Ajánlás

A TANÁCS AJÁNLÁSA

Horvátország 2019. évi nemzeti reformprogramjáról, amelyben véleményezi Horvátország 2019. évi konvergenciaprogramját

AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,

tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 121. cikke (2) bekezdésére és 148. cikke (4) bekezdésére,

tekintettel a költségvetési egyenleg felügyeletének megerősítéséről és a gazdaságpolitikák felügyeletéről és összehangolásáról szóló, 1997. július 7-i 1466/97/EK tanácsi rendeletre 1 és különösen annak 9. cikke (2) bekezdésére,

tekintettel a makrogazdasági egyensúlyhiányok megelőzéséről és kiigazításáról szóló, 2011. november 16-i 1176/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendeletre 2 és különösen annak 6. cikke (1) bekezdésére,

tekintettel az Európai Bizottság ajánlására,

tekintettel az Európai Parlament állásfoglalásaira,

tekintettel az Európai Tanács következtetéseire,

tekintettel a Foglalkoztatási Bizottság véleményére,

tekintettel a Gazdasági és Pénzügyi Bizottság véleményére,

tekintettel a szociális védelemmel foglalkozó bizottság véleményére,

tekintettel a Gazdaságpolitikai Bizottság véleményére,

mivel:

(1)A Bizottság 2018. november 21-én elfogadta az éves növekedési jelentést, amely elindította a gazdaságpolitikai koordináció 2019. évi európai szemeszterét. Kellő figyelmet fordított az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság által 2017. november 17-én kihirdetett szociális jogok európai pillérére. Az Európai Tanács a 2019. március 21-i ülésén jóváhagyta az éves növekedési jelentés prioritásait. A Bizottság az 1176/2011/EU rendelet alapján 2018. november 21-én elfogadta a riasztási mechanizmus keretében készült jelentést is, amelyben Horvátországot azon tagállamok közé sorolta, amelyek vonatkozásában részletes vizsgálatra kerül sor.

(2)A Horvátországra vonatkozó 2019. évi országjelentést 3 2019. február 27-én tették közzé. Az országjelentés értékelte a Tanács által 2018. július 13-án elfogadott országspecifikus ajánlások és az előző években Horvátországnak címzett ajánlások végrehajtása érdekében hozott intézkedéseket, valamint az Európa 2020 stratégia nemzeti szintre lebontott célkitűzéseinek megvalósítása terén Horvátország által elért eredményeket. Az országjelentés emellett magában foglalta az 1176/2011/EU rendelet 5. cikke szerinti részletes vizsgálatot is, amelynek eredményeit szintén 2019. február 27-én tették közzé 4 . Vizsgálata alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy Horvátországban a köz-, a magán- és a külső adósság magas szintjéhez kapcsolódó makrogazdasági egyensúlyhiány áll fenn, alacsony potenciális növekedés mellett. Az elmúlt években azonban csökkentek az egyensúlyhiányok, amit a stabil nominális növekedés és a prudens költségvetési politika is támogatott. A negatív nettó külső pozíció a továbbra is fennálló folyófizetésimérleg-többlet eredményeként javulóban van. Az államadósság a 2015-ös csúcsa óta jelentősen csökkent. A magánszektor adósságállománya folyamatosan csökken, bár ennek üteme a hitelállomány bővülésével és a beruházások megtérülésével párhuzamosan lassul. A pénzügyi ágazat jól tőkésített és nyereséges, de a nemteljesítő hitelek aránya – bár csökken – továbbra is magas. Fokozódtak a szakpolitikai intézkedések, de a strukturális intézkedések alapos végrehajtása a gazdaság rezilienciájának erősítése érdekében továbbra is kulcsfontosságú. Habár történt némi haladás, a gazdasági és a kormányzati pénzügyi statisztikák teljességével, pontosságával és ütemezésével továbbra is problémák vannak.

(3)Horvátország 2019. április 18-án benyújtotta 2019. évi nemzeti reformprogramját és 2019. évi konvergenciaprogramját. A kapcsolódási pontok figyelembevétele érdekében a két program értékelésére egyidejűleg került sor.

