Az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság véleménye – Javaslat európai parlamenti és tanácsi rendeletre az európai beruházásstabilizáló funkció létrehozásáról

[COM(2018) 387 final – 2018/0212 (COD)]

(2019/C 62/21)

Előadó:	Philip VON BROCKDORFF
Társelőadó:	Michael SMYTH

Felkérés:	Európai Parlament, 2018.6.11. Tanács, 2018.6.25.
Jogalap:	az Európai Unió működéséről szóló szerződés 175. cikkének (3) bekezdése és 304. cikke

Illetékes szekció:	„Gazdasági és monetáris unió, gazdasági és társadalmi kohézió” szekció
Elfogadás a szekcióülésen:	2018.10.3.
Elfogadás a plenáris ülésen:	2018.10.17.
Plenáris ülés száma:	538.
A szavazás eredménye: (mellette/ellene/tartózkodott)	196/2/4

1. Következtetések és ajánlások

1.1.

Az EGSZB megjegyzi, hogy a politikai és társadalmi integráció jelenlegi szintjén az euróövezet nagy, szövetségi költségvetése nem reális elképzelés. Ennek ellenére a javasolt európai beruházásstabilizáló funkció (EBF) célja, hogy fokozza a nemzeti költségvetési politikák stabilizáló hatását aszimmetrikus sokkhatások esetén. Az EGSZB úgy tartja, hogy ez egy lépés a szorosabb euróövezeti integráció irányába, továbbá esetleg kísérlet arra, hogy az euróövezeten kívüli tagállamokat a közös valutához való csatlakozásra ösztönözze.

1.2.

Az EGSZB megérti, hogy az EBF eltér az Európai Stabilitási Mechanizmustól (ESM), amelyet egyfajta pénzügyi védőhálóként hoztak létre a pénzügyi válság során. Ugyanakkor a két alapot világosan meg kell különböztetni egymástól. Az EBF hatóköre jóval korlátozottabb, és az EGSZB aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy az alap mérete megfelelő lesz-e abban az esetben, ha kettő vagy több tagállamot sújtanának aszimmetrikus sokkhatások.

1.3.

Az EBF-en keresztül nyújtott hitelek aszimmetrikus sokkhatások idején némileg fellendítenék az állami beruházások mértékét. Az EGSZB arra figyelmeztet, hogy a hitelek aligha járnak azonnali hatással. A gazdasági fellendüléshez időre van szükség, és az esetleges pozitív hatások valószínűleg csak közép-, illetve hosszú távon válnak érzékelhetővé.

1.4.

1.5.

Mivel az EBF nem tekinthető a többi pénzügyi eszköz – mégpedig a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus és az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus (EFSM) – „kiegészítésének”, az EGSZB úgy véli, hogy az EBF alkalmazása csökkentené a teljes hitelfelvételi képességet. Ezért az Európai Bizottságra hárul az a feladat, hogy folyamatosan egyensúlyban tartsa az érintett tagállamok részéről esedékes visszafizetéseket és a függő kötelezettségeket.

1.6.

Az EGSZB nem ellenzi, hogy az Európai Bizottság felügyelje az EBF keretében nyújtott, állami beruházásokkal finanszírozott hiteleket. Ugyanakkor kellő mozgásteret kell biztosítani az érintett tagállamok számára annak meghatározására, hogy milyen típusú beruházásra van szükségük. Az EGSZB ezért úgy véli, hogy meg kell találni az egyensúlyt egyrészt az Európai Bizottság általi felügyelet, másrészt pedig az érintett tagállamnak az állami kiadásokkal kapcsolatos mérlegelési jogköre között.

1.7.

Az EGSZB sürgeti az Európai Bizottságot, hogy vizsgálja meg, miképpen lehetne egy makrogazdasági stabilizációs célú biztosítási mechanizmust működtetni az egész EU-ban. Az EGSZB úgy véli, hogy egy megfelelően kidolgozott, a makrogazdasági sokkhatások esetén automatikus stabilizátorként szolgáló uniós szintű biztosítási rendszer hatékonyabb eszköz lenne, mint a javasolt EBF. Amennyiben időközben újabb pénzügyi és gazdasági válság éri el az EU-t, az EGSZB összehangolt megközelítést javasol az összes lényeges pénzügyi eszköz, köztük a EBF bevezetése érdekében.

