EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2019.3.29.
COM(2019) 160 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a harmadik országbeli állampolgárok valamely tagállam területén való tartózkodására és munkavállalására vonatkozó összevont engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárásról, valamint a harmadik országból származó, valamely tagállam területén jogszerűen tartózkodó munkavállalók közös jogairól szóló 2011/98/EU irányelvről
I.BEVEZETÉS
A harmadik országbeli állampolgárok valamely tagállam területén való tartózkodására és munkavállalására vonatkozó összevont engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárásról, valamint a harmadik országból származó, valamely tagállam területén jogszerűen tartózkodó munkavállalók közös jogairól szóló 2011/98/EU irányelvet (a továbbiakban: az irányelv) 1 2011. december 13-án fogadták el. Ez volt a jogszerű migráció területén elfogadott hatodik irányelv 2 , miután az Amszterdami Szerződés az Uniónak az ezen a területen történő jogalkotásra hatáskört adott.
Az irányelvnek két fő célja van. Az első a harmadik országbeli állampolgárok tagállami munkavállalása engedélyezési eljárásának az összevont (a tartózkodási és a munkavállalási engedélyt is magában foglaló) engedélyre irányuló összevont kérelmezési eljárás bevezetésével történő megkönnyítése, és ezzel a migrációs áramlások megfelelőbb irányításának támogatása. Emellett az irányelv a kérelmezési eljárásban számos biztosítékot fektet le.
Az irányelv második fő célja a külföldi munkavállalók és a lakóhely szerinti tagállam állampolgárai közötti egyenlő bánásmód biztosítása.
Az irányelv ezért kulcsfontosságú eszköz azon harmadik országbeli állampolgárok bevándorlásának szabályozásában, akiknek a munkavállalását abban a 25 tagállamban 3 engedélyezték, amelyben az irányelv érvényesül.
Az irányelv vonatkozásában 2017-ben 2 635 896 engedélyező határozatot jelentettek le, amelyekből 841 028 határozat első engedély kibocsátására vonatkozott. A többi határozat engedélyek megújítását vagy módosítását szolgálta. A 2017-ben kiállított összes engedélyből 893 198 (34%) „jövedelemszerző tevékenység” vonatkozásában, 1 006 318 (38%) családi okokból, 279 405 (11%) oktatási és 456 975 (17%) más célokból került kiállításra. A 2017-ben kiállított összes első engedélyből (amelyek száma nőtt a 2013-as első beszámolási év óta) 88% feletti volt a jövedelemszerző tevékenységre szóló, ezáltal a tervezett célcsoport 4 nagy részét ez fedte le. Belgium és Görögország az irányelv vonatkozásában statisztikákat nem jelent 5 .
Ez a végrehajtási jelentés a Bizottságot az irányelv 15. cikke alapján terhelő kötelezettség teljesítése, amely cikk előírja, hogy a Bizottságnak időszakonként be kell számolnia az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az irányelv tagállami alkalmazásáról. A jelentés áttekinti az irányelv 24 tagállam általi átültetését és végrehajtását, és rámutat az esetleges problematikus kérdésekre 6 . Az eredetileg 2016. december 25-ig benyújtandó jelentést elhalasztották annak érdekében, hogy az egybeessen a jogszerű migráció keretszabályozása átfogó bizottsági értékelésének („célravezetőségi vizsgálat”) 7 elfogadásával.
A végrehajtási jelentés a 2014-2016 között a Bizottság kérésére készült külső tanulmány és más források – ideértve az Európai Migrációs Hálózaton (EMH) 8 keresztül folytatott több ad hoc vizsgálatot, egyéni panaszokat, kérdéseket, petíciókat, az irányelv alkalmazásából fakadó, a célravezetőségi vizsgálatról szóló alátámasztó tanulmányban azonosított néhány gyakorlati kérdést 9 – alapján készült. A gyakorlati alkalmazásra vonatkozó kiegészítő információk a célravezetőségi vizsgálatról szóló dokumentumban olvashatók.
II. NYOMON KÖVETÉS ÉS AZ ÁTÜLTETÉS HELYZETE
A 16. cikk rendelkezése szerint a tagállamoknak az irányelvet 2013. december 25-ig kellett átültetniük. Ezt megelőzően a Bizottság több találkozót szervezett a tagállamok képviselőivel az irányelv végrehajtásával és értelmezésével kapcsolatos kérdések megvitatására 10 .
A Bizottság 2014-ben kötelezettségszegési eljárást indított 14 tagállam ellen az Európai Unió működéséről szóló szerződés 258. (korábbi 226.) cikke alapján az irányelvet végrehajtó nemzeti intézkedések Bizottsággal történő közlésére vonatkozó kötelezettségük teljesítésének elmaradása miatt. Azóta – mivel mostanra valamennyi tagállam közölte az átültető intézkedéseket – a közlés elmaradása miatti kötelezettségszegési eljárások lezárásra kerültek Belgium kivételével, amely ügyet a Bizottság az Európai Bíróság elé utalt 11 .
2011 óta számos panasz érkezett konkrétan az irányelvben szabályozott tárgykörrel kapcsolatban. Ezek a szakképesítések elismerésére, a túlzottan hosszú hatósági ügyintézési időre, más eljárási vonatkozásokra, a díjak mértékére, az egyenlő bánásmód hiányával kapcsolatos aggályokra, különösen a nyugdíjak más országokba való transzferére és az irányelv hatálya alól kizárt kategóriákra vonatkoztak. A panaszok nyomon követése az érintett tagállamokkal való információcsere vagy kötelezettségszegési eljárások 12 révén folyt vagy jelenleg is folyik.