(4)A 2014–2020 közötti időszakra vonatkozó európai strukturális és beruházási alapok programozását a vonatkozó országspecifikus ajánlások bizonyos mértékű figyelembevételével alakították ki. Az 1303/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 5 23. cikke szerint, amennyiben az a vonatkozó tanácsi ajánlások végrehajtásának elősegítése érdekében szükséges, a Bizottság kérheti egy tagállamtól, hogy vizsgálja felül partnerségi megállapodását és releváns programjait, és javasoljon azokhoz módosításokat. A Bizottság az európai strukturális és beruházási alapok eredményességét és a gondos gazdasági irányítást összekapcsoló intézkedések alkalmazására vonatkozó iránymutatásokban további részletekkel szolgált arról, hogyan alkalmazná az említett rendelkezést. 6

(5)Horvátország jelenleg a Stabilitási és Növekedési Paktum prevenciós ágához és az adósságszabály hatálya alá tartozik. A 2018. évi 0,2 %-os GDP-arányos államháztartási többletből kiindulva a 2019. évi konvergenciaprogram azzal számol, hogy az államháztartási egyenleg 2019-ben a GDP -0,3 %-ára romlik, majd fokozatosan javulva 2022-re a GDP 0,8 %-át kitevő többletet fog elérni. Az újraszámított strukturális egyenleg 7 alapján Horvátország a középtávú költségvetési célját – amit a 2019-ben a GDP 1,75 %-át kitevő strukturális hiányról 2020-tól a GDP 1 %-át kitevő strukturális hiányra változtattak – várhatóan továbbra is túlteljesíti a programidőszak egésze során. A 2019. évi konvergenciaprogram szerint a GDP-arányos államadósság-ráta a 2019. évi 71,6 %-ról 2020-ban várhatóan 68,5 %-ra csökken, majd folyamatosan csökkenve 2022-re 62 %-ra esik vissza. Az említett költségvetési előrejelzéseket alátámasztó makrogazdasági forgatókönyv megalapozott. A tervezett költségvetési célok mindazonáltal óvatosnak tűnnek. A Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése 2019-re a GDP 0,1 %-át, 2020-ra pedig a GDP 0,5 %-át kitevő államháztartási egyenleget vetít előre. A Bizottság 2019. tavaszi előrejelzése alapján a strukturális egyenleg 2019-ben várhatóan a GDP -0,8 %-ának, 2020-ban pedig a GDP -0,5 %-ának felel majd meg, ami továbbra is a középtávú költségvetési célt meghaladó mértéket jelent. Az előrejelzés szerint Horvátország 2019-ben és 2020-ban meg fog felelni az adósságszabálynak. Összességében a Tanács véleménye az, hogy Horvátország az előrejelzések szerint 2019-ben és 2020-ban meg fog felelni a Stabilitási és Növekedési Paktum rendelkezéseinek.

(6)2018 decemberében a horvát parlament elfogadta a felelősségteljes költségvetési gazdálkodásról szóló törvényt. Ez a költségvetés-politikai bizottság felépítését és megbízatását hivatott megerősíteni, és számszerű költségvetési szabályokat állapít meg, többek között a strukturális költségvetési egyenlegre vonatkozóan. 2019 márciusában megerősítették az állami számvevőszék megbízatását azáltal, hogy az ajánlásainak való meg nem felelés esetére szankciós mechanizmust vezettek be, és kiterjesztették az ellenőrzéseinek hatókörét. A költségvetési keretrendszert a módosított költségvetési törvény elfogadásával tovább fogják erősíteni. Ez várhatóan javítja majd a költségvetési tervezést, a költségvetési adatok gyűjtését és az állami kezességek kibocsátásának feltételeit.

(7)Horvátország közigazgatásának földrajzi széttagoltsága befolyásolja annak hatékonyságát és súlyosbítja a regionális egyenlőtlenségeket. Sok kicsi helyi önkormányzat gyakran nem rendelkezik megfelelő pénzügyi és adminisztratív forrással a hatáskörébe tartozó szolgáltatások biztosításához. Ez nagy különbségeket okoz a közszolgáltatások nyújtása terén a pénzügyi és adminisztratív szempontból erős és a gyenge helyi egységek között Horvátország-szerte. A központi kormányzat szintjén a hatóságok tettek lépéseket a nehézkes állami ügynökségi rendszer egyszerűsítése felé, azonban a rendszerszinten nagyobb fokú homogenitást bevezető jogi keret még nem valósult meg. A tervek szerint a központi közigazgatási szervek helyi szinten működő irodáinak feladatköreit a megyei közigazgatási szervek hatáskörébe utalják.