2. Háttér

2.1.

Az Európai Bizottság a következő többéves pénzügyi keretre egy európai beruházás-stabilizáló funkciót (EBF) javasol, amelynek átfogó célja a gazdasági és monetáris unió megerősítése azáltal, hogy az euróövezet rögzítve van az Unió hosszú távú költségvetésében. Az EBF maximum 30 milliárd EUR összegű, az uniós költségvetés által garantált back-to-back hitelek, valamint a kölcsönök költségeit fedező kamattámogatás formájában valósulna meg.

2.2.

A támogatást a tagállamok hozzájárulásaiból finanszíroznák, amely az azok nemzeti központi bankjai között az EKB által felosztott monetáris jövedelem (szeniorázs) bizonyos százalékának felel meg, és amelyet a Stabilizációs Támogatási Alapon keresztül szednek be. Kormányközi megállapodás születne a tagállamok pénzügyi hozzájárulásainak kiszámításáról és átvitelének szabályozásáról.

2.3.

A jogosult tagállamok által igényelhető hitel összege egy sor kritériumon alapuló képlet alapján kerül megállapításra, többek között:

i)	az EBF-ből támogatható közberuházások maximális szintje,

ii)	a munkanélküliség növekedése, és

iii)	a következők szerint meghatározott küszöbszint: a negyedéves nemzeti munkanélküliségi ráta az előző év azonos negyedében megfigyelt munkanélküliségi rátához képest több mint egy százalékponttal emelkedik.

Az Európai Bizottság mindazonáltal az EBF-kölcsön összegét felemelheti az EBF-ből támogatható közberuházások maximális szintjéig, amennyiben az érintett tagállamokat sújtó jelentős aszimmetrikus sokkhatás különösen súlyos.

2.4.

A javasolt rendelet lényegében az uniós szintű szolidaritás és az egyes tagállamok felelősségének alapelvén nyugszik. Az EBF-re hivatkozott az Európai Bizottság elnöke az Unió helyzetéről szóló 2017-es beszédében (1), az öt elnök 2015. júniusi jelentése (2), a gazdasági és monetáris unió elmélyítéséről szóló, 2017. májusi vitaanyag (3), valamint az Európai Bizottság 2017. decemberi álláspontja az európai gazdasági és monetáris unió további elmélyítéséről (4).

2.5.

Az EBF mellett az Európai Bizottság javaslatot tesz egy reformtámogatási programra (RTP) is, amelynek célja, hogy amennyiben szükséges, támogatást nyújtson a tagállamoknak a gazdasági reformokhoz. Az RTP három komponensből állna: egy reformvezérlet mechanizmusból, technikai támogatásból, valamint egy konvergenciaeszközből, amely az euróövezeten kívüli tagállamokat segítené az euróövezethez való csatlakozásban. Az EGSZB a témában külön véleményt fog közzétenni.

2.6.

Az EBF két fő célkitűzése a következő:

a közberuházások stabilizálásának támogatása a gazdasági körülményekben bekövetkező változás által okozott aszimmetrikus sokkhatások során, amelyek eltérően érinthetik az egyes tagállamokat. Amint azt a pénzügyi válság megmutatta, a közberuházások stabilitásának fenntartása a válságok alatt hatalmas kihívást jelent az olyan, közös valutával rendelkező országok számára, mint amilyenek az euróövezet országai; valamint

ii.	a gazdasági fellendülés támogatása a gazdasági sokkok idején az euróövezetben, valamint az európai árfolyam-mechanizmus (ERM II) résztvevő tagállamaiban, amelyek már nem képesek monetáris politikájukat a sokkokhoz való alkalmazkodás eszközeként használni.

2.7.

Nem szabad elfelejtenünk, hogy az euróövezet jelenlegi gazdaságpolitikai keretrendszere továbbra sem teljes. Míg a monetáris politika központosított, a nemzeti költségvetési politikák továbbra is decentralizáltak, és ez a kettősség súlyos terhet róhat az aszimmetrikus sokk által sújtott tagállamokra, amint az a pénzügyi válság után is megmutatkozott.

