Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye

Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az Európai Határ- és Parti Őrségről és a 98/700/IB együttes tanácsi fellépés, az 1052/2013/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet, valamint az (EU) 2016/1624 európai parlamenti és tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről

Az Európai Bizottság hozzájárulása a vezetők 2018. szeptember 19–20-án Salzburgban megrendezésre kerülő üléséhez

(COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD))

(2019/C 110/12)

Főelőadó:

Antonello PEZZINI

Felkérés:	Európai Bizottság, 2018.10.29. Európai Parlament, 2018.10.22.
Jogalap:	az EUMSZ 304. cikke
Illetékes szekció:	„Foglalkoztatás- és szociálpolitika, uniós polgárság” (SOC) szekció
Elfogadás a plenáris ülésen:	2018.12.12.
Plenáris ülés száma:	539.
A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott)	127/1/5

1.   Következtetések és ajánlások

1.1.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság meggyőződése, hogy a személyek szabad mozgását lehetővé tevő térségben a külső határok közös határokká válnak, és az Unió területére bárhol belépők az Európai Uniónak a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló közös térségébe lépnek, annak a nemzeti és európai állampolgárokra és intézményekre vonatkozó valamennyi jogával és kötelezettségével együtt.

1.2.

Az EGSZB határozottan felszólít a migrációkezelés javítására azáltal, hogy az Unió a tagállamokkal közös erőfeszítés keretében szembenéz azokkal a mélyben meghúzódó problémákkal, amelyek az embereket egy jobb élet reményében hazájuk elhagyására sarkallják.

1.3.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy egy világosan meghatározott és a tagállamok összessége által osztott, közös migrációs, illetve a kivándorlás által érintett országokban megvalósuló fejlesztési támogatást érintő politika hiányában az Európai Bizottságra történő hatáskör-átruházás ne foglalja magában az önálló intézkedések meghatározását.

1.4.

Az EGSZB határozottan támogatja azt a javaslatot, hogy az ügynökségnek legyen saját állandó, 10 000 fős operatív szárnya, amely ezáltal – a tagállamokkal együttműködve – rendelkezik az ahhoz szükséges kapacitással, hogy — megvédje a külső határokat, — megakadályozza az irreguláris mozgásokat, — kezelje a legális migrációt, — hatékonyan lebonyolítsa az irreguláris migránsok visszaküldését.

1.5.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy az ügynökség és a határellenőrzésért hagyományosan felelős nemzeti hatóságok között szükséges együttműködés meghatározása és megszervezése európai szinten történjen.

1.6.

Az EGSZB azt is hasonlóan fontosnak tartja, hogy az ügynökség feladatkörét világosan és kölcsönös egyetértésben határozzák meg, elkerülendő az illetékességi átfedéseket és összeütközéseket, továbbá kéri, hogy az ügynökségi alkalmazottak és a tagállami tisztviselők közötti parancsnoki láncot világos és átlátható módon rögzítsék.

1.7.

Az EGSZB azt ajánlja, hogy a külső határoknál jelentkező sajátos és aránytalan kihívás esetén az ügynökségnek egy tagállam kérésére biztosítsanak lehetőséget arra, hogy gyors reagálású határvédelmi intervenciókat szervezhessen és koordinálhasson – az érintett tagállam ellenőrzése mellett és annak felelősségével, azzal egyeztetve és koordinálva –, a gyors reagálású állomány tagjaiból álló, saját, korszerű felszereléssel ellátott európai határ- és partvédelmi csapatok bevetésével.

1.8.

Az EGSZB osztja az ügynökségi alkalmazottak számára megfogalmazott ajánlásokat, úgy az „emberi élet tisztelete” és a lőfegyverek használatának korlátozása, mint a vízumok határon történő megtagadása, illetve kiadása tekintetében, mivel mindkét esetben a közrend biztosításáért felelős tagállami hatóságok fontos előjogairól van szó.

1.8.1.

