EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2018.5.17.
COM(2018) 305 final
A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA
az 1233/2011/EU rendelet értelmében a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2018.5.17.
COM(2018) 305 final
A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA
az 1233/2011/EU rendelet értelmében a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
A BIZOTTSÁG ÉVES FELÜLVIZSGÁLATA
az 1233/2011/EU rendelet értelmében a tagállamok exporthitelekre vonatkozó éves tevékenységi jelentéseinek tekintetében
1. Bevezetés:
A hivatalosan támogatott exporthitelek terén bizonyos iránymutatások alkalmazásáról, valamint a 2001/76/EK és a 2001/77/EK tanácsi határozat hatályon kívül helyezéséről szóló, 2011. november 16-i 1233/2011/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet 1 I. mellékletének előírása szerint az átláthatóság uniós szintű növelése érdekében a tagállamok éves tevékenységi jelentést nyújtanak be a Bizottságnak. A Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára.
Ez az éves felülvizsgálat a 2016. naptári évre vonatkozik. A felülvizsgálat körébe az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitel-tevékenységek, vagyis a „közép- és hosszú távú” – legalább kétéves futamidejű – ügyletek tartoznak. Nem tartoznak ide a rövid távú exporthitelügyletek 2 , sem bizonyos, az exporthitel-ügynökségek által az exporthitelezés mellett végzett tevékenységek (például a befektetéssel kombinált biztosítás). Meg kell jegyezni azt is, hogy egyes tagállamokban az exporthitel-ügynökség funkcióját közmegbízás alapján tevékenykedő biztosító látja el. Ilyen esetben az állami exporthitelprogramok irányítása szigorúan elkülönül a többi magánszektorbeli tevékenységtől (az utóbbiak természetesen nem képezik e felülvizsgálat tárgyát).
A Bizottság tudomásul vette az Európai Parlament 2013. július 2-án elfogadott állásfoglalását az 1233/2011/EU rendelet szerinti első jelentéstételről 3 , és nyomatékosan felhívta a tagállamok figyelmét az állásfoglalásban szereplő ajánlásokra, így például arra az ajánlásra, amely felszólítja a Tanács exporthitelekkel foglalkozó munkacsoportját és a Bizottságot, hogy konzultáljon az Európai Külügyi Szolgálattal a jelentéstételre vonatkozó módszertan továbbfejlesztéséről.
2. A 2016. naptári év vonatkozásában kapott éves tevékenységi jelentések:
Éves tevékenységi jelentést a következő tagállamok nyújtottak be: Ausztria, Belgium, Bulgária, Cseh Köztársaság, Dánia, Egyesült Királyság, Finnország, Franciaország, Hollandia, Horvátország, Lengyelország, Luxemburg, Magyarország, Németország, Olaszország, Portugália, Románia, Spanyolország, Svédország, Szlovák Köztársaság és Szlovénia.
A fennmaradó hét tagállam – Ciprus, Észtország, Görögország, Írország, Lettország, Litvánia és Málta – a jelentéstétel évében nem működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti aktív exporthitelprogramot.
3. Az éves tevékenységi jelentések elemzése:
a) Általános és pénzügyi információk:
Az alkalmazandó szabályozási keret (az 1233/2011/EU rendelet) meghatározza az exporthitelügyletekre és -programokra vonatkozó általános szabályokat. Habár a legtöbb uniós tagállam kormánya létrehozott egy exporthitel-ügynökséget, az exporthitelprogramok köre és típusa, valamint az ügynökség szervezeti felépítése tagállamonként eltér.
