EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.7.27.
COM(2017) 387 final
2017/0166(NLE)
Javaslat
A TANÁCS HATÁROZATA
az Európa Tanács sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezményének a büntető anyagi joggal és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel nem kapcsolatos ügyek tekintetében az Európai Unió nevében történő aláírásáról
INDOKOLÁS
1.A JAVASLAT HÁTTERE
A mérkőzések eredményének tiltott befolyásolását széles körben a korunk sportját fenyegető egyik legnagyobb veszélynek tartják. Aláássa a sport olyan értékeit, mint a tisztességesség, a fair play és mások tisztelete. Emellett azzal a kockázattal jár, hogy a szurkolók és a támogatók elfordulnak a szervezett sporttól. Ezenfelül gyakran világszintű szervezett bűnhálózatok is részt vesznek a mérkőzések eredményének tiltott befolyásolásában. A problémát mostanra a hatóságok, a sportmozgalom és a bűnüldöző hatóságok világszerte prioritásként kezelik. Hogy reagáljon e kihívásokra, az Európa Tanács 2012 nyarán felkérte az Európai Kulturális Egyezményben részes feleket arra, hogy kezdjenek tárgyalásokat a sporteredmények tiltott befolyásolása elleni Európa tanácsi egyezmény megkötése érdekében. A tárgyalások 2012 októberében, az Európa Tanács szerkesztői csoportjának első ülésével vették kezdetüket.
2012. november 13-án a Bizottság elfogadta „a sporteredmények befolyásolása elleni küzdelemről szóló Európa tanácsi nemzetközi egyezmény létrehozására irányuló tárgyalásokon az EU nevében történő részvételnek az Európai Bizottság számára történő engedélyezéséről” szóló tanácsi határozatra irányuló ajánlást 1 . A Bizottság ajánlása 2012. november 15-én került továbbításra a Tanács sportmunkacsoportja részére. A Tanács munkacsoportján belül lefolytatott megbeszéléseket követően a Tanács két határozatra osztotta fel a tanácsi határozat tervezetét, mivel anyagi jogalapokkal egészítette ki a tervezetet, köztük egy olyan jogalappal is, amely az EUMSZ harmadik részének V. címéből ered 2 . A fogadással és a sporttal kapcsolatos kérdésekről szóló határozatot 2013. június 10-én fogadta el a Tanács 3 . A másik határozatot, amely a büntetőügyekben folytatott együttműködéshez és a rendőrségi együttműködéshez kapcsolódó kérdésekről szól, 2013. szeptember 23-án fogadta el a Tanács 4 .
2014 július 9-én az Európa Tanács miniszteri megbízottai elfogadták a sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezményt 5 . Az egyezményt 2014. szeptember 18-án, a sportért felelős miniszterek Európa tanácsi konferenciáján nyitották meg aláírásra. Az egyezmény a 32. cikkének (1) bekezdése szerint nyitva áll aláírásra az Európai Unió előtt. Azóta több fél is aláírta az egyezményt, köztük sok tagállam is.
A Bizottság 2015. március 2-án benyújtotta a Tanácsnak az egyezmény Unió nevében történő aláírásáról szóló tanácsi határozatokra irányuló javaslatait; (i) az Egyezménynek a büntető anyagi joggal és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel kapcsolatos ügyek tekintetében az Unió nevében történő aláírásáról szóló tanácsi határozatra vonatkozó javaslat (COM(2015)86) az EUMSZ 82. cikkének (1) bekezdése és 83. cikkének (1) bekezdése alapján; és (ii) az Egyezménynek a büntető anyagi joggal és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel nem kapcsolatos ügyek tekintetében az Európai Unió nevében történő aláírásáról szóló tanácsi határozatra vonatkozó javaslat (COM(2015)84) az EUMSZ 114. és 165. cikke alapján. A Bizottság ezen javaslatainak indokolása tartalmazta az egyezmény részletes hatáskörelemzését. A Bizottság javaslatait a Coreper legutóbb 2015. november 11-én és 20-án vitatta meg. Ezen megbeszélés során az elnökség úgy döntött, hogy addig nem halad tovább az ügyben, míg valamennyi küldöttség hozzájárulását meg nem szerzi.
