EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2020.5.20.
COM(2020) 208 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
A növényvédő szerek forgalomba hozataláról szóló 1107/2009/EK rendelet és a növényvédőszer-maradékok határértékéről szóló 396/2005/EK rendelet értékelése
{SWD(2020) 87 final}
1Bevezetés
A sokszor peszticideknek is nevezett növényvédő szereket a növények kártevőkkel, betegségekkel vagy kompetitor növényekkel szembeni védelmére használják az élelmiszertermelés optimalizálása érdekében a hagyományos vagy az ökológiai gazdálkodás keretében. A növényvédő szereket emellett az élelmiszerek minőségének megőrzése érdekében is alkalmazzák (a tárolás során), illetve bizonyos területek megfelelő használathoz szükséges állapotának a fenntartásához (pl. vasútvonalakon). A növényvédő szerek lehetnek vegyi és nem vegyi eredetűek (pl. mikroorganizmusok), és maradványaik az élelmiszerekben és a takarmányokban káros hatással lehetnek a fogyasztókra.
Az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt potenciális káros hatásuk miatt az Európai Unióban a növényvédő szerekre szigorú szabályok vonatkoznak, nevezetesen az 1107/2009/EK rendelet 1 (a továbbiakban: PPP-rendelet), valamint a 396/2005/EK rendelet 2 (a továbbiakban: MRL-rendelet). A rendeletek célja, hogy garantálják az emberi és az állati egészség, valamint a környezet magas szintű védelmét, javítsák az uniós belső piac működését, javítsák a mezőgazdasági termelést az EU-n belül, valamint elősegítsék a nemzetközi kereskedelmet. A rendeletek végrehajtása a tagállamok és a Bizottság közös felelőssége, mivel a tagállamok kulcsfontosságú szerepet töltenek be a hatóanyagok és a szermaradék-határértékek tudományos értékelésében, amely során szorosan együttműködnek az Európai Élelmiszerbiztonsági Hatósággal (EFSA). Ezen értékelések alapján a Bizottság a hatóanyagok jóváhagyásáról, a jóváhagyások meghosszabbításáról, valamint a hatóanyagokra vonatkozó szermaradék-határértékekről szóló határozatokra vonatkozó javaslatokat tesz, amelyeket a Bizottság hivatalos elfogadását megelőzően szavazásra bocsátanak a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottságában. A növényvédő szerek értékelése és azok engedélyezése teljes mértékben az egyes tagállamok felelőssége.
A PPP-rendelet és az MRL-rendelet egy szélesebb szabályozási és szakpolitikai környezetbe ágyazódik be, nevezetesen a fenntartható használatról szóló irányelv 3 és a közös agrárpolitika 4 által meghatározott környezetbe, amelyek az engedélyezett növényvédő szerek használatával kapcsolatos kötelezettségeket állapítanak meg, és ösztönzőket biztosítanak a fenntarthatóbb mezőgazdaság és a fenntartható gazdálkodási módszerek számára. A felszíni és felszín alatti vizek minőségét szabályozó környezetvédelmi jogszabályok számos növényvédő szerre vonatkozóan korlátozásokat tartalmaznak, valamint általában véve tiltják a növényvédő szerek használatát olyan területeken, amelyeket a biológiai sokféleség megőrzése szempontjából különösen fontos területként azonosítottak.
Az élelmiszer-előállítással kapcsolatban egyre nagyobb mértékű a társadalmi tudatosság, amelynek fontos része a növényvédő szerek fenntartható használata, ahogyan az az ENSZ 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrendjében 5 és az Európai Bizottság „Fenntartható Európa 2030-ra” című vitaanyagában 6 is tükröződik.
A Bizottság a társadalom fenntarthatósággal kapcsolatos aggályaira az európai zöld megállapodás 7 keretében reagál, egész pontosan az „A termelőtől a fogyasztóig” stratégiában 8 , valamint a biológiai sokféleséggel kapcsolatos stratégiában 9 . Ezek a kezdeményezések támogatni fogják az egészséges ökoszisztémákat és a biológiai sokféleséget, valamint a fenntarthatóbb élelmiszer-termelési rendszereket és az egészségesebb étrendet, miközben fenntartható megélhetést biztosítanak a termelők számára, és jó minőségű, tápláló élelmiszert a fogyasztók számára. A zöld megállapodásról szóló közleményben a Bizottság elkötelezi magát a vegyi növényvédő szerek használatának és kockázatainak csökkentése iránt.
Azonban a növényvédő szerektől teljesen mentes uniós mezőgazdaság nem életszerű célkitűzés, beleértve az ökológiai gazdálkodást is, ahol bizonyos korlátozott számú növényvédő szer szintén használható. A növényvédő szerek használata elengedhetetlen eszköz a növények egészségére, az élelmiszerbiztonságra és az élelmezésbiztonságra vonatkozó uniós célkitűzések megvalósításában, különösen, ha figyelembe vesszük a globális élelmiszerigény népességnövekedésből eredően várható emelkedését. A növényvédő szerekre vonatkozó uniós jogszabályok célja tehát nem a növényvédő szerek felszámolása, hanem azok emberi egészségre és környezetre gyakorolt hatásainak minimalizálása a növényvédő szerektől való függés mérséklésén, alternatív módszereken és a kis kockázatú nem vegyi növényvédő szerek nagyobb mértékű használatán keresztül.
A Bizottság a célravezető és hatásos szabályozás programjának (REFIT) keretében elvégezte PPP- és az MRL-rendelet értékelését az azok alkalmazásának időpontjától kezdve 2018 végéig tartó időszakra vonatkozóan annak felmérése érdekében, vajon a rendeletek a célnak megfelelők-e és elérik-e a céljaikat, az uniós jog egyszerűségének megőrzése és a szükségtelen terhek megszüntetése mellett. Ez a jelentés a PPP-rendelet 82. cikkének és 62. cikke (5) bekezdésének, valamint az MRL-rendelet 47. cikkének megfelelően kerül benyújtásra, és a bizonyítékok összességét bemutató bizottsági szolgálati munkadokumentum kíséri. Ezt a jelentést „A termelőtől a fogyasztóig” stratégiával, valamint a fenntartható használatról szóló irányelv végrehajtásáról szóló második jelentéssel egyidejűleg teszik közzé. A jelentés egy külső vállalkozó által gyűjtött bizonyítékokon 10 , egy, a Bizottság tudományos tanácsadási mechanizmusa által kiadott véleményen 11 , a Bizottság szervezeti egységeitől származó ellenőrzési jelentéseken 12 , valamint a rendeletek működése során nyert tapasztalatokon alapul.
Emellett a Bizottság megfelelően figyelembe vette az Európai Parlament két jelentését is. Az első, 2018 szeptemberében elfogadott jelentés 13 a PPP-rendelet végrehajtását vizsgálta, és arra a következtetésre jutott, hogy a PPP-rendelet jelentős előrelépés a korábbiakhoz képest, és helyénvaló a növényvédő szereket uniós szinten szabályozni. Azonban azt a következtetést is levonják, hogy az emberi és állati egészség, valamint a környezet megóvására irányuló célkitűzéseket nem sikerült hiánytalanul teljesíteni, és a rendeletet végrehajtása nem megfelelő. Emiatt az Európai Parlament cselekvésre szólít fel minden kulcsszereplőt. A második, 2019 januárjában elfogadott jelentés 14 a növényvédő szerek uniós engedélyezési eljárásával foglalkozó különbizottság (a PEST bizottság) jelentése fokozott átláthatóságra, illetve az összeférhetetlenség kezelését szolgáló politikák, valamint a tudomány függetlenségének megerősítésére szólít fel. Emellett az engedélyezés eljárások során az elővigyázatosság elve és a kockázat alapú megközelítés szigorú betartására szólít fel, továbbá a kis kockázatú alternatívákra irányuló ösztönzők és kutatások fokozására, valamint egy negatív lista összeállítására a tiltott segédanyagokról és egy, a védőanyagokra és kölcsönhatás-fokozókra vonatkozó jóváhagyási eljárás kialakítására. A Bizottság már közvetlenül reagált az Európai Parlament két jelentésére 15 , 16 .
A Bizottság emellett figyelmet fordított a Mezőgazdasági és Halászati Tanácsban 2018 novemberében, valamint a Környezetvédelmi Tanácsban 2018 decemberében folytatott megbeszélésekre is. A miniszterek elsősorban a jóváhagyási és engedélyezési rendszerrel kapcsolatos aktuális fejleményekről, valamint a hatóanyagok jóváhagyásának egyre nagyobb számban előforduló meg nem hosszabbítása által az európai mezőgazdaságra és a termelőkre gyakorolt hatásairól cseréltek eszmét. A miniszterek emellett megvitatták egy hosszú távú gondolkodási folyamat esetleges megindítását olyan uniós intézkedések lehetséges kidolgozásáról, amelyekkel kiegészítenék a veszélyes növényvédőszerek használatának csökkentésére és végül kivezetésére, valamint az alternatív megoldások kifejlesztésének ösztönzésére irányuló nemzeti intézkedéseket. A Bizottság emlékeztetett arra, hogy a tagállamok nem tesznek eleget azért, hogy csökkentsék a növényvédelemben a vegyi anyagoktól való függőségüket, valamint hogy nem aknázzák ki teljes mértékben az integrált növényvédelemben rejlő lehetőségeket. Emellett a tagállamok sokszor nem tartják be a határidőket, amikor az uniós engedélyezési rendszerben jelentéstevő tagállamként járnak el, és egyre nagyobb arányban veszik igénybe a szerek rendkívüli engedélyezési eljárását, ami aláaknázza az uniós rendszert. A Bizottság elismerte annak szükségességét, hogy megoldást találjanak a kis kockázatú hatóanyagok és szerek forgalomba hozatalának felgyorsítására.