III. AZ ÁTÜLTETÉSI INTÉZKEDÉSEK MEGFELELŐSÉGE
1. cikk – Tárgy
Az 1. cikk (1) bekezdése rögzíti az irányelv tárgyát, amely a harmadik országbeli állampolgárok valamely tagállam területén munkavállalás céljából való tartózkodását szolgáló összevont engedély kiállítására irányuló összevont kérelmezési eljárás meghatározása. Ennek célja tartózkodásuk engedélyezésének egyszerűsítése és jogállásuk ellenőrzésének megkönnyítése, valamint a harmadik országból származó, valamely tagállam területén jogszerűen tartózkodó munkavállalók közös jogainak meghatározása, függetlenül attól, hogy eredetileg milyen célból engedélyezték számukra az adott tagállam területén való tartózkodást, az adott tagállam állampolgáraival egyenlő bánásmód alapján.
Az irányelv tárgya összességében megfelelően tükröződik minden tagállam nemzeti jogszabályaiban. Általánosságban 23 tagállam 13 az irányelvet meglévő nemzeti jogszabályai módosításán, azaz főként a harmadik országbeli állampolgárok belépését és tartózkodását szabályozó aktusok módosításán keresztül ültette át. Máltán az irányelv átültetésére konkrét külön törvényt fogadtak el.
Az irányelv alkalmazása az 1. cikk (2) bekezdésének értelmében – nem érinti a tagállamoknak a harmadik országbeli állampolgárok nemzeti munkaerőpiacukhoz való hozzáférésének engedélyezésével kapcsolatos hatáskörét. Csaknem minden tagállam elvégzi a munkaerő-piaci igények vizsgálatát és többféle eljárást használnak.
2. cikk – Fogalommeghatározások
A 2. cikk az irányelvben használt kifejezések – nevezetesen a „harmadik országbeli állampolgár”, a „harmadik országból származó munkavállaló”, az „összevont engedély” és az „összevont kérelmezési eljárás” – meghatározását tartalmazza.
A „harmadik országbeli állampolgár” 2. cikk a) pontjában megadott fogalommeghatározása előírja, hogy az EUMSZ 20. cikke (1) bekezdésének értelmében uniós polgárnak nem minősülő személyek tekintendők „harmadik országbeli állampolgárnak”. Ennek a fogalommeghatározásnak az átültetése helyesen történt.
A 2. cikk b) pontjában szerepel a „harmadik országból származó munkavállaló” meghatározása. Ez a fogalommeghatározás az irányelv személyi hatályának meghatározásához, nevezetesen a II. fejezet alkalmazásával kapcsolatban (egyenlő bánásmód) fontos. Ezt a fogalommeghatározást Szlovákia kivételével minden tagállam helyesen ültette át.
3. cikk – Hatály
A 3. cikk határozza meg az irányelv személyi hatályát.
A 3. cikk (1) bekezdése határozza meg az irányelv hatálya alá tartozó harmadik országbeli állampolgárok kategóriáit. A 3. cikk (1) bekezdése a) pontjának megfelelően az irányelv azokra a harmadik országbeli állampolgárokra alkalmazandó, akik valamely tagállamban munkavállalási célú tartózkodás iránti kérelmet nyújtanak be. A tagállamok a munkavállalási célú tartózkodás iránti kérelmet benyújtó harmadik országbeli állampolgároknak különféle engedélyeket adnak ki, amelyek összevont engedélynek tekintendők.
A 3. cikk (1) bekezdésének b) pontja szerint az irányelv olyan harmadik országbeli állampolgárokra is alkalmazandó, akiknek tartózkodását valamely tagállamban az uniós vagy nemzeti jog alapján munkavállalástól eltérő célra engedélyezték, akik munkát vállalhatnak, és akik az 1030/2002/EK rendelettel összhangban tartózkodási engedéllyel rendelkeznek. A legtöbb tagállam ezt a rendelkezést helytállóan ültette át. A tagállamok a munkavállalástól eltérő célra különféle engedélyeket adnak ki. A harmadik országbeli állampolgárok e kategóriája számára az engedélyek kibocsátása az irányelv 7. cikke szerint történik. A Cseh Köztársaságban azonban nem lehetséges annak megállapítása, hogy a Cseh Köztársaságba a munkavállalástól eltérő célból érkező harmadik országbeli állampolgárok számára a munkavállalás az adott tartózkodási jogcím alapján lehetséges-e. Portugáliában a vonatkozó nemzeti jogszabály kifejezetten kizárja a hatálya alól azokat a harmadik országbeli állampolgárokat, akiknek családtagjaik portugál állampolgárok. Az irányelv a 3. cikk (2) bekezdésének a) pontja szerint kizárja hatálya alól azokat a harmadik országbeli állampolgárokat, akik uniós polgárok olyan családtagjai, akik a 2004/38/EK irányelvvel összhangban gyakorolták a szabad mozgás jogát, de nem az összes portugál állampolgár családtagjait.
Végezetül – a 3. cikk (1) bekezdése c) pontjának megfelelően – az irányelv vonatkozik olyan harmadik országbeli állampolgárokra, akiknek tartózkodását valamely tagállamban az uniós vagy nemzeti jog alapján munkavállalás céljából engedélyezték. E rendelkezést minden tagállam helytállóan ültette át.
A 3. cikk (2) bekezdése határozza meg a harmadik országbeli állampolgárok irányelv alkalmazási köréből kizárt kategóriáit. A legtöbb kizárás okát az említett harmadik országbeli állampolgárokra vonatkozó más uniós jogszabályok képezik. Általánosságban meg kell jegyezni, hogy az irányelv rendelkezéseinek a harmadik országbeli állampolgárok 3. cikk (2) bekezdésében felsorolt kategóriáira történő alkalmazása – beleértve az összevont engedély kiállítását – nem szükségszerűen gátolja az irányelv végrehajtását. A 3. cikk (2) bekezdését csaknem minden tagállam 14 teljes egészében szabályszerűen ültette át.
