EURÓPAI BIZOTTSÁG
Strasbourg, 2015.12.15.
COM(2015) 673 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
Az Európai Határ- és Parti Őrség és Európa külső határainak hatékony igazgatása
EURÓPAI BIZOTTSÁG
Strasbourg, 2015.12.15.
COM(2015) 673 final
A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
Az Európai Határ- és Parti Őrség és Európa külső határainak hatékony igazgatása
I. Bevezetés
A szabad mozgást biztosító, belső határok nélküli schengeni térség létrehozása történelmi teljesítmény, és továbbra is a falakat lebontó és a földrészt egyesítő európai értékek jelképe. Emellett az Uniónak, mint a világ egyik legnagyobb versenyterületének a versenyképességét is erősíti, hogy milyen sebességgel haladhatnak át az emberek, áruk és szolgáltatások a tagállamok határain, előmozdítva a munkahelyteremtést és a növekedést. Ugyanakkor a szabad mozgás közös belső területének területében való részvétel melletti döntéssel közös felelősség jár, amely a külső határokon a határigazgatás és biztonság magas szintű és következetes normáinak biztosítására kötelez. Csak akkor tarthatjuk fenn a belső határok nélküli schengeni térséget, ha ennek külső határai hatékonyan biztosítjuk és védjük.
Az elmúlt év eseményei – és különösen a migránsok és menekültek áramlásainak precedens nélküli növekedése – próbára tették a polgárok azon kollektív képességünkbe vetett bizalmát, hogy közös külső határainkat igazgatni tudjuk. A krízis felfedte a meglévő határigazgatási mechanizmusok gyengeségeit és hiányosságait, és e mechanizmusok elégteleneknek bizonyultak a hatékony és integrált határigazgatás biztosításához. Egyes tagállamok nem tudták biztosítani a hatékony határellenőrzést és az irreguláris migránsok azonosítását és regisztrálását. A válság továbbá rámutatott arra is, hogy a Frontex a korlátaiból adódóan – nem megfelelő személyzeti és felszerelési erőforrások, a visszatérési és határigazgatási műveletek kezdeményezésére és elvégzésére való képtelenség, valamint a kutatási és mentési műveletek elvégzésére vonatkozó kifejezett szerepvállalás hiánya – nem képes hatékonyan kezelni és megoldani a helyzetet.
2015 januárja és novembere között több mint 1,5 millió illegális határátlépést 1 észleltek, amely az EU-ba történő érkezések terén minden korábbi számot meghalad 2 . A harmadik országbeli állampolgárok előzetes azonosítás, nyilvántartásbavétel és megfelelő biztonsági ellenőrzések nélkül tudtak illegálisan áthaladni az EU külső határain és folytatni útjukat Unió-szerte. A migránsok Unión belüli másodlagos mozgásainak hatalmas mértéke alapvetően megkérdőjelezte a schengeni térség egységességét, és ennek eredményeként egyes tagállamok ideiglenes határellenőrzést vezettek be belső határaikon; ez a helyzet nem tartható fenn hosszú távon és nem is szabad azt fenntartani. Az ideig évben bekövetkezett terrortámadásokat követő biztonsági aggályok, valamint a külföldi terrorista harcosok jelensége tovább erősítette a polgárok aggodalmait.
Egyre inkább egyértelművé vált, hogy az e mozgások jelentette kihívásokat az egyes tagállamok, koordinálatlan fellépéssel nem tudják megfelelően kezelni. Uniós normákra és a külső határigazgatásért való közös felelősség egységes rendszerére van szükség.
Az Európai Bizottság 2015. májusi európai migrációs stratégiája 3 meghatározta, hogy a külső határok közös igazgatása felé kell elmozdulni, az Európai Unió működéséről szóló szerződés 77. cikkében meghatározott, „a külső határok integrált határőrizeti rendszerének fokozatos bevezetése” célkitűzéssel összhangban. Az Unió helyzetét értékelő szeptemberi beszédében Jean-Claude Juncker, az Európai Bizottság elnöke bejelentette, hogy a Bizottság e kérdésben ambiciózus lépéseket ismertet majd az év vége előtt egy teljes körűen működőképes Európai Határ- és Parti Őrség formájában, ezt pedig a Bizottság 2016. évi munkaprogramja is megerősítette 4 ,
Ezt a célkitűzést az Európai Parlament is osztotta 5 , és az Európai Tanács szeptember 23-án és október 15-én meghatározott egyértelmű iránymutatásai 6 is megerősítették.