E jelentés leírja a PPP- és az MRL-rendelet végrehajtására és működésére vonatkozó értékelés főbb eredményeit 17 az összes tagállamban alkalmazásuk 2011. júniusi, illetve 2008. szeptemberi kezdetétől fogva. Javaslatokat tesz a rendeletek végrehajtását elősegítő intézkedésekre a jelenlegi szabályozási keretrendszer egyszerűsítése vagy erősítése érdekében.
Míg az értékelés több gyenge pontot is talált, amelyek némelyike megosztó a különböző érdekelt felek között, a terület minden szereplője egyetért abban, hogy a jelenlegi jogi szabályozás megfelelő keretet biztosít a hatóanyagok forgalomba hozatalt megelőző jóváhagyásához és a növényvédő szerek engedélyezéséhez, és nem kérik a PPP-rendeletet érintő alapvető módosítások bevezetését, míg az MRL-rendelettel kapcsolatban már eltérőbbek az álláspontok. A jelentés következő szakaszában tizenhat olyan területet azonosítunk, ahol a végrehajtást rövid és közepes távon javítani lehet.
2 Az értékelés eredményei és a lehetséges további lépések
2.1Az emberi egészség és a környezet fokozott védelme
Az értékelés alapján a PPP-rendelet nagy mértékben hatékony az emberi egészség és a környezet megóvása szempontjából a jóváhagyási kritériumok szigorúságának köszönhetően, bár a végrehajtása még javítható. A terület minden szereplője úgy véli, hogy az Európai Unióban a szabályozási követelmények a világon a legszigorúbb előírások között vannak, ha nem a legszigorúbbak. A hatóanyagok száma már több mint 50 %-kal csökkent a 91/414/EGK irányelv, a PPP-rendelet elődjének hatálya alatt, mivel az irányelv következtében számos hatóanyagot kivontak a forgalomból, amely nem felelt volna meg az irányelv előírásainak. Ez azt jelenti, hogy az egészség és a környezet védelme már a PPP-rendelet hatálybalépését megelőzően is magas szintű volt. A PPP-rendelettel 2011-től bevezetésre került egy eljárás az összes hatóanyag jóváhagyásának rendszeres felülvizsgálatára: a korábban jóváhagyott hatóanyagokat felülvizsgálják a szigorított jóváhagyási kritériumok alapján, így tovább növelve a védelem szintjét az Unióban. Ennek következményeképp a növényvédő szerekben korábban megengedett hatóanyagok száma tovább csökkent, és a jóváhagyott hatóanyagok száma összességében lényegesen alacsonyabb, mint a jelentős mezőgazdasági termeléssel bíró harmadik országokban. A magas kockázati profillal rendelkező hatóanyagok aránya alacsony (2 %), és a jövőben tovább fog csökkenni, míg a kevésbé problémás profillal rendelkező hatóanyagok aránya viszonylag magas (37 %), és egyre növekszik 18 . Valójában az utóbbi évek során az új hatóanyagokkal kapcsolatosan benyújtott jóváhagyási kérelmek (amelyből átlagosan évente 10 érkezik be) mintegy fele mikroorganizmusokra (nem vegyi szer), illetve olyan szerekre vonatkozott, amelyek várhatóan megfelelnek a kis kockázatú anyagokra vonatkozó előírásoknak. 2011 és 2018 között 22 hatóanyag esetén döntöttek a jóváhagyás, illetve a jóváhagyás meghosszabbításának megtagadásáról vagy a hatóanyag kivonásáról 19 egészségügyi vagy környezetvédelmi aggályok miatt, ami hozzájárult az Unióban a fogyasztókat, a szert kezelőket, a szerrel dolgozókat illetve annak környezetében tartózkodókat, az EU lakosságát, valamint a környezetet érintő kockázatok csökkentéséhez. Az emberi egészség és a környezet védelme várhatóan még magasabb szinte lép az elkövetkező években, amikor véglegesítik az összes jelenleg fennálló jóváhagyás első felülvizsgálatát (ez 2025-re várható). Azonban nem minden érdekelt fél ért egyet azzal a következtetéssel, hogy a PPP-rendelet hatékony az emberi egészség és a környezet megóvásában – különösen a nem kormányzati szervezetek érvelnek azzal, hogy a jóváhagyási kritériumok végrehajtása nem kellően szigorú, és továbbra is alkalmaznak veszélyes hatóanyagokat az Európai Unió területén.
Bár a PPP-rendelet egyértelműen képes arra, hogy eredményesen elérje célkitűzéseit, beleértve a kis kockázatú hatóanyagok arányának növelését is, ez azonban hatékonysági problémák miatt csak részben következett be. A PPP-rendelet megvalósítása ugyanis jelentős késéseket szenved, amelyek a hatóanyagok jóváhagyásában és annak meghosszabbításában, valamint a növényvédő szerek (újra)engedélyezésében mutatkoznak meg. Ennek eredményeképp szükségessé válik a hatóanyagok jóváhagyásai érvényességének több évvel való meghosszabbítása a döntéshozatali folyamat lezárulásáig, miközben késleltetődik a kis kockázatú hatóanyagok piacra kerülése, illetve forgalomban maradnak olyan hatóanyagok, amelyek végső soron már nem felelnek meg a jóváhagyási kritériumoknak.
A PPP-rendeletben meghatározott három zónában 20 a hatóanyagok jóváhagyásával, a jóváhagyások meghosszabbításával, valamint a növényvédő szerek engedélyezésével járó költségek és munkaterhelés nem egyenletesen oszlik meg a tagállamok között. Ez szintén hozzájárul a már fennálló késedelemhez, mivel egyes tagállamok magas munkaterheléssel szembesülnek. Emellett úgy tűnik, hogy az egyes tagállamok által kiszabott díjak elégtelenek a költségeik fedezéséhez, ráadásul nem minden tagállam különíti el a díjakat a munkát ténylegesen elvégő hatóságok részére, így nem áll rendelkezésükre elegendő forrás.
A glifozáttal kapcsolatos európai polgári kezdeményezés 21 , amelyet 2017-ben kevesebb mint 9 hónap leforgása alatt több mint egymillióan írtak alá, a növényvédő szerek értékelési folyamatának nagyobb átláthatóságára szólított fel. Erre válaszul, valamint annak érdekében, hogy fokozza a tagállamok és az EFSA által lefolytatott tudományos értékelésekbe vetett bizalmat, a Bizottság javasolta az általános élelmiszerjog módosítását 22 , amelyet az Európai Parlament és a Tanács 2019. június 13-án fogadott el (az élelmiszerláncban alkalmazott uniós kockázatértékelés átláthatóságáról és fenntarthatóságáról szóló (EU) 2019/1381 rendelet) 23 , és amely 2021. március 27-től válik alkalmazandóvá. Ettől az időponttól kezdve a kérelmező által a hatóanyagok jóváhagyásának (illetve a jóváhagyás meghosszabbításának) alátámasztására benyújtott teljes dosszié – a kellően indokolt bizalmas információk kivételével – közzétételre kerül a kockázatértékelési folyamat korai szakaszában. Ezáltali a lakosság, illetve független kutatók közvetlenül hozzáférhetnek az alapul szolgáló adatokhoz. Emellett létre fog jönni egy uniós nyilvántartás a megrendelt tanulmányokról annak biztosítása érdekében, hogy a jóváhagyást kérelmező vállalatok minden releváns információt benyújtsanak, és ne tartsák vissza a kedvezőtlen tanulmányokat. A Bizottság felhatalmazást fog kapni arra, hogy a 2021 és 2025 közötti időszakban tényfeltáró missziókat indítson a tagállamokban annak felmérésére, hogy a vizsgáló intézmények alkalmazzák-e az EFSA-hoz benyújtott vizsgálatok és tanulmányok végzésére vonatkozó megfelelő standardokat. A kockázati kommunikáció javítása érdekében az új (EU) 2019/1381 rendelet meghatározza a kockázati kommunikáció bizonyos célkitűzéseit és általános alapelveit (pl. pontos, időben történő, átlátható tájékoztatás, a kockázatok megítélésére fordított figyelem, valamint a szakértők és nem szakértők számára való hozzáférhetőség), amelyek alapján a Bizottság felhatalmazást kap, hogy a jövőben végrehajtási jogi aktus útján elfogadja a kockázati kommunikáció általános tervét.