A 3. cikk (3) bekezdése szerint a tagállamok dönthetnek úgy, hogy a II. fejezet nem vonatkozik azon harmadik országbeli állampolgárokra, akik számára hat hónapot meg nem haladó időtartamra engedélyezték valamely tagállam területén a munkavállalást, vagy akiknek valamely tagállamban való tartózkodását tanulmányok folytatása céljából engedélyezték. Ezzel a lehetőséggel 18 tagállam élt. Ciprus, Görögország, Litvánia, Málta és Hollandia ezt a lehetőséget a harmadik országbeli állampolgárok mindkét kategóriájára alkalmazta. Csehország, Észtország, Franciaország, Magyarország, Portugália és Szlovákia a lehetőséget csak azokra a munkavállalókra alkalmazza, akik számára hat hónapot meg nem haladó időtartamra engedélyezték területükön a munkavállalást, míg Ausztria, Bulgária, Spanyolország, Olaszország, Luxembourg, Lettország és Szlovénia a lehetőséget csak a diákokra alkalmazza.
A 3. cikk (4) bekezdésével összhangban a tagállamok nem alkalmazzák az irányelv II. fejezetét azokra a harmadik országbeli állampolgárokra, akiknek munkavállalása vízum alapján engedélyezett. A rendelkezést minden tagállam szabályszerű módon ültette át.
4. cikk — Összevont kérelmezési eljárás
Az irányelv 4. cikke szabályozza az összevont kérelmezési eljárás legfontosabb vonatkozásait.
A 4. cikk (1) bekezdésének megfelelően az összevont engedély kiállítása, módosítása vagy megújítása iránti kérelmet összevont kérelmezési eljárás útján kell benyújtani. A tagállamok meghatározzák, hogy a harmadik országbeli állampolgárnak vagy munkáltatójának kell-e benyújtania az összevont engedély iránti kérelmet. Ugyanakkor a tagállamok úgy is dönthetnek, hogy a kérelmet ezek egyike is benyújthatja. Amennyiben a kérelmet a harmadik országbeli állampolgárnak kell benyújtania, a tagállamok lehetővé teszik, hogy a kérelmet harmadik országból is benyújthassák, vagy – amennyiben a nemzeti jog ezt megengedi – annak a tagállamnak a területén, amelyben a harmadik országbeli állampolgár jogszerűen tartózkodik.
A tagállamok többségében a vonatkozó kérelmet csak a harmadik országbeli állampolgár 15 nyújthatja be, két tagállamban csak a munkáltató (BG és IT), és több más tagállamban a harmadik országbeli állampolgár vagy a munkáltató 16 .
Néhány tagállamban 17 az engedélyeket nem egyetlen közigazgatási aktus útján adják ki. Ehelyett a vonatkozó nemzeti eljárások a dokumentáció kétszeres benyújtásával, illetve hosszadalmas eljárással járnak.
Időnként az összevont kérelmezési eljárás szükségtelen elhúzódását okozhatja az a kötelezettség is, hogy be kell szerezni a piaci alapú foglalkoztatási engedélyt. Néhány tagállamban a foglalkoztatási engedély az első lépés, mielőtt a harmadik országbeli állampolgár vízumot kérelmezhetne. A foglalkoztatási engedélyt rendszerint a munkáltató kéri meg (FR, RO, ES, BG, PT). Más tagállamok (például LV és LT) esetében a munkáltatónak nyilvántartásba kell vetetnie a betöltendő álláshelyet a harmadik országbeli állampolgár országba való belépése céljából a vízum kiállításához.
Ezek a többlépcsős eljárások gátolhatják az irányelv betartását, ha azokat és időigényüket nem tekintik az összevont kérelmezési eljárásba, és ezért az irányelvben megállapított négyhónapos határidőbe beszámítandónak. A foglalkoztatás engedélyezését különösen az összevont kérelmezési eljárás részének kell tekinteni, amennyiben a szükséges engedély konkrét harmadik országbeli állampolgárhoz kapcsolódik és meghatározott álláshelyre vonatkozik.
Az irányelv 4. cikkének (2) bekezdése szerint a tagállamok megvizsgálják a kérelmet, és amennyiben a kérelmező megfelel az uniós, illetve nemzeti jogban meghatározott feltételeknek, döntést hoznak az összevont engedély kiállításáról, módosításáról vagy megújításáról. Az összevont engedély kiállításáról, módosításáról vagy megújításáról szóló döntés egyetlen közigazgatási aktus, amely magában foglalja mind a tartózkodási, mind a munkavállalási engedélyt. Az összevont határozat elfogadása a 4. cikk (1) bekezdésével kapcsolatban jelzett okból problematikus lehet Bulgáriában, Portugáliában és Romániában.
A 4. cikk (3) bekezdése megállapítja, hogy az összevont engedélyezési eljárás nem érinti az első beutazáshoz esetlegesen szükséges vízumeljárást. Ezt a legtöbb tagállamban 18 átültették. Az irányelv (11) preambulumbekezdése kimondja, hogy összevont kérelmezési eljárásra és az összevont engedélyre vonatkozó rendelkezések nem vonatkozhatnak az egységes és a hosszú távú tartózkodásra jogosító vízumokra. Az irányelv nem határozza meg az első beutazáshoz szükséges vízum fogalmát. Azonban a 2009/50/EK irányelv (Kék kártya) 19 7. cikkének (1) bekezdése és a hallgatókról és kutatókról szóló (EU) 2016/801 irányelv 20 5. cikkének (3) bekezdése pontosítja, hogy ha a tartózkodási engedély kizárólag a tagállam saját területén állítható ki, és a beutazási és tartózkodási feltételek teljesülnek, a tagállamok kiállítják a szükséges vízumot a harmadik országbeli állampolgár számára. Az összevont engedélyre irányuló eljárás esetében a Bizottság álláspontja az, hogy a vízumeljárás egy kiegészítő eljárás, amelyet a tagállamoknak meg kell könnyíteniük.
