EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2018.4.5.
COM(2018) 169 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a biztosítási és viszontbiztosítási üzleti tevékenység megkezdéséről és gyakorlásáról szóló 2009. november 25-i 2009/138/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (Szolvencia II.) III. címének a csoporthoz tartozó biztosítók és viszontbiztosítók felügyelete és az életbiztosítók foglalkoztatóinyugdíj-szolgáltatási üzletágára vonatkozó átmeneti időszak értékelése tekintetében történő alkalmazásáról
I.Bevezetés
Alkalmazásának kezdete, azaz 2016. január 1-je óta a Szolvencia II. irányelv jól működő és szilárd prudenciális kereteket biztosít az uniós biztosítók számára. Az egyes vállalkozások kockázati profiljára támaszkodva elősegíti az összehasonlíthatóságot, az átláthatóságot és a versenyképességet.
A Szolvencia II. irányelv III. címe a csoporthoz tartozó biztosítók és viszontbiztosítók felügyeletével foglalkozik. Az irányelv innovatív felügyeleti modellt alkalmaz, amelyben a csoportfelügyeleti hatóságnak kulcsszerepe van, ugyanakkor elismeri és fenntartja az egyéni felügyeleti hatóság fontos szerepét.
A Szolvencia II. a foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézményekről szóló irányelv hatálya alá tartozó intézményekre vonatkozó rendelkezéseket is tartalmaz. Nevezetesen, bizonyos feltételek mellett az életbiztosítással foglalkozó biztosítók foglalkoztatóinyugdíj-szolgáltatási üzletága egy átmeneti időszakra mentesül a Szolvencia II. szerinti szavatolótőke-szükséglet teljes alkalmazása alól. A Szolvencia II. irányelv módosítása révén az IORP II. irányelv ezt az időszakot 2019 végétől 2022 végéig meghosszabbította.
A Szolvencia II. kötelezi a Bizottságot, hogy tegyen jelentést az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak a csoportfelügyeletre vonatkozó, a III. címben szereplő rendelkezésekről, valamint az életbiztosítók által működtetett foglalkoztatói nyugellátást szolgáltató intézményekre vonatkozó átmeneti időszakról. Az egyszerűség kedvéért ezt a két (egymástól független) követelményt ez a jelentés egyetlen dokumentumban teljesíti.
II.A Szolvencia II. irányelv a csoporthoz tartozó biztosítók és viszontbiztosítók felügyeletére vonatkozó III. címének alkalmazása
A Szolvencia II. 242. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy a Bizottság tegyen jelentést az Szolvencia II. III. címének (csoportfelügyelet) működéséről:
„A Bizottság 2017. december 31-ig értékelést készít a III. cím alkalmazásáról, különösen a felügyeleti kollégiumba tartozó felügyeleti hatóságok felügyeleti kollégium keretében folytatott együttműködéséről és a kollégium működéséről, valamint a többlettőke-követelmény megállapításával kapcsolatos felügyeleti gyakorlatról, és jelentést terjeszt az Európai Parlament és a Tanács elé, adott esetben az irányelv módosítására irányuló javaslatok kíséretében.”
A Bizottság 2017. június 1-jén felkérte az Európai Biztosítás- és Foglalkoztatóinyugdíj-hatóságot (EIOPA), hogy állítson össze előkészítő dokumentumot a jelentéshez. A Bizottság az EIOPA által 2018. január 24-én továbbított előkészítő dokumentum tartalmának nagy részét (de nem az egészét) beépítette e jelentésbe.
a)A csoportfelügyelettel kapcsolatos általános kérdések
A Szolvencia II. III. címe I. fejezetének központi kérdései a csoport meghatározása és a csoportfelügyelet hatálya. Az EIOPA aggályainak adott hangot a csoportnak a 212. cikk (1) bekezdése szerinti meghatározásával kapcsolatban:
·nehézséget okoz annak értékelése, hogy a „központosított koordináció” révén az egyik vállalkozás ténylegesen döntő befolyást gyakorol-e a csoporthoz tartozó többi vállalkozás határozataira, köztük a pénzügyi döntésekre is,
·a több EGT‑országban működő harmadik országbeli csoportok tekintetében nehézséget okoz a csoportfelügyeletet igénylő helyzetek meghatározása és a csoportfelügyeleti hatóság kijelölése, valamint
·a jelentős nem EGT-beli érdekeltségekkel rendelkező biztosítói csoportok tekintetében korlátozott a nemzeti felügyeleti hatóságok azon hatásköre, hogy egyrészt további tőkekövetelményeket határozzanak meg abban az esetben, ha más nem EGT-beli vállalkozás vonatkozásában jelentős kockázat merül fel, másrészt hogy korlátozzák a csoporton belüli ügyleteket.
