EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.11.20.
COM(2017) 657 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK
az uniós városfejlesztési menetrendről
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2017.11.20.
COM(2017) 657 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE A TANÁCSNAK
az uniós városfejlesztési menetrendről
1.Bevezetés
Az Európai Unió tagállamai által 2016 májusában elfogadott Amszterdami Paktum a Bizottsággal szoros együttműködésben készült. Létrehozta az uniós városfejlesztési menetrendet, ami történelmi jelentőségű lépés az afelé vezető úton, hogy a városok nagyobb szerepet játsszanak az uniós és tagállami szakpolitikák alakításában. Lehetőséget kínál arra, hogy a városok konkrét intézkedésekkel álljanak elő a minőségibb jogalkotás, valamint az uniós és nemzeti szakpolitikák eredményesebb finanszírozása és alaposabb ismerete érdekében. Ez a munkamódszer innovatív a tekintetben, ahogy a többszintű kormányzást átülteti a gyakorlatba, a menetrend végrehajtását ugyanis az összes részt vevő partner önkéntes alapon, inkluzív módon és egyenrangú félként, közösen irányítja. A Paktum tizenkét, a városfejlesztés szempontjából kiemelt jelentőségű kérdéskört jelöl meg, amelyeket egymással összefüggően kezelnek majd. Az Európai Unió Tanácsa 2016 júniusában 1 megerősítette az uniós városfejlesztési menetrend fontosságát, valamint felkérte az Európai Bizottságot és az uniós tagállamokat, hogy teljes mértékben vegyenek részt annak végrehajtásában.
Az Európai Uniónak és tagállamainak a lakhatásról és a fenntartható városfejlesztésről szóló III. ENSZ-konferenciára (HABITAT III) meghatározott célkitűzéseiről és prioritásairól szóló tanácsi következtetések ismertetnek néhány, a városfejlesztést szolgáló főbb tényezőt. A következtetések értelmében hosszú távú elképzelésekkel párosuló, integrált és a helyi adottságokból kiinduló megközelítés szükséges ahhoz, hogy jól kezelhető, szociálisan inkluzív és biztonságos, ellenállóképes és erőforrás-hatékony, valamint környezeti szempontból fenntartható és gazdaságilag virágzó városok kialakulását támogassuk azok méretétől függetlenül 2 . Az uniós városfejlesztési menetrend teljes mértékben összhangban van ezzel az irányvonallal.
A városok a gazdasági növekedés egyik fontos hajtóerejét jelentik az Európai Unióban. A polgárok többsége városban él, városokban keletkezik a bruttó hazai termék oroszlánrésze, nagyrészt városok szolgálnak az uniós szakpolitikák és jogszabályok végrehajtásának színhelyéül, és az uniós források jelentős hányadát is városokban használják fel. Ezenkívül a városoknak a nyílt innovációban is szerepük van, ugyanis lehetővé teszik, hogy az integrált és innovatív megoldások közös létrehozásában, kialakításában és végrehajtásában érdekelt különböző felek között többszintű, sokrétű, ágazatközi kapcsolatok alakuljanak ki.
A városok emellett alkalmat kínálnak a városi környezetből adódó lehetőségek kihasználására (például alacsony károsanyag-kibocsátásra való átállás, körforgásos gazdaság, környezetbarát mobilitás, kulturális kínálat stb.). Ugyanakkor számos kihívás is érzékenyen érinti a városokat, amelyek a legmegfelelőbb terepet jelentik e nehézségek leküzdésére. A megoldandó feladatok kapcsolódhatnak globális kérdésekhez (például a munkanélküliség, a migráció, az éghajlatváltozás miatt súlyosbodó természeti katasztrófák hatásai, a vízhiány, a fenntartható fogyasztás és termelés, a biológiai sokféleség csökkenése, a szürke- és feketegazdaság stb.), de olyan helyi ügyekhez is, amelyek szorosan összefüggenek a városlakók életminőségével (például a levegő minősége, a szabadidős területek, a forgalom mértéke és a zajszint, a vízszennyezés stb.). Az Európa jövőjéről szóló fehér könyv rámutatott arra, hogy „sok európai úgy érzi, hogy az Unió túl távoli, vagy hogy éppenséggel túlságosan beleavatkozik az emberek mindennapi életébe” 3 . Mivel a városok jelentik a polgárokhoz legközelebb álló kormányzati szintek egyikét, az Európai Unió a városokkal együttműködve a polgárokhoz is közelebb kerülhet. Az Európai Uniónak és a városoknak ezért a tagállamokkal, a régiókkal és a különféle érdekelt felekkel karöltve kell a városok igényeihez igazítaniuk a szakpolitikákat, és ezáltal a mindennapi életben is egyértelműen tapasztalható javulást hozniuk.
A városi ügyeket egyre többen karolják fel nemcsak az Európai Unión belül, de nemzetközi szinten is, ahol az Unió és tagállamai meghatározó szerepet játszottak az Új városfejlesztési menetrend kialakításában. Ez a menetrend tükrözi és megerősíti az Amszterdami Paktumban megfogalmazott alapelveket és legfontosabb üzeneteket. Az Új városfejlesztési menetrend kölcsönösen előnyös kapcsolatot teremt az urbanizáció és a fenntartható fejlődés között, és irányt mutat a városfejlesztési politikák és finanszírozás terén a következő húsz évre. Az uniós városfejlesztési menetrend előmozdítja a világ városainak fenntarthatóvá tételét célzó külső együttműködést, és növeli az inkluzív, biztonságos, ellenállóképes és fenntartható városfejlesztés lehetőségét, amelynek keretét a fejlesztési politikára vonatkozó új európai konszenzus 4 , valamint a közeljövőben várható, harmadik országbeli városokról és helyi hatóságokról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentum adja. Az Európai Unió Tanácsa elismerte, hogy az uniós városfejlesztési menetrend alapvető fontossággal bír az Új városfejlesztési menetrend Európai Unión belüli végrehajtásában 5 .