(8)Az egészségügyi rendszer további adósságot halmozott fel 2018-ban, ami az államháztartásra nézve kockázatot jelent. A rendszer finanszírozása az aktív népesség által fizetett társadalombiztosítási járulékokon és az állami költségvetési hozzájárulásokon alapul, azonban az utóbbiak tartósan a teljes költségfedezet alatt maradnak. Az egészségügyi rendszer pénzügyi helyzete várhatóan javulni fog a 2019-ben bevezetett egészségbiztosítási díjkockázat növelésének, és a dohánytermékekre kivetett jövedéki adó 2018 decemberében történt emelésének köszönhetően. A kórházak folyamatban lévő funkcionális integrációja, valamint az alapellátás javítása érdekében tett intézkedések megnövekedett hatékonysághoz vezethetnek a kiadások terén, de ezek végrehajtása lassú.

(9)A közigazgatási és a közszolgáltatási szerveknél a bérmegállapítási keret nem koherens, ami kihatással van az egyenlő bánásmódra és akadályozza a központi ellenőrzést a közszektor bérköltségei felett. A köztisztviselőkre vonatkozó bérmegállapítási mechanizmusról szóló új törvény megalkotását több alkalommal elhalasztották. A törvény célja, hogy következetesebb munkaköri leírásokon és kompetenciakereteken alapuló közös bértáblákat és a munkakörök összetettségére vonatkozó együtthatókat vezessen be, és ezáltal nagyobb fokú harmonizációt valósítson meg az egész közigazgatásban. Horvátországnak van a szociális párbeszédre vonatkozó kerete, de a szociális partnerek aggodalmukat fejezik ki amiatt, hogy a munkamódszerek és eljárások akadályozzák a valódi párbeszédet. A szakszervezeti oldal töredezettsége szintén gyengíti a szociális párbeszéd hatékonyságát.

(10)2018-ban a munkanélküliségi ráta gyors ütemben tovább csökkent. Az ifjúsági munkanélküliség szintén jelentősen csökkent, de még mindig nagy. Az aktivitás és a foglalkoztatási ráta azonban továbbra is alacsony Horvátországban – az inaktivitásban jelentős szerepet játszik a korai nyugdíjba vonulás és a gondozási kötelezettségek. A munkaerőpiacra való belépésen javítani kell, például a megfelelő készségek előrejelzése és biztosítása révén. Az inaktivitás mögött álló tényezők közül sok továbbra is jelen van, és a jelenlegi intézkedések nem tűnnek elégségesnek az emberek munkaerőpiacra való belépésének támogatásához. A munkaerőpiaci intézmények kapacitása továbbra is korlátozott, a foglalkoztatási szolgálatok, a szociális szolgálatok és az egyéb releváns érdekelt felek közötti együttműködés gyenge. 2019-ben fontos nyugdíjreformcsomag lépett hatályba. A reform három fő célkitűzést kíván megvalósítani: i) a nyugdíjasok egyes csoportjaival szemben tisztességtelen bánásmódot eredményező tervezési következetlenségek kezelése; ii) a nyugdíjrendszer megfelelőségének javítása a munkával töltött évek számának növelése révén; és iii) az intézményi felépítés és a második nyugdíjpillér teljesítményének megerősítése.

(11)A társadalmi-gazdasági különbségek jelentős tényezők az iskolázottságot tekintve Horvátországban. Az oktatás terén az ország az uniós átlag alatt teljesít, különösen a koragyermekkori nevelést és gondozást, az alapkészségeket, a felsőfokú végzettséget, a felnőttoktatásban való részvételt és a szakképzés munkaerőpiaci relevanciáját tekintve. Horvátország kísérleti projekt keretében tantervi reformot hajt végre, azonban a reformban rejlő lehetőségek maradéktalan kihasználása csak annak teljes végrehajtása esetén és a tanárok képzésével kiegészítve valósul majd meg.

(12)Annak ellenére, hogy még mindig magas a munkanélküliségi ráta, a gazdaság néhány ágazatában munkaerőhiány tapasztalható, aminek főként a készséghiány az oka. A digitális készségek fejlesztése növelheti a termelékenységet és bizonyos területeken megszüntetheti a készséghiányt. A szakképzés korlátozott munkaerőpiaci relevanciája hozzájárul a végzettek közötti alacsony foglalkoztatási rátához. A munkaalapú tanulást is magába foglaló programokban kevés diák vesz részt. A regionális kompetenciaközpontok létrehozása és a duális képzés kísérleti programja javíthatja a szakképzés minőségét és elősegítheti a szükséges készségek azonosítását. A munkához vagy képzéshez jutást támogató intézkedések keretében kínált felnőttképzési programokban kevesen vesznek részt. Ez különösen igaz az oktatásra leginkább rászorulók – így az alacsonyan képzettek és a munkanélküliek – esetében.