Az EIOPA beszámolt arról, hogy az EU-ban több olyan, nem EGT-beli struktúra jelent meg, amely kapcsolódó befektetési alapokon keresztül biztosítási vállalkozásokba fektet be az EGT területén. Ezek a struktúrák nem minősülnek a Szolvencia II. értelmében vett csoportnak. Az EIOPA „kvázi‑kollégiumok” létrehozását kezdeményezte az olyan információk cseréje érdekében, amelyek alapján az e tevékenységekből és a nem EGT-beli végső anyavállalat stratégiájával kapcsolatos bizonytalanságokból eredő lehetséges kockázatokat fel lehet mérni.
További potenciális problémát jelent a csoporthoz tartozó vállalkozások meghatározása és a csoportfelügyelet hatálya közötti összhang hiánya a harmadik országbeli biztosítók, a biztosítói holdingtársaságok, a vegyes pénzügyi holdingtársaságok vagy a vegyes tevékenységű biztosítói holdingtársaságok vonatkozásában. Bár ezek a szervezetek a csoport részét képezhetik, a 214. cikk kimondja, hogy „a 213. cikkel összhangban a csoportfelügyelet gyakorlása nem jelenti azt, hogy a felügyeleti hatóságoknak […] felügyeleti szerepet kell vállalniuk”, kivéve a 257. cikk „szakmailag alkalmas és üzletileg megbízható” követelménye esetében. A holdingtársasággal szembeni felügyeleti intézkedések esetleges hiánya problematikus lehet, ha a részesedések értékelése nem megfelelő. Ezen túlmenően a csoportszintű szavatolótőke-megfelelés felügyeletére vonatkozó hatály meghatározása során a 218. cikk a 213. cikk (2) bekezdésének a) és b) pontjában említett biztosítók és viszontbiztosítók esetében írja elő e hatáskör gyakorlását, a 214. cikk ugyanakkor lehetővé teszi a csoportfelügyeleti hatóság számára, hogy eseti alapon szűkítse a csoportfelügyelet hatályát.
b)A felügyeleti hatóságok közötti együttműködés a felügyeleti kollégiumok keretei között, és e kollégiumok működése
A Szolvencia II. megerősíti a felügyeleti hatóságok közötti együttműködést, és megállapítja a csoportfelügyeleti hatóság és a felügyeleti kollégiumban közreműködő többi felügyeleti hatóság jogait és kötelességeit. Minden felügyeleti kollégium magában foglalja a csoportfelügyeleti hatóságot, valamennyi olyan tagállam felügyeleti hatóságát, amelyben a leányvállalatok központi irodái találhatók, valamint az EIOPA-t. Az EIOPA adatai szerint 2016-ban 92 kollégium működött, amelyek lehetővé tették a nemzeti felügyeleti hatóságok számára, hogy rendszeresen információt cseréljenek és megvitassák a tagok megközelítéseiben mutatkozó eltéréseket.
Az általános értékelés szerint a kollégiumok jól működnek, míg eltérések főleg ott jelentkezhetnek, ahol mérlegelésre van mód – ilyen terület például a biztosítók által kiszámított biztosítástechnikai tartalékok felügyelete. Az együttműködés fokozása érdekében a keret lehetővé teszi a közös helyszíni vizsgálatokat, amelyekben az EIOPA az 1094/2010/EU rendelet (az EIOPA‑rendelet) 21. cikke értelmében részt vehet. Ez a fajta ellenőrzés egyre gyakoribb, és arról tanúskodik, hogy „a közös helyszíni ellenőrzések tervezése és végrehajtása során [a nemzeti biztonsági hatóságok között] jó az együttműködés”. Az EIOPA jelentése egy fenntartásra is rámutat a vizsgálatok során használható nyelvekkel kapcsolatban: „néhány esetben a helyi jog szerint a vállalkozás vezetése csak a helyi nyelven kötelezhető a kérdések megválaszolására és a tájékoztatásra”.
c)Alcsoport-felügyelet
A Szolvencia II. 215. cikkének (1) bekezdése olyan általános szabályt határoz meg, amely szerint az uniós szintű csoportfelügyelet rendszere a legfőbb anyavállalaton alapul. Ettől a szabálytól eltérve azonban a 216. cikk (1) bekezdése előírja, hogy a tagállamok lehetővé tehetik felügyeleti hatóságaik számára, hogy a csoportfelügyeleti hatósággal és a szóban forgó uniós szinten legfőbb anyavállalattal folytatott konzultációt követően úgy határozzanak, hogy a nemzeti szinten legfőbb anyavállalatnak minősülő biztosítót vagy viszontbiztosítót, biztosítói holdingtársaságot vagy vegyes pénzügyi holdingtársaságot csoportfelügyelet alá vonják. Ezt nevezik alcsoport-felügyeletnek.
