13.10.2017   

HU

Az Európai Unió Hivatalos Lapja

C 345/85

Előadó:

Philip VON BROCKDORFF

Társelőadó:

Christa SCHWENG

1.1.

Az EGSZB úgy véli, hogy a szociális biztonsági rendszerek koordinációjáról szóló új rendeletre irányuló javaslatnak az álláskeresők és munkavállalók mozgásának elősegítését, nem pedig korlátozását kell célul kitűznie. Ennek oka az, hogy a jobb szociális biztonsági koordináció megkönnyíti a munkavállalók szabad áramlását, mivel előnyöket biztosít számukra (a készségek fejlesztése és jobb alkalmazkodóképesség), valamint a munkaadók számára is (műszaki szaktudással rendelkező, motivált munkaerő). A jobb koordináció emellett segíti a gazdaság egészét is, azzal, hogy kezeli az uniós tagállamok között a munkanélküliség tekintetében fennálló különbségeket és elősegíti az emberi erőforrások hatékonyabb elosztását, valamint hozzájárul az EU növekedéséhez és versenyképességéhez.

1.2.

Azok a szabályok, amelyek jól működnek, és a mobil és nem mobil munkavállalók számára egyaránt tisztességesek, fontos tényezőnek számítanak a mobilitás politikai elfogadása szempontjából. Az EGSZB megerősíti, hogy az eljárás célját a származási és a fogadó országok közötti méltányos egyensúly elérésének kell jelentenie.

1.3.

Azokat a feltételeket illetően, amelyek azokra a polgárokra vonatkoznak, akik jogosultak a tartós ápolást biztosító ellátások „exportálására”, ha külföldre költöznek, az EGSZB úgy véli, hogy az új szabályok nagyobb védelmet nyújtanak a polgároknak a határokon átnyúló helyzetekben. Az EGSZB rámutat azonban arra, hogy az új szabályok nem teremtenek új jogosultságot a tartós ápolásra minden tagállamban, mivel ez az ilyen jellegű szolgáltatásoknak a fogadó országban való meglététől függ.

1.4.

Az EGSZB megjegyzi, hogy a szociális biztonsági koordinációról szóló rendelet felülvizsgálatára irányuló javaslat és a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv egyaránt fontos a munkaerő-mobilitás szempontjából. Mivel azonban a két eszköz más-más kérdésekkel foglalkozik, az EGSZB attól tart, hogy ha a szociális biztonsági rendszerek koordinációjáról szóló rendeletben a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv javasolt felülvizsgálatában szereplő fogalommeghatározásokra utalunk, az a gyakorlatban ronthat a jogbiztonságon.

1.5.

Az EGSZB megjegyzi, hogy az a javasolt követelmény, melynek értelmében egy munkavállalónak legalább három hónapig kell a fogadó tagállamban dolgoznia, mielőtt ott munkanélküli-ellátásokat igényelhetne, késlelteti az ellátásokra jogosító „időszakok összesítését”. Bár ez a célországok számára igazságosabbá teheti a szabályokat, negatív hatással is lehet a mobilitási motivációra.

1.6.

Az EGSZB számára nem világos, hogy a munkanélküli-ellátások „exportálására” biztosított időnek a jelenlegi 3 hónapról legalább 6 hónapra való meghosszabbítására irányuló javaslat hogyan képes hatékonyan foglalkoztatási lehetőségeket biztosítani az álláskeresőknek, mivel ez az országonként eltérő munkaerőpiaci helyzettől függ.

1.7.

Az EGSZB úgy véli, hogy az ellátások, az időszakok összesítése és az aktiválás terén megvalósuló nagyobb konvergencia hozzájárulna a szociális biztonsági rendszerek koordinációjának megkönnyítéséhez és javításához. Emellett az állami foglalkoztatási szolgálatoknak hatékonyabban kellene támogatniuk a mobil munkakeresőket abban, hogy megfelelő munkát találjanak.

1.8.

