EURÓPAI BIZOTTSÁG

Brüsszel, 2020.12.14.

COM(2020) 793 final

A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE

az Egyesült Nemzetek Korrupció elleni egyezménye (UNCAC) szerinti végrehajtás-felülvizsgálati mechanizmus keretében az Európai Unió tekintetében végzett felülvizsgálatról

I. Háttér-információk és előzmények

Az Európai Unió közös értékeken – többek között az emberi jogok, a demokrácia, az egyenlőség és a jogállamiság tiszteletben tartásán – alapul. A korrupció minden szinten aláássa az állam és a hatóságok működését, és kulcsfontosságú tényező a szervezett bűnözésben. Az eredményes korrupcióellenes keretek, az átláthatóság és az integritás az állami hatalom gyakorlása terén erősítheti a jogrendszereket és a hatóságokba vetett bizalmat. Ez a közlemény megerősíti és kiegészíti az egyéb uniós eszközöket és a Bizottságnak a korrupció elleni küzdelemre irányuló erőfeszítéseit. Ahogy a Bizottság által az idei év korábbi szakaszában elfogadott első jogállamisági jelentésben is szerepel, a korrupció elleni küzdelem elengedhetetlen a jogállamiság fenntartásához, és fontosságát tekintve a jelentés négy pillérének egyikét képezi 1 . Az erős jogállamiság és a korrupcióellenes kultúra a polgárok az iránti bizalmának eredménye, hogy a feddhetetlenség a norma, és hogy a jogszabályoknak való megfelelés biztosított.

Az EU számos alkalommal hangsúlyozta a felülvizsgálati eljárás iránti elkötelezettségét 2 . Az Európai Parlament és a Tanács egyaránt hangsúlyozta, hogy fokozni kell az EU vezető szerepét a korrupció elleni globális küzdelemben, és elő kell mozdítani az ENSZ Korrupció elleni egyezménye (UNCAC; a továbbiakban: egyezmény) alapján végzett felülvizsgálati eljárást. Az Európai Parlament és a Tanács külön felhívta a figyelmet annak fontosságára, hogy az EU eleget tegyen felülvizsgálati kötelezettségének 3 .

Az EU 2008-ban lett az egyezmény tagja 4 . Ez a legátfogóbb nemzetközi korrupcióellenes szerződés, földrajzi hatályát (187 részes fél) és a lefedett kérdéseket tekintve egyaránt. Az egyezménynek valamennyi uniós tagállam a részes fele. 5 Az EU az ENSZ Közgyűlése által 2020. június 1-jén elfogadott, korrupció elleni küzdelemről szóló határozat elfogadásában is fontos szerepet játszott. E határozat lehetőséget biztosított arra, hogy az ENSZ Közgyűlése – a tervek szerint 2021 júniusában – megtartsa a korrupció megakadályozásával és leküzdésével, valamint a nemzetközi együttműködés megerősítésével kapcsolatos kihívásokról és intézkedésekről szóló első ülésszakát.

Az egyezmény egyben az egyetlen jogilag kötelező erejű, egyetemes, nemzetközi korrupcióellenes eszköz. Öt területre terjed ki: megelőző intézkedések (II. fejezet); bűncselekménnyé minősítés és jogalkalmazás (III. fejezet); nemzetközi együttműködés (IV. fejezet); vagyon visszajuttatása (V. fejezet); valamint technikai támogatás és információcsere (VI. fejezet). Az egyezmény tág értelemben foglalkozik a korrupció elleni küzdelemmel, és az egyezmény rendelkezései a korrupció számos különböző formájára, többek között a vesztegetésre, a befolyással üzérkedésre, a hivatali visszaélésre, valamint az állami és magánszektorban egyaránt előforduló különféle korrupciós cselekményekre terjednek ki. Az egyezmény olyan előírásokat, intézkedéseket és szabályokat vezet be, amelyeket az országok a korrupció elleni küzdelem céljából a jogi és szabályozási rendszerük megerősítése érdekében alkalmazhatnak. Az egyezmény fő céljai: a korrupció hatékonyabb és hatásosabb megelőzésére és felszámolására irányuló intézkedések megerősítése, a közügyekben és a köztulajdonnal kapcsolatban a feddhetetlenség és az elszámoltathatóság, illetve a közügyek és köztulajdon helyes kezelésének elősegítése, valamint a korrupció elleni nemzetközi együttműködés és technikai segítségnyújtás elősegítése és támogatása.

A korrupció elleni küzdelem terén döntő fontosságú megerősíteni az EU tekintélyét, ennélfogva pedig biztosítani, hogy az ENSZ Közgyűlésének (UNGASS) rendkívüli ülésszakáig foglalkozzanak az EU egyezményből eredő, függő kötelezettségeivel. Ez a végrehajtás felülvizsgálatában való részvételt jelenti 6 . 