Ennek fényében az Unió még nem írta alá az egyezményt. A Bizottság úgy véli, hogy az egyezmény aláírása részét kell, hogy képezze az Unió arra irányuló erőfeszítéseinek, hogy részt vegyen a mérkőzések eredményének tiltott befolyásolása elleni küzdelemben, amelyet olyan eszközök is segítenek, mint az online szerencsejátékokról szóló 2012-es bizottsági közleménnyel összhangban indított, a mérkőzések eredményének a fogadásokkal összefüggő tiltott befolyásolására vonatkozó bizottsági kezdeményezés, 6 a mérkőzések eredményének tiltott befolyásolásával foglalkozó uniós szakértői csoport munkája, valamint az ugyanezen problémával foglalkozó előkészítő intézkedések és projektek 7 .
E javaslat képezi a megállapodás megkötésének jogi eszközét.
2. MEGÁLLAPODÁS
Az egyezmény 1. cikkének megfelelően az egyezmény célja „a sportversenyek tiltott befolyásolása elleni küzdelem a sport tisztességességének és a sportetikának a védelme érdekében, a sport autonómiája elvének megfelelően”. Ennek érdekében az egyezmény legfőbb célkitűzése „a sport tisztességességének és a sportetikának a védelme”. Ezt a célt több olyan intézkedés meghozatala révén éri el, amelyek a sportversenyek tiltott befolyásolásának megelőzésére, észlelésére és szankcionálására irányulnak. A cél érdekében az egyezmény támogatja a nemzetközi együttműködést is, és kialakít egy figyelemmel kísérési mechanizmust a benne foglalt rendelkezések nyomon követésének biztosítására.
Az egyezmény tehát több oldalról közelíti meg a sportversenyek tiltott befolyásolásának kezelését. Az elfogadandó intézkedések ennek megfelelően változatos jellegűek, és különböző jogterületeket érintenek, de a megelőzés szempontja mindent áthat 8 . Az egyéb érintett jogterületek a büntető anyagi jog, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés, az adatvédelem, valamint a fogadási tevékenységek szabályozása.
A megelőzésre vonatkozó rendelkezések többsége az egyezmény 9 II. és III. fejezetében szerepel, míg a III. fejezet több rendelkezést is tartalmaz az érdekelt felek közötti információcsere megkönnyítésére.
A fogadási szolgáltatásokra vonatkozó intézkedések érinthetik a letelepedés jogával és a szolgáltatásnyújtás szabadságával kapcsolatos belső piaci szabadságokat, amennyiben a fogadási szolgáltatók gazdasági tevékenységet végeznek. A 3. cikk (5) bekezdésének a) pontját és különösen a 11. cikket illetően: az „illegális sportfogadás” fogalmának meghatározásában olyan sportfogadási tevékenység szerepel, amely jellegére vagy szervezőjére tekintettel a fogadó személy tartózkodási helye szerinti szerződő fél irányadó jogszabályai értelmében nem megengedett. Az „irányadó jogszabályok” kifejezés az uniós jogot is magában foglalja. Ez azt is jelenti, hogy az uniós jog által biztosított jogosultságokat is figyelembe kell venni, és hogy a tagállamok nemzeti jogának összhangban kell állnia az uniós joggal, és különösen a belső piacra vonatkozó szabályokkal.
Ezzel szemben a 9–11. cikk olyan intézkedéseket ír elő, amelyek a jogszabályok bizonyos mértékű közelítését eredményezhetik. Az egyezmény 9. cikke például tájékoztató jellegű felsorolást tartalmaz azon intézkedésekről, amelyeket a fogadásokat szabályozó hatóságok „adott esetben” alkalmazhatnak a sportversenyek sportfogadással összefüggő tiltott befolyásolásának leküzdése érdekében. Az egyezmény 10. cikkének (1) bekezdése szerint „Minden Szerződő Fél elfogadja azokat a jogalkotási és egyéb intézkedéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy megelőzzék az összeférhetetlenséget és azt, hogy a sportfogadási termékek biztosításában érintett természetes vagy jogi személyek visszaéljenek a belső információkkal (...)” (utólagos kiemelés). Az egyezmény 10. cikkének (3) bekezdése jelentéstételi kötelezettségek előírását célozza azzal, hogy kimondja: „Minden Szerződő Fél elfogadja azokat a jogalkotási és egyéb intézkedéseket, amelyek szükségesek a sportfogadási szolgáltatók arra való kötelezéséhez, hogy haladéktalanul jelentsék a szabálytalan vagy gyanús fogadásokat a fogadásokat szabályozó hatóság (...) felé” (utólagos kiemelés). Végezetül az egyezmény illegális sportfogadásokról szóló 11. cikke még nagyobb mozgásteret enged a szerződő feleknek. A következőképpen szól: „minden Szerződő Fél megvizsgálja, mely eszközök a legmegfelelőbbek az illegális sportfogadások szolgáltatóival szembeni fellépéshez, és fontolóra veszi, hogy az adott jogrendben alkalmazandó jogszabályoknak megfelelően olyan intézkedéseket fogadjon el, mint például (...)”.