E tekintetben az EGSZB azt ajánlja, hogy a tagállamok mindkét esetben hivatkozhassanak a szubszidiaritás elvére, illetve hogy az ügynökség személyzeti szabályzata magas szintű kötelezettségeket tartalmazzon, különösen a titoktartási kötelezettségek terén.

1.9.

Az EGSZB határozottan ajánlja a javaslat V. mellékletének 3. fejezetében említett, a személyzet részéről történő szabályszegésekre vonatkozó ellenőrző mechanizmusok elmélyítését. Ezeknek a mechanizmusoknak elő kell irányozniuk azt a lehetőséget, hogy az ügyeket az uniós bíróságok hatáskörébe utalják.

1.10.

Tekintettel arra, hogy az ügynökség személyek őrizetbe vételében és származási országukba való visszaküldésében is szerepet játszhat, az EGSZB azt javasolja, hogy a személyi állomány részesüljön megfelelő képzésben az alapvető jogok tekintetében.

1.11.

Az EGSZB elengedhetetlennek tartja, hogy az ügynökség költségvetésének számottevő részét felszerelésének korszerűsítésére fordítsa.

1.12.

Az EGSZB szerint az európai integrált határigazgatást célzó többéves stratégiai szakpolitikai ciklust az EGSZB véleményének meghallgatását követően az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak kell meghatároznia, míg az éves terv meghatározott ütemterv alapján történő kidolgozásával az Európai Határ- és Parti Őrséget kell megbízni, beleértve ebbe azt a kötelezettséget, hogy évente számoljon be a végrehajtott intézkedésekről, ezek költségvetéséről és a végrehajtott feladatokról.

1.13.

A nemzetközi együttműködés tekintetében az EGSZB a rendelettervezetben foglalt intézkedések és a többi érintett szakpolitika kidolgozásának szoros összehangolását ajánlja, különös tekintettel a Cotonoui Megállapodásra.

1.14.

Az EGSZB az ügynökséget segítő, az érintett szervezetek részvételével működő konzultatív fórum megerősítését ajánlja, valamint kéri, hogy az EGSZB-n keresztül a szervezett civil társadalom is kapcsolódjon a fórum tevékenységeihez.

2.   Bevezetés

2.1.

A személyek szabad mozgását lehetővé tevő térségben a külső határok közös határokká válnak: jelenleg 50 000 km-ről beszélünk, ami azt jelenti, hogy egy tagállam biztonsággal vagy külső határokkal kapcsolatos problémája potenciálisan hatással lehet valamennyi tagállamra.

2.1.1.

Ezért a kölcsönös bizalom a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló közös térség alapvető követelménye, különösen az új kihívások, kiterjedt fenyegetések és előre nem látható jelenségek tekintetében, amelyek esetében szükség van: nagyobb fokú együttműködésre; képzett erőforrások bevetésére; hatékonyabb tájékoztatásra. Lényegében arról van szó, hogy az egyes tagállamok értékeinek ötvözését és kiteljesítését szolgáló szolidaritás konkrét megvalósítására kell törekedni.

2.2.

A Lisszaboni Szerződésben a határokat az EUMSZ harmadik részének V. címében a határok ellenőrzésével, a menekültüggyel és a bevándorlással kapcsolatos politikák fejezetében előírtak szabályozzák „a külső határok integrált határőrizeti rendszerének” létrehozása céljából, amint azt az EUMSZ 77. cikke (1) bekezdésének c) pontja előírja. E rendelkezés célja a „szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség” kialakítása.

2.3.

A Szerződésekből kivehető, hogy az állampolgárok uniós területen történő szabad mozgásához szükségszerűen kapcsolódnia kell egy, a harmadik országokból származó személyek kezelését és ellenőrzését illető közös politikának.

2.3.1.

A külső határok jelenlegi, elégtelen ellenőrzésének további meghosszabbítása vagy új, történelem előtti belső ellenőrzések visszaállítása az Unió egésze számára magas gazdasági költségekkel járna, súlyosan károsítva az európai integráció egyik legnagyobb vívmányának számító egységes piacot.