A Részes Államok Konferenciája, az egyezmény fő döntéshozó szerve 7 2009 novemberében elfogadta a 3/1. sz. határozatot, amely létrehozta az egyezményhez kapcsolódó végrehajtás-felülvizsgálati mechanizmust. Az EU támogatta e végrehajtás-felülvizsgálati mechanizmus létrehozását 8 . A 3/1. sz. határozat szerint a részes államoknak részt kell venniük az egyezmény végrehajtásával kapcsolatos felülvizsgálatban. A kölcsönös felülvizsgálaton alapuló mechanizmus során azt értékelik, hogy az egyes részes államok szabályai és gyakorlatai megfelelnek-e az egyezmény elveinek, célkitűzéseinek és követelményeinek. Ezen értékelések segítségével azonosítani lehet a nemzeti korrupcióellenes politikák hiányosságait, előmozdítva ezáltal a szükséges jogalkotási, intézményi és gyakorlati reformokat.

Az EU által kötött nemzetközi megállapodások az uniós intézményekre és az uniós tagállamokra nézve kötelezőek 9 , az ezen egyezmény alapján létrehozott felülvizsgálati mechanizmus pedig az egyezmény valamennyi részes felére nézve kötelező. Következésképpen a felülvizsgálati kötelezettség az Európai Unióra is vonatkozik. Az Európai Unió azonban egyedülálló helyzetben van, hiszen az egyetlen olyan regionális gazdasági integrációs szervezet, amely az egyezmény részes fele, ami a gyakorlatban némileg bonyolítja, hogy az EU miképpen tud részt venni ebben 10 .

Az Európai Unióról szóló szerződés 17. cikke értelmében a Bizottság koordinációs, végrehajtási és irányítási feladatokat lát el az olyan nemzetközi megállapodások végrehajtása során, amelyeknek az Unió részes fele, és biztosítja az Unió külső képviseletét, következésképpen az ő látja el az egyezmény szerinti felülvizsgálati eljárás irányításával kapcsolatos feladatokat annak biztosítása érdekében, hogy az Unió eleget tegyen az egyezmény szerinti kötelezettségeinek.

E közlemény tehát a Bizottság felülvizsgálati eljárással kapcsolatos megközelítését ismerteti. Az Unió egésze köteles végrehajtani az egyezményt, ennélfogva pedig alávetni magát az egyezmény által létrehozott felülvizsgálati eljárásnak. E Bizottság által koordinálandó feladat szükségessé teszi az összes érintett uniós intézmény és esetleg – a Szerződések vagy az egyezmény szempontjából releváns területre vonatkozó uniós jogszabályok által rájuk ruházott feladatoktól függően – bizonyos ügynökségek vagy szervek bevonását. A saját működésükkel kapcsolatos ügyekben a részvételükre az egyes intézmények igazgatási autonómiájának elve az irányadó.

A Bizottság megvizsgálta az EU azon egyedülálló helyzetéből eredő következményeket, hogy az egyezménynek regionális gazdasági integrációs szervezetként a részes fele. A felülvizsgálat folytatásához először is frissíteni kell a hatásköri nyilatkozatot, hogy tükrözze a Lisszaboni Szerződés hatálybalépésének jogi következményeit (lásd az alábbi II. szakaszt). A felülvizsgálat gyakorlati megvalósítását illetően szükség van némi kiigazításra, hogy az Európai Unió részt vehessen a felülvizsgálatban (lásd az alábbi III., IV. és V. szakaszt).

II. A hatásköri nyilatkozat frissítése

Az egyezmény értelmében a regionális gazdasági integrációs szervezet megerősítő, elfogadó vagy jóváhagyó okiratának tartalmaznia kell egy hatáskörének terjedelmére vonatkozó nyilatkozatot. 11 Az egyezmény Unió általi megkötésekor megfelelően értesítették az ENSZ főtitkárát az Egyesült Nemzetek Szervezete Korrupció elleni Egyezménye által szabályozott ügyek tekintetében az Európai Közösség hatásköréről szóló nyilatkozatról 12 . Az egyezmény 67. cikkének (3) bekezdése azt is előírja, hogy az érintett regionális szervezetnek tájékoztatnia kell a letéteményest a hatáskörének terjedelmében bekövetkező minden lényeges változásról 13 .

A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével bizonyos mértékben megváltozott az Unió hatáskörének alkalmazási köre és gyakorlása. Az EU például új hatásköröket szerzett az EUMSZ V. címe (az Európai Unió működéséről szóló szerződés 82. és 83. cikke) alapján. Az ENSZ főtitkárát tehát tájékoztatni kell ezekről a fejleményekről 14 .

