EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2018.6.12.
COM(2018) 455 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK
Utólagos értékelő jelentés a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozóan a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” programból, valamint a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése" programból finanszírozott tevékenységekről
{SWD(2018) 331 final}
{SWD(2018) 332 final}
1.
BEVEZETÉS
A 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozó „Biztonság és a szabadságjogok védelme” keretprogram két egyedi programból (a továbbiakban: a programok) állt: az egyik a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem”, a másik pedig a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program volt. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program létrehozásáról szóló határozatok előírták, hogy a Bizottság nyújtson be utólagos értékelő jelentést a 2007 és 2013 közötti időszakról az Európai Parlament, a Tanács, az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság és a Régiók Bizottsága részére.
Ez a jelentés a programok főbb elemeit, az értékelések hatókörét és korlátait, valamint a fontosabb értékelési eredményeket, következtetéseket és tanulságokat ismerteti. Annak a két utólagos értékelésnek a megállapításaira épül, amelyek a 2007 és 2013 közötti időszakra vonatkozóan vizsgálták a programokat a minőségi jogalkotásra vonatkozó iránymutatásokban megfogalmazott következő értékelési kritériumok alapján: i. eredményesség, ii. hatékonyság, iii. koherencia, iv. relevancia és v. uniós hozzáadott érték.
Ezeknek az értékeléseknek a következtetései és a tanulságok kiegészítik a Belső Biztonsági Alap időközi értékelésének eredményeit, tekintettel arra, hogy annak rendőrségi eleme a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program utódja a 2014 és a 2020 közötti időszakban. Az említett időközi értékelés eredményei a mostani utólagos értékelések eredményeivel együtt hozzájárultak a jövőbeli szakpolitikák alakításához a migráció és a biztonság területén, különösen az új finanszírozási eszközök kialakításához a 2020 utáni többéves pénzügyi kerettel összefüggésben.
1.2.
A „Biztonság és a szabadságjogok védelme” keretprogram (2007–2013) – A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program
Szakpolitikai háttér
Az Európai Unió az európai belső biztonságot fenyegető legfőbb veszélyek közé sorolta a szervezett bűnözést és a terrorizmust. Ezenfelül az Európai Unió működéséről szóló szerződés 67. cikkének (3) bekezdése egyértelműen felhatalmazza az Uniót arra, hogy a rendőri, az igazságügyi és az egyéb, hatáskörrel rendelkező hatóságok koordinációjára és együttműködésére irányuló intézkedések révén, a bűnözés, így különösen a terrorizmus, az emberkereskedelem és a gyermekek sérelmére elkövetett bűncselekmények, a tiltott kábítószer-kereskedelem és a tiltott fegyverkereskedelem, a korrupció és a csalás megelőzésével és az ezek elleni küzdelemmel gondoskodjon a polgárok magas szintű biztonságáról. Az Unió egyre jelentősebb szerepet tölt be ezeken a szakpolitikai területen, miután felismerte, hogy nagy szükség van számos közös fellépésre ez ügyben. Az Európai Tanács például az 1999. évi tamperei ülésén megfogalmazott következtetéseiben megerősítette a szabadság, a biztonság és a jogérvényesülés előmozdításának fontosságát a bűnözés elleni küzdelmen és a bűnmegelőzésen keresztül. Akkoriban a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség létrehozását célzó jogalkotási intézkedéseken volt a hangsúly, a pénzügyi támogatás nyújtása inkább kiegészítő jellegű volt. Az Unió e téren végzett munkája a „Biztonság és a szabadságjogok védelme” keretprogrammal új szakaszba lépett, amelyben jobban előtérbe került az operatív végrehajtás.
Ezenkívül a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségre vonatkozó uniós prioritásokat a 2004 és 2009 közötti időszakra meghatározó Hágai Program is megerősítette az erőfeszítések további fokozásának fontosságát és szükségességét a terrorizmus és más bűnözési formák uniós szintű megelőzése és az ezek elleni küzdelem terén, kiemelve, hogy ezeken a területeken uniós szintű együttműködésre van szükség. A Hágai Program emellett nagyobb hangsúlyt fektetett a biztonság megerősítésére, és különösen a terrorizmus elleni uniós küzdelemre, a toborzásra, a finanszírozásra, a kritikus infrastruktúrák védelmére, valamint következménykezelési keret kialakítására. A kritikus infrastruktúrák ugyan nagyrészt tagállami hatáskörbe tartoznak, az Európai Unió azonban 2004 óta támogatást nyújt a tagállamoknak a kritikus infrastruktúrák védelme terén.