Az exporthitel-ügynökség szerepét egyes tagállamokban kormányzati hivatal vagy ügynökség tölti be, másokban viszont közmegbízással rendelkező és kormányzati felügyelet alatt álló biztosító. Nem ritka, hogy a különböző típusú exporthitel-támogatást kínáló tagállamok egynél több exporthitel-ügynökséget működtetnek (egy ügynökség például garancia- vagy biztosítási jellegű „tiszta fedezet” formájában nyújt hivatalos támogatást, egy másik pedig kedvezményes kamatlábak formájában). 2016-ban 21 uniós tagállam működtetett az 1233/2011/EU rendelet szerinti exporthitelprogramokat. Ezeket a programokat összesen 29 különböző ügynökség és kormányzati hivatal irányította.
A tagállamok általában véve bővítették az exporthitelprogramokkal kapcsolatos eszköztárukat az elmúlt években. Az európai exporthitel-ügynökségek által kínált exporthitel-támogatások közül a legáltalánosabb forma továbbra is a „tiszta fedezet” (ahol a szóban forgó exportügyletet kereskedelmi bank finanszírozza, az exporthitel-ügynökség ehhez garancia- vagy biztosítási jellegű fedezetet nyújt). A jelentéstételi időszakban az 1233/2011/EU rendelet szerint exporthitelt nyújtó mind a 21 tagállam kínál ilyen típusú támogatást. Tizenöt tagállam az 1233/2011/EU rendeletben és a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-megállapodásban 4 felsorolt más támogatási formákat is nyújt, mint például a közvetlen hitel vagy finanszírozás (amelyben a finanszírozást kereskedelmi bankok helyett közvetlenül az exporthitel-ügynökség nyújtja) 5 , a refinanszírozás 6 vagy a kamattámogatási programok 7 . Több éves tevékenységi jelentés kifejezetten említi a projektfinanszírozást 8 , a kötött segélyt 9 és/vagy a kkv-knak nyújtott finanszírozást 10 .
Általában véve nagyobb mértékű megfelelés volt tapasztalható az elmúlt években, mivel a hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-megállapodás kérdések széles körére kiterjedt. Ennek ellenére észben kell tartani a következő eltéréseket, mivel megnehezítik az átfogó képet nyújtó, teljes értékű összehasonlítást. Egyrészt a tagállamok – az előző bekezdésben említett általános exporthiteltípusokon belül – exporthitelprogramok széles körét alakították ki. Ezenkívül, míg több exporthitel-ügynökség is kínálhatja ugyanazt a konkrét terméket, a vonatkozó feltételek eltérhetnek. Másrészt egy exporthitelprogram hatása nyilvánvalóan a nemzetgazdaság jellemzőitől és a pénzügyi magánszektor kapacitásaitól is függ.
E fenntartások mellett az összesített névleges kockázati kitettség 2016. december 31-i adatait bemutató alábbi táblázat legalább egy általános képet nyújt a legnagyobb „tiszta fedezet” jellegű exporthitelprogramok nagyságrendjéről 11 :
|
„Tiszta fedezet” formájában nyújtott hivatalos támogatás 2016-ban (milliárd EUR) Az összesített névleges kockázati kitettség szerinti legmagasabb értékek az EU-ban |
|
|
Németország |
89,7 |
|
Franciaország |
68,7 |
|
Svédország |
35,7 |
|
Olaszország |
26,1 |
|
Hollandia |
23,9 |
Az előzőekben említettek szerint az európai exporthitel-ügynökségek számos, az 1233/2011/EU rendelet szerinti jelentéstétel alkalmazási körén kívüli területen is tevékenykednek. Ez utóbbi alapvetően a (hivatalosan támogatott exporthitelekről szóló OECD-megállapodás meghatározása szerinti) közép- és hosszú távú exporthitel-tevékenységeket fedi le. Sok európai exporthitel-ügynökség azonban rövidtávú exporthiteleket, akkreditív garanciákat, gyártási kockázati garanciákat és befektetéssel kombinált biztosítást is kínál termékei között. Megjegyzendő, hogy több tagállam ágazatspecifikus exporthiteltermékeket is kifejlesztett (például) a légi járművek gyártása és a hajóépítés terén. Hasznos ezt szem előtt tartani az exporthitel-ügynökségek tágabb gazdasági szerepének értékelésekor.