III. Az EU egyezmény szerinti felülvizsgálatának megkezdése    

Minden egyes részes felet az egyezményben részes két másik állam vizsgálja felül, a felülvizsgálatot végző felek kiválasztása pedig sorshúzással történik 15 . Minden egyes félnek felülvizsgálatot végzőként is el kell járnia. A felülvizsgálatot végző felek sorshúzással történő kiválasztására a végrehajtás felülvizsgálatával foglalkozó csoport bármelyik ülésén sor kerülhet. A felülvizsgálat hivatalosan akkor veszi kezdetét, amikor az egyezmény titkársága (UNODC) tájékoztatja a felülvizsgálat alatt álló felet az országértékelés lefolytatásának megkezdéséről 16 . A feleknek azt is közölniük kell, hogy mely kapcsolattartó pont koordinálja a felülvizsgálatban való részvételüket, valamint a felülvizsgálati eljárás céljából meg kell küldeniük a kormányzati szakértők jegyzékét (ha az adott fél a többi féllel szemben felülvizsgálatot végzőként jár el 17 ). 

IV. Az EU felülvizsgálatának körülményei és megszervezése    

2009-ben a Részes Államok Konferenciája elfogadta az egyezmény végrehajtás-felülvizsgálati mechanizmusához kapcsolódó feladatmeghatározást és létrehozta a végrehajtás felülvizsgálatával foglalkozó csoportot, amely a Konferencia irányítása mellett felügyeli a felülvizsgálati eljárást. A részes feleket a végrehajtás-felügyeleti mechanizmus feladatmeghatározásával összhangban értékelik. A Titkárság kidolgozta a felülvizsgálat elvégzésének tipikus időkeretét 18 .

Az eljárás megköveteli, hogy a felülvizsgálat alatt álló fél minden körben önértékelést végezzen és nyújtson be; ez fogja a felülvizsgálat alapját képezni.

Az egyezmény szerinti végrehajtási felülvizsgálatot két körben végzik:

·Az 1. kör a bűncselekménnyé nyilvánításra és jogalkalmazásra (III. fejezet) és a nemzetközi együttműködésre (IV. fejezet) összpontosít, valamint magában foglalja a következőkre vonatkozó jelentéstételt: a) bűncselekmények és bűnüldözés; b) a tanúk, szakértők, áldozatok és visszaélést bejelentő személyek védelme; c) a korrupciós cselekmények következményei; d) a nemzetközi szervezeteken belüli és nemzetközi szervezetek közötti együttműködés; e) a nemzetközi szervezetek EU-val és tagállamokkal folytatott együttműködése; valamint f) közös vizsgálatok.

·A 2. kör a vagyonvisszaszerzésre (V. fejezet) és a megelőzésre (II. fejezet) vonatkozik, amely magában foglalja a bűnüldözési és közbeszerzési jogszabályokat is.  

A felülvizsgálati eljárás tehát az 1. körrel kezdődik, amelyet a 2. kör követ.

Az önértékelés hatálya azokra a területekre terjedne ki, amelyek – az adott körtől függően – az egyezmény hatálya alá tartozó ügyek tekintetében közvetlenül érintik az EU-t és az intézményeit (és azok személyzetét): többek között a korrupció elleni megelőző intézkedések, nemzetközi együttműködés és vagyonvisszaszerzés.

Az EU önértékelése nem terjed ki az uniós jog tagállamok általi végrehajtásának kérdésére, amellyel saját felülvizsgálati eljárásai foglalkoznak, ehelyett az uniós intézmények Szerződésekből és vonatkozó uniós jogszabályokból eredő kötelezettségeiről ad áttekintést.

2. Dokumentumalapú vizsgálat és helyszíni látogatás

Az önértékelés benyújtását követően a felülvizsgálatot végző szakértők elvégzik az elkészített önértékelés dokumentumalapú vizsgálatát. Amennyiben a felülvizsgálat alatt álló fél beleegyezik, a konstruktív párbeszéd kialakításának szellemében a dokumentumalapú vizsgálat kiegészíthető a közvetlen párbeszéd bármely további formájával, ideértve az országlátogatást vagy az ENSZ bécsi irodájában tartandó együttes ülést is. A helyszíni látogatás a felülvizsgálatot végző felek által kijelölt szakértők és a felülvizsgálat alatt álló fél szakértői közötti találkozókból áll, amelyhez a Titkárság segítséget nyújt. Arra ösztönzik az érdekelt feleket, hogy vegyenek részt ezeken a szakértői szintű látogatásokon. E találkozók célja, hogy tisztázzák a benyújtott válasz egyes szempontjait és szükség esetén további információkat gyűjtsenek. A mechanizmus feladatmeghatározásának megfelelően a felülvizsgálatot végző részes államok és a Titkárság gondoskodnak az adott országra vonatkozó felülvizsgálati eljárás során szerzett vagy felhasznált valamennyi információ bizalmas kezeléséről.