Az uniós városfejlesztési menetrend emellett más nemzetközi megállapodások tejesítésének is jelentős lendületet ad. Ez különösen igaz a 2030-ig tartó időszakra vonatkozó fenntartható fejlesztési menetrendnek a városok és a települések inkluzívvá, biztonságossá, ellenállóképessé és fenntarthatóvá tételére felhívó 11. célja és más, városfejlesztési vonatkozású célok esetében. Az uniós városfejlesztési menetrend emellett támogatja a sendai katasztrófakockázat-csökkentési keretet 6 , valamint az első egyetemes, jogilag kötelező erejű globális éghajlat-politikai megállapodást, az ENSZ Éghajlatváltozási Keretegyezménye keretében létrejött Párizsi Megállapodást 7 , amely elismeri, hogy a városoknak döntő szerepük van a károsanyag-kibocsátás csökkentésében. Végül pedig az uniós városfejlesztési menetrend ihlette az Unió a Mediterrán Térségért nemrég elfogadott városfejlesztési politikáját is.
E jelentés azzal a céllal készült, hogy beszámoljon az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásának 2017 októberéig tartó kezdeti szakaszáról és az ebben az időszakban elért, véglegesnek nem tekinthető eredményekről. A jelentés első részében a végrehajtással foglalkozik, és kiemeli az alkalmazott munkamódszer főbb jellemzőit. Második része az eredményeket tárgyalja, és ezzel összefüggésben ismerteti az uniós városfejlesztési menetrend szakpolitikai döntéshozatalra gyakorolt hatásait, valamint a cselekvési tervek első tervezeteiben a minőségi jogalkotással, a finanszírozás fejlesztésével és az ismeretek bővítésével összefüggésben megfogalmazott néhány előzetes javaslatot.
2.Végrehajtás
Az uniós városfejlesztési menetrend keretet ad az összes várospolitikai kezdeményezéshez. Ebből következik, hogy végrehajtásában az összes érintett szereplőnek közre kell működnie minden szinten.
A partnerségek (a Bizottság, a tagállamok, a városok és az érdekelt felek által delegált szakértőkből álló csoportok) nélkülözhetetlen szerepet játszanak ebben. A partnerségekben valamennyi kormányzási szint képviselői, vagyis az uniós intézmények és tanácsadó szervek, a tagállami minisztériumok, a regionális hatóságok, a városi hatóságok és az érdekelt felek a munka minden szakaszában részt vesznek, és egyenrangú felekként dolgoznak, így egyformán felelősek az eredményekért, és napi szinten együttműködnek. Az eltelt egy év tapasztalatai alapján a tagok rendkívül kedvezően vélekednek a munkamódszerről, mivel az előtérbe helyezi a felelősségvállalást, és tartalmi szempontból jobb eredményeket hoz.
Az Amszterdami Paktum tizenkét kiemelt témakört jelölt meg. Az intelligens, fenntartható és inkluzív növekedést célzó Európa 2020 stratégia prioritásait figyelembe véve meghatározott témakörök a következők: migránsok és menekültek befogadása; városi szegénység; lakhatás; levegőminőség; körforgásos gazdaság; munkahelyek és készségek a helyi gazdaságban; az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás (ideértve a környezetbarát infrastrukturális megoldásokat); energetikai átállás; fenntartható földhasználat és természetalapú megoldások; városi mobilitás; digitális átállás; valamint innovatív és felelős közbeszerzés. Ezekkel a kiemelt témakörökkel olyan, több területet érintő kérdések figyelembevétele mellett kell foglalkozni, amelyek bizonyos lényeges uniós szakpolitikákat, különösen azok területi vetületét tükrözik, úgymint: a városok és a vidéki térségek közötti megfelelő együttműködés kialakításának szükségessége; a kis- és közepes méretű városok jelentősége, a jó várostervezés hozzáadott értéke, amely befolyásolhatja a városszétfolyást és a városközpontban zajló tevékenységeket; nemzetközi viszonylatban, különösen az Új városfejlesztési menetrenddel és a fenntartható fejlesztési célokkal fennálló összefüggések; a nemek közötti egyenlőség érvényesítésének általános elve stb.
A partnerségek a kihívások és a szűk keresztmetszetek elemzése alapján célirányos, konkrét és végrehajtható intézkedésekre vonatkozó ajánlásokat fogalmaznak meg cselekvési terv formájában, amelyet a munkájuk megkezdésétől számított két éven belül kell véglegesíteni. Egyhangúlag elfogadott javaslataik a szabályozás javítására, a finanszírozás fejlesztésére és az ismeretek bővítésére irányulnak, de emellett a szakpolitikákra, a kormányzásra és a gyakorlati módszerekre is kiterjedhetnek. E megközelítéssel figyelembe lehet venni a városok sokféleségét és tágabb területi viszonyait a területi kohézióra vonatkozó uniós célkitűzés elérésének előmozdítása érdekében.