Az állampolgársági, biztonsági, menekültügyi, bevándorlási és vízumpolitikai kérdésekkel kapcsolatos uniós fellépés keretét a 2010 és 2014 közötti időszakra meghatározó Stockholmi Program tovább hangsúlyozta az uniós szakpolitikák kidolgozásának jelentőségét a jogérvényesülés és a biztonság területén. Emellett leszögezte, hogy a négy munkaterületből – megelőzésből, üldözésből, védekezésből és reagálásból – álló, terrorizmus elleni uniós stratégiát eredményesen végre kell hajtani, és felhívott arra, hogy a megelőzési munkaterületre fokozott figyelmet kell fordítani. Ez a program továbbá arra is felhívott, hogy létre kell hozni az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós koordinátorának tisztségét, amellyel előmozdítható az emberkereskedelem elleni összehangolt és megerősített uniós politika kidolgozása.
A programok végrehajtásának utolsó éveiben több terrortámadás is történt az Európai Unióban, és jelentősen megváltozott a terrorizmus jelensége, különösen a szíriai polgárháború elhúzódása és az Iraki és Szíriai Iszlám Állam (ISIS) térnyerése miatt.
Fő elemek
A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program tág szakpolitikai területet fedett le, amely az 1993 és 2009 közötti időszakban az Európai Unió Maastrichti Szerződésben bevezetett rendőrségi és igazságügyi együttműködési pillére alá tartozott. Az e pillér alá tartozó szakpolitikák főként a tagállamok közötti kormányközi együttműködés bizonyos elemeit megtartó jogi kereten alapult. Ez azt jelentette, hogy a programok előtt kevés uniós finanszírozási lehetőség állt rendelkezésre e téren. A programok létrehozása döntő jelentőségű előrelépést hozott az uniós politikában az említett területeken.
A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program (2007–2013) a büntetőügyekben folytatott rendőrségi és igazságügyi együttműködésről szóló keretprogramot (AGIS programot) váltotta fel, amely a 2002 és 2006 közötti időszakra terjedt ki, célja pedig a rendőrség, más bűnüldöző szervek és igazságügyi hatóságok határon átnyúló uniós együttműködésének erősítése volt. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program teljes időszakra előirányzott összköltségvetése 522 millió EUR-t tett ki. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program általános célkitűzései közé tartozott a bűnözés, így különösen a terrorizmus, az emberkereskedelem és a gyermekek sérelmére elkövetett bűncselekmények, a kábítószer-kereskedelem és a fegyverkereskedelem és -csempészet, a kiberbűnözés, a korrupció és a csalás megelőzése és az ezek elleni küzdelem, valamint uniós szintű szakpolitikák kidolgozásának előmozdítása. A programnak négy egyedi célkitűzése volt, amelyek az alábbi négy témakörhöz kapcsolódtak:
-bűnmegelőzés és kriminológia;
-bűnüldözés;
-a tanúk védelme és támogatása;
-az áldozatok védelme.
A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program (2007–2013) a kritikus infrastruktúrákra és más biztonsági kérdésekre, köztük operatív kérdésekre összpontosított olyan területeken, mint a válságkezelés és a felkészültség különféle, kritikus fontosságú ágazatokban. A teljes időszakra előirányzott összköltségvetése 126,8 millió EUR volt. A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programnak két általános célkitűzése volt, a megelőzés, illetve a felkészültség és a következménykezelés. Az általános célkitűzések hét egyedi célkitűzésre oszlottak. Ezek a célkitűzések az alábbi tematikus területekre terjedtek ki:
-válságkezelés;
-terrorizmus és egyéb biztonsági jellegű veszélyek a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben, ideértve a környezetet, a közegészségügyet, a közlekedést, a kutatást és a technológiafejlesztést, valamint a gazdasági és társadalmi kohéziót érintő veszélyeket.