A 4. cikk (4) bekezdése előírja, hogy amennyiben az előírt feltételek teljesülnek, a tagállamok kiállítják az összevont engedélyt a tartózkodás engedélyezését kérelmező harmadik országbeli állampolgárok számára, valamint azon, már befogadott harmadik országbeli állampolgárok számára, akik tartózkodási engedélyük megújítását vagy módosítását kérik. Ezt a rendelkezést a legtöbb tagállam helytállóan ültette át.
5. cikk – Illetékes hatóság
Az 5. cikk megállapítja a tagállamok kérelem fogadására és az összevont engedély kiállítására illetékes hatóság nemzeti hatóság kijelölésére vonatkozó kötelezettségét. A cikk rendelkezik több eljárási biztosítékról is, ilyen a hiánytalan kérelemről való döntéshozatal határideje, a döntéshozatal elmaradásának következményei, a kérelmező kötelező értesítése és a hiányos kérelem következményei.
Az 5. cikk (1) bekezdésének megfelelően a tagállamoknak ki kell jelölniük a kérelem fogadására és az összevont engedély kiállítására illetékes hatóságokat. A legtöbb tagállam a rendelkezést helytállóan ültette át, egy érintett illetékes hatóság kijelölésével. Ezek rendszerint bevándorlási hivatalok, a belügyminisztérium illetékes főosztályai, és a harmadik országbeli állampolgár lakóhelye szerint illetékes rendőrség vagy rendőrőrs.
Az 5. cikk (2) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy az illetékes hatóságnak a lehető legrövidebb időn belül, de legkésőbb a kérelem benyújtásától számított négy hónapon belül döntést kell hoznia a hiánytalan kérelemről. A határozat átfogó kiállítási határidejével kapcsolatban 9 tagállamban 21 merültek fel aggályok, főként a konkrét határidők nemzeti jogban történő előírásának hiánya, de ugyanakkor azon követelmények időbeli kihatásai miatt is, hogy különféle intézményeknél regisztrálni kell több hatóság közreműködésével (például szociális biztonság, orvosi szolgáltatások), valamint a foglalkoztatási engedély beszerzésének kötelezettsége okán, amely a gyakorlatban a teljes eljárást meghosszabbítja vagy késlelteti.
A kérelem elbírálásának bonyolultságához kapcsolódó kivételes körülmények között a tagállamoknak lehetőségük van a hiánytalan kérelemről történő döntéshozatal négyhónapos határidejének meghosszabbítására az 5. cikk (2) bekezdésének második albekezdésében meghatározottak szerint. Ezzel a lehetőséggel 17 tagállam 22 élt.
Az 5. cikk (2) bekezdése harmadik albekezdése értelmében, ha nem születik döntés az e bekezdésben előírt határidőn belül, annak jogkövetkezményeit a nemzeti jog határozza meg.
Számos tagállam jogszabályai 23 rendelkeznek hallgatólagos elutasításról, és az elutasítás elleni bírósági jogorvoslat lehetőségéről. Más tagállamok hallgatólagos jóváhagyásról vagy perindítási jogról rendelkeznek arra az esetre, ha a közigazgatás a megszabott határidőn belül nem jár el. Ez konkrét végrehajtási jogszabályok révén vagy az általános közigazgatási törvényre hivatkozással történik.
Megfigyeltek azonban bizonyos problematikus nemzeti jogszabályokat vagy gyakorlatokat. Németországban például a megfelelőség sérülhet amiatt, hogy a nemzeti jogszabályban nem szerepel kifejezetten az összevont engedélyre irányuló eljárásra vonatkozó négyhónapos határidő. Emellett egyes tagállamokban az alkalmazott jogorvoslatok nem tűnnek helyénvalónak és hosszú időre jogbizonytalanságot eredményezhetnek (FI, SE), valamint Svédország esetében ehhez túlzott ügyintézési határidők társulnak.
Az 5. cikk (4) bekezdése előírja az illetékes hatóságok számára a kérelmező írásbeli értesítését a kérelem hiányosságairól, és az esetlegesen szükséges kiegészítő információkról vagy dokumentumokról, azok benyújtására észszerű határidő kitűzésével. Az 5. cikk (2) bekezdésében említett négyhónapos határidőt fel kell függeszteni addig, amíg az illetékes hatóság vagy más érintett hatóságok meg nem kapják a kért kiegészítő információkat. Ezt a rendelkezést a legtöbb tagállam helyesen alkalmazza.
Emellett Csehország közigazgatási hatóságát nem terheli kötelezettség az eljárás felfüggesztésére, ennek csak a lehetősége adott. Olaszország esetében a hiánytalan kérelemről történő döntéshozatal 5. cikk (2) bekezdésében meghatározott határideje újraindul, amikor az illetékes hatóság a hiánytalan kérelmet kézhez veszi.
A kérelmekkel kapcsolatos potenciális problémát azonosítottak Máltán a hiányos kérelmek esetében. Megállapítást nyert, hogy a máltai hatóságok nem fogadnak be hiányos kérelmeket vagy azokat írásbeli felhívás nélkül elutasítják, aminek nyomán a kérelmezők csak ritkán tudnak kérelmük állásáról.