2.4.

A négyszintű belépés-ellenőrzési modellen alapuló európai integrált határigazgatás a következőket foglalja magában: — olyan, harmadik országokban zajló intézkedések, mint a közös vízumpolitika keretében előírtak, — a szomszédos harmadik országokkal kapcsolatos intézkedések, — a külső határok nagyobb fokú és hatékonyabb ellenőrzését szolgáló intézkedések, — kockázatelemzés, a schengeni térségre vonatkozó intézkedések, visszaküldési eljárások.

2.5.

Első ízben 2002–2003-ban a SCIFA (1) elnevezésű, nemzeti szakemberekből álló közös szerv égisze alatt jött létre egy hálózat, amelyet a Frontex (2) megalakulásával az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség megalakulása követett.

2.6.

Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség helyét 2016-tól (3) az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség vette át a tagállamok és a schengeni térség külső határvédelmének javítása érdekében, a következőket tűzve ki célul: — sebezhetőségi értékelés készítése a tagállamok személyforgalmi határellenőrzési képességeinek vonatkozásában; — közös műveletek és gyors reagálású határvédelmi intervenciók szervezése a tagállamok külső határellenőrzési képességeinek megerősítése, valamint az illegális bevándorlás és a szervezett bűnözés kezelése érdekében; — segítségnyújtás biztosítása a Bizottságnak a migrációkezelést támogató csapatok koordinációjában, amennyiben egy tagállam a külső határainál lévő egyes pontoknál aránytalan migrációs kihívásokkal szembesül; — konkrét válasz biztosítása a külső határoknál sürgős beavatkozást igénylő helyzetekben; — határőrizeti műveletek során technikai és operatív segítségnyújtás a tengeren bajba jutott személyek felkutatására és megmentésére irányuló műveletekhez; — legalább 1 500 határőrből álló gyors reagálású állomány létrehozásához való hozzájárulás; — az ügynökség összekötő tisztviselőinek kinevezése a tagállamokban; — visszaküldési tevékenységek és műveletek szervezése, koordinálása és lebonyolítása; — a tagállamok és a harmadik országok közötti operatív határkezelési együttműködés elősegítése;

2.7.

2016. októberi megalapítása óta az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség az Unió visszaküldési eljárásainak központjává vált (4), amely hatásos módon támogatja a tagállamokat mindazok visszaküldésében, akik jogtalanul tartózkodnak az Unió területén.

2.8.

Az Európai Parlament több e témát illető állásfoglalásában is hangot adott mély aggodalmának „az Európai Határ- és Parti Őrségről szóló [(EU) 2016/1624] rendelet végrehajtásával kapcsolatban”, valamint ragaszkodott „ahhoz, hogy az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség hajtson végre többcélú műveleteket azzal a céllal, hogy megfeleljen annak a […] követelménynek, hogy a tengeri kutató-mentő eszközök jelen legyenek az érintett térségekben” (5), valamint hogy bevezetésre kerüljön a teljeskörű integrált határigazgatási stratégia.

2.9.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság a Schengeni Megállapodás védelmében elfogadott állásfoglalásában (6) kérte a Tanácstól és a tagállamoktól a szabad mozgás gyakorlásának biztosítását, míg egy saját véleményében (7) kifejtette, hogy „javítani kell a Frontex irányításának és fellépéseinek átláthatóságát, valamint az ügynökség elszámoltathatóságát”.

2.10.

Az EGSZB továbbá kiemelkedő jelentőséget szentelt (8) annak az elvárásnak, hogy javítani „kell a Frontex ügynökség és a nemzeti hatóságok közötti együttműködést”, „a határok ellenőrzése, a partok felügyelete, a tengerbiztonság, a tengeri mentés, a vámügyek és a halászat területén illetékes különböző ügynökségek és intézmények közötti koordinációt”, valamint hangsúlyozta, „hogy a külső határok igazgatásának […] javára válna, ha azt a közös európai menekültügyi rendszer átdolgozásával párhuzamosan fogadnák el”.