Ez a közlemény, valamint azt ezt kísérő intézkedések az EU külső határainak igazgatására vonatkozó erős és egységes politikáról rendelkeznek, amely a közös felelősség alapelvére épül. Egy állandó integrált határigazgatási rendszer létrehozásával biztosítható, hogy az Unió és tagállamai felkészülten szembesüljenek a külső határokon jelentkező kivételes helyzetekkel és képesek legyenek ezek felmerülésekor hatékonyan és időszerűen reagálni. Ezt egy stabil krízismegelőző mechanizmus fogja alátámasztani, amely a tagállamok kapacitásainak folyamatos – többek között egy kiterjedt és rendszeres kockázatelemzésen keresztüli – nyomon követésére támaszkodik majd.
A szabad mozgást biztosító, belső határok nélküli térség előnyein immár sok éve osztozunk. Ideje, hogy a külső határok hatékony igazgatása valóban közös felelősséggé váljon. Itt az idő, hogy megtegyük a szükséges lépést az integrált külsőhatár-igazgatási rendszer felé.
II. Az Európai Határ- és Parti Őrség és a közös felelősség elve
A Bizottság ma javaslatot tesz egy olyan valódi európai integrált határigazgatás kialakítására, amellyel kezelhetők az EU-ban jelentkező új kihívások és politikai realitások mind a migráció, mint a belső biztonság terén.
Egy Európai Határ- és Parti Őrség kerül felállításra az erőteljes, közös határigazgatási normák hatékony alkalmazásának biztosítására, amely szükség esetén operatív támogatást és beavatkozást nyújt majd a külső határon felmerülő krízisek azonnali kezeléséhez. Az Európai Határ- és Parti Őrség összekapcsolja a Frontexből kialakított Európai Határ-és Partvédelmi Ügynökséget és a külső határ napi igazgatási feladatainak elvégzéséért a továbbiakban is felelős tagállami határigazgatási hatóságokat. A nemzeti parti őrségek szintén az Európai Határ- és Parti Őrség részét képezik, amennyiben tengeri határőrizetet látnak el. Az ügynökség szerepe a kutató-mentő műveletekhez való hozzájárulás terén jelentősen megerősödik.
Az új Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség (a továbbiakban: az ügynökség) áll majd az integráltabb határőrizeti rendszer működtetésének középpontjában. Az operatív kapacitás és szakértelem központjává kell válnia, amely gyakorlati támogatást nyújt a nemzeti határőrizeti hatóságoknak, és biztosítja, a rendszer hatékony működését. A Bizottság javaslata a Frontex 2015. novemberi igazgatótanácsi ajánlásaira 7 építve intézkedések eszköztárát biztosítja az ügynökség számára, hogy az felhatalmazással rendelkezzen a jelenlegi kihívások hatékony kezelésére.
Ahhoz, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség hatékony lehessen, a határigazgatás valamennyi szakaszában tevékenykednie kell. Először is, közös normákat kell meghatározni, amelyek megfelelnek a válsághelyzetekben is válaszképes, kiterjedt határigazgatás követelményének. A nemzeti és uniós szinteknek az Európai Határ- és Parti Őrségen belüli integrációja révén a normák folyamatos fejlesztésének feladatát minden szinten a határőrizeti hatóságok (ezen belül határellenőrzési feladataik ellátásának erejéig a parti őrségek) alapvető tevékenységeinek részévé kell tenni. Az illetékes nemzeti hatóságok e normákkal összhangban fogják ellátni szokásos feladataikat, és egy erős uniós szint elősegíti majd a valamennyi tagállamra kiterjedő egységes végrehajtást. Másodszor, olyan rendszert kell felállítani, amelyben a hiányosságokat időben előre azonosítják, így megtehetők a korrekciós intézkedések. Harmadszor, alapvető fontosságú egy erős és rugalmas rendszer megléte, amely biztosítja, hogy a kríziseket szükség esetén megfelelően tudják kezelni. Kivételes helyzetekben a leginkább érintett tagállamoknak nyújtandó támogatást olyan felelősségnek kell tekinteni, amelyet az EU-nak és a tagállamoknak közösen kell viselniük. E tekintetben az Európai Határ- és Parti Őrségnek képesnek kell lennie a beavatkozásra, amikor a leginkább érintett tagállamok nemzeti határőrei bármilyen okból egymagukban nem tudnak hatékonyan megbirkózni a felmerült kihívásokkal.
III. Egyetlen integrált külsőhatár-igazgatási rendszer
1. Az integrált határigazgatás hatékony végrehajtása
Az integrált határigazgatás jóval többet jelent egy, kizárólag a külső határon elvégzett határellenőrzésnél. Magában foglal harmadik országokban, szomszédos harmadik országokban, valamint a szabad mozgás területén tett intézkedéseket, ideértve az irreguláris migránsok visszatérését az EU-ból a származási országukba. A megfelelő határigazgatást több tényező is támogatja, így az erős és rendszeres kockázatelemzés, a jobb ügynökségközi együttműködés, valamint a legfejlettebb technológia használata.