A tizenkét partnerség 2016 májusa és 2017 júniusa között, három szakaszban jött létre (négy-négy a holland, a szlovák, illetve a máltai elnökség alatt). A részt vevő tagállamokat és városokat a tagállamoknak, a Régiók Bizottságának, az európai városokat tömörítő Eurocities hálózatnak, az Európai Települések és Régiók Tanácsának, valamint a városfejlesztési hálózati program 8 résztvevőinek javaslata alapján a városfejlesztési ügyekkel foglalkozó főigazgatói csoport 9 választotta ki. Számos város és partner jelezte részvételi szándékát a partnerségekben (összesen mintegy 250 jelentkezés érkezett). A partnerségek rendkívül kiterjedt hálózatokat alkotnak: összesen 22 tagállamot, 84 várost, a Bizottság 13 főigazgatóságát 10 , városok két szövetségét (Eurocities és az Európai Települések és Régiók Tanácsa), az Európai Beruházási Bankot (nyolc partnerségben) és különféle érdekelt feleket, így szövetségeket, nem kormányzati szervezeteket, kutató- és oktatási intézményeket, valamint üzleti érdekképviseleti szervezeteket (például a Hajléktalanokkal Foglalkozó Nemzeti Szervezetek Európai Szövetsége, európai városok és régiók helyi közlekedéssel foglalkozó hálózata [Polis] és a Housing Europe) foglalnak magukban. Kiemelendő még, hogy a partnerségek összetétele kiegyensúlyozott, ugyanis a tagállamok többsége részt vesz különféle méretű városokkal, függetlenül attól, hogy az Unió mely részén helyezkedik el, illetve milyen gazdasági és társadalmi fejlettségi fokon áll. A tagállamok mellett városok regionális hálózatai és régiók is képviseltetik magukat a partnerségekben.
Működőképességük megőrzése érdekében a partnerségek legfeljebb 15–20 tagból állhatnak. Ezért elengedhetetlen, hogy teljesen átlátható módon végezzék a munkájukat, és a tagságukon kívüli véleményeket is meghallgassák. Erre lehetőséget biztosít a Futurium elnevezésű interaktív honlap, ahol az érdeklődők tájékozódhatnak és visszajelzést adhatnak (például a partnerségek által javasolt cselekvési tervek első tervezetéről) 11 , számos műhelytalálkozó, valamint a Bizottság által kétévente szervezett magas szintű konferencia, a CITIES (Városok) vitafórum 12 .
Az uniós városfejlesztési menetrend értelmében a megjelölt kérdésköröket integrált módon kell kezelni. A kiemelt témaköröket illetően különböző szakpolitikai területek szakértőinek véleményére és közreműködésére van szükség. A levegőminőség javításához például a közlekedést, az energetikát, a természeti erőforrásokkal való fenntartható gazdálkodást, a természetalapú megoldásokat, az egészségügyet, a kormányzást, a lakásszektort, az infrastruktúrát, az üzleti életet, az építőipart 13 , a pénzügyi modelleket, valamint a kutatást és az innovációt érintő kérdésekkel egyaránt foglalkozni kell.
Ezzel a megközelítéssel összhangban az Európai Bizottság több főigazgatóságának szakértői is részt vesznek a partnerségek munkájában, különösen azért, hogy az kiterjedjen mindazokra az uniós szakpolitikai területre és eszközökre, amelyek a városok szempontjából lényegesek, és hogy a partnerségek együttműködjenek az átfedések elkerülése, egymás tevékenységének kiegészítése és az egymást erősítő hatásukból származó előnyök kihasználása érdekében. A városi ügyekre és az e kihívások leküzdésére tett következetes javaslatokra vonatkozó átfogó megközelítés megerősítése céljából a partnerségek össze is hangolják munkájukat egymással.
3.Az első eredmények
3.1.A szakpolitikai döntéshozatalra gyakorolt hatás
3.1.1.Városok
A városok nemcsak az uniós szakpolitikák végrehajtásának és uniós eszközök alkalmazásának színterét jelentik, de az őket érintő nehézségek megoldását célzó uniós szakpolitikák alakításában is szerepet vállalhatnak. Sőt, a partnerségek tevékenységén keresztül már eddig is számos város mutatta meg, hogy képes érdemben közreműködni az uniós szakpolitikai döntéshozatalban. Azonban nem minden városnak áll módjában időt és energiát fordítani arra, hogy kivegye a részét a tagállami és uniós szinten folyó munkából. Ezért fontos felhívni a figyelmet azokra a városokra, amelyek közvetlenül nem vesznek részt a partnerségek tevékenységében, és őket is be kell vonni. Ezenkívül az elkövetkező években komoly kihívást jelent majd e városok támogatása és kapacitásainak kiépítése, hogy a közigazgatás, az üzleti élet és a polgárok között innovatív együttműködést kialakítva integrált módszereket vezessenek be helyi szinten úgy, hogy közben ne szaporodjanak el az egymást átfedő kezdeményezések és hálózatok.
3.1.2.Tagállamok
A tagállamok tevékenyen közreműködnek az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásában, és döntő szerepet töltenek be a folyamat irányításában. A legutóbbi elnökségi trió (a holland, a szlovák és a máltai elnökség) hivatali ideje alatt gördülékenyen haladt tovább a folyamat a tizenkét partnerségben részt vevő partnerek kiválasztásával, a már létrejött partnerségek munkájának figyelemmel kísérésével, valamint a teljes folyamat irányának meghatározásáról zajlott egyeztetésekkel.