(13)A szegénység vagy a társadalmi kirekesztődés kockázatának kitettek aránya csökkenő tendenciát mutat, de változatlanul meghaladja az uniós átlagot. Főként az idősek és a fogyatékkal élők vannak e kockázatnak kitéve. A szociális ellátások szegénységet csökkentő kapacitása az uniós átlaghoz képest továbbra is gyenge. A szociális ellátások besorolásának harmonizációja révén a hatóságok lépéseket tettek a helyi szinten nyújtott ellátások nyilvántartásának javítása érdekében. Ennek eredményeképpen várhatóan áttekinthetőbbé válnak az ország területén nyújtott ellátások, ennek nyomán pedig javítani lehet a szociális védelmi rendszert, hogy hatékonyabban tudja elérni a leginkább rászorulókat.

(14)A közlekedési hálózat kiegyensúlyozatlan, a vasúti infrastruktúra jelentős elmaradással küzd, ami rossz minőségű szolgáltatásokat eredményez és akadályozza a munkavállalók mobilitását. A kisebb településeken hiányzik a megfelelő tömegközlekedési infrastruktúra. Az utóbbi öt évben jelentősen nőtt a közúti közlekedésből származó üvegházhatásúgáz-kibocsátás. A közlekedési ágazatban a megújuló energiaforrások aránya messze elmarad a 2020-ra kitűzött 10 %-os célértéktől. További erőfeszítésekre és beruházásokra van szükség a fosszilis üzemanyaggal működő gépkocsik magas arányának hatékony csökkentéséhez, az intermodalitás előmozdításához és általában véve a közlekedési ágazat növekvő üvegházhatásúgáz-kibocsátásának visszaszorításához.

(15)Horvátország magas energiaintenzitását az energiahatékonyság és az intelligens energiarendszerek terén történő beruházásokkal csökkenteni lehetne. Különös figyelmet érdemelne az épületek energiafogyasztásának csökkentése és a távfűtési hálózatok energiahatékonyságának javítása. A szél- és napenergia területén történő beruházások is jelentős potenciállal rendelkeznek, csakúgy mint a fűtés és hűtés terén a megújuló energiaforrások. Ezek előmozdítása lehetővé tenné, hogy a horvát szigetek a „Tiszta energia az EU szigeteinek” című kezdeményezéssel összhangban növeljék energetikai önellátó-képességüket. Emellett Horvátország különösen ki van téve az éghajlati kockázatoknak, főként az áradásoknak és az erdőtüzeknek.

(16)A beruházások előmozdíthatnák a körforgásos gazdaságra való átállást is. A beruházásokra szükség van a hulladéklerakás alternatívájaként alkalmazható elkülönített hulladékgyűjtés és újrafeldolgozás támogatásához, a nyersanyagok alternatíváinak kifejlesztéséhez, az újrafeldolgozott tartalom iránti kereslet növeléséhez, és a fenntartható fogyasztási gyakorlatokkal és magatartással kapcsolatban a nyilvánosság figyelmének felhívásához. Jelentős beruházás szükséges továbbá a 2000 lakosegyenérték feletti agglomerációk csatornázási feladatainak és szennyvízkezelésének biztosításához. A vízhálózatokba történő beruházással csökkenhető lenne az ivóvíz-elszivárgás és eleget lehetne tenni a kielégítetlen minőségi követelményeknek.

(17)A kutatási és innovációs kapacitások és a fejlett technológiák bevezetése beruházásokat igényel az innovációs teljesítőképesség erősítése és a termelékenység növelése érdekében, ezt azonban a széttagolt és nem hatékony kutatási és innovációs politikák akadályozzák. Horvátország 2016-2020-as „intelligens szakosodási” stratégiájának (RIS3) célja, hogy ösztönözze az innovációt, megszüntesse a rendszerben meglévő széttagoltságot és biztosítsa, hogy a kutatás-fejlesztési tevékenységek a kulcsfontosságú gazdasági prioritások köré szerveződjenek, de e stratégia végrehajtását fel kellene gyorsítani. A beruházások támogathatnák az egyetemek és vállalkozások közötti együttműködést, lehetővé tehetnék a technológiatranszfert és a kutatási eredmények piaci hasznosítását, valamint erősíthetnék a kormányzást.

