tagállam esetében – eltérő mértékben – problémaként merült fel, és különös aggodalomra okot adó területként jelölték meg az állampolgárság megszerzésének meggyorsítását lehetővé tévő, valamint az útlevélhivatalokban előforduló csalások kezelésére irányuló szabályozásokat.
A találkozó részeként a Bizottság szolgálatai előadást tartottak az Európai Utasinformációs és Engedélyezési Rendszerről (ETIAS), valamint a migrációs és biztonsági információs rendszerek általános interoperabilitásáról annak érdekében, hogy felhívják az amerikai hatóságok figyelmét erre a területre, ahol uniós szabályok vannak érvényben.
A találkozó eredményeként mind a négy tagállam elkötelezte magát amellett, hogy folytatja a munkatervekben szereplő javasolt intézkedések végrehajtását. Az Egyesült Államok kötelezettséget vállalt arra, hogy a már meghozott intézkedések fényében szükség esetén finomítja a vonatkozó munkaterveket. A Bizottság pedig kötelezettséget vállalt arra, hogy ezt követően más olyan horizontális kérdésekkel is foglalkozik, ahol uniós szabályok vannak érvényben.
2.Az Egyesült Államok vízummentességi programjának követelményei és a fejlemények
Vízumkérelem-elutasítási arányok
Amint arról a 2020. márciusi közlemény beszámolt, a vízumkérelmek elutasításának aránya 2019-ben mind a négy érintett tagállamban csökkenést mutatott, és néhány tagállam esetében megközelítette a jogszabályban előírt 3 %-os küszöbértéket. Ciprus tekintetében a vízumkérelem-elutasítási arány továbbra is 3 % alatt van, Horvátország esetében 4 %-ra csökkent, Bulgária és Románia pedig első alkalommal regisztrált 10 % alatti arányt – ez Bulgária esetében 9,75 %, Románia esetében pedig 9,11 %. A 2020-as, szeptemberben véget ért pénzügyi évre vonatkozó vízumkérelem-elutasítási arányok még nem állnak rendelkezésre.
Biztonsági követelmények
Amint az a korábbi jelentésekben is szerepelt, Bulgária, Horvátország, Ciprus és Románia aláírta és megerősítette az Egyesült Államokkal a súlyos bűnözés megelőzését és leküzdését célzó megállapodást, és dolgozik annak teljes körű végrehajtásán, ami az Egyesült Államok hatóságai szerint még nem történt meg.
Az általános biztonsági követelmények teljesítésére irányuló munka az Egyesült Államok hatóságai által az érintett tagállamok számára kidolgozott, testre szabott munkatervek alapján folytatódik (lásd a II.2. szakaszt). A következő, 2021 tavaszára tervezett háromoldalú találkozó a munkatervekben meghatározott intézkedések terén elért eredményekre összpontosít majd.
3.A jelenlegi politikai környezet az Egyesült Államokban, valamint az EU és az Egyesült Államok közötti kétoldalú kapcsolatok
A 2020. november 3-án tartott elnökválasztást, valamint kongresszusi, állami és helyhatósági választásokat követően az Egyesült Államok kormányzata átmeneti időszakba lépett, amely az új elnök 2021. január 20-án tartandó beiktatásáig tart. Ez azt jelenti, hogy a hivatalban lévő kormányzat a várakozások szerint nem hoz előretekintő politikai döntéseket, így a vízumkölcsönösségre vonatkozóan sem. A politikai szerepvállalás az új elnök és kabinetjének beiktatását követően folytatódik.
2020. december 2-án a Bizottság és az Európai Külügyi Szolgálat közös közleményt adott ki „A globális változásra irányuló új EU–USA program” címmel 17 . A közös közlemény új, előretekintő transzatlanti programra vonatkozó javaslatot terjeszt elő, pozitív politikai üzenetet közvetít a soron következő amerikai kormányzat számára transzatlanti partnerségünk megújításának fontosságáról, és emlékeztet arra, hogy a transzatlanti kapcsolatok az Atlanti-óceán mindkét partján élő emberek számára társadalmaink, identitásunk, gazdaságaink és magánéletünk létfontosságú elemét képezik.
Amint az a közös közleményben is szerepel, az amerikai kormányváltás egyedülálló lehetőséget kínál a globális együttműködés új transzatlanti programjának meghatározására. Egy ilyen partnerség egyik vezérelve az kell, hogy legyen, hogy együtt dolgozzunk a két fél között fennálló nézetkülönbségek feloldásán, amely tiszteletben tartja közös értékeinket. Ezzel összefüggésben fontos lesz értékelni a soron következő amerikai kormányzat vízumkölcsönösségi kérdésekkel kapcsolatos álláspontját.