Az uniós városfejlesztési menetrend és az Új városfejlesztési menetrend hatására egyes tagállamok megújult érdeklődéssel fordultak saját várospolitikájuk kialakítása vagy megerősítése felé 14 . Ez a fejlemény számtalan lehetőséggel kecsegtet, mivel így messzemenőkig kihasználható a városok dinamizmusa, a városi kezdeményezések és a várostervezés pedig beépíthető az adott tagállam országos és regionális fejlesztési stratégiáiba. Emellett szorosabbra fűzhető az együttműködés az országos és a helyi szereplők között, a városok és az érdekelt felek pedig bevonhatók a szakpolitikák alakításába, ezáltal a mindegyiküket érintő kérdésekben megoszthatják egymással ismereteiket és bevált módszereiket.
3.1.3.Uniós intézmények és szervek
Az Európai Bizottság azzal mozdítja elő a teljes folyamatot, hogy biztosítja az uniós szakpolitikai hozzáértést a partnerségek ülésein, titkárságot tart fenn a partnerségeknek, és kapcsolatot tart az összes érdeklődővel.
A Bizottság fokozta a szakpolitikai koordinációt, hogy nagyobb összhangot teremtsen az uniós szakpolitikák között az átfedések elkerülése, a tevékenységek kiegészítő jellegének biztosítása és az egymást erősítő hatásokból származó előnyök kihasználása céljából. A teljes eredményesség érdekében még nagyobb hangsúlyt kell fektetni erre a koordinációra az elkövetkező években. A koordinációmind politikai szinten, a városfejlesztési ügyekkel foglalkozó projektcsoportban, mind működési szinten, a szakpolitikák kidolgozását összehangoló, városfejlesztési ügyekhez rendelt szolgálatközi csoportban megvalósul.
Az uniós városfejlesztési menetrend közös keretet ad a Bizottság által indított várospolitikai kezdeményezésekhez. Ez különösen az intelligens városokra és közösségekre vonatkozó európai innovációs partnerség 15 , a „Városi Európa” közös programozási kezdeményezés 16 , a „Horizont 2020” keretprogram 17 , a Polgármesterek Szövetsége 18 (amelynek számos – különösen a városhoz való joggal, a közterületekkel és a városok ellenálló képességével kapcsolatos – intézkedése az uniós városfejlesztési menetrend és az Új városfejlesztési menetrend legfontosabb prioritásaival is összhangban van), az innovatív városfejlesztési tevékenységek (amelyeknél a pályázati felhívásokat az uniós városfejlesztési menetrend tizenkét témaköréhez igazították) és a nemzetközi kötelezettségvállalások esetében érvényes.
Az uniós városfejlesztési menetrend így a Bizottságnál folyó munka szerves részét képezi, és olyan kulcsfontosságú szakpolitikai dokumentumok hivatkoznak rá, mint az „Európa mozgásban – A mindenkit megillető tiszta, versenyképes és összekapcsolt mobilitás felé való, társadalmilag igazságos átmenet programja” című közlemény 19 ; az európai digitális egységes piaci stratégia részét képező, a 2016–2020 közötti időszakra vonatkozó uniós e-kormányzati cselekvési terv 20 , amelyben az egyik legfontosabb intézkedésként szerepel a digitális átállással foglalkozó partnerség munkája 21 ; „A tiszta energiákkal kapcsolatos innováció felgyorsítása” című közlemény, amelyben városfejlesztési szempontok is szóba kerülnek, az egyik konkrét intézkedés pedig az intelligens, fenntartható és inkluzív városi demonstrációs projektekhez és a városokban bevált gyakorlatokhoz kapcsolódik; valamint a harmadik országbeli állampolgárok integrációjára vonatkozó cselekvési terv 22 , amely a tapasztalatok és bevált módszerek megosztásának kereteként említi a migránsok és menekültek befogadásával foglalkozó partnerséget.
Az Európai Parlament rendívül fontos szerepet tölt be az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásában azzal, hogy szakpolitikai véleményeket fogalmaz meg a partnerségeknek, és finanszírozza a titkárságot. Az intézkedéseket véglegesítés után az Európai Parlament elé terjesztik, amely megvizsgálja, hogyan építhetők be társjogalkotói munkájába.
A Régiók Bizottsága és az Európai Gazdasági és Szociális Bizottság eddig is határozottan kiálltak az uniós városfejlesztési menetrend mellett, és a továbbiakban is rendszeresen foglalkoznak majd a városokat érintő ügyekkel. Ezzel összefüggésben kiemelendő, hogy a „Területi kohéziós politika és uniós költségvetés” szakbizottság az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtására vonatkozó nyomonkövetési stratégiát 23 fogadott el.
Az Európai Beruházási Bank (EBB) tevékenyen közreműködik az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásában, különösen azáltal, hogy a városfejlesztési menetrenddel foglalkozó munkacsoportot hozott létre, amelyben az EBB összes szolgálata képviselteti magát, és amelynek feladata, hogy megvizsgálja azokat a különböző lehetőségeket, amelyek révén az EBB hozzájárulhat az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásához 24 .