Első lépésként biztosítani kell, hogy az alkalmazandó közös uniós szabályokat teljesen és megfelelően végrehajtják. E szabályok végrehajtása normális körülmények között is alapvető, amikor nincs fokozott nyomás, de a szabad mozgás területét ugyanúgy biztosítani kell.
A külső határok tagállami igazgatása folyamatos ellenőrzésének biztosítása érdekében a Bizottság arra tesz javaslatot, hogy erősítsék meg az együttműködési és információ-megosztási kötelezettségeket az új Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség, valamint a nemzeti hatóságok között. Ezen túlmenően az ügynökségen belül felállításra kerül egy ellenőrzési és kockázatelemzési központ, amely az Európai Unió felé irányuló és azon belüli migrációs áramlásokat követi majd nyomon. Ez az eszköz egy megbízható és naprakész kockázatelemzéssel párosul majd. Az ügynökség által kidolgozott közös integrált kockázatelemzési modell használata – a tagállamokkal szoros együttműködésben – kötelezővé válik.
Az integrált megközelítés fejlesztésének támogatása, valamint a külső határok tagállami igazgatásának rendszeres ellenőrzésének további megerősítése céljából az ügynökség összekötő tisztviselőket küld ki a kockázatelemzés alapján és az igazgatótanáccsal folytatott konzultációt követően meghatározott tagállamokba. A nemzeti határőrizeti hatóságokkal (valamint határellenőrzési feladataik ellátása erejéig a parti őrségekkel) együttműködő, továbbá az e hatóságok és az ügynökség közötti kapcsolattartási pontként fellépő összekötő tisztviselőket teljes körűen bevonják a nemzeti hatóságok munkájába és információs rendszereibe, továbbá képesek lesznek azt biztosítani, hogy az ügynökség valós idejű és teljes körű információkhoz jusson. Azonosítani fogják a nemzeti határigazgatási rendszerek lehetséges gyengeségeit, és ezek kezelésére ajánlásokat készítenek. Ez elősegíti a szükséges megelőző lépések közös és proaktív módon történő azonosítását, és hozzájárul az esetleges hiányosságokból eredő problémák megelőzéséhez.
Az integrált európai határigazgatás hatékony végrehajtásának biztosítása érdekében az ügynökség a tagállami kapacitások széles körű áttekintését fogja elvégezni, ideértve a személyi és tárgyi erőforrások külső határokon történő elosztását. A Bizottság segítséget kíván nyújtani a gyenge pontok azonosításához és kezeléséhez azáltal, hogy javasolja az ügynökség „sebezhetőségi tesztjének” jelentős megerősítését (a jelenlegi Frontex-helyzettel összehasonlítva) egy kötelező sebezhetőségi értékelési mechanizmussá történő átalakításával. E mechanizmust úgy alakítják ki, hogy kiegészítse a schengeni értékelési mechanizmust 8 , és biztosítani fogja, hogy a fenyegetéseknek – így például aránytalan migrációs nyomásoknak – kitett külső határszakaszok speciális szükségleteit megfelelő módon ki lehessen elégíteni. A sebezhetőségi értékelés elvégzéséhez szükséges információkat a kiküldött összekötő tisztviselők egészítik majd ki, akik a gyakorlati munkájuk során gyűjtött adatokat viszik be a rendszerbe.
A tagállamok erőforrásainak és felszereléseinek, valamint vészhelyzeti tervezéseinek felmérésével az ügynökség meg fogja határozni, hogy megfelelően felkészültek-e a potenciális kihívások kezelésére és a meglévő hiányosságok azonosítására. Ezen értékelés eredményét követően az ügynökség szükség szerint meghatároz bármilyen korrekciós intézkedést, amely a kialakuló vagy meglévő hiányosságokat kezeli. Az ügynökség határozatai az érintett tagállamra nézve kötelező erejűek lesznek. Amennyiben az ügynökség által meghatározott határidőn belül a szükséges korrekciós intézkedést nem hozzák meg, az Európai Bizottság felhatalmazhatja az ügynökséget további intézkedések megtételére, ideértve az európai határ- és partvédelmi csapatok bevetését is (lásd lent).
2.Krízismegelőzés és beavatkozás a külső határon
Nem engedhető meg, hogy a külső határon fennálló helyzet olyan mértékig romoljon, hogy az a schengeni térség működését veszélyeztesse.
Sürgős vagy kivételes migrációs nyomás esetén a tagállamoknak már ma is lehetőségük van az ügynökség erőforrásainak bevetését kérni 9 . A tagállamok kérhetnek közös műveleteket és gyorsreagálású határvédelmet, továbbá ezek támogatására európai határ- és partvédelmi csapatok bevetését.