Ezzel kapcsolatban az éves tevékenységi jelentésekhez használt jelentéstételi sablon II. és IV. szakaszában, valamint az egyes tagállamok által kifejezetten hivatkozott általános éves jelentésekben található részletesebb információ.
Összességében véve az éves tevékenységi jelentések releváns pénzügyi információkat nyújtanak a 2016. évi exporthitelprogramokról. Ki kell azonban emelni, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében a jelentéstétel az adott tagállam nemzeti jogszabályi keretének megfelelően történik. Ez bizonyos különbségekhez vezet az adatok megjelenítésében. Ezzel együtt a Bizottságnak nincs konkrét észrevétele az éves tevékenységi jelentések pénzügyi vetületéről 12 .
b) Azoknak a környezeti kockázatoknak a kezelése, amelyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek:
Az 1233/2011/EU rendelet I. mellékletének 2. pontja szerint a tagállamok az éves tevékenységi jelentéseikben „részletezik, hogy exporthitel-ügynökségeik a hivatalosan támogatott exporthitel-tevékenységeik során mennyiben veszik figyelembe azokat a környezeti kockázatokat, melyek egyéb kapcsolódó kockázatokat is rejthetnek”.
13 14 A tagállamok egyre nagyobb figyelmet fordítanak a környezeti kockázatokra, és e kockázatok fontos szerepet játszanak az exporthitel-támogatás odaítélésének meghatározásában. A tagállamok ezért belső eljárásokat alakítottak ki a szóban forgó kockázatok értékelésére. Amennyiben a kapcsolódó kockázatokat elfogadhatatlannak vagy aránytalannak ítélik, nem nyújtanak fedezetet. Ha a kockázatokat elfogadhatónak ítélik, az exporthitel-támogatáshoz feltételeket szabnak, és azt kockázatcsökkentő intézkedésekhez és bizonyos normáknak való megfeleléshez kötik. A 2016. évre vonatkozó jelentésekben fokozott hangsúlyt kapott e feltételek teljesítésének nyomon követése. A gyakorlat terén történő közelítésének is van jele, néhány tagállam például kifejezetten beszámolt arról, hogy az ügyletek kategóriájától függően eltérő értékelési eljárásokat alkalmaz.
A több exporthitel-ügynökséggel rendelkező tagállamok ügynökségek közötti együttműködést és koordinációt alakítottak ki a környezeti kockázatok értékelésére. Jellemzően, amennyiben egynél több ügynökség érintett az ügyletben, például ha az ügylet nemcsak exporthitel-garanciában, hanem kamattámogatásban is részesül, egy ügynökséget kifejezetten annak biztosítására jelölnek ki, hogy az ügylet teljesítse a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó OECD-ajánlás követelményeit. Ilyen ügynökségek közötti együttműködést tart fenn Olaszország és a Cseh Köztársaság.
15 16 Az I. melléklet 2. pontja egyaránt említést tesz „környezeti kockázatokról” és „egyéb kapcsolódó kockázatokról”, amelyeket a tagállamok tágan értelmeztek. Több tagállam például kifejezetten hivatkozik társadalmi hatásokra is, így az emberi jogokra. E kockázatok értékelését külső független szakértők vagy – egyre inkább – az egyes exporthitel-ügynökségeken belüli, a témában jártas szakértők végezhetik.
17 Sok tagállam hivatkozik mindenekelőtt a hivatalosan támogatott exporthitelekre, valamint a környezeti és társadalmi átvilágításra vonatkozó közös megközelítésről szóló OECD-ajánlás (a továbbiakban: közös megközelítés) eljárásaira, amelyek az OECD-tagság szintjén túlmenően is elfogadottságot és normatív erőt szereztek. Bulgária például alkalmazza a megvesztegetésről szóló OECD-ajánlást. Jóllehet nem hajtotta végre a közös megközelítésről szóló OECD-ajánlásnak sem a környezetre, sem pedig az emberi jogi kérdésekre vonatkozó aspektusait, továbbra is kész integrálni az ajánlásokat. Egyes tagállamok az ajánlott alkalmazási körön kívül is alkalmazzák a közös megközelítést annak érdekében, hogy ügyletek még nagyobb körén végezzenek fokozott vizsgálatot.