3.2.A partnerségek által javasolt intézkedések
Mindegyik partnerségnek olyan cselekvési tervet kell kidolgoznia, amely a minőségi jogalkotással, a finanszírozás fejlesztésével és az ismeretek bővítésével kapcsolatos konkrét javaslatokat fogalmaz meg az adott partnerség témakörére vonatkozóan. Az első három partnerség 2017 közepén készült el a városi szegénységre, a lakhatásra, illetve a migránsok és a menekültek befogadására vonatkozó cselekvési terve tervezetével 25 , amelynek véglegesítése 2017 végére várható. Ezután ezek a partnerségek a javasolt intézkedések végrehajtásával, valamint esetleges további intézkedésekkel folytathatják munkájukat. A többi partnerség cselekvési terve várhatóan 2018–2019 folyamán készül el.
Az intézkedéseket jogi kötelezettség híján önkéntes alapon hajthatják végre címzettjeik. Az uniós intézményeknek, a tagállamoknak, a városoknak és az érdekelt feleknek ugyanakkor fel kell mérniük, hogyan hajthatják végre a hatáskörükbe tartozó intézkedéseket. A Bizottság is erre készül, és esetleg dönthet úgy, hogy a neki címzett intézkedések egy részét többek között finanszírozási eszközökre, inkluzív szakpolitikai döntéshozatali eljárásokra vagy a tapasztalatcserét szolgáló fejlettebb mechanizmusokra irányuló jogalkotási javaslatok formájában valósítja meg. Az intézkedések adott esetben bevonhatók a „Célravezető és hatásos szabályozás” (REFIT) programba esetleges jogszabály-módosítás céljából.
3.2.1.Minőségi jogalkotás
A városoknak különféle – uniós, tagállami, néha regionális és helyi – szinteken hozott jogszabályoknak kell eleget tenniük. Ezeknek az előírásoknak a végrehajtását esetenként megnehezíti, hogy a szabályok nem feltétlenül a városok szemszögéből készülnek.
Az uniós városfejlesztési menetrenddel összefüggésben a Bizottság megvizsgálja, hogyan mérhető fel pontosabban az uniós jogszabályok városi térségekre gyakorolt hatása, felhasználva a meglévő eszközöket és fokozottabban bevonva az érdekelt feleket. A Bizottság már jelenleg is elemzi a városi vonatkozású jogalkotási és szakpolitikai kezdeményezések lehetséges területi hatásait 26 . A Bizottság 2016-ban és 2017-ben öt esetben – az épületek energiahatékonyságáról szóló irányelv értékelése során, az Új európai készségfejlesztési program, a hajókon keletkező hulladék és a rakománymaradványok fogadására alkalmas kikötői létesítmények, az újrafelhasznált vízre vonatkozó uniós minőségi minimumkövetelmények, valamint a tiszta és energiahatékony közúti járművek kapcsán – már próbára tette a rendelkezésre álló módszereket.
A területi hatásvizsgálatok lehetőséget adtak arra, hogy a városok, a régiók és a tagállamok szakértői kifejtsék az uniós kezdeményezésekkel kapcsolatos álláspontjukat a Bizottságnak, és így hasznos meglátásokkal szolgáljanak a városokra gyakorolt különböző lehetséges hatásokról. A területi hatásvizsgálatok eredményeit a Bizottság felhasználja a szakpolitikai kezdeményezéseiről szóló hatásvizsgálatainak kidolgozásához. A folyamat emellett lehetővé tette, hogy a Bizottság szolgálatai szorosan összehangolják a szakpolitikákat. Következő lépésként le kell vonni a következtetéseket a próbához használt esetekből, hogy a fejlettebb területi hatásvizsgálati módszerek minél szélesebb körben elterjeszthetők legyenek a Bizottságon belül és a tagállamokban.
Az első partnerségek által készített tervezetekben a minőségi jogalkotásra vonatkozóan megfogalmazott intézkedések a szakpolitikai döntéshozatali folyamatok és a jogi szabályozás fejlesztése körül összpontosulnak. A jogszabály-módosításon túlmenően új, nem jogalkotási javaslatokat is tartalmaznak. Ezek az intézkedéseket a Bizottság a REFIT-platformon 27 vagy egyéb csatornákon keresztül vizsgálhatná meg. Néhány példa a partnerségek által a tervezetekben megfogalmazott intézkedésekre 28 :
·Az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló határozat felülvizsgálata a szociális lakáshoz juttatás célcsoportját illetően– Az intézkedés az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló határozatban a szociális lakáshoz juttatás célcsoportjára vonatkozóan jelenleg szereplő meghatározás felülvizsgálatára irányul. Célja, hogy növelje a jogbiztonságot a köz- és magánberuházók szempontjából a szociális és megfizethető lakhatás terén.
·Európai gyermekgarancia elfogadása– Ez az intézkedés gyermekgaranciával szorítaná vissza a szegénységet a gyermekek és a fiatalok körében uniós és tagállami szinten egyaránt. Ehhez életszerű célkitűzéseket és mérhető célszámokat kell meghatározni, a gyermekjogokon alapuló, gyermekszegénység elleni tagállami terv vagy stratégia révén kell garantálni a gyermekek jogait, és megfelelő forrásokat kell biztosítani.
·Európai migránsügyi tanácsadó testület létrehozása– Ez az intézkedés a menekülteket és más migránsokat hivatott bevonni az integrálásukkal kapcsolatos szakpolitikák alakításába. A tanácsadó testület migránsokból és menekültekből áll majd. Kezdetben a partnerségnek ad majd tanácsokat (további intézkedések esetleges kidolgozása mellett), a későbbiekben pedig akár az uniós, tagállami és helyi döntéshozókra is kiterjeszthető tanácsadó tevékenysége.