2.8.

Ezért az EBF célja, hogy kiegészítse a nemzeti automatikus stabilizátorokat – amelyeket a tagállamok gazdasági tevékenységében mutatkozó ingadozások ellensúlyozására terveztek, és amelyek automatikusan, kifejezett kormányzati intézkedés nélkül aktiválódnak –, amikor azok eredménytelennek bizonyulnak. Elméletben az EBF tompíthatja a főként hazai gazdasági sokkok gazdaságra gyakorolt hatását, segítve ezáltal a gazdaság talpra állását, emellett annak kockázatát is segíthet csökkenteni, hogy a sokkhatások további tagállamokra is átterjedjenek.

2.9.

A válság által sújtott tagállamok elveszthetik a pénzpiacokhoz való hozzáférést. Ilyen esetben az érintett tagállamok számára rendelkezésre álló eszköz az Európai Stabilitási Mechanizmus (ESM) vagy a fizetésimérleg-támogatási (BOP) program. Azonban jelenleg nem létezik mechanizmus olyan tagállamok támogatására, amelyeket úgy sújt aszimmetrikus sokkhatás, hogy nem feltétlenül veszítik el a tőkepiacokhoz való hozzáférést. Az EBF ezért ezt a hiányt hivatott pótolni, azáltal, hogy kölcsönt nyújt az érintett tagállamoknak.

2.10.

A javasolt mechanizmus hatékonyságának növelése érdekében az Európai Bizottság az aszimmetrikus sokkhatások mérését „a munkanélküliséggel kapcsolatos kettős feltétel” révén javasolja. Ez abban az esetben lép érvénybe, amikor a nemzeti munkanélküliségi ráta a „normálisnak” tekintett szint fölé emelkedik, és egy adott tagállamban bekövetkezett jelentős aszimmetrikus sokk okozta hatás releváns mutatójának tekinthető.

2.11.

A gazdasági sokkhatások által érintett tagállamoknak nyújtott kölcsönök esetében a mechanizmus feltételezi, hogy azok olyan makrogazdasági és költségvetési politikákat alkalmaznak, amelyek összhangban vannak a Stabilitási és Növekedési Paktummal, amely az annak biztosítására szolgáló szabályok összessége, hogy az Európai Unió országai rendezett államháztartási gazdálkodást folytassanak és összehangolják költségvetési politikáikat, valamint összhangban legyenek a makrogazdasági egyensúlyhiányok kezelésére szolgáló eljárással. Ez utóbbi célja azon potenciálisan káros makrogazdasági egyensúlyhiányok azonosítása, megelőzése és kezelése, amelyek hátrányosan érinthetik a tagállamok, az euróövezet vagy az EU egészének gazdasági stabilitását.

2.12.

Az EBF-et idővel további, az EU költségvetésén kívüli finanszírozási forrásokkal lehet kiegészíteni (a Stabilizációs Támogatási Alapon keresztül), a következő lehetséges forrásokból: az ESM, a jövőbeni Európai Valutaalap, valamint a tagállamok által létrehozandó önkéntes biztosítási rendszer.

3. Általános megjegyzések

3.1.

Az EGSZB megjegyzi, hogy a politikai és társadalmi integráció jelenlegi szintjén az euróövezet nagy, szövetségi költségvetése nem reális elképzelés. Az EGSZB mindig is támogatta az Európai Bizottságot a gazdasági és monetáris unió (GMU) előmozdítására és kiteljesítésére irányuló erőfeszítéseiben (5). Ugyanakkor gyakran hangsúlyozta aggályait a tagállamok hiányzó politikai elkötelezettségét illetően, amely pedig kulcsfontosságú a GMU kiteljesítéséhez (6). Az EBF-re vonatkozó javaslatok mintha ezt tükröznék, és ezáltal egyfajta ideiglenes megoldást jelentenek. A központosított monetáris politika és a nemzeti költségvetési politikák közötti kettősség így továbbra is fennmarad. A javaslat pozitív oldala az, hogy az EBF célja, hogy hosszú távú fenntarthatóság elérése mellett fokozza a nemzeti költségvetési politikák stabilizáló hatását aszimmetrikus sokkhatások esetén. Ezzel összefüggésben az EGSZB úgy látja, hogy a javaslat egy lépés a valamivel szorosabb euróövezeti integráció irányába, továbbá feltehetően kísérlet arra, hogy az euróövezeten kívüli tagállamokat a közös valutához való csatlakozásra ösztönözze.