Az EGSZB nagyobb elkötelezettségre szólítja fel a tagállamokat annak lehetővé tétele érdekében, hogy a mobil munkavállalók a fogadó tagállamban arányos módon és az egyenlő bánásmód elvének megfelelően hozzájáruljanak valamely egészségbiztosítási rendszerhez. A tagállamoknak figyelembe kell venniük a mobil polgárok fogadásának előnyeit általában véve is, még azokét is, akik ugyan inaktívak, de valamilyen módon mégiscsak hozzájárulnak a fogadó ország gazdaságához (és kulturális sokféleségéhez).

1.9.

Végül pedig az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt új szabályok egyike sem korlátozhatja az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert alapvető jogokat.

2.1.

Mivel a határokon átnyúló munkaerőpiac folyamatosan formálódik, és a nemzeti szociális biztonsági rendszerek változnak, nyilvánvalóan szükségessé válik a meglévő szabályok naprakésszé tétele vagy kiigazítása. A végrehajtás egyszerűbb és kényelmesebb módszerei iránti igény mellett ez az érv húzódik meg az Európai Bizottság 2016. december 13-i közleményében javasolt változtatások mögött.

2.2.

Ez a javaslat egyértelműséget, illetve tisztességes és végrehajtható szabályokat kíván biztosítani a munkaerő-mobilitás elősegítése érdekében. A munkavállalók szabad mozgása a belső piac egyik fontos pillére marad. Azonban a nemzeti hatóságokat is arra buzdítjuk, hogy küzdjenek a visszaélések és a segélyekkel kapcsolatos csalások ellen.

2.3.

A javasolt fő változtatások a következőkre terjednek ki:

3.1.

A szociális biztonsági rendszerek jellemzően olyan területekre terjednek ki, mint a betegségi, az anyasági/apasági, a családi, az öregségi, a munkanélküliségi és más hasonló ellátások, és a nemzeti hatóságok kizárólagos felelősségi körébe tartoznak. Ez azt jelenti, hogy minden állam saját maga felelős szociális biztonsági rendszerének kialakításáért. Ezért az Európai Unióban a polgárok szociális biztonsági ellátásai nagymértékben különböznek egymástól mind a ténylegesen kapott ellátások, mind pedig a rendszerek megszervezésének módja tekintetében.

3.2.

Az EGSZB számára komoly aggodalmat jelent a különböző uniós országokban meglévő szociális védőhálók közötti nagy teljesítménybeli különbség: a legjobb rendszerek a szegénység kockázatának 60 %-kal történő csökkentését segítik elő, a legkevésbé hatékonyak pedig csak kevesebb mint 15 %-kal történő csökkentését, miközben az uniós átlag 35 % (1). Részben ez a különbség az oka azoknak az eltérő szociális feltételeknek, amelyekkel az uniós polgárok szembesülnek. Ezért még fontosabb az uniós tagállamok számára az, hogy megállapodjanak a hatékony és megbízható szociális biztonsági rendszerek alapelveiben, amire az EGSZB A hatékony és megbízható jóléti ellátórendszerek alapelvei  (2) és A szociális jogok európai pillére  (3) című véleményeiben már felhívta a figyelmet. A közös európai értékek és a gazdasági fejlődés azt követeli meg, hogy minden tagállamban biztosított legyen egy minimáljövedelem, az alapvető egészségügyi ellátás, a megfelelő szociális szolgáltatások biztosítása és a társadalmi részvétel. Ez elősegítheti a szolidaritás növelését a tagállamokban, és csökkentheti a makrogazdasági egyensúlytalanságokat is.

3.3.

A munkavállalók szabad mozgása az Európai Unió négy alapvető szabadságának egyike. Az EGSZB úgy véli, hogy a munkavállalók szabad mozgását hatékonyabb módon kell elősegíteni, és figyelembe kell venni annak különféle vetületeit, mivel, mint az alábbiakban utalunk rá, a munkavállalók szabad mozgása a gyakorlatban nem valósulhat meg a mobil polgárok és munkavállalók szociális jogainak az egyenlő bánásmód elve szerinti figyelembevétele nélkül. A szociális biztonsági rendszerek koordinálása az egyik ilyen vetület. Ennek megvalósítása általában véve sikertörténet, amely az elmúlt évtizedekben hozzájárult ahhoz, hogy az ebből profitáló több millió munkavállaló a szabad mozgás legjobb „nagykövetévé” vált.

3.4.