Ez azt mutatja, hogy az egyezmény 9. cikke, 10. cikkének (1) bekezdése és 10. cikkének (3) bekezdése az EUMSZ 114. cikke szerint alapot teremt a lehetséges harmonizációra annyiban, amennyiben a fogadási szolgáltatók gazdasági tevékenységet végeznek. A még rugalmasabb megfogalmazást használó 11. cikkben is szerepel a rendelkezések bizonyos mértékű közelítése, amelyre szintén vonatkozhat az EUMSZ belső piac megteremtésére és működésére vonatkozó 114. cikke.
Az egyezmény 11. cikke emellett érintheti a valamely harmadik országból nyújtott szolgáltatásokat is. A szóban forgó intézkedések, amelyek közvetlenül az ilyen szolgáltatásokhoz való „hozzáférésre” vonatkoznak, az EUMSZ 207. cikke értelmében az Unió közös kereskedelempolitikája körébe tartoznak.
A IV. fejezet a büntetőjoggal, valamint a végrehajtással kapcsolatos együttműködéssel foglalkozik (15–18. cikk). Az egyezmény 15. cikke nem írja elő a sportversenyek tiltott befolyásolására irányuló valamennyi cselekmény bűncselekménnyé minősítését, csak az ilyen cselekmények bizonyos formái esetében (ha azok korrupcióhoz, kényszerítéshez vagy csaláshoz kapcsolódnak). A 16. cikk a pénzmosással foglalkozik. Ezt a kérdést uniós szinten a 2001/500/IB tanácsi kerethatározat, 10 valamint a 2014/42/EU irányelv szabályozza 11 . Az egyezmény 16. cikkének (3) bekezdése az Unió hatáskörébe és az EUMSZ 114. cikkének hatálya alá tartozik (a pénzügyi rendszereknek a pénzmosás, valamint terrorizmus finanszírozása céljára való felhasználásának megelőzéséről szóló 2005/60/EK irányelv) 12 . A joghatóságról, a büntetőeljárásokról és a végrehajtási intézkedésekről szóló V. fejezet, valamint a szankciókról és intézkedésekről szóló VI. fejezet olyan rendelkezéseket tartalmaznak, amelyek az egyezmény 15–18. cikkében foglalt büntető anyagi jogi rendelkezéseket kísérik. Az egyezmény 19. cikke (joghatóság) a büntetőjogi rendelkezések megállapítását kiegészítő rendelkezés. Az egyezmény 20., 21., és 25. cikke (nyomozati intézkedések, védelmi intézkedések, lefoglalás és elkobzás) olyan büntetőeljárási intézkedések, amelyekre kiterjedhet az EUMSZ 82. cikke (2) bekezdésének (az a) és b) pontnak) a hatálya.
A VII. fejezet az igazságügyi és más ügyekben folytatott nemzetközi együttműködéssel foglalkozik. Fontos megjegyezni, hogy az egyezmény nem tartalmaz olyan jogi rendszert, amely a meglévő szabályok helyébe lépne, és ezért nem érinti azokat az eszközöket, amelyek már léteznek a büntetőügyekben és a kiadatás kapcsán történő kölcsönös segítségnyújtás területén 13 . Ehhez kapcsolódóan európai szinten létezik egy átfogó, a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés elősegítését célzó eszközrendszer, amelyet vagy a mérkőzések eredményének tiltott befolyásolásához kapcsolódó különböző elkövetési módozatokra kell alkalmazni, vagy abban az esetben kell alkalmazni, ha a mérkőzések eredményének tiltott befolyásolását új bűncselekményként büntetendővé teszik a tagállamok belső jogrendjében 14 . Ez lefedi az egyezmény 26. cikkét.
Következtetések
Bizonyos bűncselekmények jelenleg nem tartoznak az EUMSZ 83. cikke (1) bekezdésének hatálya alá. A többire vonatkozóan az Unió rendelkezik hatáskörrel, de ez a hatáskör csak két rendelkezésre vonatkozóan kizárólagos – a 11. cikkre (annyiban, amennyiben az a harmadik országokból nyújtott és azokba irányuló szolgáltatásokra alkalmazandó), valamint az adatvédelemről szóló 14. cikkre vonatkozóan (részben) 15 . A többi esetben megosztott vagy „támogató” hatáskörről beszélhetünk.