1. Jobb végrehajtás – a késedelmek kezelése és az átláthatóság fokozása
A zöld megállapodásban szereplő, a növényvédő vegyszerekből eredő kockázat csökkentésére és a szennyezés megelőzésére és orvosolására vonatkozó kötelezettségvállalás fényében a Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy jelentősen növeljék a PPP- és az MRL-rendeletben foglalt valamennyi releváns eljárás jogszabályban előírt határidőn belül történő megvalósítására fordított erőforrásaikat. Annak érdekében, hogy rendelkezésre álljanak a szükséges források, a tagállamoknak felül kell vizsgálniuk az általuk felszámított díjakat, e díjakat olyan szinten kell meghatározniuk, hogy teljes mértékben fedezzék a költségeiket, és biztosítaniuk kell, hogy a díjak a munkát lefolytató hatóságokhoz kerüljenek. A Bizottság mérlegelni fogja kötelezettségszegési eljárás megindítását azon tagállamokkal szemben, amelyek rendszeresen nem tartják be a jogszabályban előírt határidőket.
Az Európai Parlament nézeteivel megegyezően az eljárások során a hatékonyság csökkenéséhez vezető késedelmek elkerülése érdekében a Bizottság azt javasolja a tagállamok számára, hogy csakis a hiánytalan, jó minőségű dokumentációkat minősítsék elfogadhatónak – mind a hatóanyagok első vagy meghosszabbított jóváhagyására beadott kérelmek, mint a növényvédő szerek engedélyezésére beadott kérelmek esetén.
Ezenfelül a Bizottság felszólítja az EFSA-t és a tagállamokat, hogy a késedelmek elkerülése céljából hajtsák végre a növényvédő szerekkel foglalkozó irányító hálózat 24 keretében a szakértői értékelési folyamat javítása érdekében elfogadott lépéseket. Emellett a Bizottság folytatni fogja az EFSA-val közös munkát annak érdekében, hogy egyértelműbbé tegyék az EFSA következtetéseit a bizonytalanságok tekintetében a döntéshozatali folyamatok elősegítése érdekében, valamint hogy a laikusok számára is érthetőbb legyen.
A Bizottság 2020 második negyedévében elfogadja a nem engedélyezhető segédanyagok első listáját 25 . A Bizottság ezt követően javaslatot tesz egy végrehajtási rendeletre, amely a további nem engedélyezhető segédanyagok azonosítását szolgáló kritériumokat és eljárást határozza meg. A Bizottság emellett javaslatot tesz egy, a védőanyagok és kölcsönhatás-fokozók értékelésére vonatkozó munkaprogram kialakítására is.
2020 során a Bizottság módosítani fogja a jóváhagyás meghosszabbítására vonatkozó eljárásra irányadó 844/2012/EU rendeletet 26 , hogy belefoglalja az (EU) 2019/1381 rendeletből következő szükséges változtatásokat. A Bizottság emellett mérlegelni fogja a 844/2012/EU rendelet 13. cikke (5) bekezdésének módosítását is, hogy bevezessen egy rövid időszakot, amely alatt a kérelmezők az EFSA következtetések tervezetére vonatkozó észrevételeket és további információkat nyújthatnának be, hogy olyan szempontokat vegyenek figyelembe, amelyek a szakértői értékelés során csak későn merültek fel, és a kérelmező azokat nem láthatta előre, így fokozva a végleges EFSA következtetés hiánytalanságát és megalapozottságát. Ezek a változások fokozni fogják az átláthatóságot és a hatékonyságot az értékelés, valamint az azt követő kockázatkezelési eljárás során.
A PPP-rendeletben bevezetett, az emberi egészséggel kapcsolatos kizárási kritériumok 27 hozzájárultak a legveszélyesebb hatóanyagok forgalomból történő kivonásához, elsősorban azáltal, hogy a legtöbb olyan hatóanyag esetén, amelyek tekintetében a kérelmezők úgy vélik, megfelelnek a kritériumoknak, nem nyújtottak be a jóváhagyás meghosszabbítására vonatkozó kérelmet. Ez hozzájárul az emberi egészség és a környezet védelméhez. Habár a hatóanyagok értékelése során az elképzelések szerint lépésenkénti megközelítést kellene alkalmazni, a jelek szerint a tagállamok nem függesztik fel a kockázatértékelést, ha egy hatóanyag megfelel a kizárási kritériumoknak, így a munkaterhelés az értékelő hatóságokra nézve ugyanolyan vagy még magasabb, mint a szokványos hatóanyagok esetében. A kockázatértékelés folytatásának indokai között szerepel az eltérések lehetősége több kizárási kritérium esetében, amelyekre vonatkozóan új eljárásokat és útmutatást kellett kialakítani, de ezek még nem teljesen készültek el.
A kizárási kritériumok alkalmazásával kapcsolatosan azonosított további hatékonysági probléma az, hogy nem minden hatóanyag rendelkezik harmonizált besorolással. A tagállamok a meghosszabbítási eljárás elején nem nyújtanak be rutinszerűen a harmonizált besorolásra vonatkozó dokumentációt. Ennek eredményeképpen késedelem keletkezett a teljes értékelés és a döntéshozatal folyamatában. Ez csökkentette a kizárási kritériumok közvetlen hatékonyságát.
Ennek következtében a kizárási kritériumoknak megfelelő (vagy várhatóan megfelelő) hatóanyagok esetében a munkaterhelésben várt csökkenés kizárólag annak a tizenhárom hatóanyagnak az esetében következett be, amelyekkel kapcsolatban nem nyújtottak be a meghosszabbításra vonatkozó kérelmet, és amelyeknél nem volt szükség az értékelés lefolytatására 28 .
2. A kizárási kritériumok alkalmazásának javítása
A Bizottság 2020 elején elfogadta a meghosszabbítási eljárásra irányadó 844/2012/EU rendelet módosítását 29 annak biztosítása érdekében, hogy a tagállamok rutinszerűen – és az értékelési eljárás első időszakában – nyújtsanak be a CLP-rendelet 30 szerinti harmonizált osztályozásra és címkézésre vonatkozó javaslatokat. Ez növelni fogja a magabiztosságot a kizárási kritériumok alkalmazásában, és csökkenteni fogja a hatóanyagok jóváhagyásának meghosszabbítása folyamán a szakértői értékelés, valamint a döntéshozatal során felmerülő nehézségeket és késedelmeket.
A Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok teljes mértékben használják ki a 844/2012/EU rendelet 11. cikkének (4) bekezdését, és csak akkor folytassák a teljes kockázatértékelést, amennyiben a hatóanyagok nem felelnek meg a kizárási kritériumoknak, illetve ha jóváhagyásukkal kapcsolatosan az eltérési lehetőségek legalább egyikére hivatkoztak.
A Bizottság 2020 első felében újraindítja a tagállamokkal való megbeszéléseket, hogy megvizsgálja az elhanyagolható mértékű expozícióra vonatkozó útmutató dokumentum véglegesítésének lehetőségeit annak érdekében, hogy felgyorsítsa annak értékelését, vajon érvényesülhet-e ez az eltérési lehetőség abban az esetben, ha egy hatóanyag megfelel a kizárási kritériumoknak.
A helyettesítésre jelölt hatóanyagokra vonatkozó szabályok nem hatékonyak és nem is eredményesek. A rendelkezésre álló bizonyítékok azt mutatják, hogy a helyettesítésre jelölt anyagot hatóanyagként tartalmazó termékek tagállamok által lefolytatott összehasonlító értékelése összetett és erőforrásokat igényel, nem vezetett azonban tényleges helyettesítéshez, elsősorban a bizonyítottan előnyösebb kockázati profillal rendelkező alternatívák hiánya miatt. Emiatt az ezeknek a veszélyesebb hatóanyagoknak a helyettesítésétől várt, az emberi egészségre és a környezetre gyakorolt pozitív hatások elmaradtak. Ráadásul az összehasonlító értékelések a szokványos engedélyezésnél költségesebbé tették az engedélyezési eljárást.
3. A helyettesítésre jelölt anyagok összehasonlító értékelésének egyszerűsítése
A Bizottság 2020 végére a felhatalmazásával élve módosítani fogja a PPP-rendelet IV. mellékletét, hogy javítsa a helyettesítésre jelölt anyagokat tartalmazó termékek összehasonlító értékelésének hatékonyságát.
A növényvédőszer-maradványok éves átfogó figyelemmel kísérése során, amelynek keretében évente több mint 80 000 mintát elemeznek, az MRL-eknek való nagy mértékű megfelelés volt megfigyelhető, vagyis a fogyasztók számára elérhető élelmiszer jól kontrollált és biztonságos. 2018 végére mezőgazdasági termékek széles körében állapítottak meg MRL-t 486, az Európai Unióban jóváhagyott, és 247 nem jóváhagyott hatóanyagra vonatkozóan. Az új MRL-ek alkalmazását, beleértve az import tűréshatárok iránti kérelmeket, átfogó kockázatértékelési folyamatnak vetik alá, és az MRL csak akkor állapítható meg, ha a fogyasztók számára biztonságos. Ezzel párhuzamosan 2008-ban megkezdődött a meglévő MRL-ek alapos felülvizsgálata, amely magában foglalja a Codex Alimentarius Főbizottság 31 által megállapított meglévő import tűréshatárokat és szermaradék-határértékeket, és biztosítja, hogy az MRL-ek naprakészek legyenek, és ne maradjanak a helyes mezőgazdasági gyakorlat szerinti szükségesnél magasabb szinten. Azonban az összes meglévő MRL felülvizsgálata kezdetben halasztódott, mivel az MRL-rendelet vonatkozó 12. cikke nem határoz meg olyan egyértelmű eljárási keretrendszert, amely szerint a jóváhagyott hatóanyagokra vonatkozóan az összes meglévő MRL felülvizsgálatát az MRL-rendelet hatálybalépésétől számított egy éven belül el kell végezni. Először ki kellett alakítani az eljárásokat, így például a feladatok/felelősségek kiosztását, a határidőket, valamint az ágazati szereplők által fizetendő díjak kiszabásának lehetőségét, és egyeztetni kellett azokat a tagállamokkal, ami késedelemhez vezetett. A felülvizsgálat immár jól halad.