3.2.

A javasolt mechanizmus feltételezi a Stabilitási és Növekedési Paktum betartását, ami megbízható költségvetés-tervezést és makrogazdasági politikát jelent. Az EGSZB ezt egy olyan kísérletnek tekinti, amely a költségvetési és a monetáris konvergencia összefogására irányul annak biztosítása révén, hogy a tagállamok teljesítsék a megbízható költségvetés-tervezést és makrogazdasági politikát feltételező támogathatósági kritériumokat. Ez egyben azt is jelenti, hogy az EBF kizárólag a Stabilitási és Növekedési Paktumnak eleget tevő tagállamok számára lesz elérhető, azaz azoknak a tagállamoknak, amelyek már végrehajtottak strukturális reformokat és költségvetési kiigazításokat. E feltétel motivációt jelenthet a tagállamok számára, hogy maradéktalanul betartsák a Stabilitási és Növekedési Paktumot, és eloszlathatja az olyan tagállamok kiadásainak biztosításával kapcsolatos félelmeket, amelyekben jelenleg strukturális reformok és költségvetési kiigazítások vannak folyamatban.

3.3.

Következésképpen az EBF nem fog „állandó transzferekhez” vezetni az euróövezet tagállamai között, és a kormányok csak akkor lesznek jogosultak a támogatásra, ha a megelőző két évben eleget tettek az alapvető uniós költségvetési szabályoknak. Az EGSZB megjegyzi ugyanakkor, hogy az EBF kizárólag a rendezett költségvetési és makrogazdasági politikát folytató tagállamok számára elérhető, továbbá bármiféle kölcsön csak kivételes körülmények között biztosítható, és csakis akkor, ha az aszimmetrikus sokkhatások a munkanélküliségi ráta szokásosat meghaladó szintjében manifesztálódnak. Mindazonáltal, bár az EGSZB elismeri a piaci és a költségvetési fegyelem fontosságát, egyetért a stabilizáló funkció célkitűzésével és tudomásul veszi, hogy ez egy fejlettebb stabilizáló funkció irányába tett egyik első lépés.

3.4.

Az EGSZB megérti, hogy az Európai Bizottság nem volt képes teljes listát adni az aszimmetrikus sokkhatásokról, amelyek többek között egy likviditási válságot is magukban foglalhatnak. Az EGSZB véleménye szerint a likviditási válságokra adott megfelelő válasz az Európai Központi Bank végleges értékpapír-adásvételi műveleti programja, amelynek feltétele nem az EBF-ben, hanem az ESM-programban való tagállami részvétel. Az EGSZB elismeri, hogy az aszimmetrikus sokkhatások kimerítő felsorolása nem célszerű, és megnyugtatónak találja az Európai Bizottság múltbéli adatok alapján készített makrogazdasági szimulációit a stabilizáló funkció mint válságmegelőző mechanizmus hatékonyságáról.

3.5.

Az EGSZB megérti, hogy az EBF eltér az Európai Stabilitási Mechanizmustól (ESM), amelyet egyfajta pénzügyi védőhálóként hoztak létre a pénzügyi válság során. Az ESM szorosabban kapcsolódik egy olyan mentőprogramhoz, ami megterhelőbb feltételrendszerrel jár, és 500 milliárd EUR hitelezési kapacitással rendelkezik, és amelyet azok a tagállamok vehetnek igénybe, amelyek elvesztették azt a képességüket, hogy a tőkepiacokon vegyenek fel hitelt.

3.6.

