EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2016.5.4.
COM(2016) 275 final
2016/0140(NLE)
Javaslat
A TANÁCS VÉGREHAJTÁSI HATÁROZATA
a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról
INDOKOLÁS
1.A JAVASLAT HÁTTERE
•A javaslat indokai és céljai
Bevezetés
A 2015 nyara óta az EU-ba tartó vegyes migrációs áramlások jelentős fokozódása következtében az EU-nak soha nem látott méretű migrációs és menekültválsággal kell szembenéznie. Ez a külső határok a schengeni vívmányokkal összhangban történő hatékony ellenőrzését, valamint az érkező migránsok fogadását és nyilvántartásba vételét illetően rendkívüli nehézségeket okozott. A mostani válságban nyilvánvalóvá váltak az uniós külső határok védelmi rendszerének általános strukturális gyengeségei is.
Ezek a fejlemények – mindenekelőtt földrajzi helyzetéből adódóan – különösen a Görög Köztársaságot érintik, amelyen belül az égei-tengeri szigetekre érkező migránsok száma drámai módon megemelkedett. A migránsok beáramlása akkora léptékű, hogy az bármely tagállamban súlyosan nehezítené az Unió külső határainak ellenőrzését.
Schengeni értékelési mechanizmus
2015. november 10. és 13. között az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 1 és a 2015. évi éves értékelési program 2 szerint előzetes bejelentés nélküli helyszíni látogatásra került sor annak értékelése céljából, hogy a Görög Köztársaság miként hajtja végre Törökországgal közös szárazföldi (Oresztiáda, Filákió, Kasztaniész, Nea Visza) és tengeri (Híosz és Számosz szigete) határán a külső határok igazgatására vonatkozó schengeni vívmányokat.
2016. február 2-án a Bizottság végrehajtási rendeletet fogadott el a külső határ igazgatására vonatkozó schengeni vívmányok Görög Köztársaság általi végrehajtásának értékeléséről szóló jelentés létrehozásáról 3 , amelyben megállapította, hogy a görög hatóságoknak fel kell számolniuk a külső határellenőrzés végrehajtása során tapasztalt súlyos hiányosságokat. Ezen súlyos hiányosságok következtében a külső határellenőrzés végzése tekintetében olyan helyzet alakult ki, amelyben az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 16. cikkének (1) és (4) bekezdésében előírt kötelezettségek nem teljesültek.
2016. február 12-én a Tanács az 1053/2013/EU rendelet 15. cikkének megfelelően ajánlásokat fogadott el az értékelés során feltárt súlyos hiányosságok kiküszöbölésére és jelezte azok végrehajtásának prioritásait. A görög hatóságoknak megfelelő intézkedéseket kell hozniuk annak biztosítására, hogy a Görög Köztársaság valamennyi külső határán külső határellenőrzést folytassanak, és ezt a határellenőrzést összhangba kell hozniuk a schengeni vívmányokkal annak érdekében, hogy ne kerüljön veszélybe a schengeni térség működése.
2016. február 24-én a Bizottság a személyek határátlépésére irányadó szabályok közösségi kódexének (az akkoriban hatályos Schengeni határ-ellenőrzési kódex) 4 létrehozásáról szóló, 2006. március 15-i 562/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet 19b. cikkével összhangban ajánlásokat fogadott el a 2016. február 2-i értékelési jelentés nyomán a Görög Köztársaság által a 2016. február 12-i tanácsi ajánlásoknak való megfelelés érdekében meghozandó egyes intézkedésekről.
2016. március 12-én a Görög Köztársaság az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 16. cikkének (1) bekezdésével összhangban bejelentette az értékelési jelentésben feltárt hiányosságok orvoslására, valamint a tanácsi ajánlásoknak való megfelelésre irányuló cselekvési tervét. A Bizottság 2016. április 12-én az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 16. cikkének (2) bekezdésének megfelelően előterjesztette a Tanácsnak a cselekvési terv megfelelőségére vonatkozó értékelését. A Bizottság megállapította, hogy „a Görög Köztársaságnak jelentős előrelépést sikerült tennie. A görög hatóságok által előterjesztett cselekvési tervet azonban tovább kell javítani annak érdekében, hogy az átfogóan orvosolja a 2015 novemberi értékelési jelentésben feltárt hiányosságokat. Különösképpen az intézkedések tekintetében van szükség további pontosításokra – az időzítés, a felelősségi terület és a pénzügyi tervezés terén. Ezenkívül bizonyos intézkedéseket érdemes felülvizsgálni azok elégségessége és teljessége vonatkozásában.” 5
Jelenlegi ideiglenes belső határellenőrzés
Az Európai Unióba 2015 óta rekordszámban érkező migránsok jelenléte és a görögországi külső határigazgatással kapcsolatos 2015. novemberi értékelésben feltárt számos hiányosság a szabálytalan továbbutazás jelentős felerősödéséhez vezetett. Mindezen körülmény – amely a külső határellenőrzés súlyos hiányosságai és az első uniós tagállamba lépéskor nem megfelelően dokumentált és/vagy regisztrált migránsok szabályozatlan beáramlása nyomán alakult ki és a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély kialakulásában nyilvánul meg – számos tagállamot a belső határellenőrzések részleges vagy teljes ideiglenes visszaállítására sarkallt.