18 19 20 21 22 23 Egy újabb tendencia szerint azonban sok tagállam a közös megközelítésen túlra is tekint, és elkezdett a közös megközelítés mellett más nemzetközi normákat alapul venni, így például a Világbank védintézkedéseit, az üzleti vállalkozások emberi jogi felelősségére vonatkozó ENSZ-irányelveket, a Nemzetközi Munkaügyi Szervezetnek az alapvető munkaügyi elvekről és jogokról szóló nyilatkozatát, az Egyenlítői alapelveket, valamint a Nemzetközi Pénzügyi Társaság környezeti és társadalmi teljesítményszabványait. Újabb tendenciaként megjelent az éghajlatváltozással kapcsolatos kezdeményezések integrálása ebbe a kontextusba, például az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezményére történő hivatkozás. Végezetül, egyes tagállamok hivatkoztak a meglévő szabályozás javítására és továbbfejlesztésére vonatkozó kötelezettségvállalásaikra is. Finnország például említést tett az exporthitel-ügynökségek közötti munkacsoportokban, valamint tágabb nemzetközi együttműködésben való részvételéről; ez utóbbira az Egyesült Királyság is kitért. Hollandia például saját átvilágítási eszközöket alakít ki az ügyletek emberi jogi aspektusainak felülvizsgálatára. Néhány tagállam saját szakpolitikáinak 2016-os változásairól számolt be, ezzel bizonyítva a folyamatos belső értékelést és felülvizsgálatot.
Általában véve a tagállamok tágan értelmezték a környezeti és kapcsolódó kockázatokat. Az ügyletek értékelését nemcsak környezeti, hanem más megfontolásokat is szem előtt tartva végzik. A tagállamok bizonyították, hogy a közös megközelítés mellett más nemzetközi normákat is egyre inkább exporthitel-politikáik részévé tesznek, továbbá elkötelezettséget mutattak további ilyen irányú fejlődés mellett. Számos tagállam sikeres, az ajánlások új életre keltésére irányuló nemzetközi együttműködését követően 2016-ban sor került a közös megközelítés felülvizsgálatára.
c) Egyéb információk az éves tevékenységi jelentésekben
A 3. a) és b) pontban már említett információkon kívül a 21 benyújtott éves tevékenységi jelentésből az is megállapítható, hogy a tagállamok exporthitel-politikái jellemzően a környezethez, a megvesztegetés elleni intézkedésekhez, illetve az alacsony jövedelmű országokat érintő fenntartható hitelezési gyakorlatokhoz kapcsolódnak. A három vonatkozó OECD-ajánlás 24 nagy, de nem kizárólagos szerepet játszik. Még a nem OECD-tag tagállamok is alkalmazzák ezeket az eszközöket, vagy alapvetően törekednek azok alkalmazására. Sok tagállam azt állítja, hogy mindenekelőtt a „közös megközelítést” az OECD által meghatározott alkalmazási körön túl is alkalmazzák 25 . A tagállami szakpolitikák ezenkívül olyan nemzetközi szabványokból is merítenek, mint például az üzleti vállalkozások emberi jogi felelősségére vonatkozó ENSZ-irányelvek 26 , valamint a tágabb uniós vívmányok, többek között a hitelintézetekre és befektetési vállalkozásokra vonatkozó prudenciális követelményekről szóló rendelet 27 . A gyakori hivatkozások az uniós „célkitűzésekre”, „normákra” és „iránymutatásokra” azt bizonyítják, hogy a tagállamok egyaránt figyelembe veszik a puha és a kemény jogi eszközöket, és hogy a jogszabály szelleme és betűje egyformán fontos.