A programok végrehajtása közvetlen irányítás útján, a 2007 és 2013 közötti éves munkaprogramok keretében zajlott. A pénzügyi támogatás a Bizottság által nyújtott tevékenységi támogatásokkal finanszírozott projektek, a Bizottság által közzétett pályázati felhívásokat követően kötött szolgáltatási szerződések, illetve a Közös Kutatóközponttal (JRC) kötött igazgatási megállapodások útján valósult meg. A közvetlen irányítás keretében az Európai Bizottság teljes körű felelősséggel tartozott a végrehajtásért, valamint ellátta a programozási és operatív feladatokat.
A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program keretében finanszírozásra pályázni jogosult érdekeltek körét a bűnüldöző szervek, egyéb állami és/vagy magánszervek, -szereplők és -intézmények alkották, beleértve a helyi, regionális és nemzeti hatóságokat, a szociális partnereket, az egyetemeket, a statisztikai hivatalokat, a nem kormányzati szervezeteket, a köz- és magánszféra partnerségeit és egyéb vonatkozó nemzetközi szerveket. A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program (nemzeti, regionális és helyi) közjogi szervekre, a magánszektorra, az egyetemekre és a kutatóintézetekre is kiterjedt. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi programmal ellentétben nyereségérdekelt vállalkozások is vezethettek projekteket a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program keretében.
A végrehajtást illetően egyik programnál sem ítélték oda a különféle pályázati felhívások keretében rendelkezésre bocsátott összes forrást, ennek oka pedig többnyire az volt, hogy a projektpályázatok nem feleltek meg a támogathatósági feltételeknek vagy az uniós finanszírozásra vonatkozó minőségi kritériumnak. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program 522 millió EUR előirányzott költségvetéséből több mint 413 millió EUR-t kötöttek le, és 304 millió EUR-t használtak fel. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program teljes felhasználási aránya a programozási időszakban 74 % volt. Ami a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programot illeti, a 126,8 millió EUR előirányzott összköltségvetésből 74,6 millió EUR-t kötöttek le és 60,4 millió EUR-t használtak fel. A teljes felhasználási arány a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programnál 83 % volt a programozási időszakban.
2.
UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉS
Módszer
Az értékelés részletes megállapításait és az alkalmazott módszert az e jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentumok ismertetik
. A bizottsági szolgálati munkadokumentumok elkészítésében segítségül szolgált a külső vállalkozó által végzett vizsgálat.
Korlátok
Mindkét program értékelését nagymértékben hátráltatta az alapadatok hiánya, vagyis az, hogy nem állt rendelkezésre olyan egyértelmű leírás a programok indulása előtti helyzetről, amely alapul szolgálhatott volna a programok hatásainak vizsgálatához. Emellett a programok végrehajtása és az utólagos értékelések közötti időeltolódás is megnehezítette az értékelési folyamatot, mivel az érintett kedvezményezettek, valamint a tagállami és uniós hatóságok képviselői sok esetben már nem ugyanabban a beosztásban dolgoztak, így nehezen voltak elérhetők. Ez az értékelések során végzett nyilvános konzultációk és internetes felmérések alacsony válaszadási arányában is tükröződik.
Ezenkívül csak korlátozott mértékben álltak rendelkezésre a programok eredményeit és hatásait alátámasztó adatok. Az eredmények nemcsak azért nem voltak mérhetők, mert a fent leírtak szerint hiányoztak az alapadatok, hanem azért is, mivel a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem”, illetve a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program projektjeinek eredményeit összegyűjtő központi adatbázis és utólagos célszámok sem voltak. Problémák merültek még fel a projektek előrehaladásának nyomon követésével is, ami az eredményesség, a hatékonyság és az uniós hozzáadott érték vizsgálatát akadályozta. Például részletes költség-összehasonlítás sem volt kivitelezhető, ugyanis a programok hatálya alá tartozó különféle szakpolitikai területekre és tevékenységekre tekintettel összehasonlítható projektadatok sem álltak rendelkezésre. Emellett nehéz volt összehasonlítani a projektköltségeket, és felmérni azt, hogy a különböző jellegű projektekkel milyen mértékben sikerült elérni ugyanazokat a célkitűzéseket.
2.2.