3.2.2.Eredményesebb finanszírozás
A legjelentősebb európai – például az energetikai átálláshoz, a foglalkoztatáshoz és a befogadó társadalomhoz kapcsolódó – kihívások leküzdéséhez beruházásokra van szükség az intelligens és fenntartható energiaellátás, a fenntartható közlekedés, az információs és kommunikációs technológiai infrastruktúrák, a szociális és a természeten alapuló innováció, a megfizethető és energiatakarékos lakhatás, az oktatás, az egészségügyi infrastruktúra, a levegőminőség és az éghajlatváltozáshoz való alkalmazkodás terén. A városok azonban nehezen tudnák kigazdálkodni ezeket a beruházásokat, miután a 2010-es válság óta jelentősen visszaesett a közberuházások mértéke 29 .
A városok számos uniós eszközzel és finanszírozási lehetőséggel élhetnek. Az Európai Regionális Fejlesztési Alap (ERFA) például összesen mintegy 100 milliárd eurót biztosít városi beruházásokhoz (a 2014–2020 közötti időszakban), és ebből az összegből 15 milliárd eurót közvetlenül a városok kezelnek, így lehetőségük van saját stratégiákat kidolgozni (a helyi nehézségek és lehetőségek figyelembevételével beépítve a különböző szakpolitikai területeket érintő beavatkozásokat), és kiválasztani a finanszírozásra legmegfelelőbb projekteket. Az ERFA emellett 370 millió eurós keretösszegből (a 2015–2020 közötti időszakban) innovatív városfejlesztési tevékenységeket is finanszíroz, ezzel támogatva a városokat új városfejlesztési megoldások kipróbálásában. Másik kiemelkedő példa a „Horizont 2020” keretprogram, amely 1,5 milliárd eurót fordított városfejlesztéssel kapcsolatos kutatási és innovációs tevékenységekre (a 2014–2017 közötti időszakban), és ebből az összegből 435 millió eurót az intelligens és fenntartható városokat célzó innovációs tevékenységeknek szentelt (2014 és 2017 között). Az Európai Beruházási Bank (EBB) 116 milliárd euróval finanszírozott uniós városfejlesztési beruházásokat (a 2011–2016 közötti időszakban), emellett közvetlenül több mint százötven, 75 000 feletti lakosú városnak, közvetetten pedig további több száz településnek nyújtott hitelt fejlesztési bankokkal biztosított konstrukciókon keresztül.
Ugyanakkor jobban fel kell kelteni a figyelmet a meglévő kezdeményezések iránt, és a jelenlegi tanácsadási is finanszírozási környezetet is észszerűsíteni kell. A városfejlesztési projektek finanszírozásával kapcsolatos tapasztalatcsere előmozdítása érdekében a Bizottság létrehozta a városfejlesztési hálózatot 30 . Ugyanakkor a már rendelkezésre álló forrásokat is jobban hozzá kell igazítani a városok igényeihez és nehézségeihez, akár más létező hálózatok igénybevételével. Ennek érdekében a Bizottság és az EBB új „városfejlesztési beruházási és tanácsadási platform” kialakításán dolgozik, amely pénzügyi és technikai tanácsadási szolgáltatásokat nyújt majd a városoknak. A platform egyedi támogatást nyújt majd az integrált városfejlesztési projektek előkészítésének és végrehajtásának főbb szakaszaiban, így a beruházási stratégiák kidolgozása, a tervezett projektek előkészítése és az innovatív finanszírozási eszközök – mint amilyen az európai strukturális és beruházási alapok és az Európai Stratégiai Beruházási Alap együttes igénybevétele – feltérképezése terén.
Az első partnerségek által készített tervezetekben az eredményesebb finanszírozásra vonatkozóan megfogalmazott intézkedések elsősorban arra irányulnak, hogy a helyi hatóságok igényeinek és a 2020 utáni kohéziós politikai keretnek a figyelembevétele mellett jobb lehetőségeket biztosítsanak a városok számára az uniós finanszírozás igénybevételére. Néhány példa a partnerségek által a tervezetekben megfogalmazott intézkedésekre 31 :
·A szegénység leküzdését célzó tömbösített támogatás létrehozása városi hatóságok számára a 2020 utáni kohéziós politika keretében – Ez az intézkedés az uniós források igénybevételét hivatott megkönnyíteni a városok számára, ehhez pedig új, városfejlesztésre vonatkozó tematikus célkitűzést vezet be a kapcsolódó előzetes feltétellel és a források városi szegénység leküzdésére való elkülönítésének lehetőségével együtt.
·Jobb lehetőségek biztosítása a városoknak az uniós források igénybevételére a menekültek és egyéb migránsok beilleszkedésével összefüggésben – Ez az intézkedés arra irányul, hogy a városok könnyebben vehessenek igénybe uniós forrásokat a menekültek és egyéb migránsok beilleszkedésének elősegítése céljából. A városoknak többnyire nem áll módjukban, hogy közvetlenül vegyenek igénybe uniós forrásokat; ehelyett a források kezeléséért felelős államhoz vagy a régiójukhoz kell fordulniuk. Emellett e források igénybevétele összetett folyamat lehet, ami nehézség elé állítja azokat a városokat, amelyeknek korlátozottak a közigazgatási kapacitásaik, illetve amelyeknek sürgősen kell intézkedniük. Az intézkedés célja, hogy a következő (2020 utáni) többéves pénzügyi keret esetében javítson ezen a helyzeten.