A tagállamok ezenkívül egyre többször tesznek említést olyan további szakpolitikai célkitűzésekről vagy megfontolásokról, amelyek kiegészítik a közös megközelítésben foglaltakat. A példák között említhetjük a nemek 28 kérdéskörét, a társadalmi fenntarthatóságot 29 és az adócsalás megelőzését 30 . A szóban forgó exporthitel-ügynökségek több esetben maguk fejlesztették ki a megfelelő eszközöket. Erre példa a vállalati társadalmi felelősségvállalásra vonatkozó politika 31 , amely jellemzően nemcsak belső erőfeszítéseket, hanem az exporthitel-ügynökség ügyfeleivel folytatott szoros párbeszédet is magában foglal 32 .
Ami a környezetvédelmet illeti, az új tendenciák körébe tartozik a fenntarthatóság 33 és a kibocsátáscsökkentés 34 előtérbe helyezése. Az előző jelentéstételhez hasonlóan ezúttal is sok tagállam hangsúlyozza az emberi jogok kiemelt jelentőségét. Gyakorlatilag valamennyi jelentésből továbbra is az tűnik ki, hogy a tagállamok támogatják, hogy az új közös megközelítésen belül emberi jogi dimenziót is kialakítsanak. Egyes esetekben ez a téma közvetlenül kapcsolódik a munkavállalói jogok kérdésköréhez 35 .
Az exporthitel-ügynökségekre vonatkozó tagállami szakpolitikák általánosságban véve közelítenek egymáshoz. Erre példaként említhetők a megvesztegetés elleni intézkedések. Sok tagállam aláírt megvesztegetés elleni nyilatkozatot követel meg az érintett felektől, és kifejezetten kiköti a fedezet automatikus érvénytelenítését megvesztegetés megállapítása esetén. Portugáliában például a COSEC garanciái nem érvényesek, ha bizonyított a megvesztegetés. A tagállamok egyre nagyobb számban említik a nyomon követés fontosságát 36 , és aktívan arra ösztönzik a bankokat és az exportőröket, hogy saját megvesztegetés elleni intézkedéseket hozzanak létre 37 .
Sok tagállam a közös megközelítésnek való megfelelés mellett saját megvesztegetés elleni és korrupcióellenes eszközöket is kidolgozott, így például etikai szabályzatot 38 vagy intézkedéseket a visszaélések bejelentésére 39 . A pénzmosás elleni küzdelemre vonatkozó intézkedések is egyre inkább prioritásként jelennek 40 meg a terrorizmus finanszírozásának megelőzése 41 mellett.
Hasonlóan a közelítést bizonyítja a Világbank és a Nemzetközi Valutaalap követelményeinek szigorú betartása az alacsony jövedelmű országokat érintő fenntartható hitelezői gyakorlat kapcsán, amiről sok tagállam beszámolt.
A tagállamok ezenkívül gondoskodnak annak biztosításáról, hogy az exporthitel-ügynökségek a lehető legátláthatóbb módon működjenek, a kereskedelmi ügyletekhez adott esetben szükséges titoktartás tiszteletben tartása mellett. Egyes tagállamok kiemelt figyelmet fordítottak erre a kérdésre a 2016-ra vonatkozó éves tevékenységi jelentésükben 42 .
Egyértelmű tehát, hogy a közös megközelítésről szóló OECD-ajánlást a tagállamok teljeskörűen exporthitel-politikáik részévé tették. Emellett – miként a fenti megfontolások széles köre bizonyítja – a közös megközelítés egyre inkább minimumszabállyá vált. Sok területen a tagállamok saját kiegészítő intézkedésekeit alkalmazzák annak biztosítására, hogy exporthitel-támogatást csak olyan ügyletek kaphassanak, amelyek megfelelnek a környezeti szempontoktól a társadalmi megfontolásokra kiterjedő normák szigorú rendszerének.
d) Az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfelelése:
Az átláthatóság uniós szintű növelése érdekében a tagállamok éves tevékenységi jelentést nyújtanak be a Bizottságnak, amelyben a nemzeti jogszabályi keretükkel összhangban jelentést tesznek exporthitel-tevékenységeikhez kapcsolódó egyes pénzügyi és működési információkról, és részletezik a környezeti kockázatok kezelésének módját is.