6. cikk — Összevont engedély
A 6. cikk egyaránt vonatkozik a munkavállalási célból beutazást kérőkre és azokra, akiknek ilyen célú tartózkodását már engedélyezték. A 6. cikk (1) bekezdésének első albekezdése előírja, hogy az 1030/2002/EK 24 rendeletben meghatározottak szerint a tagállamoknak az összevont engedélyt egységes formátum alkalmazásával kell kiállítaniuk, és a rendelet melléklete 7.5-9. pontjának a) alpontjával összhangban fel kell tüntetniük a munkavállalási engedéllyel kapcsolatos információkat. Ezt a rendelkezést a legtöbb tagállam kifejezetten 25 vagy hallgatólagosan 26 betartja, az összevont engedéllyel egyenértékű engedélyekre vonatkozó nemzeti rendelkezések alapján.
A 6. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében a tagállamok papír formátumú dokumentumon kiegészítő információkat is feltüntethetnek a harmadik országbeli állampolgár munkaviszonyával kapcsolatban (úgymint a munkáltató neve és címe, munkahely, munkakör, munkaidő, javadalmazás), illetve elektronikus formátumban is tárolhatnak ilyen adatokat. Ezzel a lehetőséggel a legtöbb tagállam nem élt. Ciprus, Málta és Hollandia a papír alapú és az elektronikus formátumra is alkalmazza a lehetőséget. Spanyolország, Franciaország és Szlovákia esetében a lehetőséget csak a papíralapú formátumra alkalmazzák, míg Magyarország csak az elektronikus formátumra alkalmazza.
A 6. cikk (2) bekezdése megállapítja, hogy a tagállamok az összevont engedélyen túlmenően nem állíthatnak ki további engedélyeket a munkaerőpiachoz való hozzáférés engedélyezésének bizonyítékaként. Ezt a legtöbb tagállam betartja. Néhányan ezt a követelményt kifejezetten átültették (Ciprus, Lettország és Málta), mások pedig hallgatólagosan 27 , az összevont engedéllyel egyenértékű engedélyekre vonatkozó nemzeti rendelkezések alapján. Németországban az átültető rendelkezések nem egyértelműek.
7. cikk – Munkavállalástól eltérő célra kiállított tartózkodási engedély
A 7. cikk azokra vonatkozik, akiknek tartózkodását a munkavállalástól eltérő célra engedélyezték, de munkavállalásra jogosultak, ilyenek a családtagok, diákok és mások, ideértve a nemzeti állandó tartózkodási státusszal rendelkezőket.
A 7. cikk (1) bekezdésének első albekezdése szerint az 1030/2002/EK rendelet szerinti tartózkodási engedélyek kiállításakor a tagállamoknak az engedély típusától függetlenül fel kell tüntetniük a munkavállalás engedélyezésére vonatkozó információkat. Ezt a rendelkezést a legtöbb tagállamban kifejezetten (CY, LV és MT) vagy hallgatólagosan 28 ültették át, a munkavállalástól eltérő célra kiállított összevont engedélyre vonatkozó nemzeti rendelkezések alapján.
A 7. cikk (1) bekezdésének második albekezdése értelmében a tagállamok papír formátumú dokumentumon kiegészítő információkat is feltüntethetnek a harmadik országbeli állampolgár munkaviszonyával kapcsolatban (úgymint a munkáltató neve és címe, munkahely, munkakör, munkaidő, javadalmazás), illetve elektronikus formátumban is tárolhatnak ilyen adatokat. Ezt a lehetőséget a legtöbb tagállam nem alkalmazza. Ciprus, Málta és Hollandia a papír alapú és az elektronikus formátumra is alkalmazza a lehetőséget. Spanyolország esetében a lehetőség csak a papíralapú formátumra alkalmazott, Magyarország pedig csak az elektronikus formátumra alkalmazza.
A 7. cikk (2) bekezdése előírja, hogy az 1030/2002/EK rendelet szerinti tartózkodási engedélyek kiállításakor a tagállamok nem állíthatnak ki további engedélyt a munkaerő-piaci hozzáférésre való jogosultság igazolására.
A legtöbb tagállam ezt a rendelkezést kifejezetten (CY, LV és MT) vagy hallgatólagosan átültette 29 a munkavállalástól eltérő célra kiállított, az összevont engedéllyel egyenértékű engedélyekre vonatkozó nemzeti rendelkezések alapján. Magyarországon azonban nem állapítható meg, hogy a munkavállalástól eltérő célra kiállított összevont engedélynek minősülő minden engedély biztosítja-e a munkavállalás jogát, és ezért szükségesek-e további engedélyek a munkaerőpiaci hozzáférésre való jogosultság igazolásához. Végezetül Hollandiában – noha a munkavállalási engedély a tartózkodási engedéllyel együtt összevont engedélyként működik – nincsenek az irányelvben előírt egységes formátum használatát kifejezetten előíró konkrét rendelkezések, és ezért nem biztosított, hogy a munkavállalási engedély bizonyítékaként további dokumentációt ne adjanak.