A munkavállalók és polgárok szabad mozgásának elősegítéséhez a nagyobb egyértelműség és a biztosítékok érdekében a szociális biztonsági rendszerek jobb koordinációja szükséges azon ellátások tekintetében, amelyekre a polgárok jogosultak. Ezért az Európai Unió szabályokkal rendelkezik a nemzeti szociális biztonsági rendszerek koordinálásához. Ezek a szabályok határozzák meg, melyik tagállam szociális biztonsági rendszere vonatkozik egy adott polgárra, illetve munkavállalóra. A szabályok célja továbbá az ellátások kettős lefedettségének elkerülése a határokon átnyúló helyzetekben, ugyanakkor pedig védelmet biztosítanak egy másik országban dolgozó vagy az EU-ban állást kereső személyek számára.

3.5.

Hangsúlyozni kell, hogy a meglévő szabályok nem a szociális biztonsági rendszerek összehangolásáról, hanem azok koordinálásáról szólnak. A szabályok a 883/2004/EK és a 987/2009/EK rendeletben találhatók. Az uniós szabályok négy elven alapulnak:

3.6.

A 883/2004/EK rendelet és a 987/2009/EK rendelet rendelkezései mindenkire vonatkoznak, aki egy másik tagállamba megy végleges letelepedés vagy ideiglenes munkavégzés vagy tanulás céljából. Azokra a személyekre is kiterjednek, akik munkavégzés céljából lépik át a határt. Ezenkívül egy másik tagállamban állást kereső személyek saját tagállamuktól meghatározott ideig munkanélküli-ellátásokat kaphatnak, amíg állást keresnek.

4.1.

2015-ben az EU 28 tagállamának mintegy 11,3 millió munkaképes korú (20–64 éves) polgára tartózkodott egy másik uniós tagállamban, akik közül 8,5 millió állt alkalmazásban vagy keresett állást (a két adat tagállamonként különböző). Ez az EU teljes munkaképes korú népességének 3,7 %-át teszi ki. Az EU-ban 1,3 millió határon túli munkavállaló volt (akik egy másik, a lakóhelyüktől eltérő uniós tagállamban dolgoztak). A kiküldetésben lévő munkavállalók száma mintegy 1,92 millió volt. Ez a teljes uniós foglalkoztatás 0,7 %-át képviselte, a kiküldetések átlagos ideje négy hónap volt.

4.2.

A szociális biztonság koordinációja azzal segíti elő a munkavállalók szabad mozgását, hogy ellátásokat biztosít a munkavállalóknak és közvetve a munkáltatóknak, valamint a gazdaság egészének, hozzájárulva a növekedéshez és a versenyképességhez. Az EU-n belül mobilis polgárok túlnyomó része megélhetését és munkahelyi kilátásait szeretné javítani.

4.3.

Munkavállalói szempontból az egy másik tagállamban történő munkavégzésre való jog nemcsak munkalehetőségeket biztosít, hanem új készségek kifejlesztését is elősegíti, javítja az alkalmazkodóképességet, és az új munkatapasztalatok révén magát a munkavállalót is gazdagítja. A munkavállalók mozgása elősegíti a munkaerőhiány és a készségekkel kapcsolatos hiány kezelését is. Emellett általában hozzájárul a közszolgáltatások finanszírozásához a fogadó tagállamban, és elősegítheti a felmerülő adóteher bizonyos fokú csökkentését, illetve kompenzálhatja azt, hogy a népesség elöregedése miatt kevesebb a járulék.

4.4.

Makrogazdasági szempontból a munkaerő-mobilitás elősegíti az uniós tagállamok közötti munkanélküliségi egyenlőtlenségek kezelését, és hozzájárul az emberi erőforrások hatékonyabb elosztásához. A kutatások arra is rámutatnak, hogy az Unión belüli mobilitás jelentős szerepet játszott a további instabilitás megelőzésében a pénzügyi válság és a gazdasági recesszió után.

4.5.