3.2.3.Az ismeretek bővítése
A városoknak alkalmazkodniuk kell a változásokhoz. Döntéseik meghozatalakor pontos információkra kell támaszkodniuk, de akár más városok tapasztalataiból is meríthetnek. Az uniós szakpolitikáknak, jogszabályoknak és eszközöknek a városi ügyeket illetően is szilárd és megbízható tényeken kell alapulniuk. Az uniós városfejlesztési menetrend éppen ezért tűzte ki célul a jobb tudásbázis megteremtését és a bevált gyakorlatok cseréjének előmozdítását. A Bizottság az adatok hozzáférhetőbbé tétele érdekében létrehozta az „Urban Data Platformot” 32 , amely első ízben gyűjti össze az Eurostat által a legfontosabb városi kihívásokról (például lakhatás, fő szennyező anyagok és forgalom) rendelkezésre bocsátott adatokat, és szolgál kulcsfontosságú mutatókkal nemcsak a városok szintjén, de a funkcionális városi területekre és az agglomerációkra vonatkozóan is. Emellett a közelmúltban készült két másik olyan kiadvány is, amely segítséget nyújt az európai városok helyzetének megértéséhez: az egyik az „Urban Europe: statistics on cities, towns and suburbs” 33 (Városi Európa: statisztikák nagyvárosokról, kisvárosokról és elővárosokról, 2016), amely részletes statisztikai adatokkal szolgál, a másik kiadvány pedig az európai városok helyzetét mutatja be 34 , kiemelve, hogyan lehet az európai városok egyedi jellemzőire támaszkodva előmozdítani a foglalkoztatással és növekedéssel, a migrációval és az éghajlatpolitikával kapcsolatos uniós prioritások megvalósulását az innováció élénkítése, a különböző hátterű emberek befogadása és bolygóra gyakorolt hatás mérséklése révén.
A városi ügyek átlátását nagyban megkönnyítené a város mint fogalom világszinten egységes meghatározása 35 , mivel megszilárdítaná az urbanizációval és városfejlesztéssel kapcsolatos nemzetközi egyeztetések alapjául szolgáló tényeket. Annak érdekében, hogy előrelépést tegyen ez ügyben, a Bizottság vállalta a nemzetközi közösség felé, hogy kidolgozza ezt a fogalommeghatározást.
A Bizottság emellett segítséget nyújt a városoknak a szakpolitikáik hatékonyabb kialakításához, például azzal, hogy az összehasonlító teljesítményértékelésre szolgáló „Green City tool” eszközzel 36 kiértékelhetik saját környezeti teljesítményüket és a legfontosabb környezeti kérdésekkel kapcsolatos fenntartható megközelítésüket.
Emellett észszerű módon kell átadni az ismereteket és az információkat a városoknak. A Bizottság ezért egységes webalapú hozzáférési pontot 37 hozott létre a városok és az érdekelt felek számára, ahol egy helyen kaphatnak teljes körű, megbízható és egyedi tájékoztatást az összes uniós városfejlesztési kezdeményezésről, valamint az uniós előírásokról, forrásokról és ismeretanyagról.
A felhalmozott ismeretek és tapasztalatok hasznosítása nagyon fontos. Ehhez újfajta szemléletmódra van szükség a tudáshasznosítás, a kapacitásépítés és a hálózatok terén 38 . Az Unió támogatásával évtizedek alatt létrehozott ismeretanyag valójában nem egységes, önálló projekteken keresztül férhető hozzá, és emiatt gyakran túlságosan nehezen érhető el a városok és a szakpolitikai döntéshozók számára. A tudományos ismereteket (forrásuk például a „Horizont 2020” keretprogram „kiváló tudomány” pillére, a Civitas program, az Európai Környezetvédelmi Ügynökség vagy az Európai Bizottság Közös Kutatóközpontja) és az alkalmazott tudást (amelynek forrása például a „Városi Európa” közös programozási kezdeményezés, a városfejlesztési hálózati program vagy az Európai Területfejlesztési és Kohéziós Megfigyelő Hálózat 39 ) össze kell gyűjteni, egységbe kell foglalni, és könnyen hozzáférhetővé kell tenni a szakpolitikai döntéshozók számára. A városfejlesztési hálózat vagy a tudáscsereplatform formájában már születtek kísérletek az uniós programok keretében keletkezett ismeretek hasznosítására (a tudáscsereplatform például bemutatja a városoknak a különféle társadalmi kihívásra válaszként született új kutatási és innovációs megoldásokat). Ez a tudástranszfer a külső együttműködés szempontjából is nagyon fontos, mivel az Európai Unió a városfejlesztés terén nagy tapasztalattal rendelkezik, amelyet más országoknak is átadhat.
Az első partnerségek által készített tervezetekben az ismeretek bővítésére vonatkozóan megfogalmazott intézkedések elsősorban azzal függnek össze, hogy a helyi adatok folyamatos előállítására és a szakpolitikai döntéshozatalban való hatékonyabb felhasználására van szükség minden szinten. Az adatgyűjtést célzó intézkedések célcsoportonként és ágazati politikánként elkülönülnek egymástól. A várospolitikai döntéshozatal javítása érdekében az e téren hozandó intézkedések következetességi ellenőrzést irányozhatnak elő. Néhány példa a partnerségek által a tervezetekben megfogalmazott intézkedésekre 40 :
·Iránymutatás-tervezet a megfizethető lakhatásra vonatkozó uniós előírásokról és köztámogatásról – Ez az intézkedés a jogbiztonságot és az áttekinthetőséget hivatott fokozni a köz- és magánberuházók számára. A lakhatással foglalkozó partnerség mélyreható elemzést készített a hatályos uniós állami támogatási szabályok megfizethető lakhatásra gyakorolt hatásairól. Az eredmények alapján útmutatót dolgozott ki, amelyben kitér a szociális, megfizethető és önkormányzati lakások szolgáltatói, valamint a tagállami és az uniós jogalkotók által megfogalmazott fontosabb aggályokra.