A LEGFONTOSABB EREDMÉNYEK
Relevancia
A szubszidiaritás elvének a belső biztonsági térségen belüli jelentőségére figyelemmel a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program keretében nyújtott finanszírozás nem helyettesíteni, hanem kiegészíteni hivatott a nemzeti finanszírozást, ezzel növelve a határon átnyúló együttműködéshez nyújtott támogatást. A tagállamok mindent egybevetve relevánsnak ítélték meg „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program célkitűzéseit a bűnözés megelőzésével és az azzal szembeni küzdelemmel kapcsolatos igényeik szempontjából. A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programról szintén úgy találták, hogy az értékelési időszak alatt folyamatosan releváns volt a terrorizmus és egyéb biztonsági jellegű veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése tekintetében. A program ezenkívül a terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése terén a transznacionális együttműködés és koordináció iránt mutatkozó valós igénynek is jól megfelelt. Ez különösen azért fontos, mivel ezen a téren uniós szintű fellépésre van szükség, és a 2008-as pénzügyi válság nemzeti költségvetésekre gyakorolt hatása következtében nincsenek alternatív tagállami finanszírozási források.
Mindkét program mögött az a megfontolás húzódott, hogy ott kell forrásokat biztosítani, ahol az éves munkaprogramokban meghatározott prioritások alapján a legnagyobb igény van rájuk, és a tagállamokkal közösen kell őket kialakítani. A programok kialakítása a szakpolitikai célok helyett nagyrészt az igényeket helyezte előtérbe, ugyanis nyílt pályázati felhívásokra épült, és lehetővé tette, hogy az érdekeltek projektjavaslatok alapján pályázzanak finanszírozásra. Ennek következtében a programok igényorientált kialakítása is hozzájárul a végrehajtásban kialakult jelentős földrajzi egyenlőtlenséghez, különösen a koordináló szervezetek helyét tekintve. A Bizottság emiatt intézkedéseket hozott a földrajzi kiterjedés növelése érdekében, kiváltképp azzal, hogy regionális tájékoztató napokat szervezett a tagállamokban. Mindazonáltal a programok végrehajtása nagyban függött a tagállami képviselők és az leendő pályázók proaktivitásától. Annak érdekében, hogy a tagállamok kiegyensúlyozottabb módon juthassanak finanszírozáshoz, és fokozottan közreműködjenek az összes kulcsfontosságú biztonságpolitikai prioritás megvalósításában, a programok utódjánál, a Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszközénél áttértek a megosztott irányításra. A kizárólag közvetlen irányítással megvalósult „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programmal ellentétben a Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszközénél két irányítási formát kombinálnak, ugyanis kezdetben a rendelkezésre álló források mintegy 60 %-át megosztott irányítás keretében nemzeti programok között osztják el, 40 %-ot pedig közvetlen irányítás alatt álló uniós fellépésekre irányoznak elő. Ez a változás várhatóan kedvező hatással lesz arra, milyen hatékonyan és eredményesen irányítja a Bizottság a Belső Biztonsági Alapot, valamint arra, ahogy az összes tagállam megvalósítja a kulcsfontosságú biztonságpolitikai prioritásokat.
Az éves munkaprogramokban foglalt prioritások megfogalmazása és tényleges megvalósítása között is bizonyos időeltolódás volt megfigyelhető amiatt, hogy az éves munkaprogramok az előző évben meghatározott prioritásokat tükrözték, tehát egyévnyi különbség volt a prioritások meghatározása és megvalósítása között. Ez időnként rontotta a programok relevanciáját.
Eredményesség
Az értékelés megállapításai általánosságban arra engednek következtetni, hogy a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program bizonyos mértékben az összes célkitűzésének teljesítéséhez hozzájárult, a finanszírozott projektek pedig a várt eredményeket hozták. Ezért kijelenthető, hogy a program előmozdította a bűnmegelőzést és végeredményben az uniós polgárok biztonságának javulását, még akkor is, ha nehéz lenne ok-okozati összefüggést kimutatni. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program keretében megvalósult projekteknél megállapított főbb eredmények közé tartozik a kapcsolatépítés élénkülése, az információk és bevált módszerek megosztásának fokozódása, valamint a gyakorlati szakemberek ismereteinek és készségeinek bővülése. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program keretében megvalósult projektek különösen eredményesen járultak hozzá a tagállamok és a bűnüldöző szervek közötti transznacionális együttműködés kialakításához, valamint a hatékonyabb információcseréhez, kiváltképp a kriminalisztika, a kábítószerek, az utas-nyilvántartási adatállományok, a kiberbűnözés és az emberkereskedelem területén.