Jelenleg öt schengeni tagállam értesítette a Bizottságot arról, hogy határainál ideiglenes belső határellenőrzési intézkedéseket vezetett be az illegális migránsok továbbutazásával összefüggő és a belső biztonságot és a közrendet fenyegető komoly veszély miatt, amelyet a külső határok ellenőrzése terén fennálló súlyos hiányosságok váltottak ki. Ezen tagállamok mindegyike ezeket az ellenőrzéseket – a Schengeni határ-ellenőrzési kódex rendelkezéseinek megfelelően – már több ízben meghosszabbította. A legutóbbi értesítések alapján:
Németország minden belső határát érintő ellenőrzésekről küldött értesítést a 2015. szeptember 13. és 2016. május 13. közötti időszakra vonatkozólag, különös tekintettel a német-osztrák szárazföldi határra. A döntés hátterében az irreguláris migránsok a belső biztonságra és a közrendre komoly veszélyt jelentő tömeges beáramlása áll, akiknek azonosítására, regisztrálására és ujjnyomatainak rögzítésére az EU területére érkezésüket követően egyik tagállamban sem került sor.
Ausztria minden belső határát érintő ellenőrzésekről küldött értesítést a 2015. szeptember 16. és 2016. május 16. közötti időszakra vonatkozólag, különös tekintettel az osztrák-szlovén és az osztrák-magyar szárazföldi határokra. A határellenőrzéseket az osztrák határokon átkelő harmadik országbeli állampolgárok a sürgősségi segélyszolgálatra és a közcélú infrastruktúrára rendkívül nagy nyomást jelentő tömeges beáramlása indokolta.
Svédország minden belső határát érintő ellenőrzésekről küldött értesítést a 2015. november 12. és 2016. május 8. közötti időszakra vonatkozólag, különös tekintettel a déli és a nyugati rendőrségi körzetben található kikötőkre, valamint az Öresund hídra. A határellenőrzések ideiglenes visszaállítására hozott döntés elsősorban a korábban sosem tapasztalt léptékű, vegyes összetételű migrációs áramlat miatt volt indokolt, amely a svéd társadalom működését komoly kihívás elé állította. Ezt az intézkedést a rengeteg menedékkérő és a menedékjog iránti kérelmet benyújtók 2015. évi példátlanul magas számával járó következmények továbbra is indokolttá teszik.
Norvégia 2015. november 26. és 2016. május 12. közötti ellenőrzésekről küldött értesítést. A visszaállított ellenőrzések az ország minden belső határát érintik, különös tekintettel az országba Svédországból, Németországból és Dániából érkező kompjáratokat fogadó kikötőkre. Mind a visszaállításról, mind pedig annak meghosszabbításairól hozott döntéseket a norvég társadalom működésére kihívást jelentő példátlan migrációs nyomással járó következményekkel indokolták.
Dánia minden belső határát érintő ellenőrzésekről küldött értesítést a 2016. január 4. és 2016. június 2. közötti időszakra vonatkozólag, különös tekintettel a Németország felől érkező kompjáratokra és a dán-német szárazföldi határszakaszra. Míg az eredeti döntés a váratlan migrációs hullám és a szomszédos országokban bevezetett határintézkedések nyomán született – amelyek akár a Koppenhága térségében feltorlódó, illegálisan tartózkodó migránsok számának jelentős megugrásához vezethetnének –, a legutolsó értesítésben kiemelt indoklásként szerepel a már az EU területén tartózkodó menekültek és migránsok rendkívül magas számával kapcsolatos jelenlegi bizonytalanság.
A Bizottság a 2015. október 23-án kinyilvánított véleményében 6 Németország és Ausztria vonatkozásában kifejezetten elismerte a megtett intézkedések szükségességét és arányosságát. A német és osztrák hatóságok által szolgáltatott információk alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a belső határellenőrzések visszaállítása megfelelő választ nyújt az azonosított közpolitikai és belbiztonsági fenyegetésre és egyezik a Schengeni határ-ellenőrzési kódexben foglaltakkal. Ezt az értékelést erősítették meg az érintett és más tagállamoktól, az érintett uniós ügynökségektől és szervektől, valamint a helyszínen és az uniós fogadóállomásokon tartózkodó bizottsági csoportoktól kézhez kapott információk és adatok is.
A Bizottság valamennyi érintett tagállam esetében nyomon követi a visszaállított belső ellenőrzésekre irányuló intézkedések mértékét, és ellenőrzi ezek minimum szinten való tartását. A határellenőrzések nem okoztak jelentős zavarokat és nem szükségtelenül korlátozták a személyek és áruk szabad mozgását a schengeni térségen belül. A rendelkezésére álló információk szerint az eddigi intézkedések a belső határokat átlépő személyek mozgásának szabályos mederbe való terelésében hatékonynak bizonyultak, és csökkentették a továbbutazások mértékét.
Egy összehangolt megközelítés nyomán a belső határellenőrzések kérdésében
A Bizottság „A schengeni rendszer helyreállítása – ütemterv” című közleményében 7 hivatkozott annak szükségességére, hogy amennyiben a migrációs nyomás és a külső határellenőrzés súlyos hiányosságai 2016. május 12-ét követően is fennállnak, a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9-i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendelet 8 29. cikke alapján javaslatot kell a Tanács elé terjeszteni, melyben a belső határellenőrzés kapcsán összehangolt uniós megközelítés mindaddig történő alkalmazására kell javaslatot tenni, amíg a külső határellenőrzés terén fennálló strukturális hiányosságokat nem mérséklik, illetve orvosolják. A közlemény megállapítja a schengeni térség rendes működésének legkésőbb 2016 végéig történő helyreállításához szükséges lépéseket.