·Az integrációs stratégiákkal és módszerekkel foglalkozó akadémia létrehozása az egymástól való tanulás céljából – Ez az intézkedés arra irányul, hogy képzések és különféle tevékenységek álljanak rendelkezésre a szakpolitikai döntéshozók ismereteinek és kapacitásának fejlesztésére a menekültek és egyéb migránsok beilleszkedésének előmozdítása terén. A helyi hatóságok különféle összetett nehézségekkel szembesülnek az integráció terén, és egyre több esetben kell gyorsan cselekedniük, hogy a lakosság változó elvárásaihoz és igényeihez igazodjanak. A szükséges ismeretek és kapacitás megléte elengedhetetlen a rugalmas és hatékony integrációs politikák kidolgozásához.
·Az integrációval kapcsolatos adatok szilárd statisztikai alapjának megteremtése a városok és a régiók szintjén – Ez az intézkedés a tényeken alapuló integrációs politikák kidolgozását hivatott előmozdítani a városokban. Jelenleg helyi szinten nem állnak rendelkezésre mindenhol integrációs statisztikák, a városoknak korlátozott a befolyása az adatokra, és nincsenek összehasonlítható integrációs mutatók. Ezenfelül és ennek következtében nem zajlik kellő mértékű tudástranszfer a városok között.
·A migránsok integrálására és a megfizethető lakhatásra vonatkozó adatbázis és eszköztár létrehozása – Ennek az intézkedésnek a célja, hogy megbízható adatok átadása és tudástranszfer révén előmozdítsa a tényeken alapuló szakpolitikák kidolgozását a városokban. Jelenleg nem mindenhol állnak rendelkezésre statisztikák helyi szinten. Ezenfelül alig zajlik tudástranszfer a városok között.
4. Következtetések és következő lépések
Az uniós városfejlesztési menetrend mindössze egy év elteltével már elérte az első kézzelfogható eredményeket. A tizenkét partnerség működik, az irányítási rendszer kialakult, és elkészült három cselekvési terv tervezete. A Bizottságnál napirenden vannak a városi ügyek, és intézkedések születtek a belső koordináció javítása, a városok fokozottabb bevonása és a városok előtt nyitva álló uniós lehetőségekkel kapcsolatos információk könnyen hozzáférhetővé tétele érdekében. A munkamódszer – vagyis többszintű kormányzás, egyszerre több érdekelt fél bevonása és integrált megközelítés – működik, és más szakpolitikai területeken is felhasználható.
Továbbra is jelentős elkötelezettség mutatkozik a holland uniós elnökség idején útjára indított uniós városfejlesztési menetrend iránt. A Bizottság, a tagállamok és a városok készek megerősíteni tevékenységeik városi vonatkozásait, mivel így közelebb kerülhetnek a polgárokhoz: a mindennapi életüket kedvezően befolyásoló szakpolitikákat dolgozhatnak ki. Ez az érdeklődés megfigyelhető nemzetközi szinten is, ahol a „városfejlesztési menetrend” elgondolása széles körben elfogadott, és az Új városfejlesztési menetrendben és az Unió a Mediterrán Térségért városfejlesztési menetrendjében testet is öltött. Ezenkívül a polgárok és a helyi hatóságok is egyre fontosabbá válnak a fenntartható fejlődéssel, az éghajlattal és a katasztrófakockázat-csökkentéssel kapcsolatos nemzetközi folyamatokban.
Az uniós városfejlesztési menetrend már végrehajtásának első éve alatt megmutatta, hogy van lehetőség az uniós várospolitika fejlesztésére, és erről további egyeztetéseket kell folytatni. Ugyan a végrehajtás kezdetén járunk, de már így is sikerült elérni néhány konkrét eredményt: a 2017. november 27–28-án tartandó CITIES vitafórum keretében szó esik majd az uniós városfejlesztési menetrend tekintetében tett előrehaladásról; 2018–2019-ben előreláthatólag mind a tizenkét partnerség cselekvési terve elnyeri végleges formáját; 2018-ban a Bizottság várhatóan közzéteszi a harmadik országbeli városokról és helyi hatóságokról szóló bizottsági szolgálati munkadokumentumot; 2018 és 2021 között a cselekvési tervekben foglalt intézkedések egy része megvalósul; a Bizottság tervei szerint 2019 végére elvégzi az uniós városfejlesztési menetrend értékelését. Mindezek eredményeképpen várhatóan egyetértés alakul ki arról, hogyan lehet a leghatékonyabban együttműködni a városokkal, és támogatni őket a fejlődésben. A Bizottság elkötelezett az uniós városfejlesztési menetrend végrehajtásának előmozdítása iránt, és meggyőződése, hogy a városok fontos szereplők, ezért be kell vonni őket az uniós szakpolitikák alakításába és végrehajtásába.