A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi programot illetően az értékelés kimutatta, hogy a program elérte általános célkitűzései nagy részét és legtöbb egyedi célkitűzését, ezzel kedvező hatást fejtett ki a kritikus infrastruktúrák védelmének szakpolitikai területén. A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program keretében megvalósult több projektnél is fontos volt, hogy külön figyelmet kaptak a kölcsönös függések, valamint az „áttételes hatások” megelőzése a kritikus infrastruktúrák terrortámadás vagy más biztonsági vonatkozású veszély miatti zavara vagy megsemmisülése esetén. A kritikus infrastruktúra védelmével kapcsolatos uniós szintű együttműködést és koordinációt még lehetne fejleszteni.
Az értékelés során megállapítást nyert, hogy az egyes projektek részletes adatait tartalmazó központi adatbázis létrehozása révén ki lehetett volna alakítani olyan nyomonkövetési rendszert, amellyel a projektek pénzügyi előrehaladásáról, kimeneteléről és eredményeiről lehetett volna adatokat gyűjteni és elemezni. Megfelelő technikai segítségnyújtási költségvetés biztosításával fejleszthető lenne a technikai szakértelem a projektek életciklusa és az eredmények terjesztése során.
Hatékonyság
A pénzügyi forrásokat illetően az értékelési eredmények azt mutatják, hogy a nyújtott uniós finanszírozás a konzultációban részt vevő érdekeltek túlnyomó többsége szerint elegendő volt a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program keretében végrehajtott összes tevékenységnél. A vélemények szerint a létrehozott hálózatok kiváló ár-érték arányt képviselnek. Az uniós finanszírozás mértékével kapcsolatosan az értékelés összességében véve azt jelzi, hogy az uniós források elegendőnek bizonyultak a tervezett tevékenységek végrehajtásához. Mindössze néhány érdekelt fél emelte ki, hogy további finanszírozásra lenne szükség, és bizonyos kiadásokat – így a személyzeti költségeket – alulbecsültek. A felhasznált emberi erőforrásokat illetően az értékelés arra jutott, hogy a teljes programozási időszak alatt végrehajtott meglehetősen kevés projekthez elegendőek voltak.
A projekteredmények szakmai vizsgálatának és a központi adatbázisnak a hiánya a megítélések szerint rontotta a programok általános hatékonyságát. Ezeket a szempontokat a Belső Biztonsági Alap keretében még nem ültették át a gyakorlatba, de figyelembe vehetők a következő többéves pénzügyi keretnél.
A Bizottság által a végrehajtási eljárásokban bevezetett változtatások ellenére az érdekeltek egy része jelentősnek tartotta az adminisztratív terheket. Az érdekeltek arra is rámutattak, hogy egyszerűsíteni kellene a jelentéstételt.
Koherencia
Az értékelés középpontjában az állt, hogy a programok összhangban voltak-e az ugyanazon a területen működő más uniós programokkal, valamint a tagállami programokkal és kezdeményezésekkel. Erre annak vizsgálatához volt szükség, hogy a fellépés mennyire nem mondott ellent más fellépéseknek, és nem hozott létre átfedéseket velük. Arra következtetésre jutott, hogy a különböző uniós eszközök igénybevételével, azok alkalmazási területén végrehajtott tevékenységek általában véve összhangban voltak a programokkal, és nem volt tapasztalható jelentős átfedés.