A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikke egy sajátos eljárást határoz meg olyan kivételes körülmények esetére, amikor a külső határ ellenőrzése terén tartósan fennálló súlyos hiányosságok veszélyeztetik a belső határellenőrzés nélküli térség működését – amelyeket egy tagállamra vonatkozó értékelő jelentés tárt fel – és amennyiben ezek a körülmények a schengeni térségben vagy annak egyes részeiben komoly veszélyt jelentenek a közrendre vagy a belső biztonságra, továbbá ha egyetlen más intézkedés sem alkalmas az azonosított komoly veszély hatékony mérséklésére. Ilyen helyzetekben, a Tanács a schengeni térségen belüli közös érdekek védelme érdekében végső megoldásként javasolhatja, hogy egy vagy több tagállam belső határainak teljes hosszán vagy bizonyos részein állítsa vissza a határellenőrzést egy legfeljebb hat hónapos időtartamra (amely egy 2 éves időtartamig bezárólag meghosszabbítható).
A 2016. május 12. előtt fennálló helyzet értékelése
A Schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke (3) bekezdésével összhangban, amennyiben az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 16. cikkének (4) bekezdése értelmében az érintett tagállamnak jelentést kell tennie a vonatkozó cselekvési terv végrehajtásáról, és amennyiben az említett három hónapos időszak leteltét követően pedig a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a helyzet továbbra is fennáll, akkor ez az ezen rendelet 29. cikkében előírt eljárás alkalmazását vonhatja maga után.
Tekintettel arra a tényre, hogy a Schengeni határ-ellenőrzési kódex vonatkozó rendelkezéseinek megfelelően meghatározott, a tagállamok általi határellenőrzések egyoldalú visszaállítására vonatkozó maximális időtartam május közepén lejár (lásd fent), valamint azt figyelembe véve, hogy a Görög Köztársaság az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 16. cikkének (4) bekezdése szerint előírt jelentést már benyújtotta, a Bizottságnak nem kell megvárnia a három hónapos időszak lejártát, mielőtt elkészítené az értékelését arról, hogy a helyzet 2016. május 12. után is változatlan marad-e. Különösképpen arra való tekintettel, hogy a Bizottságnak fontos információk állnak rendelkezésére a Görög Köztársaságban folyó külső határellenőrzés helyzetéről.
Ezen értékelés többek között az érintett tagállamok és az érintett uniós ügynökségek által benyújtott vagy a helyszíni látogatások során szerzett részletes információk alapján történik. A Bizottság rendelkezésére álló információk között vannak: a görögországi uniós fogadóállomásokon tartózkodó bizottsági csoportoktól kapott információk, a 2016. április 10–16. közötti előre bejelentett helyszíni schengeni értékelési látogatás – amely a 2016. évi éves értékelési programmal 9 összhangban a schengeni vívmányok a külső határok igazgatása terén való alkalmazását volt hivatott ellenőrizni – alkalmával szerzett információk, valamint a Bizottság által a Görög Köztársaság jelenlegi migrációs helyzetével foglalkozó legfrissebb jelentések 10 előkészítése során gyűjtött információk.
„Görögország cselekvési tervének a 2015. évi jelentésben, a schengeni vívmányok a külső határok igazgatása terén való alkalmazásában feltárt súlyos hiányosságok kiküszöbölésére készült értékeléséről” szóló közleményében a Bizottság felkérte a Görög Köztársaságot, hogy 2016. április 26-ig nyújtson be további elemeket és pontosításokat, mivel úgy ítélte meg, hogy „a görög hatóságok által benyújtott cselekvési tervet tovább kell tökéletesíteni annak érdekében, hogy az átfogóan orvosolja a 2015. novemberi értékelésben feltárt hiányosságokat. Különösképpen az intézkedések tekintetében van szükség további pontosításokra – az időzítés, a felelősségi terület és a pénzügyi tervezés terén. Ezenkívül bizonyos intézkedéseket érdemes felülvizsgálni azok elégségessége és teljessége vonatkozásában. Végezetül pedig bizonyos intézkedéseket érintően érdemi kiegészítő információkra és a részletek tisztázására van szükség.” A schengeni értékelési mechanizmusról szóló rendelet 16. cikkének (4) bekezdésének megfelelően a Görög Köztársaságnak továbbá ugyanebben a három hónapos időszakban jelentést kell készítenie cselekvési tervének végrehajtásáról.
2016. április 26-án a Görög Köztársaság benyújtotta a Bizottságnak a cselekvési tervével kapcsolatban kért további elemeket és pontosításokat. 2016. április 29-én a Görög Köztársaság továbbította a Bizottságnak a cselekvési terv végrehajtásáról szóló jelentést.
Mind a Bizottság, mind a tagállamok jelentős technikai és anyagi támogatást nyújtottak a Görög Köztársaság számára: 2015 eleje óta a Bizottság 181 millió EUR szükséghelyzeti segélyt ítélt oda. Ezt a szükséghelyzeti finanszírozást a Görög Köztársaság a 2014–2020 közötti migrációra és határigazgatásra vonatkozó nemzeti programok keretein belül kiosztott 509 millió EUR-on felül kapta. A Görög Köztársaság külső szárazföldi és tengeri határainak hatékony ellenőrzése és védelme érdekében a Frontex segítséget nyújtott a más tagállamokból származó technikai berendezések és humánerőforrások telepítéséhez (nevezetesen a tengeri határokon végrehajtott Poszeidón tengeri és Poszeidón gyorsreagálású közös műveleteken keresztül) és koordinálta a külső szárazföldi határokon a rugalmas operatív intézkedéseket és a Focal Points Land nevű közös műveleteket is. A Frontex ezenfelül társfinanszírozta a Görög Köztársaság berendezéseinek és határőreinek belső átcsoportosítását is. Végül a Bizottság, az EASO, a Frontex, az Europol és az Eurojust a helyszínen együttműködik a görög hatóságokkal annak érdekében, hogy segítsenek az uniós jog szerinti kötelezettségeik teljesítésében, és hogy gyorsan azonosítsák és nyilvántartásba vegyék a beérkező migránsokat, és rögzítsék azok ujjnyomatait a fogadóállomásokon.