2.11.

„Amikor emberek élete vagy biztonsága forog veszélyben az Unió külső – akár tengeri, akár szárazföldi – határain, a határőrség és a helyszínen működő többi szerv elsődleges kötelessége az emberek mentése és megfelelő segítése” (9).

2.12.

Az EGSZB – amint arra az európai migrációs stratégia és a biztonságos, rendezett és szabályos migrációra vonatkozó globális megállapodás (10) is felhívja a figyelmet – határozottan kiemeli a migrációkezelés javításának szükségességét azáltal, hogy „szembenéz azokkal a mélyben meghúzódó problémákkal, amelyek arra sarkallják az embereket, hogy máshol kezdjenek új életet”.

3.   Az Európai Bizottság javaslatai

3.1.

Az európai bizottsági javaslat célja az Európai Határ- és Parti Őrség átalakítása az ügynökség új képességeinek megteremtésével, különösen az Európai Határ- és Parti Őrség készenléti alakulatának létrehozásával és az ügynökség számára új eszközök beszerzésével, illetve egyéb új vagy potenciális feladatok megfelelő ellátásával.

3.2.

Tekintve, hogy a mostani és a jövőbeli felhatalmazás teljes költségösszege a 2019–2020 közötti időszakban 1,22 milliárd eurót, a 2021–2027 közötti időszakban pedig 11,27 milliárd eurót tesz ki, az Európai Bizottság az Európai Határ- és Parti Őrség (11)10 000 fős operatív személyzetből álló, végrehajtási hatáskörrel rendelkező készenléti alakulatának létrehozását javasolja 2020-ig: mindez az ügynökség saját hatékony és rugalmas operatív szárnyának biztosítása érdekében történik, és a műveleti igényeknek megfelelően ösztönzi az ügynökség szerepvállalását.

3.3.

A készenléti alakulat létrehozását egy jól működő Európai Határ- és Parti Őrséghez kell telepíteni, ahol a tagállamok, az Unió és az uniós ügynökségek (12), különösen az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség feladatait megfelelően összehangolják, és mindenki az általános és közös politikai célkitűzések megvalósításáért dolgozik.

3.4.

A javaslatok kizárják a hatályuk alól a Dán Királyságot, Írországot és az Egyesült Királyságot (kivéve egyes, még meghatározandó együttműködési lehetőségeket), illetve Gibraltárra történő alkalmazásuk felfüggesztésre kerülne. Ezzel szemben a schengeni szabályok kiterjesztésével összhangban vonatkoznak Izlandra, a Norvég Királyságra, a Svájci Államszövetségre és a Liechtensteini Hercegségre.

4.   Általános megjegyzések

4.1.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság meggyőződése, hogy a személyek szabad mozgását lehetővé tevő térségben a külső határokat közös határoknak kell tekinteni, és az Unió területére bárhol belépők a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló közös térségbe lépnek, annak valamennyi jogával és kötelezettségével együtt.

4.2.

Az EGSZB úgy véli, hogy az EUMSZ 77. cikke (2) bekezdésének d) pontjában előírt, és a valamennyi tagállam közös és tovább nem halogatható meghatározásával összhangban álló, a migrációkezelést és a fejlődés elősegítését célzó külső határok integrált határőrizeti rendszerének megvalósítása túl régóta várat magára.

4.3.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság támogatja azt a célkitűzést, hogy – az ügynökség saját állandó operatív szárnyának létrehozásával – az Uniónak lehetősége nyíljon arra, hogy a külső határok védelméhez, a másodlagos mozgások megelőzéséhez és a jogellenesen tartózkodó migránsok visszaküldésének zökkenőmentes lebonyolításához szükséges kapacitással rendelkezzen.

