1985. május 29-én 39-en vesztették életüket és több százan megsebesültek a brüsszeli Heysel stadionban rendezett Európa-kupa döntő során a labdarúgó-szurkolók között kitört összecsapásokban. E katasztrófa nyomán az Európa Tanács kidolgozta a sporteseményeken, különösen a labdarúgó-mérkőzéseken megnyilvánuló nézői erőszakról és nem megfelelő viselkedésről szóló európai egyezményt (CETS 120) (a továbbiakban: 120. sz. egyezmény). A 120. sz. egyezmény a stadionokon belül vagy azok közelében történő erőszakos események és rendbontás megelőzésére, az azoktól való elrettentésre és az azokra való reagálásra összpontosít. A 120. sz. egyezmény 1985. november 1-jén lépett hatályba, és 41 fél, köztük az Európai Unió tagállamainak többsége megerősítette.

2013. decemberben az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága egy, a 120. sz. egyezmény korszerűsítésének előnyeiről és kívánatosságáról szóló tanulmány alapján megállapította, hogy az utóbbi elavulttá vált: megállapítást nyert, hogy annak tartalma – különösen a biztonsági intézkedésekre helyezett elsődleges hangsúly – ellentétes a tapasztalatokkal és bevált gyakorlatokkal, és nincs összhangban az egyezmény állandó bizottságának újabb ajánlásaival. A Miniszteri Bizottság ezért a 120. sz. egyezmény felülvizsgálatára utasította az állandó bizottságot. Az állandó bizottság az egyezmény felülvizsgálata helyett új szöveg kidolgozása mellett döntött. E munka eredménye a CETS 218.

A CETS 218 célja, hogy védett, biztonságos és barátságos környezetet biztosítson a labdarúgó-mérkőzéseken és más sporteseményeken (2. cikk). Az egyezmény megkülönbözteti a „védelmi intézkedéseket”, a „biztonsági intézkedéseket” és a „szolgáltatási intézkedéseket” (3. cikk).

Az egyezmény arra kötelezi a feleket, hogy fogadjanak el „integrált, több szervre kiterjedő és kiegyensúlyozott megközelítést a védelem, a biztonság és a szolgáltatás tekintetében” (a 2. cikk a) pontja), vagyis olyan megközelítést, amely azon a koncepción alapul, hogy „a labdarúgó-mérkőzéseken és más sporteseményeken a védelmi, biztonsági és szolgáltatási intézkedések minden esetben átfedésben vannak, hatás tekintetében összefüggésben állnak egymással, kiegyensúlyozottnak kell lenniük, és elszigetelten nem alakíthatók ki vagy hajthatók végre” (a 3. cikk f) pontja).

Az egyezmény arra kötelezi a feleket, hogy biztosítsanak nemzeti és helyi koordinációs szabályozást a védelemre, a biztonságra és a szolgáltatásra vonatkozó, több szervre kiterjedő integrált megközelítés kidolgozása és végrehajtása céljából (4. cikk). A felek kötelesek különféle intézkedéseket hozni azzal a céllal, hogy védelmet, biztonságot és szolgáltatásokat biztosítsanak sportstadionokon belül (5. cikk); például gondoskodniuk kell arról, hogy a stadionok működési szabályzata rendelkezzen a rendőrséggel, a sürgősségi segélyszolgálatokkal és más partner szervekkel való hatékony kapcsolattartásról, továbbá tartalmazzon politikákat és eljárásokat olyan ügyekre vonatkozóan, mint amilyenek a rasszista vagy diszkriminatív megnyilvánulások (az 5. cikk (5) bekezdése). A felek továbbá kötelesek ösztönözni valamennyi érintett szerveket és érdekeltet, hogy működjenek együtt annak érdekében, hogy védett, biztonságos és barátságos környezetet teremtsenek a stadionokat övező közterületeken (6. cikk). A feleknek gondoskodniuk kell arról, hogy az érintett szervek vészhelyzeti és sürgősségi terveket dolgoznak ki (7. cikk), továbbá hogy arra ösztönöznek valamennyi szervet, hogy proaktívan működjön együtt a szurkolókkal és a helyi közösségekkel (8. cikk).

Ami a rendfenntartást illeti, az egyezmény 9. cikke annak biztosítására kötelezi a feleket, hogy „dolgozzák ki, rendszeresen értékeljék és finomítsák a rendfenntartási stratégiákat”, amelyek figyelembe veszik a bevált gyakorlatokat, és összhangban állnak a védelemre, a biztonságra és a szolgáltatásra vonatkozó integrált megközelítéssel; a feleknek biztosítaniuk kell továbbá, hogy a rendfenntartási munka során partnerként kezelik az érdekelt feleket.