A Görög Köztársaság jelentős eredményeket ért el a külső határigazgatás vonatkozásában a 2015. novemberi értékelésben feltárt számos hiányosság orvoslása terén. Ezen túlmenően a 2016. március 18-i EU-Törökország nyilatkozat 11 végrehajtásának megkezdése, valamint a Frontex és a NATO folyamatban lévő műveletei nyomán jelentősen csökkent a Törökországból a Görög Köztársaságba jutó irreguláris migránsok és menedékkérők száma. A Görög Köztársaságba beáramló irreguláris migránsok és menedékkérők számának érdemi csökkentése, valamint az uniós ügynökségek és más tagállamok által az uniós fogadóállomásokon nyújtott támogatás lehetővé tette, hogy a Görög Köztársaság jelentős mértékben javítsa az újonnan érkező irreguláris migránsok és menedékkérők regisztrálását. A migrációs hullám jelentős mértékű csökkenésének fenntarthatóságát azonban még meg kell erősíteni. A Görögország által a visszaküldés terén elért haladás a jövőben a migrációs áramlás lényeges csökkentésének fenntarthatóságától, a struktúrák létrehozásától és fenntartásától, valamint az irreguláris migránsok hatékony visszaküldését lehetővé tevő, megfelelő források biztosításától fog függeni.
A Görög Köztársaság által szolgáltatott információk, a helyszínen végzett 2016. áprilisi schengeni értékelési látogatás alkalmával tett bizottsági szakértői megállapítások (az 1053/2013/EK rendelet 14. cikkével összhangban készült értékelési jelentés előrevetítése nélkül) és a fogadóállomásokon jelen levő bizottsági szolgáltatások révén rendelkezésre álló információk elemzését követően a következő értékelés készült:
Az érintett uniós ügynökségektől (Frontex és EASO) kapott támogatás segítségével az irreguláris migránsok regisztrációs folyamata a meglátogatott görög szigeteken (Leszbosz, Számosz, Kos és Szími) és a Törökországgal közös szárazföldi határon (filakioi regisztrációs központ) jelentősen javult, mind a berendezések mind a humánerőforrások tekintetében. Az érkező irreguláris migránsok személyazonosítása, a tőlük történő ujjnyomatvétel és Eurodacban való regisztrálásuk teljes mértékben megvalósul. Biztonsági szempontból ellenőrzik a migránsokat és úti okmányaikat. 2016. március 20-a után, a 2016. március 18-i EU-Törökország nyilatkozat alkalmazásának kezdetével változott a helyzet e migránsok elszállásolását illetően.
A Görög Köztársaság nemzeti határigazgatási rendszere jelenleg még nem rendelkezik azzal a műveleti és adminisztratív kapacitással, amely a schengeni határ-ellenőrzési kódex előírásaival összhangban a külső határok kezeléséhez szükséges, habár a kapacitások kiépítése folyamatban van. Néhány alapvető funkció (mint például a kockázatelemzés) jelenleg nem működik teljeskörűen és a határigazgatás megközelítése széttagolt. A Görög Köztársaság nem használja ki teljesen a határőrizetre alkalmas teljes nemzeti kapacitását (hadsereg, haditengerészet).
Görögország a Törökországgal közös tengeri határ megfigyelésében jelentősen támaszkodik az Európai Unió, a Frontex és más tagállamok támogatására – azonban enélkül a támogatás nélkül Görögország nem tudná fenntartani a megfelelő szintű tengeri határőrizetet. A görög parti őrség (a tengeri határ megfigyeléséért felelős határőrség) helyzetismerete a görög haditengerészet, a görög hadsereg, valamint a saját, limitált számú járőrhajóiktól és figyelőőrseiktől kapott információktól függ. Ezen túlmenően a reakciókészség – figyelembe véve Törökország közelségét és az irreguláris migráció kockázatát az EU-Törökország nyilatkozat végrehajtásának ellenére – nem tekinthető elegendőnek. nincs megbízható, regionális vagy lokális szintű, közel valós idejű helyzetkép és nem áll az érintett határellenőrző hatóságok rendelkezésére biztonságos mobil kommunikációs hálózat sem.
A török és az albán szárazföldi határ megfigyeléséhez megfelelő a személyzet létszáma, a helyzetismeret és a reakciókészség szintje, valamint a felszerelés is (néhány javításra szoruló szempont kivételével). A Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal közös szárazföldi határon (87 km hosszúságú határ, megfigyeléséért a kilkiszi rendőrségi igazgatóság felelős) a határőrizet jelenleg nem felel meg teljes mértékben a schengeni határ-ellenőrzési kódexnek. A határon továbbá nincs automatizált videokamerás megfigyelőrendszer, az ellenőrzéskor a helyzetismeret szintje nagyon alacsony volt és nem állt rendelkezésre általános műveleti kép. Nincs szisztematikus regisztrálási rendszer a régióban talált, a Görög Köztársaságba való belépéskor nem regisztrált migránsok számára.