4.4.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság volt az az intézmény, amely elsőként javasolta egy európai határőrség létrehozását (13), és az erre vonatkozó célkitűzést teljes mértékben támogatja annak érdekében, hogy egy készenléti alakulat és egy hatékony európai integrált határigazgatás révén a külső határok biztonságossá váljanak. A megosztott felelősség jegyében az ügynökségnek pozitív szerepet kell betöltenie a külső határok rendszeres nyomon követésében, nem csupán helyzetismeret és kockázatelemzés révén, hanem a saját személyzetéhez tartozó szakértők tagállamokban való jelenléte által is.

4.5.

Az EGSZB úgy véli, hogy a külső határoknál jelentkező sajátos és aránytalan kihívás esetén az ügynökség egy tagállam kérésére gyors reagálású határvédelmi intervenciókat szervezhet és koordinálhat – az érintett tagállammal egyeztetve és koordinálva, annak saját külső határszakaszaiért vállalt elsődleges felelőssége alatt –, az európai határ- és partvédelmi csapatok bevetésével.

4.6.

Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság hasznosnak véli az ügynökségnek az Európai Bizottság döntését követő közbelépését „kizárólag sürgős helyzetekben és átlátható eljárás alapján, amely magában foglalja az európai jogalkotók […] azonnali értesítését” (14), míg – az egységes migrációs politikát és a kivándorló országok fejlesztésének támogatását magában foglaló, valamennyi tagállam által meghatározott és elfogadott keret hiányában – korainak tartja az Európai Bizottság állandó felhatalmazását a politikai prioritások független meghatározásáról és az integrált határigazgatás stratégiai iránymutatásairól szóló jogi aktusok elfogadási hatáskörének vonatkozásában.

4.7.

Ezzel szemben az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság egyetért azzal, hogy az Európai Bizottság az EUROSUR és a FADO kézikönyveinek, a helyzetképek és kockázatkezelés közös normáinak, valamint a készenléti alakulat pénzügyi támogatásának tekintetében végrehajtási hatáskörrel rendelkezzen.

4.8.

Az EGSZB szerint az európai integrált határigazgatást célzó többéves stratégiai szakpolitikai ciklust az EGSZB véleményének meghallgatását követően az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak kell meghatároznia, míg az éves tervnek az ügynökség igazgatótanácsa által meghatározott ütemterv alapján történő kidolgozása az Európai Határ- és Parti Őrséget illetné, feltéve, hogy évente beszámol a végrehajtott intézkedésekről, ezek költségvetéséről és a végrehajtott feladatokról.

4.9.

Az EGSZB fontosnak véli annak a konzultatív fórumnak a megerősítését, amely az ügynökség ügyvezető igazgatóját és igazgatótanácsát az alapjogokhoz és a többéves stratégiai szakpolitikai ciklus megvalósításához kapcsolódó kérdésekben támogatja, és amelyben részt vesz az Európai Menekültügyi Támogatási Hivatal (EASO), az Európai Unió Alapjogi Ügynöksége, az ENSZ menekültügyi főbiztosa és egyéb érintett szervezetek, valamint kéri, hogy az EGSZB-n keresztül a szervezett civil társadalom is kapcsolódjon a fórum tevékenységeihez.

5.   Részletes megjegyzések

5.1.

Az EGSZB nyomatékosan ajánlja az V. mellékletben említett, a lőfegyverek használatára és a vízumok határon történő megtagadására, illetve kiadására vonatkozó ellenőrző mechanizmusok elmélyítését, mivel mindkét esetben a közrend biztosításáért felelős tagállami hatóságok fontos előjogairól van szó.

5.1.1.

Hasonló figyelmet kell szentelni a III. és az V. mellékletnek, ügyelve a nemzeti és az európai szabályok közötti összhangra, annak elkerülése érdekében, hogy azonos helyen szolgálatot teljesítő, azonos készségekkel és képesítésekkel rendelkező, de eltérő szabályok szerint alkalmazott személyek eltérő módon intézkedjenek.