IV. KÖVETKEZŐ LÉPÉSEK ÉS KÖVETKEZTETÉS
A Bizottság újólag megerősíti, hogy továbbra is aktívan támogatni kívánja az érintett négy tagállamot, hogy segítse őket az Egyesült Államok vízummentességi programjába való felvételükre vonatkozó követelmények teljesítésében.
A soron következő technikai és politikai (három- és kétoldalú) találkozók lehetőséget nyújtanak a lendület fenntartására. Amennyiben a körülmények lehetővé teszik, a következő rendes háromoldalú találkozóra a tervek szerint 2021 tavaszán kerül sor. Ennek során folytatni kell a technikai munkát az Egyesült Államok által a fennmaradó négy tagállam mindegyikének rendelkezésére bocsátott munkatervek alapján, és lehetővé kell tenni számukra, hogy folytassák a vízummentességi program biztonsági követelményeinek teljesítésére irányuló erőfeszítéseiket.
Az elért eredmények értékelésére az EU–USA bel- és igazságügyi vezető tisztviselők következő, várhatóan 2021 tavaszának elején tartandó, majd a 2021 nyarán Portugáliába tervezett EU–USA bel- és igazságügyi miniszteri találkozón kerülhet sor.
A Bizottság továbbra is elkötelezett amellett, hogy prioritásként teljes vízumkölcsönösséget érjen el valamennyi tagállam tekintetében. Továbbra is együtt fog működni az Egyesült Államokkal és az érintett tagállamokkal annak érdekében, hogy a globális változásra irányuló új EU–USA programról szóló közös közlemény által teremtett lendületre építve előmozdítsa a teljes vízumkölcsönösséget. Tekintettel Lengyelországnak az Egyesült Államok vízummentességi programjához történő csatlakozására, a Covid19-világjárványból fakadó rendkívüli helyzetre – amely világszerte kedvezőtlenül érintette az utazásokat és a vízumpolitikák átfogó végrehajtását –, valamint az érintett tagállamok által tett folyamatos előrelépésre, a Bizottság fenntartja azon álláspontját, hogy amennyiben az előrehaladás folyamatos, továbbra is az együttműködés és a közös diplomáciai szerepvállalás a továbblépés legmegfelelőbb módja, amelynek során a Bizottság szorosan együttműködik az érintett tagállamokkal. Meg kell jegyezni, hogy az érintett tagállamok egyetértenek abban, hogy az Egyesült Államokkal való konstruktív együttműködés révén folytatják a párbeszédet és eredményeket érnek el az Egyesült Államokkal, és hogy egyikük sem kérte fel a Bizottságot az amerikai állampolgárok vízummentességének ideiglenes felfüggesztéséről szóló, felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadására.
A Bizottság azt is figyelembe veszi, hogy az amerikai állampolgárok vízumkötelezettség alóli mentességének felfüggesztése számos szakpolitikai területen és ágazatban jelentős kedvezőtlen hatást gyakorolna, továbbá hátrányosan érintené a transzatlanti együttműködést és e stratégiai partnerrel fenntartott külkapcsolatainkat. Emellett veszélyeztetheti valamennyi uniós polgár vízummentes beutazását az Egyesült Államokba, ha az Egyesült Államok reagálna az ismétlődő jelzésekre, tekintettel arra, hogy az Egyesült Államok megtorló intézkedéseket hozna pusztán amiatt, ha a Bizottság felhatalmazáson alapuló jogi aktust fogadna el az Egyesült Államok állampolgárai vízummentességének felfüggesztéséről és újra bevezetné a vízumkötelezettséget valamennyi uniós polgár számára.
Mindezek alapján a Bizottság úgy véli, hogy az amerikai állampolgárok vízumkötelezettség alóli mentességének ideiglenes felfüggesztéséről szóló felhatalmazáson alapuló jogi aktus elfogadása különösen most ellentétes hatást váltana ki, és nem szolgálná hatékonyan annak a célkitűzésnek a megvalósítását, hogy valamennyi uniós polgár vízummentesen utazhasson be az Egyesült Államokba.
A Bizottság továbbra is szorosan együttműködik az Európai Parlamenttel és a Tanáccsal a teljes vízumkölcsönösség elérése érdekében, és folyamatosan tájékoztatja az Európai Parlamentet és a Tanácsot a további fejleményekről. A Bizottság 2021 decemberéig jelentést tesz a további fejleményekről az Európai Parlament és a Tanács részére.