A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program számos bűnügyi területen támogatta az unós kötelezettségek teljesítését és a tagállamok közötti, határokon átnyúló együttműködést. A pénzügyi válság következtében viszont csak csekély mértékben vagy egyáltalán nem állt rendelkezésre nemzeti finanszírozás ilyen együttműködésre, ezáltal elkerülhető volt az uniós források és a nemzeti finanszírozási források közötti átfedés jelentős kockázata. Az értékelés azt is feltárta, hogy még jelentős mértékben lehetne fokozni a koherenciát és az egymást kiegészítő jelleget a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program és más uniós programok, így a büntető igazságszolgáltatási támogató program, a Daphné III program, a hetedik keretprogram és a Herkules II program között. A bizottsági szolgálatok közötti együttműködésnek köszönhetően szinergiákat sikerült elérni a Daphné III program és a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program két egyedi célkitűzése között. Ezek a célkitűzések a tanúknak és a bűncselekmények áldozatainak a védelmét és támogatását szolgáló bevált módszerek támogatásához és kialakításához kapcsolódnak, különösen az emberkereskedelem területén. A hatékony koordináció a tervezési, a végrehajtási és az átadási szakaszban egyaránt elengedhetetlen volt a lehető legnagyobb mértékű koherencia és egymást kiegészítő jelleg eléréséhez, és az átfedések kockázatának elkerüléséhez. A feltárt tényekből az a következtetés vonható le, hogy ezt nagyrészt sikerült megvalósítani.
Szintén megállapítást nyert, hogy a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program hatálya alatt, a 2007 és 2013 közötti éves munkaprogramok keretében végrehajtott intézkedések összhangban vannak más, hasonló uniós alapokból, így a hetedik keretprogramból és a Polgári Védelmi Pénzügyi Eszközből finanszírozott tevékenységekkel. Valóban nem derült fény szinte semmilyen tényre, amely alátámasztotta volna, hogy ezek a finanszírozási eszközök átfedik egymást. Ennek oka, hogy tematikus irányultság, támogatható intézkedések, támogatható érdekeltek és célcsoportok szempontjából eltérő jellemzőkkel rendelkeztek.
Uniós hozzáadott érték
A programok hozzáadott értéke szorosan összefügg azzal, hogy milyen „jelentőséggel” bírt az uniós finanszírozás a részt vevő szervezetek számára, és elő tudta-e mozdítani a transznacionális együttműködést, amely sok esetben nem valósult volna meg, ha a projektek kizárólag nemzeti finanszírozásra támaszkodtak volna. A megállapítások arra engednek következtetni, hogy a szervezetek nem gyakran élhettek nemzeti finanszírozási lehetőségekkel a programok hatálya alá tartozó tevékenységek végrehajtása céljából. Ennélfogva feltételezhető, hogy a projektek jelentős része nem valósult volna meg a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program keretében nyújtott finanszírozás hiányában.
Mindkét programnak erőteljes transznacionális dimenzióval rendelkezett, mivel olyan projekteket támogatott, amelyek transznacionálisak voltak, vagy megvolt bennük a lehetőség a más tagállamokba való átültetésre. Uniós hozzáadott értékük így mindenekelőtt abban rejlett, hogy elő tudták mozdítani a transznacionális együttműködést. A „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program keretében nyújtott finanszírozás jelentősen hozzájárult a transznacionális együttműködéshez és az uniós jog bűnmegelőzéssel és bűnözés elleni küzdelemmel érintett különböző területeken való végrehajtásához, amit a legkülönfélébb érdekeltek is kiemeltek számos, velük készült interjú során. Megállapítást nyert, hogy a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” egyedi program jelentős mértékben hozzájárult a nemzeti bűnüldöző szervek transznacionális együttműködésének szorosabbra fűzéséhez, a kölcsönös bizalom kialakításához, valamint a más tagállamokban tevékenykedő hasonló szervezetekkel együttműködő szervezetek közötti új kapcsolatok kiépüléséhez. A „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program uniós hozzáadott értéke szintén pozitívan értékelhető, hiszen a program hozzájárult uniós szakpolitikák kidolgozásához a terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése, valamint az érintett szereplők között a kritikus infrastruktúrák védelmében kialakult uniós szintű koordináció és együttműködés fejlesztése terén.
Az uniós hozzáadott értéket azonban csökkentheti az a tény, hogy a programok keretében megvalósult projekteket többnyire csak néhány tagállamban működő koordináló szervezetek vezették. A megosztott irányításra való áttéréssel bizonyos mértékben sikerült orvosolni a földrajzi egyenlőtlenséget.
3.