Ennek következtében, a Görög Köztársaság komoly erőfeszítései és az elért jelentős haladás ellenére sem lehet az összes, a 2015. novemberi értékelés alkalmával a külső határigazgatás terén feltárt súlyos hiányosságot megfelelően és átfogóan kezelni a schengeni határ-ellenőrzési kódex 21. cikke (3) bekezdésében előírt három hónapos időkereten belül. A külső határellenőrzés egyes súlyos hiányosságai továbbra is fennállnak, és veszélyeztetik a belső határellenőrzés nélküli térség teljes működését.
A határőrizet megfelelő működése, az irreguláris migránsok szisztematikus azonosítása és regisztrálása, a fogadási és visszaküldési eljárások továbbra is elengedhetetlenek a schengeni térség helyes működéséhez. Ezenfelül jelentős mennyiségben vannak jelen továbbra is a Görög Köztársaságban azok a nem regisztrált migránsok, akik irreguláris utakon próbálhatnak másik tagállamokba jutni.
Következésképpen a külső határellenőrzés néhány súlyos hiányossága – amely lehetővé tette az irreguláris migránsok továbbutazását és ezáltal több tagállamot is arra sarkalltak, hogy a közrendhez vagy a belső biztonsághoz kapcsolódó okokból ideiglenesen visszaállítsák a belső határellenőrzést – továbbra is fennáll, veszélyeztetve ezzel a belső határellenőrzés nélküli térség általános működését. Ez a tartós továbbutazási kockázat az ideiglenes belső határellenőrzés tekintetében koherens, összehangolt és fenntartható megközelítést kíván meg.
Mivel az azonosított komoly veszély hatékony mérséklésére egyetlen más intézkedés sem alkalmas, teljesülnek a schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikke végső megoldásként való alkalmazásának feltételei.
A javasolt ajánlás alkalmazási köre
A schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikke a schengeni térség általános működésének biztosítéka. Célja nem az adott tagállam szankcionálása vagy elkülönítése, vagy az adott tagállam kizárása a schengeni térségből; sokkal inkább a schengeni térségen belüli, közrendet vagy belső biztonságot fenyegető veszélyek mérséklése. Az irreguláris migránsok eddig nem utaztak jelentős tömegben légi vagy vízi úton a Görög Köztársaságból más tagállamokba, éppen ezért az így közlekedő utasok ellenőrzésének újbóli bevezetése nem mérsékelné a fenyegetéseket, és így aránytalan lenne. Ezért a javaslatnak nem kell kiterjednie a repülővel vagy komppal a Görög Köztársaságból/Köztársaságba közlekedő utasokra tekintetében a tagállamok általi belső határellenőrzés bevezetésére. A 29. cikk jellegéből adódóan mind hatásköre, mind időtartama tekintetében a belső határellenőrzés nélküli terület általános működését veszélyeztető fenyegetések kezeléséhez feltétlenül szükséges intézkedésekre korlátozódik.
A 29. cikk szerinti átmeneti belső határellenőrzés hatáskörére vonatkozóan a rendelkezésre álló információk alapján jelenleg belső határellenőrzést folytató tagállamok (név szerint Németország, Dánia, Ausztria, Svédország és a társult ország Norvégia) számára lehetővé kell tenni, hogy folytathassák e tevékenységüket, mivel az ellenőrzések hatékonynak bizonyultak a Görög Köztársaságból érkező irreguláris migránsok továbbutazása által okozott, a közrendet vagy belső biztonságot fenyegető súlyos veszélyek kezelésére. A jelenleg az ellenőrzés által érintett belső határok valóban megfelelnek a megállapított migrációs útvonalaknak és veszélyeknek, különös figyelemmel egyes szárazföldi határszakaszokra vagy kikötőkre.
Azon tagállamoknak, amelyek ezen ajánlással összhangban a belső határellenőrzés folytatása mellett döntenek, értesíteniük kell a többi tagállamot, az Európai Parlamentet és a Bizottságot.
A belső határellenőrzést kizárólag a szükséges mértékben, az ellenőrzés intenzitását az abszolút szükséges minimumra korlátozva és oly módon kell folytatni, hogy az a nagyközönség érintett belső határokon való átkelését a lehető legkevésbé akadályozza. E célból csak célzott ellenőrzést szabad végezni. Továbbá az ellenőrzés szükségességét, valamint az érintett határszakaszokat az érintett tagállamokkal együttműködve rendszeresen újra kell értékelni a folyamatos változások figyelembevételével.
A határellenőrzés kizárólag az Unió külső határigazgatásában található súlyos hiányosságok orvoslásához szükséges ideig folyhat. Az Uniónak emellett haladéktalanul számos jogalkotási kezdeményezést és intézkedést kell életbe léptetnie és teljes körűen alkalmaznia a külső határigazgatás megerősítésére (Európai Határ- és Parti Őrség, az uniós menedékjogi rendelkezések Görög Köztársaság általi újbóli maradéktalan alkalmazása, a szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmus végrehajtásának felgyorsítása, az EU-Törökország nyilatkozat), ezáltal is hozzájárulva az irreguláris migránsok továbbutazásának jelentős mértékű csökkentéséhez.
A Bizottság figyelemmel kíséri az ajánlás alkalmazását és a helyszínen kialakuló szituációkat, és szükség esetén bármikor a migrációs hullámok változásának megfelelő kiigazításokat fog javasolni.
A Bizottság ezen ajánlás elfogadásától számított négy hónapon belül jelentést szándékozik benyújtani az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az ajánlás alkalmazásáról, és egyúttal az összegyűjtött tapasztalatok és a körülmények alapján módosításokat javasolhat az ajánláshoz.