Ami a megelőzést és a szankcionálást illeti, az egyezmény 10. cikke arra kötelezi a feleket, hogy „hozzanak meg minden lehetséges intézkedést” az erőszakos biztonsági események és a rendzavarás kockázatának csökkentésére, valamint a nemzeti joggal és a nemzetközi közjoggal összhangban annak biztosítására, hogy „a kockázat jellegének és helyének megfelelő hatékony kizárási szabályozás” van hatályban az ilyen biztonsági eseményektől való elrettentés és azok megelőzése céljából. A felek kötelesek továbbá „együttműködni annak biztosítása érdekében, hogy a külföldön bűncselekményeket elkövető személyek megfelelő büntetést kapjanak” (a 10. cikk (3) bekezdése), továbbá hogy „mérlegeljék a felelős igazságügyi és közigazgatási szervek felhatalmazását arra, hogy azok szankciókat szabjanak ki azokkal a személyekkel szemben, akik a labdarúgással kapcsolatos erőszakot és/vagy rendzavarást követnek el, lehetővé téve a másik országban tartott labdarúgó eseményekre vonatkozó utazási korlátozások alkalmazását” (10. cikk (4) bekezdése).

Az egyezmény „nemzetközi együttműködés” című 11. cikke kötelezi a feleket a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos valamennyi információ és hírszerzési adat cseréjére, valamint a nemzetközi rendőrségi együttműködés területéhez tartozó egyéb ügyek intézésére szolgáló egyetlen kijelölt csatornaként eljáró, labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pont (NFIP) létrehozására (a 11. cikk (2)–(4) bekezdése). A 11. cikk (2)–(4) bekezdésének szövege a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos biztonságról szóló, 2002. április 25-i 2002/348/IB tanácsi határozatra épült, és annak a terminológiáját használta.

Az egyezmény záró rendelkezései az alábbiakat szabályozzák: az aláírás (16. cikk), a hatálybalépés (17. cikk), azon államok csatlakozása, amelyek nem tagjai az Európa Tanácsnak (18. cikk), az egyezmény hatásai a 120. sz. egyezmény tekintetében (19. cikk), területi hatály (20. cikk), felmondás (21. cikk), és értesítések (22. cikk). E rendelkezések „lényegében” az 1980. februári Európa Tanácsban elfogadott, az egyezmények és megállapodások záró rendelkezéseinek mintáin és a 120. sz. egyezmény záró rendelkezésein alapulnak.

Az Unió számos intézkedést fogadott el a rendőrségi együttműködés és a rendőrségi információk cseréje tekintetében. Kifejezetten a labdarúgó-mérkőzések védelme és biztonsága tárgyában történő rendőrségi együttműködés és rendőrségi információcsere tekintetében, az Unió elfogadta a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos biztonságról szóló, 2002. április 25-i 2002/348/IB tanácsi határozatot 1 . A 2002/348/IB tanácsi határozat az Európai Unióról szóló szerződés 30. cikke (1) bekezdésének a) pontján (jelenleg az Európai Unió működéséről szóló szerződés (EUMSZ) 87. cikkének (1) bekezdése), valamint az Európai Unióról szóló szerződés hatályon kívül helyezett 34. cikke (2) bekezdésének c) pontján alapult.

A 2002/348/IB tanácsi határozat előírása szerint minden tagállam „kijelöl egy rendőrségi, labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontot”, amely „a tárgyhoz tartozó információk cseréjének és a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos rendőrségi együttműködés elősegítésének közvetlen és központi kapcsolattartó pontjaként működik” (1. cikk). A tanácsi határozat meghatározza a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok feladatait (2. cikk), a közöttük kicserélendő rendőrségi információkat (3. cikk), valamint a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok közötti kommunikációra vonatkozó eljárást (4. cikk). A nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatos biztonságról szóló 2002/348/IB határozat módosításáról szóló, 2007. június 12-i 2007/412/IB tanácsi határozat 2 a labdarúgással kapcsolatos zavargások periodikus nemzeti értékelésére (a 2. cikk (6) bekezdése), és az információcsere formáira (3. cikk (4) bekezdése) vonatkozó rendelkezésekkel egészítette ki a jogszabályt.

A nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzések helyszínére történő belépéstől való eltiltások tagállamok általi alkalmazásáról szóló, 2003. november 17-i tanácsi állásfoglalásban 3 és a labdarúgásról szóló uniós kézikönyvben 4 hivatkoztak a 2002/348/IB tanácsi határozatra. Az először 1999 júniusában elfogadott, és utoljára 2016 novemberében frissített kézikönyv részletes ajánlásokat tartalmaz a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzésekkel kapcsolatosan az erőszak és a rendzavarás megelőzése és megfékezése érdekében szükséges nemzetközi rendőrségi együttműködésre és intézkedésekre nézve, beleértve a rendőrségi információk cseréjére, valamint a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok szerepére és feladataira vonatkozó iránymutatást.