3.A JAVASOLT HATÁROZAT JOGALAPJA
3.1. Anyagi jogalap
Ami a jogalapot illeti, állandó ítélkezési gyakorlat, hogy az uniós jogi aktusok jogalapjának megválasztását olyan objektív elemekre kell alapozni, amelyek alkalmasak a bírósági felülvizsgálatra; ezek közé tartozik az adott intézkedés célja és tartalma is 16 . Ha az uniós jogi aktus vizsgálatából az derül ki, hogy a jogi aktus kettős célkitűzést követ, vagy két összetevőből áll, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen jogalapra, azaz az elsődleges, illetve döntő jellegű célkitűzés vagy összetevő által megkövetelt jogalapra kell alapítani. Kivételesen, amennyiben megállapítást nyer, hogy a jogi aktus több olyan célkitűzést is követ, amelyek elválaszthatatlanul kapcsolódnak egymáshoz anélkül, hogy az egyik a másikhoz képest másodlagos és közvetett lenne, e jogi aktus a különböző megfelelő jogalapokra alapítható 17 .
A potenciálisan releváns anyagi jogalapok ebben az esetben a következők: az EUMSZ 16. cikke (adatvédelem), az EUMSZ 82. cikkének (1) és (2) bekezdése (büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködés), az EUMSZ 83. cikkének (1) bekezdése (büntető anyagi jog), az EUMSZ 114. cikke (a belső piac megteremtése és működése), az EUMSZ 165. cikke (sport), valamint az EUMSZ 207. cikke (közös kereskedelempolitika).
A sportversenyek tiltott befolyásolása leküzdésének célkitűzése összességében tartalmaz a megelőzéshez és az együttműködéshez kapcsolódó elemeket, amelyek főként az EUMSZ 165. cikkének hatálya alá tartoznak, valamint az együttműködéshez és a közelítéshez kapcsolódó elemeket, amelyekre az EUMSZ 114. cikke (a nem büntetőjogi rendelkezések esetében), 207. cikke (amennyiben a rendelkezések harmadik országbeli fogadási szolgáltatók általi hozzáféréshez kapcsolódnak), 82. cikkének (1) bekezdése és 83. cikke (a büntetőjogi kérdések kapcsán) vonatkozik.
A fogadási szolgáltatásokat illetően az EUMSZ 114. és 207. cikke lehet releváns, attól függően, hogy a szolgáltatások Unión belüliek-e vagy sem. Úgy tűnik, hogy az egyezményben összességében jobban érvényesül a belső piaci vonatkozás, miközben a közös kereskedelempolitika szempontja csak az egyezmény 11. cikkében jelenik meg. Még ha nem is kerül azonban megemlítésre az EUMSZ 207. cikke, és csak a belső piaci vonatkozások kiegészítőjének tekintik, a tagállamok nem rendelkeznek hatáskörrel a közös kereskedelempolitikai vonatkozások kapcsán.
Ami az adatvédelmet illeti, az nem képezi az egyezmény fő célkitűzését, és az arra vonatkozó rendelkezések csupán kiegészítő jellegűek. Manapság az Európa Tanács sok egyezménye emlékeztet az adatvédelmi szabályok tiszteletben tartására, még akkor is, ha ilyen kötelezettségek más egyezményekből is erednek (mint amilyen a 108. számú, az egyének személyes adatok gépi feldolgozása során történő védelméről szóló egyezmény), amennyiben az egyes egyezmények szerződő felei nem ugyanazok.
Ebből következően ahhoz, hogy az EU a teljes egyezményre vonatkozóan gyakorolja hatásköreit (azon elemek kivételével, amelyekre vonatkozóan nincs hatásköre), az EUMSZ 82. cikkének (1) bekezdése, 83. cikkének (1) bekezdése, 114. cikke és 165. cikke szolgál anyagi jogalapként.
Az egyezmény sok területet átfogó jellegéből, valamint abból, hogy érint olyan hatásköröket, amelyek lehetnek kizárólagos uniós hatáskörök, illetve az EU számára nem biztosított hatásköröket is, az következik, hogy az Unió vagy a tagállamok számára nem lehetséges, hogy az egyezményt egymástól elkülönülve kössék meg.
3.2. Eljárási jogalap
Az EUMSZ 218. cikkének (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Tanács a főtárgyaló javaslata alapján a megállapodás megkötéséről határozatot fogad el.