•Összhang a szakpolitikai területen már meglévő rendelkezésekkel
Ez az ajánlás a szakpolitikai területen már meglévő rendelkezések végrehajtását szolgálják.
•A javaslat egyéb uniós politikákkal való összhangja
E javaslat kapcsolódik az Unió belső piacához és a migrációs és menekültügyi politikájához.
2.JOGALAP, SZUBSZIDIARITÁS ÉS ARÁNYOSSÁG
•Jogalap
Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2016/399 rendeletének (2016. március 9.) 29. cikke a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex).
•Szubszidiaritás (nem kizárólagos hatáskör esetén)
Az (EU) 2016/399 rendelet 29. cikke előírja, hogy a Tanács ajánlást fogalmazzon meg egy bizottsági javaslat alapján az ideiglenes belső határellenőrzésekről.
Az uniós szintű beavatkozásra akkor van szükség, ha a belső határellenőrzés nélküli terület általános működése veszélybe kerül.
•Arányosság
E javaslat nem lépi túl a kitűzött cél eléréséhez szükséges mértéket.
3.AZ UTÓLAGOS ÉRTÉKELÉSEK, AZ ÉRDEKELT FELEKKEL FOLYTATOTT KONZULTÁCIÓK ÉS A HATÁSVIZSGÁLATOK EREDMÉNYEI
•A jelenleg hatályban lévő jogszabályok utólagos értékelése / célravezetőségi vizsgálata
Tárgytalan.
•Az érdekelt felekkel folytatott konzultációk
Tárgytalan.
•Szakértői vélemények beszerzése és felhasználása
Tárgytalan.
•Hatásvizsgálat
Tárgytalan.
•Célravezető szabályozás és egyszerűsítés
Tárgytalan.
•Alapjogok
A javaslat megszövegezése során az alapvető jogok védelme figyelembe lett véve.
4.KÖLTSÉGVETÉSI VONZATOK
Tárgytalan.
5.EGYÉB ELEMEK
Tárgytalan.
2016/0140 (NLE)
Javaslat
A TANÁCS VÉGREHAJTÁSI HATÁROZATA
a schengeni térség általános működését veszélyeztető kivételes körülmények fennállása esetén végzendő ideiglenes belső határellenőrzésekről szóló ajánlás megállapításáról
AZ EURÓPAI UNIÓ TANÁCSA,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre,
tekintettel a személyek határátlépésére irányadó szabályok uniós kódexéről (Schengeni határ-ellenőrzési kódex) szóló, 2016. március 9-i (EU) 2016/399 európai parlamenti és tanácsi rendeletre 12 és különösen annak 29. cikkére,
tekintettel az Európai Bizottság javaslatára,
mivel:
(1)A 2015 óta az EU-ba tartó vegyes migrációs áramlások jelentős fokozódása következtében az EU-nak soha nem látott méretű migrációs és menekültválsággal kell szembenéznie. Ez a külső határok a schengeni vívmányokkal összhangban történő hatékony ellenőrzését, valamint az érkező migránsok fogadását és nyilvántartásba vételét illetően rendkívüli nehézségeket okozott. A mostani válságban nyilvánvalóvá váltak az uniós külső határok védelmi rendszerének általános strukturális gyengeségei is.
(2)Ezek a fejlemények – mindenekelőtt földrajzi helyzetéből adódóan – különösen a Görög Köztársaságot érintik, amelyen belül az égei-tengeri szigetekre érkező migránsok száma drámai módon megemelkedett.
(3)2015. november 10. és 13. között az 1053/2013/EU tanácsi rendelet 13 és a 2015. évi éves értékelési program 14 szerint előzetes bejelentés nélküli helyszíni látogatásra került sor annak értékelése céljából, hogy a Görög Köztársaság miként hajtja végre Törökországgal közös szárazföldi (Oresztiáda, Filákió, Kasztaniész, Nea Visza) és tengeri (Híosz és Számosz szigete) határán a külső határok igazgatására vonatkozó schengeni vívmányokat.
(4)2016. február 2-án a Bizottság végrehajtási rendeletet fogadott el a külső határ igazgatására vonatkozó schengeni vívmányok Görög Köztársaság általi végrehajtásának értékeléséről szóló jelentés létrehozásáról 15 , amelyben megállapította, hogy a görög hatóságoknak pótolniuk kell a külső határellenőrzés végrehajtása során tapasztalt súlyos hiányosságokat.
(5)2016. február 12-én a Tanács ajánlásokat fogadott el az értékelés során feltárt súlyos hiányosságok kiküszöbölésére és jelezte azok végrehajtásának prioritásait. A görög hatóságoknak megfelelő intézkedéseket kell hozniuk annak biztosítására, hogy Görögország valamennyi külső határán külső határellenőrzést folytassanak, és ezt a határellenőrzést összhangba kell hozniuk a schengeni vívmányokkal annak érdekében, hogy ne kerüljön veszélybe a schengeni térség működése.
(6)2016. február 24-én a Bizottság ajánlásokat fogadott el a 2016. február 2-i értékelési jelentés nyomán a Görög Köztársaság által a 2016. február 12-i tanácsi ajánlásoknak való megfelelés érdekében meghozandó egyes intézkedésekről.