Az EIOPA adatai szerint három uniós felügyeleti hatóság végez alcsoport-felügyeletet nyolc, határokon átnyúló csoport vonatkozásában. Ez azt jelenti, hogy minden alcsoport esetében egy további kollégiumot kell létrehozni (külön koordinációs megállapodással, vészhelyzeti tervvel és kettős információcserével), továbbá átfedések keletkeznek a beszámolások tekintetében, mivel a csoport a felügyeleti hatóságok és alcsoportjaik felé is beszámolási kötelezettséggel rendelkezik. E további nehézségekkel ugyanakkor szembe kell állítani azt, hogy az alcsoport-felügyeletnek nagy jelentősége van az azt alkalmazó tagállamok számára.
d)Csoportszintű belső modellek
A szavatolótőke-szükséglet kockázatorientált megközelítésével összhangban a Szolvencia II. lehetővé teszi az egyedi biztosítók és viszontbiztosítók és ezek csoportjai számára, hogy a szavatolótőke-szükséglet számításához felügyeleti jóváhagyás esetén a standard formula helyett belső modelleket alkalmazzanak. A 231. cikk meghatározza a csoportszintű belső modelleket, és iránymutatásokat állapít meg az érintett felügyeleti hatóságok számára a kérelemről szóló közös határozat meghozatalának módjáról. Az EIOPA arról számolt be, hogy a nemzeti felügyeleti hatóságok 11 (határokon átnyúló és belföldi) csoportszintű belső modellt hagytak jóvá, egyedi belső modelleket pedig 17 tagállamban alkalmaznak.
A nemzeti felügyeleti hatóságok a belső modellekre vonatkozó közös kollégiumi határozatok tekintetében nem tekintik az EIOPA-t (az (EU) 2015/35 felhatalmazáson alapuló bizottsági rendelet 347. cikkének (3) bekezdése értelmében vett) „érintett felügyeleti hatóságnak”, aminek következtében az EIOPA általában nem kapja meg a hivatalos kérelmeket. Az EIOPA arra a következtetésre jutott, hogy a határokon átnyúló belső modellek értékelésében és jóváhagyásában betöltött korlátozott szerepe esetenként akadályozza a konvergencia értékelése és előmozdítása terén végzett munkáját. Másrészről a Szolvencia II. 248. cikkének (3) bekezdése értelmében az EIOPA a felügyeleti kollégium tagja, és a 231. cikk (1) bekezdése kimondja, hogy a „csoportfelügyeleti hatóság haladéktalanul benyújtja a felügyeleti kollégium többi tagjának a teljes kérelmet”.
Bár a kollégiumok számos esetben komoly vitát folytattak, mindeddig anélkül hoztak közös határozatot a csoportszintű belső modellekről, hogy az EIOPA közvetítését kérték volna. Mindazonáltal az EIOPA több olyan esetre is hivatkozik, amikor a csoport úgy döntött, hogy egy vagy több országot töröl a csoportszintű belső modell alkalmazása iránti kérelem köréből, mivel úgy tűnt, hogy másként nem sikerül jóváhagyható közös határozatot elfogadni az Szolvencia II. alkalmazásának kezdőnapja, azaz 2016. január 1-je előtt.
e)Csoportszintű többlettőke-követelmény
Amennyiben a csoport kockázati profilja nem tükröződik megfelelően, a konszolidált csoportszintű szavatolótőke-szükségletre vonatkozóan többlettőke-követelmény írható elő. Az EIOPA arról számolt be, hogy ezt az intézkedést 2016-ban egy felügyeleti hatóság négy csoport esetében alkalmazta. Három csoportszintű többlettőke‑követelmény a standard formula esetében a kockázati profil jelentős eltéréséhez kapcsolódott; egy esetben pedig a többlettőke‑követelmény egy olyan belső modellhez kapcsolódott, amely nem terjedt ki a kockázati profil valamennyi lényeges eltérésére.
f)Egyéb csoportfelügyelettel kapcsolatos kérdések
Az EIOPA nem kapott az EIOPA-rendelet 19. cikke szerinti felkérést a felügyeleti kollégiumon belüli közvetítésre.
A csoportszintű szavatolótőke-megfelelés központosított kockázatkezeléssel rendelkező csoportok számára történő felügyeletét az irányelv 236–239. cikke határozza meg. E tekintetben az EIOPA azt jelzi, hogy a felügyeleti hatóságok egyelőre nem kötöttek központosított kockázatkezelési megállapodásokat.