Ezért a két alapot világosan meg kell különböztetni egymástól. Az EBF hatóköre jóval korlátozottabb, és bár mérettől függetlenül minden tagállamot céloz, az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt 30 milliárd EUR összegű alap leginkább a kisebb euróövezeti és az euróövezeten kívüli tagállamok számára teszi megfelelővé. Éppen ezért az EGSZB aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy az alap mérete megfelelő lesz-e abban az esetben, ha kettő vagy több tagállamot sújtana aszimmetrikus sokkhatás. A javasolt EBF ezért nem tekinthető végleges megoldásnak az olyan egyszeri problémákkal szembesülő tagállamok számára, mint a környezeti katasztrófák, energiaválságok vagy egy helyi bankválság.

4. Részletes megjegyzések

4.1.

Az EGSZB elismeri, hogy a jogosult tagállamok (euróövezeti tagországok és az európai árfolyam-mechanizmusban részt vevő, az eurót bevezetni kívánó országok) kölcsönösszegének meghatározására szolgáló képlet alkalmazásával az aszimmetrikus sokkhatások idején nyújtott kölcsönök némileg fellendítenék az állami beruházások mértékét (feltételezve, hogy minőségi beruházásokról van szó), azonban a hatás aligha lesz azonnali. A gazdasági fellendüléshez időre van szükség, és az esetleges pozitív hatások valószínűleg csak közép-, illetve hosszú távon válnak érzékelhetővé. A javaslatnak ezért sokkal realistábbnak kell lennie az EBF kitűzött céljait és esetleges eredményeit illetően.

4.2.

Az EGSZB megjegyzi, hogy ha a támogatás aktiválásának egyedüli feltételéül a munkanélküliséget szabjuk, az hiányosságokhoz vezethet a stabilizáló funkció időszerűsége tekintetében. Ezért érdemes olyan további kiegészítő mutatók használatát fontolóra venni, amelyek rendes körülmények között már a munkanélküliség előtt előre tudják jelezni egy küszöbön álló nagy sokkhatást, mégpedig oly módon, hogy még azt megelőzően aktiválható legyen egy kezdeti támogatási szint, hogy a „nagy” sokkhatás teljes mértékben megjelenik a munkanélküliségi mutatóban. Mire a munkanélküliség jelentősen megnő, addigra a gazdaság termelési kapacitásában már bekövetkezhetett a kár. Például az a gazdaság, amely az áruk és a szolgáltatások exportjának meredek visszaesését tapasztalja, nem feltételül tapasztalja a munkanélküliség egyidejű növekedését.

4.3.

Ezért hasznos lenne, ha létezne egy olyan eszköz, amelyet még az előtt aktiválni lehetne, hogy a tünetek teljes egészében átgyűrűznének a munkaerőpiacra. Más szóval, a munkanélküliségre vonatkozó kritériumot ki kell egészíteni egy sor olyan korai figyelmeztető mutatóval, mint például az áruk és szolgáltatások exportjában bekövetkező változások, a készletek szintjének változásai és egyéb, a gazdasági sokkhatást egyértelműen igazoló főbb mutatók. A javasolt stabilizáló funkció ezáltal sokkal időszerűbb és hatásosabb lenne.

4.4.

Ezenfelül a munkanélküliségi ráta 15 éves átlaga, amelyet egy tagállamnak túl kell lépnie ahhoz, hogy jogosult legyen a támogatásra, azon országokat bünteti, amelyek sikeresen csökkentették a strukturális munkanélküliséget. Megfelelőbb lenne egy rövidebb, például ötéves időtartam.

4.5.

Az EGSZB megjegyzi, hogy az EBF a javaslattal összhangban hitelt vehetne fel a tőkepiacokon, és a kölcsönök költségeit fedező kamattámogatással kölcsönözhetne a tagállamoknak. Amint azt korábban már kifejtettük, a támogatást az ún. „szeniorázs” alapján lehetne fedezni, és egy Stabilizációs Támogatási Alaphoz nyújtott nemzeti hozzájárulásokon keresztül szednék be azt. Az EGSZB úgy véli, hogy a tagállamoknak előzetesen ki kellene nyilvánítaniuk politikai és pénzügyi elkötelezettségüket.

4.6.