(7)2016. március 12-én a Görög Köztársaság bejelentette az értékelési jelentésben feltárt hiányosságok orvoslására, valamint a tanácsi ajánlásoknak való megfelelésre irányuló cselekvési tervét. A Bizottság 2016. április 12-én előterjesztette a Tanácsnak a cselekvési terv megfelelőségéről készített értékelését. A Bizottság megállapította, hogy jóllehet Görögország jelentős előrelépéseket tett, a cselekvési tervet tovább kell tökéletesíteni annak érdekében, hogy megfelelően és átfogóan orvosolja az értékelési jelentésben feltárt hiányosságokat. A Bizottság felkérte Görögországot, hogy cselekvési tervével kapcsolatban április 26-ig nyújtson be további elemeket és pontosításokat.
(8)2016. április 26-án a Görög Köztársaság benyújtotta a Bizottságnak a cselekvési tervével kapcsolatban kért további elemeket és pontosításokat. 2016. április 29-én a Görög Köztársaság az 1053/2013/EU rendelet 16. cikkének (4) bekezdése szerint továbbította a Bizottságnak a cselekvési terv végrehajtásáról szóló jelentést.
(9)2016. április 10. és 16. között előre bejelentett helyszíni látogatásra került sor a Görög Köztársaságban 16 az 1053/2013/EU rendelettel és a 2016. évi éves értékelési programmal összhangban.
(10)Az Európai Unióba érkező migránsok 2015 óta minden korábbit meghaladó száma, valamint a 2015. novemberi értékelés során az Unió külső határának egyes részein tapasztalt hiányosságok következtében számos migráns továbbutazott, és ezáltal több tagállamban a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély alakult ki.
(11)Jelenleg öt schengeni állam (Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia) folytat belső határain határellenőrzést a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszély miatt, amelyet az irreguláris migránsoknak a külső határellenőrzés súlyos hiányosságai miatti továbbutazása jelent. A belső határellenőrzés visszaállítása a schengeni határ-ellenőrzési kódex szerint megfelelő válaszlépés a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető megállapított veszélyre, és ezek az intézkedések szükségesek és arányosnak tekintendők. 2015. október 23-án a Bizottság véleményt adott ki a Németország és Ausztria által visszaállított belső határellenőrzés szükségességéről és arányosságáról 17 , amelyben megállapította, hogy az ellenőrzés visszaállítása, valamint meghosszabbítása összhangban áll a schengeni határ-ellenőrzési kódexszel.
(12)A Bizottság „A schengeni rendszer helyreállítása – ütemterv” című közleményében 18 hivatkozott annak szükségességére, hogy amennyiben a migrációs nyomás és a külső határellenőrzés súlyos hiányosságai 2016. május 12-ét követően is fennállnak, a schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikkének (2) bekezdése alapján javaslatot kell a Tanács elé terjeszteni, melyben a belső határellenőrzés kapcsán egy összehangolt uniós megközelítés mindaddig történő alkalmazására kell javaslatot tenni, amíg a külső határellenőrzés terén fennálló strukturális hiányosságokat nem mérséklik, illetve orvosolják. A közlemény megállapítja a schengeni térség rendes működésének legkésőbb 2016 végéig történő helyreállításához szükséges lépéseket.
(13)A Görög Köztársaság jelentős eredményeket ért el a külső határigazgatás vonatkozásában a 2015. novemberi értékelésben feltárt számos hiányosság orvoslása terén. Ezen túlmenően a 2016. március 18-i EU-Törökország nyilatkozat 19 végrehajtásának megkezdése, valamint a Frontex és a NATO folyamatban lévő műveletei nyomán jelentősen csökkent a Törökországból a Görög Köztársaságba jutó irreguláris migránsok és menedékkérők száma. A Görög Köztársaságba beáramló irreguláris migránsok és menedékkérők számának érdemi csökkenése, valamint az uniós ügynökségek és más tagállamok által az uniós fogadóállomásokon nyújtott támogatás lehetővé tette, hogy a Görög Köztársaság jelentős mértékben javítsa az újonnan érkező irreguláris migránsok és menedékkérők regisztrálását. A migrációs hullám jelentős csökkentésének fenntarthatóságát még meg kell erősíteni.
(14)E jelentős előrelépés ellenére nem sikerült az (EU) 2016/399 rendelet 21. cikkének (3) bekezdésében foglalt három hónapos határidőn belül valamennyi feltárt súlyos hiányosságot megfelelő és átfogó módon orvosolni. A külső határellenőrzés egyes súlyos hiányosságai továbbra is fennállnak, és veszélyeztetik a belső határellenőrzés nélküli térség teljes működését. A Görög Köztársaság nem képes orvosolni a külső határellenőrzés terén, különösen az ország általános határigazgatási rendszeréhez, a határőrizethez és a helyzetismerethez kapcsolódóan fennálló strukturális hiányosságokat. Ezen túlmenően jelentős számú, a területén irregulárisan tartózkodó személyt nem vett nyilvántartásba, és ezek megpróbálhatnak szabálytalanul más tagállamokba továbbutazni. A továbbutazás kockázata különösen nagy azon irreguláris migránsok esetében, akik nem kapnak megfelelő befogadó intézményben elhelyezést. Végezetül noha a Tanács azt ajánlotta, hogy a Görög Köztársaság tegyen megfelelő intézkedéseket annak biztosítására, hogy valamennyi külső határán a schengeni vívmányoknak megfelelő külső határellenőrzést folytasson, a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal közös határon folyó határőrizet jelenleg nem tesz eleget maradéktalanul a schengeni határ-ellenőrzési kódexnek. A Görög Köztársaság nem hajtotta végre az arra vonatkozó bizottsági ajánlást, hogy hozzon további intézkedéseket a Macedónia Volt Jugoszláv Köztársasággal közös határon annak biztosítására, hogy a harmadik országbeli állampolgárok kizárólag a kijelölt határátkelőhelyeken hagyhassák el a Görög Köztársaság területét. Ez tovább növeli a migránsok más tagállamokba való továbbutazásának kockázatát.