Az I. melléklet 3. pontja szerint: „[a] Bizottság ezen információ alapján éves felülvizsgálatot végez az Európai Parlament számára, beleértve az exporthitel-ügynökségek uniós célkitűzéseknek és kötelezettségeknek való megfeleléséről szóló értékelést.”
Az Európai Unióról szóló szerződés (EUSZ) a 3. cikkben sorolja fel az Unió általános célkitűzéseit, a 21. cikkben pedig az Unió külső tevékenységének elveit és célkitűzéseit.
Az EU közös kereskedelempolitikája kapcsán az Európai Unió működéséről szóló szerződés 206. cikke, illetve 207. cikkének (1) bekezdése hivatkozik az Unió külső tevékenységének elveire és célkitűzéseire.
Az Európai Bizottság a rendelkezésére bocsátott információk alapján megjegyzi, hogy az 1233/2011/EU rendelet értelmében vett exporthitel-tevékenységeket folytató tagállamok az exporthitelprogramjaik irányítása céljából olyan szakpolitikákat dolgoztak ki, amelyek megfelelnek az uniós célkitűzéseknek. Az exporthitelezésre vonatkozóan az OECD – a szakpolitikai területre részletes szabályokat létrehozó eddig egyetlen nemzetközi szervezet – által kidolgozott szakpolitikai ajánlásokat általánosan alkalmazzák, de a tagállamok tevékenységei túlmennek ezen a szinten.
Amint az a korábbi éves felülvizsgálatokban is olvasható, válaszul a fent említett 2013. júliusi európai parlamenti állásfoglalásban szereplő, a jövőbeni jelentéstételhez iránymutatást nyújtó ajánlásra, a Bizottság ajánlást adott ki arra vonatkozóan, hogy a szakpolitika további kidolgozásához a nemzetközi megfigyelő szervezetek (köztük az ENSZ) munkája jelentse az iránymutatást. A tagállami jelentések eltérő mértékben referenciaként már használnak ilyen nemzetközi jogi eszközöket, és a Bizottság ösztönzi, hogy ebbe az irányba haladjanak tovább. Nagyon fontos lenne folytatni a párbeszédet az Európai Külügyi Szolgálattal az emberi jogi politikákat illetően.
Az Európai Parlament a Bizottság állásfoglalását kérte arról, hogy a tagállamok megfelelnek-e az uniós céloknak és kötelezettségeknek. Az Európai Bizottság az I. melléklettel összhangban és a tagállamok által benyújtott éves tevékenységi jelentések alapján elvégezte az éves felülvizsgálatot, és a jelentésekben szereplő információkra tekintettel úgy gondolja, hogy az exporthitel-ügynökségek megfelelnek az EUSZ 3. és 21. cikkének. Természetesen az európai intézmények közösen ambiciózusabb szakpolitikai célokat is kitűzhetnek maguk elé. A Bizottság készen áll egy e témakörben folytatott intézményközi párbeszéd megkönnyítésére és előmozdítására, közben azonban az I. melléklet 3. pontjának megfelelően kell elkészítenie értékelését.
Ami a nemzetközi kötelezettségeknek és az uniós versenyjog szerinti kötelezettségeknek való megfelelést illeti, az európai exporthitelprogramokkal összefüggésben nem volt WTO előtti vitás ügy a jelentéstételi időszakban. Az Európai Bizottság az exporthitel-ügynökségek kapcsán 2016-ban nem kapott az uniós jog potenciális megsértése miatti panaszt.