III.Átmeneti időszak az életbiztosítók foglalkoztatóinyugdíj-szolgáltatási üzletága számára
Az IORP II. irányelv 63. cikkével módosított Szolvencia II. irányelv 308b. cikkének (15) bekezdése értelmében a Bizottságnak jelentést kell készítenie a bevezetésben említett átmeneti időszak működéséről:
„(15)
Amennyiben ezen irányelv hatálybalépésekor a székhely szerinti tagállamok alkalmazták az (EU) 2016/2341 irányelv 4. cikkében említett rendelkezéseket, ezek a székhely szerinti tagállamok egy 2022. december 31-ig tartó átmeneti időszakban továbbra is alkalmazhatják a 2015. december 31-én hatályos azon törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyeket a 2002/83/EK irányelv 1–19., 27–30., 32–35. és 37–67. cikkének való megfelelés céljából fogadtak el.
[..]
2017. december 31-ig a Bizottság jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak arról, hogy meg kell-e hosszabbítani az első albekezdésben említett időszakot, figyelembe véve az ezen irányelvből fakadó, az uniós és a nemzeti jogban történt változásokat.”
Bár a jogszabály 2017 végéig irányozza elő a jelentést, az átmeneti időszak 2022. december 31-ig tart, ezért 2017 vége némileg korainak tekinthető az átmeneti időszak működésére vonatkozó végleges következtetések levonása szempontjából. Ebben a szakaszban a Bizottság nem tud olyan új elemekről, amelyek indokolnák az átmeneti időszak további meghosszabbítását, de továbbra is figyelemmel fogja kísérni a helyzetet az IORP II. irányelv alkalmazásának 2019. január 13-i kezdőnapját követően. A nyomon követés során szerzett tapasztalatokat beépíti majd az említett irányelv felülvizsgálatába, amelynek 2023. január 13-ig kell elkészülnie (lásd az IORP II. irányelv 62. cikkét).
IV.Következtetés
A Szolvencia II. 242. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a III. cím (csoportfelügyelet) alkalmazásáról szóló bizottsági jelentést jogalkotási javaslatok kísérhetik.
Mivel a Szolvencia II. irányelv általános értékelésére 2020-ban kerül sor, és tekintettel a szabályozási keret stabilitásának fontosságára, a Bizottság úgy véli, hogy a fent azonosított területek közül csak az egyik esetében szükséges jogszabály-módosítást előterjeszteni ebben a szakaszban: ez a csoportszintű belső modellek területe, ahol tagállamok közötti eltéréseket azonosítottak, és a konvergencia eléréséhez meg kell erősíteni az EIOPA hatásköreit.
Tekintettel azonban az ügy sürgősségére, valamint az európai felügyeleti hatóságok működésének és finanszírozásának felülvizsgálatára vonatkozó (2017. szeptember 20-án elfogadott) bizottsági javaslatcsomag által biztosított lehetőségre, erre vonatkozóan már megtörtént az intézkedés. A csomag jogalkotási javaslatot tartalmazott a Szolvencia II. módosítására a csoportszintű belső modellek felügyelete és jóváhagyása terén mutatkozó eltérések enyhítése és megelőzése érdekében. A javaslat 2. cikke tartalmazza a Szolvencia II. javasolt módosításait, amelyek a következők:
·nagyobb szerep biztosítása az EIOPA számára a felügyeleti konvergencia biztosításában a belsőmodell‑kérelmek területén (egyéni és csoportszinten), valamint az ilyen kérelmekkel kapcsolatos információcsere tekintetében, valamint
·annak lehetővé tétele az EIOPA számára, hogy véleményeket bocsásson ki e tekintetben, és – a felügyeleti hatóságok kérésére, saját kezdeményezésére vagy bizonyos körülmények között az érintett vállalkozások kérésére – segítséget nyújtson a felügyeleti hatóságok közötti viták rendezésében.
A módosítások emellett előírják, hogy az EIOPA-nak e témában éves jelentéseket kell készítenie. Ez lehetővé teszi a belső modellek iránti kérelmekkel kapcsolatos helyzet nyomon követését, beleértve az e területet érintő felügyeleti konvergencia tekintetében fennálló problémák felderítését.
Az életbiztosítók foglalkoztatóinyugdíj-szolgáltatási tevékenységére vonatkozó átmeneti időszakot illetően a Bizottság az említett időszak vége (2022 vége) táján hozhat határozatot annak esetleges meghosszabbításáról. Ha az időszak meghosszabbításáról dönt, az erre vonatkozó jogalkotási javaslatot 2022 vége előtt kellő időben benyújtja.