Egyes érdekelt felek és tagállamok kérték konkrét MRL-ek megállapítását takarmányokra, halakra és feldolgozott termékekre vonatkozóan, amire az MRL-rendelet lehetőséget ad. A Bizottság ezeket a lehetőségekkel eddig nem élt, mivel a jelek szerint nem áll fenn olyan potenciális kockázat, amely alapján kiemelt intézkedést kellene tenni ezen a területen. Az MRL-rendelet, illetve az általános élelmiszerjog már tartalmaz jogérvényesítési intézkedésekre vonatkozó mechanizmusokat, amelyekkel kezelhetőek azok a helyzetek, ahol nem került megállapításra konkrét MRL. Már léteznek a feldolgozott termékekre vonatkozó általános rendelkezések, a feldolgozási tényezőket is beleértve, és az élelmiszerekre vonatkozó, más területeken fennálló kapcsolódó jogszabályokkal (például a szennyező anyagokra vonatkozó 1881/2006/EK rendelettel) összhangban ezeket a rendelkezéseket egyértelműbbé lehetne tenni és útmutatást lehetne adni tagállamok számára (lásd még a 13. szövegdobozt).
Az egyidejűleg többféle vegyi anyagnak való expozícióra (vagyis az úgynevezett koktélhatásra) vonatkozó kumulatív kockázatértékelés módszertanának kidolgozása a kezdetben vártnál jóval összetettebbnek bizonyult, és jelenleg is folyamatban van. Eddig az EFSA a vegyi anyagoknak két olyan csoportját hozta létre, amelyek hatással vannak az idegrendszer, illetve a pajzsmirigy működésére, és 2019 szeptemberében nyilvános konzultáció céljából az ilyen szerek élelmiszerekben található maradványaira vonatkozó kumulatív kockázatértékelés eredményeit tartalmazó jelentéstervezeteket 32 tett közzé, majd ezt követően 2019 októberében lezajlott egy esemény a szakmai érdekeltek körében 33 is. A végleges jelentések közzététele 2020 áprilisában várható. A módszertan továbbfejlesztése, valamint az egyéb anyagcsoportok kumulatív kockázatértékelésének lefolytatása jelenleg is folyamatban van, hogy az végül a szabályozási döntéshozatalban kerüljön felhasználásra (pl. MRL-ek megállapítása, hatóanyagok jóváhagyása). Az EFSA-nak és a tagállamoknak jelentős erőforrásokra van szükségük, hogy előmozdíthassák a módszerek további fejlesztését. Emiatt csak egy későbbi szakaszban lehet majd felmérni a kumulatív kockázatértékelésnek az emberi egészség védelmére gyakorolt hatását.
4. Kumulatív kockázatértékelés
A Bizottság, az EFSA és a tagállamok tovább fogják fejleszteni a kumulatív kockázatértékelés módszertanát, hogy még inkább fokozzák a fogyasztók védelmét. A gyorsabb haladás érdekében az EFSA-nak és a tagállamoknak megfelelő erőforrásokat kell fordítaniuk a feladatra.
A Bizottság és az EFSA 2020 végére cselekvési tervet fog kidolgozni, amely meghatározza majd a módszertan kialakításával kapcsolatban folyamatban lévő munka, valamint a módszertan ezt követő bevezetése során érvényesülő prioritásokat. A terv a meglévő ismereteken alapul majd, és rugalmas lesz annak érdekében, hogy reagálni tudjon a változó tudományos fejleményekre és a megszerzett tapasztalatokra.
Jelentősen csökken a mezőgazdasági ökoszisztémák biológiai sokfélesége, amit a mezőgazdasági területeken élő madárpopulációk, valamint az Európai Unió egyes területein a rovarpopulációk csökkenése mutat. Egyéb tényezők mellett a növényvédő szerek használatát azonosították ezen változások egyik fő okaként. A beporzókra kedvezőtlen hatással bíró hatóanyagokra – például a neonikotinoidok közé tartozó imidaklopridra, klotianidinra, tiametoxámra és tiaklopridra – vonatkozó megfelelő korlátozások, illetve az ezen hatóanyagok jóváhagyásának nem meghosszabbítása hozzájárult a környezet magasbab szintű védelméhez. A növényvédő szerek hozzájárulnak a felszín alatti és felszíni vizek szennyezéséhez. A 2018-ban az európai vizek vegyi állapotával kapcsolatban közzétett megfigyelési adatok szerint a felszín alatti víztestek mintegy 6,5 %-a (terület szerint) a növényvédő szerek és azok metabolitjai (gyakran már nem jóváhagyott maradványanyagok) miatt nem felel meg a víz-keretirányelvben célként kitűzött jó állapotnak 34 . A megfigyelési adatok az elmúlt évek tekintetében a felszíni vizek növényvédőszer-szennyezettségének csökkenését mutatják (bár ennek keretében csupán korlátozott számú hatóanyagot vizsgáltak), ami arra utal, hogy a PPP-rendelet a jelek szerint előnyös hatással van a vízi környezet védelmére. Egyéb környezeti közegekre, például a talajra, illetve állatokra, növényekre és emberekre vonatkozóan (biomonitoring) kevesebb megfigyelési adat áll rendelkezésre. Nagyobb mennyiségű megfigyelési adat segítene annak igazolásában, hogy a kockázatértékelés során a modellek előrejelzései helyesek, és/vagy a kockázatmérséklő intézkedések hatásosak.
5. Környezeti megfigyelés és biomonitorozás
A zöld megállapodás célkitűzéseinek részeként a Bizottság fokozni fogja a környezeti koncentrációk és azok hatásának figyelemmel kísérését. Amennyiben relevánsnak találja, a Bizottság többek között a jóváhagyási határozatokban a hatóanyagok (és/vagy azok metabolitjai) környezeti közegekben való jelenlétének figyelemmel kísérésére vonatkozó kötelezettségeket fog megállapítani. Emellett a Bizottság megvizsgálja majd a talajkoncentrációk fokozott ellenőrzésének lehetőségét azáltal, hogy a növényvédő szereket belefoglalja az EU-ban lefolytatott földhasználati és földfelszín-borítottsági összeírásba (LUCAS) 35 .
A Bizottság végrehajtja az Európai Parlament által elfogadott, a peszticidek alkalmazásának környezetvédelmi megfigyelése a mézelő méhek segítségével elnevezésű kísérleti projektet. Kiválasztották a vállalkozót, és a tevékenység 2018 végén megkezdődött 36 .
A Bizottság a HBM4EU elnevezésű uniós biomonitorozási program 37 keretében javaslatot tett előnyben részesítendő hatóanyagokra, és a jövőben is így fog tenni.
A biológiai sokféleségre gyakorolt hatások vizsgálata során a növényvédőszer-használat hatásai rárakódnak a jelenlegi – fokozott növényvédőszer-használatot igénylő, nagy kiterjedésű monokultúrák jellemezte – mezőgazdasági termelési rendszer, valamint a tájakra érintő egyéb tényezők hatásaira.
Egyes érdekelt felek kifogásolják, hogy a kockázatértékelés során figyelembe vett nem célfajok jelenlegi köre túlságosan korlátozott ahhoz, hogy minden releváns csoportot lefedjen.
További kutatásokra van szükség, és értékelési módszereket kell kialakítani ahhoz, hogy figyelembe vegyük a kumulatív kockázatokat, így jobban megértsük a növényvédő szerek tényleges hatását a populációkra, a fajok közötti és fajok belüli sokféleségre, valamint a fajok és az ökoszisztéma-szolgáltatások közötti kapcsolatokra.
6. Környezetvédelmi célok meghatározása és az útmutatók módosítása
A Bizottság és az EFSA előrelépéseket tett egy olyan módszertan kidolgozása felé, amellyel konkrét környezetvédelmi célok tűzhetők ki annak érdekében, hogy a kockázatértékelési eljárásban még nagyobb hangsúlyt kapjon a biológiai sokféleség. Egy 2019-ben megindult, integrált folyamat keretében a tagállamok kockázatértékelői és kockázatkezelői, valamint minden releváns érdekelt csoport részvételével lefolytatott munkaértekezletek szervezésével fogják elfogadni a környezetvédelmi célokat.
A Bizottság továbbra is erőfeszítéseket fog tenni a kockázatértékelési módszertanokra vonatkozó útmutatók frissítésére, beleértve annak mérlegelését is, hogy kiterjed-e a módszertan minden megfelelő nem célfajra, így lépést tartva a tudományos fejlődéssel, és együttműködésre szólítja fel a tagállamokat és az EFSA-t.