A tisztességes feltételek mellett megvalósuló munkaerő-mobilitás előnyökkel járhat a munkavállalók, a vállalatok és az egész társadalom számára. Nagy lehetőséget jelenthet a polgárok és a munkavállalók személyi, gazdasági és társadalmi fejlődése szempontjából, ezért támogatni kell. Azok a szabályok, amelyek jól működnek, és a mobil és a nem mobil munkavállalók számára egyaránt tisztességesek, fontos tényezőnek számítanak a mobilitás politikai elfogadása tekintetében. Mindezeknek azt a cél kell elérniük, hogy tisztességes egyensúly alakuljon ki a célországok és küldő országok között.

4.6.

A fentiek figyelembevételével az EGSZB úgy véli, hogy minden javasolt változtatásnak az álláskeresők és munkavállalók mozgásának elősegítését, nem pedig korlátozását kell célul kitűznie. Az EGSZB emellett úgy véli, hogy a szociális biztonsági koordináció szabályainak meg kellene könnyíteniük a különféle készségekkel rendelkező emberek munkához jutását. A társadalmi megosztottság leküzdése szempontjából kulcsfontosságú az uniós munkavállalók és a nemzeti munkavállalók közötti egyenlő bánásmód az aktív munkaerőpiaci intézkedések vonatkozásában.

5.1.

A határ menti munkavállalókat érintő koordinációs rendszerrel kapcsolatban az EGSZB tudomásul veszi azt a javaslatot, hogy a munkanélküli-ellátások kifizetésének felelősségét a legutóbbi munkavégzési tevékenység szerinti tagállamra kell áthárítani, de úgy véli, hogy az ebben a tagállamban legalább 12 hónapig tartó munkavégzés követelménye korlátozhatja az ebből a változásból eredő pozitív hatásokat. Az EGSZB azonban elismeri, hogy a javaslat kihívást is jelent azokra a tagállamokra nézve, amelyek felelőssé válnak az ellátások kifizetéséért.

5.2.

Azokat a feltételeket illetően, amelyek azokra a polgárokra vonatkoznak, akik jogosultak a tartós ápolást biztosító ellátások „exportálására”, ha külföldre költöznek, az EGSZB úgy véli, hogy az új szabályok nagyobb védelmet nyújtanak a polgároknak a határokon átnyúló helyzetekben. Az új szabályok különösen a népesség elöregedése és a fogyatékos személyek nagyobb önállósága és mobilitása tekintetében fontosak, mivel egyre nagyobb számban mozognak tartós ápolást biztosító ellátásokat igénylő polgárok az egyik tagállamból a másikba. Az EGSZB azonban rámutat arra, hogy az új szabályok nem teremtenek új jogosultságot a tartós ápolásra minden tagállamban, mivel ez az ilyen jellegű szolgáltatásoknak a fogadó országban való meglététől függ.

5.3.

Az EGSZB-nek az a véleménye, hogy az új szabályok meg fogják könnyíteni a jogalap nélkül folyósított szociális biztonsági ellátások behajtására irányuló eljárást. A tagállamok élvezhetik majd a jogalap nélkül folyósított szociális biztonsági ellátásokra irányuló követelések behajtásához használt egységes okiratnak és a határokon átnyúló kölcsönös segítségnyújtás világosabb eljárásainak előnyeit.

5.4.

Az EGSZB megjegyzi, hogy a szociális biztonsági koordinációról szóló rendelet felülvizsgálatára irányuló javaslat és a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv egyaránt fontos a munkaerő-mobilitás szempontjából. A két jogi aktus azonban különböző kérdésekkel foglalkozik. Míg a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv a kiküldetésben lévő munkavállalók foglalkoztatási feltételeivel (köztük a díjazással) foglalkozik, addig a szociális biztonsági koordinációra vonatkozó javaslat célja annak meghatározása, hogy melyik szociális biztonsági rendszer alkalmazandó. Az új javaslat nem változtatja meg sem a szociális biztonsági koordinációra vonatkozó uniós szabályok, sem pedig a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv alkalmazási körét. Ezért az EGSZB attól tart, hogy ha a szociális biztonsági rendszerek koordinációjáról szóló rendeletben a munkavállalók kiküldetéséről szóló irányelv javasolt felülvizsgálatában szereplő fogalommeghatározásokra utalunk a jogszabályok alkalmazásának elősegítése céljából, az a gyakorlatban ronthat a jogbiztonságon. Jogi kétségeket vet fel az, ha egy rendeletben (amely kötelező erejű és közvetlenül alkalmazandó minden tagállamban) egy irányelvre történik utalás (amely csak az elérendő eredmény tekintetében kötelező a tagállamokra).