8. cikk – Eljárási garanciák
A 8. cikk az engedély kérelmezője számára ír elő bizonyos eljárási garanciákat, nevezetesen az összevont engedély kiállítása, módosítása vagy megújítása iránti kérelem elutasításáról hozott döntés írásban történő megindokolásának kötelezettségét, illetve azt a garanciát, hogy írásbeli tájékoztatást kell adni arról, hogy a kérelmező melyik hatóságnál és milyen határidőn belül nyújthat be fellebbezést. Az eljárási garanciákat 19 tagállam az irányelv rendelkezéseinek megfelelően 30 ültette át. A nemzeti jogba történő átültetés külön jogszabályok bevezetésével vagy az általános közigazgatási szabályokra hivatkozással történt. A 8. cikk (1) és (2) bekezdésével kapcsolatos megfelelőségi problémák közé tartozik, hogy egyes tagállamokban a szabályok nem garantálják azt, hogy a kérelmező írásban tájékoztatást kapjon az elutasítás indokairól, annak a hatóságnak a nevéről, ahol a kérelmező fellebbezést nyújthat be, valamint a jogorvoslati határidőről (MT és PL).
A 8. cikk (3) bekezdése értelmében a kérelem elfogadhatatlannak nyilvánítható a munkavállalási céllal érkezett és befogadott harmadik országbeli állampolgárok nagy számára hivatkozva, és ezen az alapon a kérelmet nem is szükséges érdemben elbírálni. Ezt a lehetőséget a legtöbb tagállam nem alkalmazza 31 . Mások megfelelő módon, kifejezetten (CY, EL és IT) vagy hallgatólagosan (EE, HR, HU, MT, NL, RO és SK) élnek vele.
9. cikk – Hozzáférés az információkhoz
A 9. cikk kötelezi a tagállamokat, hogy kérelemre megfelelő tájékoztatást nyújtsanak a harmadik országbeli állampolgárnak és jövőbeli munkáltatójának a kérelem hiánytalan benyújtásához szükséges dokumentumokról. Ezt a rendelkezést a tagállamok többsége vagy kifejezett átültetéssel (CY, EL, LU és MT), vagy a közigazgatási jog információkhoz való hozzáférést biztosító általános elvei alapján 32 , és azzal a (kiegészítő) lehetőséggel ültette át, hogy a szükséges dokumentumokra vonatkozó információk az illetékes hatóságok internetes oldalán elérhetőek (AT, CZ, DE, FR, HR és SK). Néhány tagállam (BG, EE, PT és SI) nem határozott meg egyértelmű kötelezettséget az illetékes hatóságok számára a hiánytalan kérelemhez szükséges dokumentumokról történő megfelelő tájékoztatásra.
10. cikk – Díjak
A 10. cikk lehetővé teszi a tagállamok számára, hogy a kérelmezőknek adott esetben díjakat számítsanak fel a kérelmek irányelv szerinti elbírálásáért. Az említett díjat minden tagállam kiveti a kérelem feldolgozására. A Bizottság álláspontja szerint néhány esetben a díjak túlzottan magasak, és az arányosság elvébe ütköznek, veszélyeztetve az irányelv hatékony érvényesülését. A Bíróság ezt két ítéletben is megerősítette 33 . A Bizottság párbeszédet folytatott a nemzeti hatóságokkal és számos kötelezettségszegési eljárást indított a tagállamok ellen a különböző irányelvek – ideértve az összevont engedélyről szóló irányelvet – szerinti tartózkodási engedélyekért túlzó és aránytalan díj felszámítása miatt 34 .
11. cikk – Jogok az összevont engedély alapján
A 11. cikk a) - d) pontja állapítja meg az összevont engedély alapján biztosított jogokat: a beutazás és ott-tartózkodás, a teljes területre való szabad belépés, az engedélyezett, konkrét munkatevékenység gyakorlása joga és a birtokosra ruházott jogokról való tájékoztatás joga. A 11. cikket a legtöbb tagállam teljes egészében átültette 35 .
A 11. cikk b) pontjának (a teljes területre való szabad belépés) átültető rendelkezései Lengyelországban, a 11. cikk d) pontjáé (konkrét munkatevékenység gyakorlása) Ausztriában, Németországban, Észtországban, Luxembourgban és Szlovéniában nem egyértelműen azonosítottak. Ezekben a tagállamokban nem tűnik elérhetőnek a birtokosra ruházott jogokról való tájékoztatás. A külföldi munkavállalóknak csak kevés tagállamban vannak a saját állampolgárokéval megegyező jogaik a munkahely vagy a munkáltató váltása tekintetében (FI, FR, IT és SI).
12. cikk – Egyenlő bánásmódhoz való jog
Az irányelv 12. cikkének feltételei szerint az összevont engedély birtokosai számos területen egyenlő bánásmódban részesülnek a lakóhelyük szerinti tagállam állampolgáraival, ideértve a munkavégzés feltételeit, az egyesülési és társulási szabadságot, a szociális biztonsági juttatásokat, oktatást, tudományos és szakképesítések elismerését, adókedvezményeket, az árukhoz és szolgáltatásokhoz, valamint tanácsadáshoz való hozzáférést (a) - h) pont). A tagállamok ezt a cikket általánosságban megfelelő módon ültették át.
A 12. cikk továbbá lehetővé teszi az egyenlő bánásmód egyes meghatározott területeken való korlátozását, és pontosítja, hogy az egyenlő bánásmód nem érintheti a tagállamok azon jogát, hogy a tartózkodási engedélyt visszavonják vagy megújítását megtagadják. Az említett opcionális korlátozások megléte ellenére ezekkel csak néhány tagállam él.
Emellett a 12. cikk rendezi a nyugdíjjuttatások transzferével kapcsolatos egyenlő bánásmódot is. A 12. cikk (1) bekezdése szerint az irányelv egyenlő bánásmódról szóló rendelkezései nem csak azokra vonatkoznak, akik az uniós vagy nemzeti jog alapján kaptak munkavállalási jogot, de azokra is, akiknek az ott-tartózkodása más okból engedélyezett, amennyiben munkavállalásra jogosultak.