Az EUMSZ 218. cikke (6) bekezdésének a) pontja szerint a rendes jogalkotási eljárás alkalmazási körébe tartozó területekre vonatkozó megállapodások megkötéséhez a Tanács a Parlament egyetértését követően határozatot fogad el a megállapodás megkötéséről.
Miként az a fentiekből kiderül, az Európa Tanács sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezménye a rendes jogalkotási eljárás alkalmazási körébe tartozó területeket érint.
Továbbá, az EUMSZ 218. cikke (8) bekezdése értelmében a megállapodás megkötéséről szóló tanácsi határozatról minősített többségi szavazással kell határozni.
3.3 Következtetés
E javasolt határozat jogalapját az EUMSZ 114. és 165. cikke jelenti, összefüggésben EUMSZ 218. cikke (6) bekezdésével.
2017/0166 (NLE)
Javaslat
A TANÁCS HATÁROZATA
az Európa Tanács sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezményének a büntető anyagi joggal és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel nem kapcsolatos ügyek tekintetében az Európai Unió nevében történő aláírásáról
AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 114. és 165. cikkére, összefüggésben 218. cikke (6) bekezdésének a) pontjával,
tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,
tekintettel az Európai Parlament véleményére 18 ,
mivel:
(1)A megelőzésre vonatkozó rendelkezéseket főként az egyezmény II. és III. fejezete állapítja meg 19 . Ezek a rendelkezések teljes mértékben vagy nagymértékben az EUMSZ 165. cikkének hatálya alá tartozhatnak. Megemlítendő, hogy az EUMSZ 165. cikke csak támogató jellegű hatáskört határoz meg, amely kizárja a harmonizációs intézkedéseket, és nem vonja el a tagállami hatásköröket e területeken 20 .
(2)Más intézkedések, elsősorban az egyezmény 9. cikke, 10. cikkének (1) és (3) bekezdése, valamint 11. cikke a jogszabályok olyan korlátozott közelítését tartalmazzák, amelyre vonatkozhat az EUMSZ 114. cikke.
(3)A 11. cikk érintheti a valamely harmadik országból nyújtott szolgáltatásokat is. A szóban forgó intézkedések, amelyek közvetlenül az ilyen szolgáltatásokhoz való „hozzáférésre” vonatkoznak, a közös kereskedelempolitika körébe tartoznak (az EUMSZ 207. cikke). A tagállamok nem rendelkeznek hatáskörrel a közös kereskedelempolitika körébe tartozó vonatkozások kapcsán.
(4)Az adatvédelemről szóló 14. cikk az EUMSZ 16. cikke értelmében az Unió hatáskörébe tartozik, amely jellegét tekintve kizárólagos.
(5)Az Európai Unió – arra irányuló erőfeszítéseinek részeként, hogy a sport tisztességességének és a sportetikának a védelme érdekében, a sport autonómiája elvének megfelelően leküzdje a sportversenyek tiltott befolyásolását – támogatja az Európa Tanács sportversenyek tiltott befolyásáról szóló egyezményét.
(6)A Tanács [……..]-i [……..] határozatával összhangban […] […]-én aláírta az Európa Tanács a sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezményét, feltételezve annak későbbi időpontban való megkötését.
(7)Az egyezmény bizonyos rendelkezései a büntető anyagi joggal és a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködéssel kapcsolatosak, és ezért az EUMSZ harmadik része V. címének hatálya alá tartoznak. E rendelkezésekre vonatkozóan a Tanácsnak e határozattal párhuzamosan külön határozatot kell elfogadnia.
(8)Az egyezményt az Unió nevében jóvá kell hagyni,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az Európa Tanács sportversenyek tiltott befolyásolásáról szóló egyezménye az Unió nevében ezúton megkötésre kerül.
Az egyezmény szövege e határozat csatolmányában található.
2. cikk
A Tanács elnöke kijelöli azt a személyt, aki jogosult az egyezmény 32. cikkében előírt jóváhagyási okmánynak az Európai Unió nevében történő letétbe helyezésére, miáltal az Unió ezt az egyezményt magára nézve kötelezőnek ismeri el.
3. cikk
Ez a határozat az elfogadásának napján lép hatályba. Ezt a határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában ki kell hirdetni.
Kelt Brüsszelben, -án/-én.
a Tanács részéről
elnök
Az egyezmény II. és III. fejezete, valamint 27. és 28. cikke foglalkozik a megelőzéssel.