A Bizottság az európai horizont keretében a kumulatív kockázatértékelés módszertanával, valamint a növényvédő szerek ökoszisztémára gyakorolt hatásával kapcsolatos kutatási projektekre vonatkozó pályázati felhívásokat irányoz majd elő.
2.2Versenyképesség és a belső piac
A PPP-rendelet uniós mezőgazdasági termelésre gyakorolt hatásával kapcsolatban a bizonyítékok továbbra sem egyértelműek, mivel e hatás több tényező függvénye. A termelők kritizálják, hogy hiány van növényvédő szerekből az Európai Unióban, miközben a jóváhagyott hatóanyagok száma valójában a 2011-es 427-ről 2018-ra 484-re emelkedett, és a legtöbb tagállamban szintén emelkedett az elérhető növényvédő szerek száma.
A növényvédő szereket és egyéb agrokémiai termékeket gyártó kkv-k száma csökkent, és ehhez hozzájárultak a szigorú hatósági követelmények is. A kkv-k szerint a megkövetelt adatok és értékelési eljárások aránytalanok, mivel ezek a vállalatok általában bio növényvédő szerekre és egyéb, lehetségesen kis kockázatú megoldásokra fókuszálnak (lásd még a 11. szövegdobozt, 2.5. szakasz).
A növényvédő szerek engedélyezésében alkalmazott zónarendszernek köszönhetően némileg nőtt a hatékonyság, valamint a legtöbb tagállamban a rendelkezésre álló növényvédő szerek száma, de az eredmények a várttól elmaradnak. A növényvédő szerek más tagállamokban kiadott engedélyeinek kölcsönös elismerésén alapuló engedélyezése csökkenti a kérelmezőkre kirótt díjakat, illetve a tagállamokra nehezedő terheket is. Ráadásul a kölcsönös elismerést alkalmazó tagállamokban nagyobb mértékben nőtt a piaci forgalomban elérhető növényvédő szerek száma. Azonban a növényvédő szerek engedélyezésében a kölcsönös elismerés alkalmazása az egyes tagállamok és zónák között nagy mértékben eltérő. Ennek főbb okai a speciális (vagy kiegészítő) nemzeti előírások, az értékelések lefolytatásához alkalmazott módszerek harmonizációjának hiánya, az együttműködés és a koordináció hiánya, valamint a zónákon alapuló értékelési eljárás során a mások által elvégzett munkával kapcsolatos észrevételekbe fektetett elégtelen erőfeszítés – ezek mindegyike a munka megkettőződéséhez és késedelmekhez vezet. A zóna alapú engedélyezésnek és az engedélyek kölcsönös elismerésének fokozott kihasználásával csökkenthető lenne a munka megkettőződése, erőforrások szabadulnának fel, és felgyorsulna a növényvédő szerek piacra jutása.
7. A növényvédő szerek engedélyezésére vonatkozó zónarendszer javítása
A Bizottság azt javasolja, hogy a tagállamok minimalizálják vagy szüntessék meg a növényvédő szerekre vonatkozó nemzeti előírásokat, és kerüljék a már lefolytatott értékelések megismétlését.
A Bizottság arra szólítja fel a tagállamokat, hogy fokozzák a megfelelő zónai irányítóbizottságok tevékenységeibe fektetett erőfeszítéseket és erőforrásokat, így fokozva az együttműködést és a koordinációt. A Bizottság azt javasolja a tagállamok számára, hogy hatékonyabban használják ki a Növények, Állatok, Élelmiszerek és Takarmányok Állandó Bizottságának jóváhagyást követő kérdésekkel foglalkozó munkacsoportját az eltérések feloldásában, ahhoz hasonlóan, ami a biocid termékekről szóló rendeletben 38 létrehozott koordinációs csoport esetén történik.
Kisebb jelentőségű felhasználás 39 céljára nem állnak rendelkezésre kellő mértékben növényvédő szerek, és a tagállamok nem aknázzák ki teljes mértékben a fennálló rendelkezéseket az ilyen célú felhasználásra való engedélyezés megkönnyítésére. Elégtelen a tagállamok közötti együttműködés, a vizsgálatok összehangolása és a más tagállamok által értékelt szermaradék-adatok elfogadása, valamint az Európai Unión kívül elvégzett szermaradék-vizsgálatok elfogadása. A probléma megoldására a tagállamok a rendkívüli engedélyezéseket alkalmazzák ahelyett, hogy a már engedélyezett növényvédő szerek felhasználási körét bővítenék.
8. Megoldások a kisebb jelentőségű felhasználásra
A Bizottság arra szólítja fel a tagállamokat, hogy jobban használják ki a PPP-rendelet meglévő rendelkezéseit az engedélyezett növényvédő szerek alkalmazásának a kisebb jelentőségű felhasználásokra történő kiterjesztésére. Emellett a Bizottság továbbra is rendszeresen frissíteni fogja az MRL-ek extrapolációjára vonatkozó jelenlegi iránymutatásokat, hogy megkönnyítse az MRL-ek megállapítását kisebb jelentőségű növények esetén.
A Bizottság javasolja, hogy a tagállamok vizsgálják felül a kisebb jelentőségű felhasználás céljára való kiterjesztésre megállapított díjakat, és mérsékeljék azokat, így ösztönözve a kérelmek beadását az ipari vagy felhasználói szervezetek részéről.
A Bizottság a Mezőgazdasági és Halászati Miniszterek Tanácsának 2017. október 9-i ülésén megvitatott javaslattal összhangban felszólítja a tagállamokat, hogy biztosítsák a kisebb jelentőségű felhasználással kapcsolatos koordinációs eszköz hosszú távú finanszírozását 40 .
2.3Rendkívüli engedélyezés
A PPP-rendelet 53. cikke lehetőséget ad a tagállamok számára arra, hogy egy növényvédő szert a szokásos engedélyezési eljárás nélkül alkalmazhassanak a növények egészségére jelentett olyan veszély kezelésére, amely más észszerű eszközzel nem hárítható el. 2011 óta az ilyen rendkívüli engedélyezések száma 300 %-kal emelkedett. Nem áll rendelkezésre adat arra vonatkozóan, hogy mely területen alkalmazzák a rendkívüli engedélyezéseket. Tekintve, hogy a rendkívüli engedélyezések több mint 90 %-át olyan növényvédő szerekre esetében adják, amelyek jóváhagyott hatóanyagokat tartalmaznak, úgy tűnik, a tagállamok arra használják a rendkívüli engedélyezést, hogy a növényvédő szerek engedélyezése és az engedélyek kölcsönös elismerése során elkerüljék az eljárási késedelmeket, illetve a 2.2. szakaszban leírtaknak megfelelően lefedjék a kisebb jelentőségű felhasználást. Ezenfelül egyes rendkívüli engedélyeket évről évre ismételten megadnak. Ráadásul az érdekelt felek kritizálják, hogy az MRL-ek megállapítására vonatkozó kérelmezési eljárás az ilyen rendkívüli felhasználások esetén túlságosan hosszadalmas.
9. A rendkívüli engedélyezések ellenőrzésének fokozása
2020. február 3-ától a Bizottság a tagállamoktól beérkező, rendkívüli engedélyezésről szóló minden értesítést közzétesz 41 a növényvédő szerekkel kapcsolatos kérelmek kezelési rendszerének (Plant Protection Product Application Management System, PPPAMS 42 ) nyilvános felületén, így növelve az átláthatóságot és lehetővé téve a fokozott nyilvános ellenőrzést. A Bizottság tovább dolgozik azon, hogy 2022 vége előtt az összes engedélyezés tekintetében teljes mértékben bevezetésre kerüljön a növényvédő szerekkel kapcsolatos kérelmek kezelési rendszere (PPPAMS), és hogy annak kötelező használatáról egy végrehajtási rendelet keretében rendelkezzen.
A Bizottság javítani fogja a fenntartható használatról szóló irányelvben meghatározott 2. harmonizált kockázati mutatót, hogy az figyelembe vegye a területet, amelyen a rendkívüli engedélyezésre benyújtott növényvédő szert alkalmazzák.
A Bizottság tovább dolgozik a tagállamokkal azon, hogy 2020 közepére jobbá tegyék a rendkívüli engedélyezésre vonatkozó útmutatásokat, és egyértelműsítsék a kritériumokat, amelyek esetén rendkívüli engedély adható. Ha szükségesnek találja, a Bizottság mérlegelni fogja egy végrehajtási rendelet elfogadását, amelyben ezeket a kritériumokat jogilag kötelező erejű formában határozza meg.
A Bizottság tovább fokozta a tagállamok által megadott rendkívüli engedélyezések fölötti ellenőrzést a PPP-rendelet 53. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezések alkalmazásával, hogy véleményt kérjen az EFSA-tól a rendkívüli engedélyezések indoklására vonatkozóan. Amennyiben megfelelő, a Bizottság továbbra is az 53. cikk (3) bekezdésével összhangban fog határozatokat javasolni, megakadályozva, hogy a tagállamok indokolatlan rendkívüli engedélyeket megadjanak 43 .