Tekintettel arra, hogy az EBF nem tekinthető a meglévő eszközök „kiegészítésének”, a fizetésimérleg-támogatási mechanizmus, az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus (EFSM) és az EBF számára rendelkezésre álló kölcsönök teljes összegét „egységes” határérték korlátozná. Egy ilyen új eszköz – legalábbis elméletileg – valójában az EBF számára javasolt 30 milliárd EUR összeggel csökkentené az európai pénzügyi stabilizációs mechanizmus hitelezési kapacitását. Ezért az Európai Bizottságra hárul az a feladat, hogy folyamatosan egyensúlyban tartsa az érintett tagállamok részéről esedékes visszafizetéseket és a függő kötelezettségeket.

4.7.

Az EGSZB úgy véli, hogy az EBF és az EFSM hatóköre némiképpen hasonló: mindkettőnek az a célja, hogy pénzügyi támogatást nyújtson a tagállamok számára. Azonban, jóllehet az EBF és az EFSM eltérő jogosultsági kritériumokkal rendelkezik, az EGSZB tudomása szerint az EFSM feltételei továbbra is érvényesek, ami némiképpen korlátozza az EBF hatékonyságát.

4.8.

Az EGSZB utal az érintett tagállamoknak nyújtott kamattámogatásra. Egy válság esetén, amennyiben minden más körülmény változatlan marad, e kamattámogatás azzal a potenciális hatással járhat, hogy a válság által sújtott tagállam jelentette kockázatok miatt megnöveli a kamat költségét, ami negatív hatást gyakorolna az érintett tagállam államháztartására. A minőségi közberuházások hatékonysága, és ezáltal magának az EBF-nek a hatékonysága ezért alapvető fontosságú az érintett tagállamot érintő piaci kockázatok csökkentése és a közép- és hosszú távú hitelfelvétel költségei szempontjából.

4.9.

Az EGSZB utal az érintett tagállam közberuházásainak Európai Bizottság általi felügyeletére, amint azt a javaslat előírja. Az EGSZB elvben nem ellenzi ezt, azonban úgy véli, hogy kellő mozgásteret kell biztosítani az érintett tagállam számára annak meghatározásához, hogy milyen típusú beruházásra van szüksége, ezért úgy véli, hogy meg kell találni az egyensúlyt egyrészt az Európai Bizottság általi felügyelet, másrészt pedig az érintett tagállamnak az állami kiadásokkal kapcsolatos mérlegelési jogköre között. Az EGSZB úgy véli továbbá, hogy a közberuházásokat a szolidaritás eszközeként kell tekinteni.

4.10.

Végezetül az EGSZB megjegyzi, hogy az Európai Bizottság javaslata lehetővé teszi a rendszer jövőbeni korszerűsítését, méghozzá egy makrogazdasági stabilizációs célú esetleges biztosítási mechanizmussal. Az EGSZB véleménye szerint ez magának az EBF korlátainak, valamint annak az elismerése, hogy a javaslatokat a jelenlegi formájukban végső soron ki kell egészíteni egy teljeskörű stabilizáló funkcióval, például egy a makrogazdasági sokkok esetén automatikus stabilizátorként szolgáló uniós szintű biztosítási rendszerrel. Amennyiben időközben újabb pénzügyi és gazdasági válság éri el az EU-t, az EGSZB összehangolt megközelítést javasol az összes lényeges pénzügyi eszköz, köztük a EBF bevezetése érdekében.

Kelt Brüsszelben, 2018. október 17-én.

az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság elnöke

Luca JAHIER

(1) Szándéknyilatkozat Antonio Tajani elnök és Jüri Ratas miniszterelnök számára, Jean-Claude Juncker beszéde az Unió helyzetéről, 2017. szeptember 13.

(2) Az öt elnök jelentése: „Az európai gazdasági és monetáris unió kiteljesítése”, 2015. június 22.

(3) COM(2017) 291 final.

(4) COM(2017) 821 final.

(5) Lásd pl. „Az euróövezet gazdaságpolitikája” tárgyban készült EGSZB véleményt: HL C 173., 2017.5.31., 33. o., valamint „A gazdasági és monetáris unió elmélyítése 2025-ig” tárgyban készült EGSZB véleményt: HL C 81., 2018.3.2., 124. o.

(6) Lásd pl. „A gazdasági és monetáris unióról szóló csomag” tárgyban kidolgozott EGSZB véleményt: HL C 262., 2018.7.25., 28. o.