Jóllehet az egyezmény a rendőrségi együttműködés területére vonatkozó rendelkezéseket tartalmaz (EUMSZ 87. cikk), általánosabban illeszkedik az Unió sporttal kapcsolatos szakpolitikai célkitűzéseihez (EUMSZ 165. cikk). Az EUMSZ 165. cikkének (3) bekezdése szerint az Unió és a tagállamok erősítik az együttműködést harmadik országokkal és az oktatás és a sport területén hatáskörrel rendelkező nemzetközi szervezetekkel, különösen az Európa Tanáccsal. Az EU ösztönző intézkedései, köztük az Erasmus+ program sporttal foglalkozó fejezete keretében nyújtott projekttámogatás, a szurkolóknak szóló figyelemfelhívó kampányok és a sportbüntetések nem elegendőek a sportversenyek környezetében előforduló erőszakos cselekmények és diszkrimináció problémájának kezeléséhez. Amennyiben ez közrendi kérdés, a nemzeti közigazgatási szervek megelőzési tevékenységekkel és célzott kényszerintézkedésekkel egészítették ki ezeket a kezdeményezéseket. Ez összetett feladat, mivel egyes mérkőzések nemzetközi jellegűek, és a különböző uniós tagállamok rendfenntartással, védelemmel és biztonsággal kapcsolatos vonatkozó rendelkezései és gyakorlatai eltérnek egymástól. Fokozott együttműködésre van szükség a különböző érdekeltek között az erőszak és a diszkrimináció minden fajtája elleni küzdelem terén. A bűnüldözési intézkedéseket jobban össze kell hangolni, és az EU elősegítheti ezt a folyamatot, különösen az Európa Tanács egyezményének támogatásával.

Az EU maga nem csatlakozhat az egyezményhez. Ennek az az oka, hogy az egyezmény kizárólag „államokról” és „részes államokról” tesz említést, és nem tartalmaz semmiféle olyan megfogalmazást, amely lehetővé tenné a csatlakozást az EU vagy más regionális integrációs szervezet számára.

Az EU mindazonáltal elfogadott olyan általános és egyedi intézkedéseket a rendőrségi együttműködés és információcsere tekintetében, amelyek a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzések védelmének és biztonságának tárgykörére vonatkoznak, továbbá elfogadta a közelmúltban naprakésszé tett részletes ajánlásokat arra nézve, hogy miként kell alkalmazni ezeket az intézkedéseket.

Ezenfelül az egyezmény 11. cikkébe foglalt, a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok tekintetében tett kötelezettségvállalások érinthetik az EUMSZ 3. cikkének (2) bekezdése szerinti közös szabályokat. Ennek az az oka, hogy a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok felállítására vagy kijelölésére vonatkozó kötelezettséget már belefoglalták a 2002/348/IB tanácsi határozatba, amely meghatározza a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontok feladatait, és megállapítja a közöttük – különösen a rendőrségi információk cseréje tekintetében – kialakítandó együttműködést. A 218. sz. egyezmény 11. cikkének (2)–(4) bekezdésébe foglalt kötelezettségvállalások csaknem teljes mértékben egybeesnek a 2002/348/IB tanácsi határozatba foglalt kötelezettségekkel. A 218. sz. egyezményhez csatolt magyarázó jelentés szerint ugyanis „a labdarúgással kapcsolatos nemzeti információs pontokat az Európai Unió joga alapján hozták létre”, a 11. cikk (2)–(4) bekezdésének szövege pedig a 2002/348/IB tanácsi határozatra épül, és annak terminológiáját alkalmazza.

Ezek a körülmények rávilágítanak arra, hogy a tagállamoknak az uniós intézmények keretében kell eljárniuk, amikor nemzetközi kötelezettségeket vállalnak a tagállamok közötti rendőrségi együttműködés és információcsere terén, különösen a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzések védelme és biztonsága tekintetében.

Az egyezmény 11. cikkének (2)–(4) bekezdése pontosan azért alapult a 2002/348/IB tanácsi határozaton, hogy ne álljon ellentétben az uniós joggal, továbbra is tény viszont, hogy a 2002/348/IB tanácsi határozat írja elő a nemzetközi vonatkozású labdarúgó-mérkőzések védelme és biztonsága terén rendőrségi együttműködésre és információcserére szolgáló rendszer kialakítását az e konkrét célra létrehozott hatósági hálózat útján. Egyedül az EU alkalmas arra, hogy harmadik országokkal szemben kötelezettséget vállaljon e rendszernek az EU-n belüli további alkalmazására és az érintett harmadik országokra történő kiterjesztésére.

Mivel maga az EU nem csatlakozhat a CETS 218-hoz, és a tagállamok kizárólag az EU felhatalmazásával csatlakozhatnak az egyezményhez (az EUMSZ 2. cikkének (1) bekezdése), helyénvaló határozatot elfogadni, amely felhatalmazza a tagállamokat az egyezménynek az EU nevében történő aláírására és megerősítésére.

A javasolt tanácsi határozat az EUMSZ 218. cikke (6) bekezdése a) pontjának v. alpontján és 218. cikkének (8) bekezdésén alapul, összefüggésben az EUMSZ 87. cikkének (1) bekezdésével, amely a rendőrségi együttműködésre vonatkozó uniós jogalkotás fő jogalapját biztosítja.