2.4Gerinces állatokon végzett vizsgálatok
A vizsgálatok és a vizsgálati jelentések megosztása fontos eleme az állatokon végzett vizsgálatok csökkentésének. Habár a gerinces állatokon végzett vizsgálatok eredményeit a szándékoltnak megfelelően nagyobb számban osztják meg, az előzetes adatok alapján összességében nem csökkent a gerinces állatokon végzett vizsgálatok száma. Ennek oka, hogy megemelkedett a hatóanyagok jóváhagyásához szükséges tudományos bizonyítékok mennyisége. A helyzet várhatóan nem fog javulni, mivel a jövőben a hatóanyagok hatásainak értékeléséhez több bizonyítékra lesz szükség, például az endokrin rendszerre, illetve a metabolitokra kifejtett hatások értékeléséhez. Emellett a minden hatóanyag esetén fennálló, rendszeres újraértékelésre vonatkozó követelmény miatt fokozódhat vagy állandósulhat az in vivo vizsgálatokra való igény.
10. A gerinces állatokon végzett kísérletek szükségességének további csökkentése
A Bizottság további erőfeszítéseket fog tenni a gerinces állatokon végzett kísérletek csökkentésére azáltal, hogy ösztönzi az állatkísérletek helyett alternatív vizsgálati módszereket alkalmazó vizsgálati stratégiák kifejlesztését és validációját kutatási projektek támogatásával a „Horizont 2020” keretprogram 44 , valamint az állatkísérletek alternatív megközelítéseivel foglalkozó európai partnerség (EPAA 45 ) keretében. Az Állatkísérletek Alternatíváinak Uniós Referencialaboratóriuma (EURL ECVAM) aktívan támogatja a tudományos célból felhasznált állatok védelmét. A Bizottság elkötelezett az iránt, hogy az adatszolgáltatási követelményeket kísérő tájékoztatásba belefoglaljon validált alternatív vizsgálati módszereket, amennyiben rendelkezésre állnak ilyenek, azzal a céllal, hogy a PPP-rendelet keretében fokozatosan megszüntesse az állatkísérletek szükségességét 46 .
2.5A növényvédelem fenntarthatósága és a kis kockázatú szerek
A PPP- és az MRL-rendelet hozzájárul bizonyos fenntartható fejlődési célok 47 teljesítéséhez, mégpedig az éhínség megszüntetésére irányuló 2. cél, az egészségre irányuló 3. cél, a tiszta vízre és alapvető köztisztatásra irányuló 6. cél, a felelős fogyasztásra és termelésre vonatkozó 12. cél, a vízi élet védelmére vonatkozó 14. és a szárazföldi élet védelmére vonatkozó 15. cél teljesítéséhez, amelyek szerint az elsődleges élelmiszertermelést érintő jelentős fenyegetéseket mérsékelni kell a élelmiszer és a takarmány biztonságának megőrzése mellett, az ezeket érintő biológiai és vegyi fenyegetések nélkül.
A PPP-rendelet kis kockázatú hatóanyagokat és szereket támogató rendelkezései különösen relevánsak e tekintetben. Az egyszerű anyagok és a kis kockázatú növényvédő szerek – beleértve a mikroorganizmusokat is – elérhetősége javult, de az érdekelt felek megítélése szerint elégtelen, és a jóváhagyási/engedélyezési eljárásokat is túl hosszadalmasnak találják. Míg a Bizottság és egyes tagállamok lépéseket tettek annak érdekében, hogy felgyorsítsák a kis kockázatú növényvédő szerek piacra jutását, ezek hatása várhatóan csak a jövőben lesz érezhető 48 .
Ezenfelül az új kijuttatási technológiákban (például robotika és digitalizáció) megvan a lehetőség arra, hogy nagy mértékben csökkentsék a növényvédő szerek használatából eredő kockázatokat.
11. A fenntartható növényvédelem, a kis kockázatú megoldások és a hatékony kockázatmérséklés ösztönzése
Az európai zöld megállapodás és a „Termelőtől a fogyasztóig” stratégia elsődleges fontosságot tulajdonít a növényvédő szerektől való függőség csökkentésének és a kis kockázatú hatóanyagok felé való elmozdulásnak. Az első kérdéssel a fenntartható használatról szóló irányelv fog foglalkozni. A második tekintetében a Bizottság fel fogja gyorsítani a tagállamokkal és az EFSA-val közösen már megkezdett munkát, hogy 2020 végére frissítsék a mikroorganizmusokra vonatkozó adatszolgáltatási követelményeket és értékelési módszereket. A növényvédőszer-maradványokra vonatkozó konkrétabb szabályok mérlegelése során figyelembe fogják venni a mikroorganizmusok és egyéb kis kockázatú növényvédő szerek sajátos adottságait is (lásd a 14. szövegdobozt is).
A Bizottság kezdeményezni és finanszírozni fog egy 2020-ban induló „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” ciklust, amelynek célja az lesz, hogy megerősítsék a tagállamokban a mikroorganizmusokra és egyéb biológiai növényvédő szerekre vonatkozó kérelmek elbírásával kapcsolatos szakértelmet.
A Bizottság már nyomon követte a Mezőgazdasági és Halászati Miniszterek Tanácsa által tudomásul vett, a kis kockázatú hatóanyagok és szerek elérhetőségének felgyorsítására, valamint az integrált növényvédelemmel kapcsolatos információk tagállamok közötti megosztásának fokozására irányuló munkaterv végrehajtását. A 2019 júliusában a Tanács elé terjesztett eredményjelentés fényében a Bizottság felszólítja a tagállamokat, hogy fokozzák az elkötelezettségüket a számukra előírt intézkedések megvalósítása irányában.
A Bizottság növelni fogja az egyszerű anyagok elérhetőségét, például azok jóváhagyására vonatkozó eljárások és határidők tisztázásával, valamint azon lehetőségek megvizsgálásával, hogyan nyújthatnak tájékoztatást közvetlenebb formában ezen anyagok növényvédelemben való hasznosságával kapcsolatban.
A Bizottság továbbra is pénzügyi forrásokat különít majd el a kutatási keretprogramokon 49 belül a fenntarthatóbb növényvédelmi módszerek, valamint olyan technológiák kifejlesztésére, amelyekkel csökkenthető a használat és a kockázat mértéke, mint például a kártevő-megfigyelés, előrejelzési modellek, digitalizált gazdálkodási gyakorlatok, valamint új, precíziós kijuttatási felszerelések. A Bizottság nyomatékosan arra ösztönzi a tagállamokat, hogy KAP stratégiai terveikben támogassák a gazdálkodási kötelezettségvállalásokat és befektetéseket, amelyek a növényvédő szerek használatának csökkentését szolgáló módszerek és gyakorlatok megvalósítását, valamint az alternatív módszerek használatát célozzák.
A Bizottság tovább folytatja a 2019-ben a tagállamokkal és az EFSA-val közösen megkezdett munkáját, hogy értékelje a kockázatmérséklő intézkedésekben rejlő lehetőségeket, beleértve az új kijuttatási technikákat is annak érdekében, hogy harmonizálja az azok kockázatcsökkentő képességére vonatkozó értékeléseket.
2.6Jogérvényesítés
A PPP-rendelet érvényesítése tagállamonként eltérő, és ez kedvezőtlen hatással van az általános eredményességre. Becslések szerint az illegális és hamisított növényvédő szerek az uniós piac mintegy 10 %-át teszik ki, ami azért aggályos, mert ez csökkenti az emberi egészség és a környezet védelmében egyébként elért eredményeket.
12. A PPP-rendelet jobb érvényesítése
A Bizottság arra szólítja fel a tagállamokat, hogy hívják fel a figyelmet az illegális és hamisított szerekkel kapcsolatos kockázatokra, illetve tegyenek fokozottabb és szélesebb körű erőfeszítéseket az ágazatban a rendelet érvényesítésére, többek között a növényvédő szerek megfelelő használatát illetően is, és fontolják meg a szabályok megsértése esetén kiszabott szankciók mértékének felülvizsgálatát. A Bizottság konzultációt kezdeményezett a tagállamokkal arról, hogy szükség van-e – a hatósági ellenőrzésekről szóló (EU) 2017/625 rendelet keretében adott felhatalmazás révén – a növényvédő szerekre vonatkozó konkrétabb követelmények meghatározására.