A 12. cikk nemzeti jogba történő átültetése vagy konkrét rendelkezések, az egyenlő bánásmódra vonatkozó általános szakaszok vagy az a) - h) pontban meghatározott területeket külön szabályozó rendelkezések útján történt.
Az ezen a területen benyújtott számos panasz jelzi, hogy lehetnek az átültetéssel kapcsolatban gyakorlati problémák, különösen akkor, ha az egyenlő bánásmód elvét regionális és helyi hatóságok sorának kell végrehajtania.
Az egyenlő bánásmóddal kapcsolatos átültetési kérdések különösen az alábbi vonatkozásokban merültek fel:
-A vízummal rendelkezők általános kizárása (Portugália);
-Oklevelek, bizonyítványok és más szakmai képesítések elismerése Hollandiában (a diplomákat csak letelepedettek esetében ismerik el);
-Hollandiában a szociális biztonság ágazataihoz történő hozzáférés (a pénzbeli betegségi ellátás és álláskeresési járadék elérhetőségének korlátozása az ideiglenesen ott-tartózkodó személyek esetében), Szlovénia (harmadik országbeli állampolgárok számára a családi támogatásoknak csak egy fajtája, a családi pótlék elérhető); Olaszország (az összevont engedély birtokosa kizárt a családi támogatások egyes fajtáiból) 36 , Svédország (az egy évnél rövidebb ott-tartózkodás esetén a szociális biztonsági ellátások korlátozása);
-Az árukhoz és szolgáltatásokhoz való hozzáférés Cipruson (külföldi munkavállalók nem jogosultak lakáscélú ingatlan megvásárlására).
Opcionális korlátozások
A 12. cikk (2) bekezdése szerint a tagállamoknak lehetőségük van az egyenlő bánásmód 12. cikk (1) bekezdésének a) - d) pontjával összhangban történő korlátozására. A legtöbb tagállam ezeket a lehetőségeket nem alkalmazza, csak Ciprus döntött minden opcionális korlátozás elfogadása mellett, míg néhányan (BG, CZ, ES, HR, LU, RO és SK) egyik lehetőséggel sem éltek.
A 12. cikk (3) bekezdése szerint a 12. cikk (1) bekezdésében meghatározott egyenlő bánásmódhoz való jog nem érintheti a tagállamok azon jogát, hogy az ezen irányelv értelmében kiállított tartózkodási engedélyt, a munkavállalástól eltérő célra kiállított tartózkodási engedélyt vagy a valamely tagállamban munkavállalásra jogosító bármely egyéb engedélyt visszavonják, vagy megújítását megtagadják. Lengyelország a 12. cikk (3) bekezdését nem ültette át. A többi tagállam ezt a rendelkezést kifejezetten vagy más nemzeti jogszabályok útján ültette át.
Nyugdíjak transzfere
A 12. cikk (4) bekezdésének megfelelően a harmadik országba költöző munkavállalók, illetve az ő harmadik országban tartózkodó, az ilyen munkavállalók után jogokat élvező túlélő hozzátartozóik a nyugdíjkorhatár elérése, rokkantság vagy halál esetén a kötelező nyugdíjban részesülnek. A nyugdíjnak a külföldi munkavállalók korábbi munkaviszonyán kell alapulnia, és azt a 883/2004/EK rendelet 3. cikkében említett jogszabálynak megfelelően az érintett tagállam harmadik országba költöző állampolgáraival azonos feltételek mellett és mértékben kellett megszerezni.
Tizenhárom tagállam 37 engedi meg a nyugdíjak harmadik országba történő transzferét (az öregségi, rokkantsági és túlélői juttatásokra kiterjedően). Ebben a vonatkozásban az állampolgárokat és a harmadik országbeli állampolgárokat azonosan kezelik. Problémákat azonosítottak Szlovéniában, Franciaországban, Hollandiában és Bulgáriában. A szlovén jog szerint az állandó jelleggel Szlovénián kívülre költöző külföldi állampolgár kedvezményezett a külföldi országban akkor kap nyugdíjat, ha nemzetközi egyezményt írtak alá azzal az országgal, amelybe átköltözik, vagy ha az adott állam elismeri a szlovén állampolgárok ugyanezen jogát. Azonban Szlovénia minden körülmények között fizet nyugdíjat külföldön élő kedvezményezettnek. Franciaországban a rokkantsági és haláleseti nyugdíjak harmadik országba nem transzferálhatók. Úgy tűnik, hogy Hollandiában a nyugdíjak transzfere esetében azok mértéke csökken, ami befolyásolja a harmadik országokba visszatérést. A bolgár jogszabályok csak akkor teszik lehetővé a nyugdíjak transzferét, ha a harmadik országokkal kétoldalú megállapodás áll fenn.
13. cikk – Kedvezőbb rendelkezések
A 13. cikk teszi lehetővé a kedvezőbb rendelkezések alkalmazását. A 13. cikk (1) bekezdésének a) pontjával összhangban ezen irányelv rendelkezéseinek érvényesülése nem érinti az uniós jog – ideértve az egyfelől az Unió, vagy az Unió és tagállamai, és másfelől egy vagy több harmadik ország közötti kétoldalú és többoldalú megállapodásokat – kedvezőbb rendelkezéseit. Ezt a rendelkezést a tagállamok nagy többsége szabályszerű módon ültette át.
A 13. cikk (1) bekezdésének b) pontjával összhangban az irányelv rendelkezéseinek érvényesülése nem érinti az egy vagy több tagállam és egy vagy több harmadik ország közötti két- vagy többoldalú megállapodások kedvezőbb rendelkezéseit. Problematikus kérdéseket nem figyeltek meg.