(18)Az állami tulajdonú vállalatok vállalatirányításának javítását célzó intézkedések lassan haladnak előre. Elfogadtak egy új vállalatirányítási kódexet, valamint kötelezővé vált a középtávú tervezés és a teljesítményjelentés készítése. Mégis, annak kombinációja, hogy az állami tulajdonban lévő vállalatok számos ágazatban erőteljesen jelen vannak, valamint hogy a nyereségességük alacsony és termelékenységük gyenge, továbbra is rányomja a bélyegét a gazdaságra. 2018-ban a különleges érdekű vállalatok listáját tovább szűkítették és több vállalat formálisan értékesíthető, de nem létezik egyértelmű privatizációs stratégia. Úgy tűnik, a hatóságok erőfeszítései a kisebbségi részvények jelentős fennmaradó részének értékesítésére és a nem termelő vagyontárgyak aktiválására összpontosulnak. Az emberek a korrupciót széles körben elterjedtnek és növekvőnek érzékelik. Hiányoznak a korrupció megelőzésére és szankcionálására alkalmas hatékony eszközök, különösen helyi szinten. Továbbra is szükség van az állami tulajdonú helyi társaságok élére kinevezettekre vonatkozó felügyeleti és szankcionálási mechanizmus megerősítésére.

(19)A túlzott adminisztratív és jogszabályi követelmények és az adó jellegű (nem adóügyi) járulékok megterhelik a vállalkozásokat, különösen a kisebbeket. Az adminisztratív teher azonosítása megtörtént, ami lehetővé teszi a hatóságok számára, hogy végrehajtsák az enyhítő intézkedéseket. Az adó jellegű járulékok mérséklése elmaradt. A túlszabályozott szakmai szolgáltatások nagy száma akadályozza a versenyt. Történt előrelépés bizonyos ágazatokban, mindenekelőtt a taxiszolgáltatások terén, de számos gazdaságilag fontos szakma esetében továbbra is túlzott korlátozások vannak érvényben.

(20)A polgári és kereskedelmi bíróságokon tapasztalható jelentős ügyhátralék és az elhúzódó eljárások gyengítik a jogbiztonságot, míg a büntető igazságszolgáltatás hatékonysági hiányosságai gátolják a gazdasági és pénzügyi bűnözés elleni küzdelmet. Az igazságszolgáltatás függetlenségének megítélése tovább romlott. 2018-ban módosították az országos bírói tanácsról szóló törvényt. A legfelsőbb kereskedelmi bíróság kivételével az ügyhátralékok további csökkenése elsősorban a beérkező ügyteher csökkenésének volt köszönhető. Néhány bíróságon már tesztelik az elektronikus kommunikációt, de még nem terjesztették ki országos szintre.

(21)A 2021–2027 közötti időszakra vonatkozó uniós alapok programozása hozzájárulhat az ajánlásokban azonosított egyes hiányosságok kezeléséhez, különösen az országjelentés 8 D. mellékletében ismertetett területeken. Ez lehetővé tenné Horvátország számára, hogy az azonosított ágazatok tekintetében a lehető legoptimálisabban használja fel az említett alapokat, a regionális különbségeket is figyelembe véve. E beruházások sikere szempontjából fontos tényező az ezen alapok kezelését biztosító nemzeti közigazgatási kapacitás megerősítése. A közbeszerzés intézményi struktúráját meg kell erősíteni annak érdekében, hogy javuljon a megfelelés, továbbá a stratégiai beszerzés révén elérhetővé váljanak a szakpolitikai célok és biztosítható legyen a közkiadások hatékonysága.

(22)A 2019. évi európai szemeszter keretében a Bizottság átfogóan elemezte Horvátország gazdaságpolitikáját, és az elemzést közzétette a 2019. évi országjelentésben. A Bizottság értékelte továbbá a 2019. évi konvergenciaprogramot és a 2019. évi nemzeti reformprogramot, valamint az előző években Horvátországnak címzett ajánlások végrehajtása érdekében hozott intézkedéseket. Figyelembe vette nemcsak ezek Horvátország fenntartható költségvetési, valamint társadalom- és gazdaságpolitikája vonatkozásában képviselt jelentőségét, hanem azt is, hogy megfelelnek-e az uniós szabályoknak és iránymutatásoknak. Ez tükrözi azon igényt, hogy az Unió átfogó gazdasági kormányzását az uniós szintű szempontoknak a leendő tagállami döntésekbe való beépítésével kell megerősíteni.