5.2.

Egyértelműen garantálni kell a tagállami kötelezettségek szintjét, különös tekintettel a bizalmas jellegű adatokra.

5.3.

Az EGSZB megítélése szerint, tekintettel a különböző – vámügyi, növényvédelmi, belbiztonsági, adóügyi, bevándorlási és visszaküldési, kulturális közvetítő, alapjogi – szervek alkalmazottainak, illetve az EASO és az ETIAS dolgozóinak, az EUROSUR elemzőinek, valamint az összekötő tisztviselőknek, továbbá a nemzeti és ügynökségi határőröknek a párhuzamos jelenlétére a határokon, elengedhetetlen hogy olyan uniós továbbképzési programokat biztosítsunk, amelyeken az említett szervek és ügynökségek alkalmazottai közösen vehetnek részt (15).

5.4.

Arra is ügyelni kell, hogy ne alakuljon ki megkülönböztetés az ügynökség és a nemzeti szintű szervek alkalmazottainak munkakörülményei és a velük való bánásmód területén, hiszen a különböző alkalmazottak ugyanazokat a feladatokat végzik, azonos képzésben részesültek, és ugyanazokkal a készségekkel és képesítéssel bírnak.

5.5.

A nemzetközi együttműködés tekintetében az EGSZB a rendelettervezetben foglalt intézkedések és a többi érintett szakpolitika, valamint a gazdasági és kereskedelmi megállapodások szoros összehangolását ajánlja, különös tekintettel az EU és az AKCS-országok között a Cotonoui Megállapodás keretében folytatott párbeszédre.

---

(1)  Bevándorlással, Határokkal és Menekültüggyel Foglalkozó Stratégiai Bizottság (SCIFA)

(2)  A 2007/2004/EK tanácsi rendelet által került bevezetésre (HL L 349., 2004.11.25., 1. o.), amelyet később a 863/2007/EK (HL L 199., 2007.7.31., 30. o.), az 1168/2011/EU (HL L 304., 2011.11.22., 1. o.) és az 1052/2013/EU (HL L 295., 2013.11.6., 11. o.) európai parlamenti és tanácsi rendelet módosított.

(3)  A 2016. október 6-án hatályba lépett (EU) 2016/1624 európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 251., 2016.9.16., 1. o.) következtében.

(4)  Az EU eddig 17 visszafogadási megállapodást kötött. A 79 afrikai, karibi és csendes-óceáni állammal fennálló uniós kapcsolatok keretét adó Cotonoui Megállapodás is tartalmaz az irreguláris migránsoknak a származási országukba való visszaküldésére vonatkozó rendelkezéseket.

(5)  656/2014/EU európai parlamenti és tanácsi rendelet (HL L 189., 2014.6.27., 93. o.).

(6)  HL C 133., 2016.4.14., 1. o.

(7)  HL C 303., 2016.8.19., 109. o.

(8)  Lásd a 7. lábjegyzetet.

(9)  Uo.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration

(11)  EBCG – European Border and Coast Guard.

(12)  Lásd többek között: az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség (EMSA), az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal (EFCA), illetve az Unió Műholdközpontja, az EUROPOL vagy a Szabadságon, a Biztonságon és a Jog Érvényesülésén Alapuló Térség Nagyméretű IT-rendszereinek Üzemeltetési Igazgatását Végző Európai Ügynökség (eu-LISA).

(13)  HL C 128., 2010.5.18., 29. o.; HL C 303., 2016.8.19., 109. o.; Menekültügyi és Migrációs Alap (MMA) és Integrált Határigazgatási Alap című EGSZB-vélemény (SOC/600, HL C 62., 15.2.2019, p. 184. o.).

(14)  Lásd a 7. lábjegyzetet.

(15)  A 69. cikk előírja az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség együttműködését további 12 uniós szervvel és ügynökséggel.