A 13. cikk (2) bekezdésével összhangban az irányelv alkalmazása nem érinti a tagállamok arra vonatkozó jogát, hogy az irányelv hatálya alá tartozó személyekre nézve kedvezőbb rendelkezéseket fogadjanak el, illetve tartsanak fenn. Problematikus kérdéseket nem figyeltek meg.
14. cikk – A nyilvánosság tájékoztatása
A 14. cikk előírja a tagállamoknak rendszeresen frissített információk nyilvánosság rendelkezésére bocsátását a harmadik országbeli állampolgároknak a területén munkavállalási céllal történő tartózkodásának engedélyezésére és ott-tartózkodására vonatkozó feltételekkel kapcsolatban. Ennek a kötelezettségnek minden tagállam eleget tesz. Tíz tagállamban történt meg a jogszabályban való kifejezett átültetés 38 . A jogszerű migráció uniós jogszabályi keretének gyakorlati alkalmazásáról a célravezetőségi vizsgálathoz készült tanulmány 39 rámutatott arra, hogy az illetékes hatóságok általában nem adnak elegendő tájékoztatást a tartózkodás engedélyezéséről és az engedély birtokosát megillető jogokról.
15. cikk (2) bekezdés – Jelentéstétel
A 15. cikk (2) bekezdése kötelezi a tagállamokat, hogy évente, első alkalommal 2014. december 25-ig küldjék meg a Bizottságnak – a 862/2007/EK rendelettel összhangban – az azon harmadik országbeli állampolgárok számára vonatkozó statisztikákat, akik részére a megelőző naptári évben összevont engedélyt állítottak ki. A tagállamok többségében 40 a tájékoztatási kötelezettséget kifejezetten nem ültették át a nemzeti jogba, de a közigazgatási eljárásokkal összefüggésben teljesítik. Csak Ciprus, Görögország és Litvánia szabályozza az említett kötelezettséget jogszabályaiban. Görögország és Belgium azonban még egyáltalán nem jelentett semmiféle statisztikát.
IV. KÖVETKEZTETÉSEK
A harmadik országbeli állampolgárok integrációjának és a megkülönböztetésmentességnek az előmozdítása az Unió hosszú távú kötelezettségvállalása. Az összevont engedélyről szóló irányelv e célkitűzés elérésben kulcsfontosságú eszköz. Az átültetési határidő 2013 végi lejárata óta a Bizottság számos kötelezettségszegési eljárást indított és információcserét folytatott a tagállamokkal annak biztosítására, hogy az irányelv rendelkezéseit helytállóan ültessék át és hajtsák végre.
Az irányelv döntő vonatkozása a nemzeti szintű egyablakos mechanizmus létrehozása. Ez különösen fontos azon kormányzati intézmények szervezeti felépítésével kapcsolatban, amelyeknél a harmadik országbeli állampolgárok munkavállalási és tartózkodási engedélyének kiállítása különböző hatóságok – nevezetesen a belügyminisztérium és a munkaügyi minisztérium – feladata. Minden tagállam fokozta az említett mechanizmus kialakítását célzó erőfeszítéseit. Az eljárással kapcsolatban azonban továbbra is vannak problematikus kérdések. A fennmaradt problémák jobbára a több szükséges közigazgatási lépéshez, a beutazási vízum és a munkaerő-piaci engedély megszerzésének időigényéhez, valamint egyes eljárási biztosítékok tiszteletben tartásához kapcsolódnak.
Az irányelv az összevont engedéllyel rendelkező harmadik országbeli állampolgároknak is kibővített jogokat garantál és előmozdítja a megkülönböztetésmentesség elvét. Az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezések a jogszerű migráció uniós jogszabályi keretének központi elemét alkotják. A legtöbb tagállam betartja az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezéseket, és csak szűk körben veszi igénybe a bizonyos jogok korlátozását megengedő rendelkezéseket. Ez a jelentés feltár azonban bizonyos hiányosságokat az irányelv átültetésében (például néhány tagállamban az egyenlő bánásmódra vonatkozó rendelkezések megszorító értelmezése), aminek további uniós és nemzeti szintű intézkedések meghozatalához kell vezetnie. Végezetül a jogszerű migráció célravezetőségi vizsgálata kimutatta, hogy a harmadik országbeli állampolgárok nem tudnak az összevont engedély megszerzésének lehetőségéről és az ahhoz kapcsolódó jogokról.
A Bizottság folytatni fogja erőfeszítéseit annak biztosítása érdekében, hogy az irányelvet EU-szerte helyesen ültessék át és hajtsák végre. A Bizottság ezen eredmény elérése érdekében teljes mértékben élni fog a Szerződés értelmében fennálló hatásköreivel, ideértve szükség esetén kötelezettségszegési eljárás indítását is. Ugyanakkor a Bizottság folytatja a tagállamokkal a technikai szintű közös munkát. Néhány jogi és technikai kérdés részletesebben megvitatatható és pontosítható, ilyenek a vízumokra és a munkaerő-piai vizsgálatra irányadó követelmények, az egyenlő bánásmód alkalmazási köre, valamint az engedélyek formátumával és az abban kötelezően szerepeltetendő információkkal kapcsolatos kérdések. Emellett az összevont engedélyek birtokosait megfelelőbben kell tájékoztatni az irányelv értelmében őket megillető jogokról.
A Bizottság a lehető legjobban ki fogja aknázni a meglévő internetes oldalakat, főként a frissített bevándorlási portál révén, valamint szorgalmazni és támogatni fogja, hogy a tagállamok tájékoztató kampányokat indítsanak a potenciális kérelmezők jogairól és az összevont engedély megszerzésére irányuló eljárásokról.