5.5.

Az EGSZB megjegyzi, hogy biztosítani kell a kiküldetésben lévő munkavállalókkal kapcsolatban a szociális biztonság koordinálására vonatkozó különös szabályok alkalmazásának egységes feltételeit. Ide tartozik annak meghatározása, hogy mely helyzetekben kell A1 formanyomtatványokat kiadni, hogy a kiállításuk előtt mely elemeket kell ellenőrizni, valamint hogy vitatásuk esetén vissza kell vonni azokat. Tekintettel arra, hogy ezek a szempontok döntőek lehetnek a 883/2004/EK rendelet 12. és 13. cikkének gyakorlati alkalmazása szempontjából, az EGSZB aggódik az ilyen nem egyértelműen meghatározott hatásköröknek az Európai Bizottságra történő átruházása miatt. Az e felhatalmazás végrehajtására vonatkozó, az EGSZB-nek adandó visszajelzés és az új eljárások hatásának utólagos értékelése üdvözlendő lenne, mivel a munkavállalók kiküldetése valóban érzékeny kérdés. Az EGSZB aggódik a kiküldetésre vonatkozó új szabályoknak, a szociális biztonságról szóló rendelet korábban említett technikai jellegű módosításainak, valamint a más uniós országokból érkező munkavállalók ellenőrzésére tett nemzeti kezdeményezések növekvő számának halmozott hatása miatt is. Az e különböző rendeletek együttese miatti növekvő komplexitás valószínűleg fékezi a transznacionális mobilitást, és azt szorosan figyelemmel kell kísérni európai szinten. Ezenkívül figyelembe kell venni a kiküldött munkavállalókra vonatkozó szociális biztonsági szabályokat is.

5.6.

Az új szabályok értelmében egy uniós mobil munkavállalónak legalább három hónapig kell a fogadó tagállamban dolgoznia, mielőtt ott munkanélküli-ellátásokat igényelhetne. Az EGSZB úgy véli, hogy a mobil munkavállalók esetében ez a javaslat a jelenlegi feltételekhez képest (amelyek szerint elegendő egy napot dolgozni a jogosultság megszerzéséhez) korlátozza a munkanélküli-ellátásokhoz való hozzáférést a fogadó országban. Ezzel a javaslat valójában késlelteti az ellátásokra jogosító „időszakok összesítését” (függetlenül attól, hol volt a munkavállaló utolsó lakóhelye). Egyrészt ez kedvezőtlenül befolyásolhatja a mobilitás iránti motivációt, másrészt viszont tisztességesebbé teheti a szabályokat a célországok számára.

5.7.

A javasolt új szabályok szerint az a minimális időszak, amely alatt az álláskeresők az egyik tagállamban szerzett munkanélküli-ellátásokat egy másik tagállamba exportálhatják, a jelenlegi három hónapról legalább hat hónapra hosszabbodik meg, ugyanakkor a jelenlegi rendelet a döntést – három vagy hat hónap – az ellátást exportáló tagállamra hagyja. Az EGSZB az Európai Bizottság részéről annak elismerésének tekinti ezt a változtatást, hogy nehéz gyorsan munkát találni egy másik tagállamban. Az EGSZB számára azonban nem világos, hogy a munkanélküli-ellátások „exportálására” biztosított idő meghosszabbítására irányuló javaslat hogyan képes hatékonyan foglalkoztatási lehetőségeket biztosítani az álláskeresőknek, mivel ez az országonként eltérő munkaerőpiaci helyzettől függ. Az EGSZB kétségbe vonja továbbá e javaslat hasznosságát abban az időszakban, amelyben a munkanélküliség és különösen a fiatalokat érintő munkanélküliség több uniós tagállamban továbbra is magas.

5.8.