Az MRL-rendelet biztosítja, hogy az tagállamok minden lehetséges növényvédő szer-termék kombináció esetén hozhassanak érvényesítési intézkedéseket. Amennyiben nincs meghatározva konkrét MRL, automatikusan a 0,01 mg/kg-ban megállapított, úgynevezett „alapértelmezett MRL” érvényesül. Ez biztosítja a fogyasztók maximális védelmét, mivel minden növényvédő szer-termék kombinációra van érvényes MRL. Az MRL-rendelet kiterjed a kettős vagy többes felhasználású anyagokra is, vagyis azokra a hatóanyagokra, amelyeket különböző célokra használnak fel (például növényvédő szerként és állatgyógyászati termékként vagy biocidként), valamint azokra a hatóanyagokra, amelyeket a múltban növényvédő szerként használtak, azonban ilyen célra ma már nem használják őket. Ezekben az esetben alkalmazható lehet a 0,01 mg/kg-os alapértelmezett MRL, és a mintákról megállapítható lehet, hogy nem felelnek meg ennek a szintnek, annak ellenére, hogy az élelmiszerben található maradványok nem valamely növényvédő szer használatából származnak. Ez a gyakorlatban az érvényesítéssel kapcsolatos problémákhoz vezetett például az ivóvíz fertőtlenítésére használt biocidek, a feldolgozás, vagy a környezeti szennyezés esetén. Az MRL-rendelet emellett meghatározott egyes olyan MRL-eket is, amelyek eltérnek az ugyanarra az anyag-termék kombinációra vonatkozó más ágazati jogszabályokban (például állatgyógyászati készítményekre vonatkozó jogszabályok) meghatározottaktól. Ezek a problémák bizonyos mértékben orvosolhatóak a jelenlegi jogi keretrendszer mellett, például a megfigyelési adatok alapján ideiglenes MRL-ek meghatározásával az egyéb célú felhasználások figyelembevétele érdekében. A gyakorlatban azonban csökkent a hatékonyság amiatt, hogy az MRL-rendelet ideiglenes MRL meghatározását csak bizonyos kivételes körülmények között engedi, amelyeket azonban nem határoz meg egyértelműen, így hosszas viták alakulnak ki a kockázatkezelők között, mielőtt intézkedésekre kerülhetne sor. Egy másik megoldás a fogyasztókra nézve biztonságos MRL-ek összehangolása a különböző ágazati jogszabályok között, és uniós és nemzetközi szinten harmonizált módszerek kialakítása például az expozíciós értékeléshez.
Szintén bevezetésre kerültek már a feldolgozott termékekre vonatkozó általános rendelkezések, beleértve a feldolgozási tényezőket is, azonban ezeknek előnyére válna az egyértelműsítés. Több útmutatást lehetne adni a tagállamok részére azzal kapcsolatban, hogyan használják ki az élelmiszeripari szereplők által biztosított konkrétabb információkat. Ez összhangban lenne az egyéb területekre vonatkozó kapcsolódó élelmiszerjogi jogszabályokkal (például a szennyező anyagokról szóló 1881/2006/EK rendelettel).
13. A MRL-rendelet jobb érvényesítése
A téves értelmezések elkerülése érdekében a Bizottság 2021 vége előtt tisztázni fogja, pontosan mi tekinthető „kivételes körülménynek” az ideiglenes MRL-ek megállapítása során.
A Bizottság meg fogja vizsgálni, milyen lehetőségek vannak arra, hogy elfogadhatóak legyenek a más jogi keretrendszerekben meghatározott specifikus MRL-ek (például az állatgyógyászati készítményekben is alkalmazott anyagok esetében), amelyek a fogyasztókra nézve biztonságosnak bizonyulnak, és továbbra is támogatni fogja az uniós és nemzetközi szinten folyamatban lévő, az expozíciós értékelésre vonatkozó harmonizált és összehangolt eljárás kialakítására irányuló párbeszédet.
A Bizottság még 2021 vége előtt tisztázni fogja az MRL-rendelet rendelkezéseit, és útmutatást ad a tagállamoknak arról, hogy a jogérvényesítési határozatok céljára hogyan vehetők figyelembe az élelmiszeripari szereplők által megadott feldolgozási tényezők.
2.7Gyorsabb reagálás az MRL-rendelettel összefüggésben a felmerülő problémákra és a technológiai fejlődésre
Az MRL-rendelet jelenlegi rendelkezései nem kellően rugalmasak a technológiai fejlődés miatt szükséges alkalmazkodás tekintetében, például olyan nem vegyi hatóanyagok esetén, mint a mikroorganizmusok. Az új tudományos és technológiai fejleményekkel együtt várhatóan más kérdések is felmerülhetnek, például a nanopeszticidek kérdése, MRL-ek meghatározása anyagok nagyobb csoportjaira vonatkozóan a kumulatív kockázatértékelést követően stb.
14. Gyorsabb reagálás az MRL-rendelettel összefüggésben felmerülő problémákra és a technológiai fejlődésre
A Bizottság 2020-ban megkezdi az olyan gyakorlati megoldások feltérképezését, amelyekkel a különféle adottságokkal rendelkező új hatóanyagokat integrálni lehet az elsősorban az egyes vegyi hatóanyagokra tekintettel kialakított jelenlegi MRL-rendelet mellékleteibe.
2.8Nemzetközi kereskedelem
Nemzetközi szinten több harmadik ország is gyakran kritizálja az EU növényvédő szerekhez való szigorú hozzáállását; ezen országok szerint az uniós jogi keretrendszer és gyakorlat egyes aspektusai nincsenek összhangban a Kereskedelmi Világszervezet állat- és növényegészségügyi megállapodásában foglaltakkal, és túlságosan korlátozó jellegűek. Jelenleg főbb kereskedelmi partnereink erősen támaszkodnak a növényvédő szerek használatára az élelmiszer-termelés során, beleértve az Európai Unióba exportált termékeket is, és nem feltétlenül alkalmazzák ugyanazokat a környezetvédelmi standardokat, mint az EU (például a méhekre gyakorolt hatás szempontjából).
Fokozódó feszültség áll fenn az európai fogyasztók azon elvárásai, miszerint az importált élelmiszer ne tartalmazzon az Unió területén nem jóváhagyott növényvédő szereket, és az Európai Unió nemzetközi – különösen a WTO keretében fennálló – kötelezettségvállalásai között. Az Európai Unió rendszeresen beiktatja az MRL-rendeletbe a Codex Alimentariusban elfogadott, a fogyasztókra nézve biztonságos határértékeket, ami megkönnyíti a nemzetközi kereskedelmet. Ugyanakkor az Unión belülről is elhangzanak kritikák arra vonatkozóan, hogy a nem jóváhagyott hatóanyagokra nézve is megállapításra kerülnek a fogyasztókra nézve biztonságos MRL-ek (úgynevezett import tűréshatárok), például olyan esetekben, ha a jóváhagyás megtagadásáról szóló uniós határozat nem közegészségügyi indokok miatt, hanem például környezeti kockázatokból kifolyólag született. Ez lehetővé teszi olyan hatóanyagokkal kezelt termékek importálását, amelyek az uniós termelők számára nem elérhetők, így kedvezőtlenül befolyásolva az Unió mezőgazdaságának versenyképességét, valamint a környezet állapotát harmadik országokban. Végül pedig ezen feszültségekhez hozzájárul, hogy nemzetközi szinten mind kétoldalúan, mind a WTO keretében sokszor megkérdőjelezik a PPP-rendeletben meghatározott kizárási kritériumokat is, mivel a nem uniós országok úgy vélik, hogy ezek jelentős kereskedelmi hatással lehetnek.
A gazdasági szereplők és a harmadik országok tájékoztatása érdekében a Bizottság és az EFSA korai tájékoztatást nyúlt az olyan hatóanyagok jóváhagyásával kapcsolatos fejleményekről, amelyek esetleg az MRL-ek csökkentéséhez vezethetnek. A korai figyelmeztetés ellenére a kereskedelmi partnerek sokszor túl későn nyújtják be az import tűréshatárok iránti kérelmeiket ahhoz, hogy elkerülhetőek legyenek a kereskedelmi fennakadások, és kritikákat fogalmaznak meg az Európai Unióra nézve, mivel úgy vélik, hogy az MRL-ek csökkentését követően az import tűréshatárok megállapítására rendelkezésre álló idő túlságosan rövid.
A PPP-rendelet magában foglal olyan rendelkezéseket, amelyek lehetővé teszik a kezelt vetőmagvak Unión belüli szabad áramlását, amennyiben legalább egy tagállamban legalább egyszer engedélyezték azokat. Azonban egyelőre nincs közös megegyezés arról, lehetséges-e az exportra szánt vetőmagvak kezelése olyan hatóanyaggal, amely nincs jóváhagyva az Európai Unióban – egyes tagállamok ezt megengedhetőnek tartják, míg a Bizottság és mások nem.
15. Zöld diplomácia alkalmazása a növényvédő szerekre vonatkozó környezetbarát programunk támogatására
A zöld megállapodásról szóló közleménnyel összhangban az Unió minden diplomáciai, kereskedelempolitikai és fejlesztési támogatási eszközét be fogja vetni az Európai Unióban már nem jóváhagyott növényvédő szerek kivezetésének ösztönzésére, amennyire csak lehetséges, valamint a kis kockázatú hatóanyagok és a növényvédő szerek alternatíváinak támogatására világszerte. Fontos, hogy az Európai Unióban tett erőfeszítéseket az Unión kívül is megtegyék, így maximalizálva a környezetvédelmi előnyöket és egyenlő feltételeket teremtve az uniós szereplők számára. Emellett a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogyan lehet a WTO előírásainak és kötelezettségeinek való megfelelés mellett figyelembe venni a környezetvédelmi szempontokat az importtolerancia iránti kérelmek elbírálása során az olyan hatóanyagok esetében, amelyek az Unióban már nincsenek jóváhagyva. Ha szükségesnek találja, a Bizottság mérlegelni fogja az MRL-rendelet felülvizsgálatát annak érdekében, hogy megerősítse annak környezetvédelmi oldalát, és elvégezze a növényvédő szerek jóváhagyási eljárásaival való szükséges összehangolást.