Következtetések
Az értékelés során megállapítást nyert, hogy a „Bűnmegelőzés és a bűnözés elleni küzdelem” és a „Terrorizmus és egyéb biztonsági vonatkozású veszélyek megelőzése, az azokra való felkészültség és következményeik kezelése” egyedi program célkitűzései és eredményei az e programok hatálya alá tartozó területeken általában véve relevánsak a tagállami igények szempontjából, noha aggályokat vetett fel, hogy a programok a szakpolitikai célok helyett inkább az igényeket helyezték előtérbe. Ez számottevő földrajzi egyenlőtlenséghez vezetett a végrehajtásban. Ezt a helyzetet várhatóan orvosolja, egyúttal pedig az uniós alapok eredményességét és hatékonyságát is növeli a megosztott irányításra való áttérés a programok utódjánál, a Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszközénél. A Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszköze emellett részben áthidalta az éves munkaprogramok prioritásainak megfogalmazása és tényleges megvalósítása közötti időeltolódást „a sürgős és egyedi igények kielégítésére” nyújtott szükséghelyzeti támogatással.
Eredményesség tekintetében a programok nagyrészt elérték a célkitűzéseiket, ugyanakkor létre lehetne hozni a projektek eredményeiről és kimeneteléről részletesebb adatokat tartalmazó központi adatbázist, amelyet aztán meg lehetne osztani például az európai bűnmegelőzési hálózaton, a kritikus infrastruktúrák figyelmeztető információs hálózatán (CIWIN), az emberkereskedelem elleni küzdelem uniós koordinátorának honlapján vagy más bizottsági szolgálatokon keresztül. Ezeket a szempontokat figyelembe lehetne venni a következő többéves pénzügyi keretnél. Érdemes mérlegelni egy továbbfejlesztett nyomonkövetési rendszer bevezetésének lehetőségét. E nyomonkövetési rendszer főbb elemeik képezhetnék például a nyomonkövetési látogatások és a projektadatoknak a szisztematikus rögzítésére szolgáló informatikai rendszer. Ezek a felvetések részben megvalósultak a programok utódja, a Belső Biztonsági Alap rendőrségi együttműködést támogató eszköze keretében, például a projektek végrehajtásával kapcsolatos nyomonkövetési látogatások, valamint a technikai segítségnyújtási tevékenységekhez való éves hozzájárulás lehetőségének bevezetése révén
.
Ami a hatékonyságot illeti, összességében véve a konzultációban részt vevő érdekeltek túlnyomó többsége szerint az uniós finanszírozás elegendő, az ár-érték arány pedig megfelelő vagy kiemelkedő volt az összes tevékenység esetében. A fentiekben leírtak szerint azonban a központi adatbázis hiánya bizonyos mértékben rontotta a programok hatékonyságát. A nyomon követés némiképp javult a jelenlegi alapnál, a szakmai vizsgálatoknak és a projekteredmények megfelelő terjesztésének hiánya továbbra is olyan hiányosság, amelyet az alapok következő generációjánál orvosolni kell. Az adminisztratív terhek megszüntetése és az egyszerűsítés terén is kínálkoznak még fejlődési lehetőségek.
Az értékelés kimutatta, hogy a programok összhangban voltak a hasonló tagállami és uniós szintű kezdeményezésekkel, és nem volt tapasztalható jelentősebb átfedés e téren. Ez főként a többi kezdeményezés irányításában közreműködő bizottsági szolgálatok közötti együttműködésnek tudható be.
Végezetül pedig megállapítást nyert, hogy mindkét programnak számottevő uniós hozzáadott értéke van. A programok keretében végrehajtott tevékenységek többsége az uniós alapok hiányában egyáltalán nem valósult volna meg, vagy nem érte volna el ugyanazokat az eredményeket, különösen nem transznacionális szinten. Az uniós hozzáadott érték azonban magasabb is lehetett volna, ha a projektek uniós szinten átültethető eredményeit szélesebb körben megismertették és terjesztették volna. Ezt előmozdította volna, ha az összes projekteredményt összegyűjtő központi adatbázis jön létre bizottsági szinten. Szintén növelte volna az uniós hozzáadott értéket, ha a koordináló szervezetek egyenletesebben oszlanak meg a tagállamok között.