Az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt új szabályok nem foglalkoznak a koordinált szociális biztonsági rendszer meglévő hiányosságaival, amelyet eredetileg olyan tagállamok számára terveztek, amelyek viszonylag hasonló szintű vásárlóerő-paritással és szociális biztonsági rendszerekkel rendelkeztek. Ezért hatékonyabb intézkedésekre van szükség a konvergencia létrehozásához a munkanélküli-ellátások időtartama, a kapott ellátások összege és a munkanélküli-ellátások aktiválásához szükséges összesítési időszak tekintetében. Ez a konvergencia segítené a szociális biztonsági rendszerek koordinálásának javítását és előmozdítását. E konvergencia elérési módjának kérdését e véleménytől elkülönítve kell megvizsgálni. A munkanélküli-ellátások „exportálására” vonatkozóan javasolt új szabályok legalábbis elviekben erősebb együttműködést biztosítanak az állami foglalkoztatási szolgálatok között minden szinten. A felülvizsgálat egyértelművé teszi a fogadó tagállamban működő foglalkoztatási szolgálat kötelezettségeit, miszerint támogatnia kell az álláskeresőket álláskeresési tevékenységükben, illetve nyomon kell követnie és jelentenie kell tevékenységeiket a munkanélküli-ellátások kifizetéséért felelős tagállamnak. Az EGSZB azonban úgy véli, hogy az állami foglalkoztatási szolgálatoknak többet kellene tenniük azért, hogy támogassák a mobil álláskeresőket a biztos munkahelyek megtalálásában, különösen a munkahely megtalálására engedélyezett korlátozott idő figyelembevételével, ezáltal járulva hozzá az előző bekezdésben említett nagyobb konvergencia eléréséhez.

5.9.

Az EGSZB tudomásul veszi, hogy az egyik tagállamból a másikba (a fogadó tagállamba) költöző, olyan mobil uniós polgárok esetében, akik nem dolgoznak vagy nem keresnek aktívan munkát, a javasolt új szabályok a meghatározott szociális biztonsági ellátásokhoz való hozzáférést attól tehetik függővé, ha az egyén bizonyítékot szolgáltat arra, hogy az uniós jog alapján jogszerűen tartózkodik ott, aminek feltétele, hogy elegendő megélhetési eszközzel és teljes körű egészségbiztosítással rendelkezzen. Más szavakkal: a tagállamoknak be kell tartaniuk a szabad mozgásról szóló irányelvben (a 2004/38/EK irányelvben) meghatározott feltételeket. A tagállamoknak figyelembe kell venniük a mobil polgárok fogadásának előnyeit általában véve is, még azokét is, akik ugyan inaktívak és nem fizetnek be szociális biztonsági rendszerekbe, de valamilyen módon mégiscsak hozzájárulnak a fogadó ország gazdaságához (és kulturális sokféleségéhez).

5.10.

Az Európai Bizottság javaslatának (5b) preambulumbekezdésében ténylegesen szerepel az, hogy a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a gazdaságilag inaktív mobil uniós polgárok ne legyenek akadályoztatva abban, hogy a fogadó tagállamban teljes körű egészségbiztosítással rendelkezzenek. Ez azt is jelenti, hogy az említett polgárok számára lehetővé kell tenni, hogy a fogadó tagállamban arányos módon hozzájáruljanak valamely egészségbiztosítási rendszerhez. Az EGSZB nagyobb elkötelezettségre szólítja fel a tagállamokat ennek lehetővé tétele érdekében.

5.11.

Az EGSZB úgy véli, hogy a javasolt új szabályok egyike sem korlátozhatja az Európai Unió Alapjogi Chartájában elismert alapvető jogokat, különösen az emberi méltósághoz való jogot (1. cikk), a szociális biztonsághoz és szociális segítségnyújtáshoz való jogot (34. cikk) és az egészségvédelemhez való jogot (35. cikk).

5.12.

Befejezésül, elismerve azt, hogy nem hagyható figyelmen kívül a fogadó és a küldő tagállamok közötti egyensúly igénye az álláskeresés tekintetében, az EGSZB arra a következtetésre jut, hogy a javasolt új szabályok nem fogják szükségszerűen elősegíteni az álláskeresők mozgását. Az európai társadalmak legtörékenyebb és leggyengébb szegmensei ugyanolyan kiszolgáltatott helyzetben maradnak, mint amilyenben ma is vannak, és ugyanúgy megmarad a társadalmi-gazdasági megosztottság az uniós tagállamok között és az uniós tagállamokon belül.