Az Unió felhasználja majd a nemzetközi fórumokon, többek között a WTO SPS-bizottságában és a Codex Alimentarius keretében zajló vitákat arra, hogy elmagyarázza a növényvédő szerekkel kapcsolatban az Európai Unióban alkalmazott megközelítést, és ösztönözze a harmadik országokat arra, hogy hasonló megközelítést vezessenek be.
Az Unió arra fog törekedni, hogy zöld szövetségeket alakítson ki a világ más régióival. Ebbe beletartozik a szomszédos országokra fordított különleges figyelem. Emellett a Bizottság fel fogja mérni annak lehetőségét, hogyan lehet bizonyos fejlesztési alapok felhasználását ösztönözni például az Andok és Közép-Amerika országainak támogatására, amelyek kérték az Unió támogatását abban, hogy csökkenteni tudják a növényvédő szerek felhasználását a gyümölcstermesztésben. Az Unió a szabadkereskedelmi megállapodásokkal összefüggésben folytatott megbeszélések során támogatni fogja a növényvédő szerek területén alkalmazott megközelítések közelítését, és a jövőbeli szabadkereskedelmi megállapodásokba az e területre vonatkozó azonos előírások elérését szolgáló rendelkezéseket fog belefoglalni.
A Bizottság fokozni fogja kommunikációs erőfeszítéseit a PPP-rendelet MRL-ekre gyakorolt hatásaira, valamint a különböző eljárások ütemezésére vonatkozóan, hogy kiszámíthatóbbá tegye az uniós rendszert a nem uniós országok számára, a kizárási kritériumok tekintetében is.
A Bizottság továbbra is hozzá fog járulni a kockázatértékelés és kockázatkezelés módszereinek nemzetközi szintű fejlesztéséhez, így megkönnyítve az MRL-ek összehangolását a Codex Alimentariusban elfogadott határértékekkel, valamint az MRL-ek import tűréshatár iránti kérelmeket követő meghatározását.
A Bizottság folytatni fogja arra irányuló erőfeszítéseit, hogy a tagállamok között közös nevezőt találjanak azzal kapcsolatban, lehetséges-e az exportra szánt vetőmagvak kezelése olyan hatóanyaggal, amely az Európai Unióban nincs jóváhagyva (lásd még a 3.1. szakaszt).
A Bizottság továbbra is finanszírozni fogja a „Jobb képzés a biztonságosabb élelmiszerekért” programot nem uniós országokban, hogy tájékoztatást nyújtson a növényvédő szerekre vonatkozó uniós rendeletekről, csökkentse a gazdálkodási gyakorlatok között fennálló eltéréseket, és ösztönözze a nagyobb szelektivitású és kevésbé toxikus hatóanyagok használatát a régebbi és toxikusabb hatóanyagok alternatívájaként.
2.9Belső koherencia és a más uniós jogszabályokkal való összhang
A PPP- és az MRL-rendeletet nagy részben belső koherencia jellemzi, és egymással összhangban állnak. Az egyik számottevő eltérést a kizárási kritériumok képviselik, amelyek nem tükröződnek az MRL-rendeletben. Ez bizonytalanságokat szült az MRL-ekből fakadó következmények tekintetében azokban az esetekben, amikor a hatóanyag jóváhagyásának meghosszabbítása a PPP-rendelet keretében a kizárási kritériumok miatt nem történik meg. Ez orvosolható azáltal, ha egyértelműbbé tesszük a kizárási kritériumok hatását az érintett hatóanyagokhoz tartozó MRL-ekre vonatkozóan, valamint a különféle eljárások ütemezését, így kiszámíthatóbbá téve azokat a nem uniós országok számára (lásd a 15. szövegdobozt).
Egy másik kivétel az MRL-ek felülvizsgálata és a hatóanyagok jóváhagyásának meghosszabbítása közötti kölcsönhatás, amely – az eltérő határidők miatt – szükségtelen adminisztratív terhekhez, valamint a tagállamokban, az EFSA-nál és a Bizottságnál végzett megkettőződéséhez vezetett.
Az egyéb uniós szakpolitikai területekkel való összhang nem mindig biztosított, és problémákat azonosítottak a csecsemők és kisgyermekek számára készült élelmiszerekre vonatkozó szabályozásokkal (például a „növényvédőszer-maradvány” definíciója) és a higiéniai szabályozásokkal kapcsolatban, valamint a vegyi anyagokra vonatkozó jogszabályokkal kapcsolatban annak tekintetében, milyen kritériumok alapján azonosítható egy anyag perzisztensként.
16. A belső koherencia és az uniós jogszabályokkal való összhang növelése
A Bizottság a tagállamokkal és az EFSA-val közösen tovább dolgozik azon, hogy javítsák a hatóanyagok jóváhagyásának meghosszabbítására vonatkozó eljárás és az MRL-ek felülvizsgálatának eljárása közötti koordinációt, így növelve a hatékonyságot, és megakadályozva az átfedéseket vagy ellentmondásos eredményeket. Ez vonatkozik a határidőkre, valamint a tagállamok felelősségeire is.
A Bizottság egyeztetni fogja az MRL-rendeletben foglaltakat a csecsemők és kisgyermekek számára készült élelmiszerekre vonatkozó jogszabályokban szereplő vonatkozó rendelkezésekkel annak érdekében, hogy azok következetesek legyenek és megfeleljenek a legfrisseb szakmai standardoknak.
3Következtetés
A terület minden szereplője úgy véli, hogy az Európai Unióban a növényvédő szerekre vonatkozó szabályozási követelmények a világon a legszigorúbbak között vannak. A kapcsolódó bizottsági szolgálati munkadokumentumban részletezett értékelés szerint a PPP- és az MRL-rendelet garantálja az emberi egészség és a környezet védelmét és általában véve hatékony, bár végrehajtásukon még lehet javítani. A hatóanyagok számának a 91/414/EGK irányelv alapján történő csökkentését követően a PPP-rendelet különösen hatékonynak bizonyult a magas kockázatú hatóanyagok további kivezetésében, és a kis kockázatú hatóanyagokat támogató rendelkezések is elkezdték meghozni gyümölcsüket. A rendeletek elismerten hozzáadott értéket képviselnek az Unió szintjén, és relevánsak a társadalom változó igényei szempontjából. A kizárási kritériumokkal kapcsolatban megállapított következetlenségektől eltekintve nagyrészt biztosított a koherencia mind belső szempontból az egyes rendeleteken belül és a két rendelet között, mind külső szempontból az egyéb uniós jogszabályok és a nemzetközi szabályozás tekintetében is.
Szembetűnően figyelmet igénylő kritikus terület a hatékonyság. A tagállamokban az erőforrás- és kapacitáshiány miatt a rendeletekben meghatározott eljárások többsége súlyos késedelmeket szenved, ami végeredményben kedvezőtlenül befolyásolja azok eredményességét.
Ezen értékelés nyomon követése során a hangsúly közvetlenül a meglévő jogszabályi keretrendszer végrehajtásának javítására fog helyeződni. Tizenhat olyan területet azonosítottunk, ahol a végrehajtáson rövid és közepes távon is javítani lehet. Ezek az intézkedések várhatóan rövid időn belül jelentős javulást idéznek majd elő a két rendelet eredményes végrehajtásában, ami pedig jelentős mértékben hozzájárul majd az európai zöld megállapodás, „A termelőtől a fogyasztóig” stratégia, valamint a biodiverzitási stratégia célkitűzéseinek eléréséhez. A jóváhagyási kritériumokat nem teljesítő hatóanyagok gyors kivezetése támogatni fogja az egészséges ökoszisztémákat és a biológiai sokféleséget, míg a kis kockázatú és nem vegyi növényvédő szerek támogatása a fenntartható használatról szóló irányelv rendelkezéseinek – különösen az integrált növényvédelemre vonatkozóan – fokozott végrehajtásával együtt csökkenteni fogja a vegyi növényvédő szerektől való függőséget és hozzásegít majd a fenntarthatóbb élelmiszer-termelési rendszerek kialakításához.
Emellett a Bizottság meg fogja vizsgálni, hogyan lehet a WTO előírásainak és kötelezettségeinek való megfelelés mellett figyelembe venni a környezetvédelmi szempontokat az importtolerancia iránti kérelmek elbírálása során az olyan hatóanyagok esetében, amelyek az Unióban már nincsenek jóváhagyva. Ha szükségesnek találja, a Bizottság mérlegelni fogja az MRL-rendelet felülvizsgálatát annak érdekében, hogy megerősítse annak környezetvédelmi oldalát, és elvégezze a növényvédő szerek jóváhagyási eljárásaival való szükséges összehangolást.
Az Európai Parlament és a Tanács 1107/2009/EK rendelete (2009. október 21.) a növényvédő szerek forgalomba hozataláról valamint a 79/117/EGK és a 91/414/EGK tanácsi irányelvek hatályon kívül helyezéséről (HL L 309., 2009.11.24., 1. o.).
Az Európai Parlament és a Tanács 396/2005/EK rendelete (2005. február 23.) a növényi és állati eredetű élelmiszerekben és takarmányokban, illetve azok felületén található megengedett növényvédőszer-maradékok határértékéről, valamint a 91/414/EGK tanácsi irányelv módosításáról (HL L 70., 2005.3.16., 1. o.).
https://www.efsa.europa.eu/en/events/event/technical-stakeholder-event-cumulative-risk-assessment-pesticides-food .