(15)Következésképpen a külső határellenőrzés egyes súlyos hiányosságai, amelyek lehetővé tették az irreguláris migránsok továbbutazását és több tagállamot arra sarkalltak, hogy a közrendhez vagy a belső biztonsághoz kapcsolódó okokból ideiglenesen visszaállítsa a belső határellenőrzést, továbbra is fennállnak, és veszélyeztetik a belső határellenőrzés nélküli térség általános működését. Ez a tartós továbbutazási kockázat az ideiglenes belső határellenőrzés tekintetében koherens, összehangolt és fenntartható megközelítést kíván meg.
(16)Mivel az azonosított komoly veszély hatékony mérséklésére egyetlen más intézkedés sem alkalmas, következésképpen teljesülnek a schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikkének végső megoldásként való alkalmazásának feltételei.
(17)Ezért ajánlást kell címezni a schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikke szerinti belső határellenőrzés folytatásáról azokhoz a tagállamokhoz, amelyek a rendelkezésre álló információk alapján jelenleg belső határellenőrzést folytatnak az irreguláris migránsok továbbutazása által kiváltott, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélyre adott válaszként, azaz Németországhoz, Dániához, Ausztriához, Svédországhoz, valamint a társult ország Norvégiához. Ezeknek a tagállamoknak meg kell engedni, hogy folytassák az említett ellenőrzést, mivel az megfelelően orvosolja az irreguláris migránsok továbbutazásához kapcsolódó, a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélyt. A jelenleg az ellenőrzés által érintett belső határok megfelelnek a megállapított migrációs útvonalaknak és veszélyeknek, különös figyelemmel egyes szárazföldi határszakaszokra és kikötőkre.
(18)Azon tagállamoknak, amelyek ezen ajánlás nyomán a belső határellenőrzés folytatása mellett határoznak, értesíteniük kell erről a többi tagállamot, az Európai Parlamentet és a Bizottságot.
(19)A schengeni határ-ellenőrzési kódex 29. cikke szerinti ellenőrzést kizárólag a szükséges mértékben, az ellenőrzés intenzitását az abszolút szükséges minimumra korlátozva és oly módon kell folytatni, hogy az a nagyközönség érintett belső határokon való átkelését a lehető legkevésbé akadályozza. Ezért csak célzott ellenőrzést szabad végezni. Az ellenőrzés szükségességét, valamint az érintett határszakaszokat az érintett tagállamokkal együttműködve rendszeresen újra kell értékelni.
(20)A határellenőrzést kizárólag a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető veszély elhárításához szükséges ideig szabad folytatni. Az Uniónak emellett haladéktalanul számos jogalkotási kezdeményezést és intézkedést kell életbe léptetnie és teljes körűen alkalmaznia a külső határigazgatás megerősítésére (Európai Határ- és Parti Őrség, az uniós menedékjogi rendelkezések Görög Köztársaság általi újbóli maradéktalan alkalmazása, a szükséghelyzeti áthelyezési mechanizmus végrehajtásának felgyorsítása, az EU-Törökország nyilatkozat), ezáltal is hozzájárulva a továbbutazó irreguláris migránsok számának jelentős mértékű csökkentéséhez.
(21)A Tanács megjegyzi, hogy a Bizottság figyelemmel kíséri az ajánlás alkalmazását, és szükség esetén a migrációs hullámok változásának megfelelő kiigazításokat fog javasolni.
(22)A Bizottság bejelentette továbbá, hogy ezen ajánlás elfogadásától számított négy hónapon belül jelentést nyújt be az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak az ajánlás alkalmazásáról, és egyúttal az összegyűjtött tapasztalatok és a körülmények alapján módosításokat javasolhat az ajánláshoz,
AJÁNLJA, HOGY:
1. Ausztria, Németország, Dánia, Svédország és Norvégia e végrehajtási határozat elfogadásától fogva legfeljebb hat hónapos időtartamon át tartson fenn arányos ideiglenes határellenőrzést a következő belső határokon:
– Ausztria az osztrák-magyar és az osztrák-szlovén szárazföldi határon,
– Németország a német-osztrák szárazföldi határon,
– Dánia a Németországba kompjáratokat üzemeltető kikötőkben és a dán-német szárazföldi határon,
– Svédország a déli és nyugati rendőrségi körzetben található svéd kikötőkben és az Öresund hídon,
– Norvégia a Dániába, Németországba és Svédországba kompjáratokat üzemeltető kikötőkben.
2. Az érintett tagállamoknak minderről megfelelően értesíteniük kell a többi tagállamot, az Európai Parlamentet és a Bizottságot.
3. A határellenőrzést célzottan kell folytatni és hatályát, gyakoriságát, helyét és idejét tekintve szigorúan a közrendet vagy a belső biztonságot fenyegető komoly veszélyre való válaszadáshoz szükséges mértékre kell korlátozni. Az ezen végrehajtási határozat nyomán belső határellenőrzést folytató tagállamoknak rendszeresen felül kell vizsgálniuk az ellenőrzés szükségességét, gyakoriságát, helyét és idejét, az ellenőrzést a szóban forgó veszély mértékéhez kell igazítaniuk és adott esetben fokozatosan meg kell szüntetniük, valamint kéthavonta jelentést kell tenniük a Bizottságnak.
Kelt Brüsszelben, -án/-én.
a Tanács részéről
az elnök