Ugyanakkor a menekültügyi válság rámutatott, hogy a meglévő struktúrákkal két alapvető probléma van. Az egyik először is az, hogy az ügynökség erőforrásainak bevetése azon múlik, hogy hajlandóak-e a tagállamok adott időpillanatban erőforrásokat küldeni a külső határra, a másik pedig az, hogy a leginkább érintett tagállamnak hivatalos kérelmet kell benyújtania. Az új Európai Határ- és Parti Őrség szerkezete és megbízatása mindkét kérdést enyhíti. Egyrészt e gyengeségek kifejezetten megmutatkoztak Görögország esetében, ahol a Frontex arra kérte a tagállamokat, hogy 743 vendég tisztségviselőt biztosítsanak a Görögország külső határain végzett munkához, és a mai napig csak 447 érkezett. Másrészt több politikai felhívás ellenére egyes tagállamok nem aktiválták a rendelkezésre álló határintervenciós mechanizmusokat, így pedig a Frontex képtelen volt beavatkozni.
Tartalékos európai határőrök
Az ügynökségnek ezért – a szükséges technikai felszerelés mellett – elegendő számú, jól képzett, megfelelő profilú szakértőre van szüksége, akik azonnal és közvetlenül rendelkezésére állnak. Jelenleg a Frontex rendelkezésére főszabály szerint önkéntes alapon bocsátanak tárgyi eszközöket és szakértőket. Ez a munkamódszer – a jelenlegi migrációs válsággal ötvözve – olyan hiányosságokhoz vezetett, amely megakadályozta a Frontexet operatív feladatainak maximális kapacitással történő ellátásban. Ezeket a hiányosságokat orvosolni kell.
Az ügynökségnek a szükséghelyzetek kezelésekor ellátandó feladataihoz szükséges kapacitás biztosítása érdekében gyorsreagálású szakértői tartalékállományt hoznak létre az ügynökség rendelkezésére álló készenléti alakulatként. Az európai integrált határigazgatás végrehajtására kijelölt szervként az ügynökség azonnali választ igénylő körülmények között nagyon korlátozott időkereten belül használhatja ezt a tartalékállományt. A tagállamoknak legalább 1 500 határőrt kell elérhetővé tenniük, akiket az ügynökség napokon belül bevethet gyorsreagálású határvédelmi csapatként. Ehhez hasonlóan az ügynökségnek egy technikai eszközállomány is rendelkezésére fog állni, amelyhez a tagállamoknak azonnali felhívásra operatív felszerelést kell rendelkezésre bocsátaniuk, amelyet 90 %-os társfinanszírozási arány mellett szereznek be a Belső Biztonsági Alap egyedi fellépésekre 10 elkülönített összegei keretében. Ez biztosítani fogja, hogy felszámoljuk azt a jelenlegi helyzetet, ahol a leginkább érintett tagállamok alapvető fontosságú ujjnyomatrögzítő felszerelések terén is hiányt szenvednek, de a Frontex nem tud ilyet biztosítani számukra, mivel ezen erőforrások biztosítása terén a tagállamokra támaszkodik.
A beavatkozás joga
Sürgős helyzetekben az ügynökségnek képesnek kell lennie a közbelépésre annak biztosítása érdekében, hogy gyakorlati intézkedést hozhassanak még akkor is, ha nem érkezett segítségnyújtás iránt megkeresés az érintett tagállamtól, vagy ha az adott tagállam úgy véli, hogy nincs szükség kiegészítő jellegű beavatkozásra.
Egyrészt az ilyen intézkedés akkor lehet szükséges, ha a külső határ adott szakaszán aránytalanul megnövekszik a nyomás, és ott a nemzeti határőrizeti hatóságok (és a határellenőrzési feladataik erejéig a parti őrségek) nem képesek a kialakult krízissel megbirkózni. Másrészt a külső határ adott szakaszán a sürgős intézkedés szükségességét egy tagállam határigazgatási rendszerének hiányossága is előidézheti, amelyet az ügynökség a sebezhetőségi értékelés eredményeként azonosított, erre nézve korrekciós intézkedést határozott meg, de a tagállam elmulasztotta ennek határidőn belül történő végrehajtását.
A hiányosságok azonosítása esetén, az időszerű korrekciós intézkedés meghozatala, valamint a válsághelyzet elkerülése érdekében az ügynökség első lépésként ajánlást tesz a tagállamnak közös műveletek indítása vagy gyorsreagálású határvédelmi csapatok bevetése érdekében.
Ha a hiányosságok fennmaradtak és nem születik nemzeti intézkedés, a Bizottság végrehajtási határozatot fogadhat el, amely meghatározza, hogy a külső határok adott szakaszán a helyzet sürgős intézkedést igényel, és felhatalmazza az ügynökséget a megfelelő operatív intézkedések meghozatalára. Ez lehetővé teszi az ügynökség számára, hogy válsághelyzetekben azonnal beavatkozhasson a külső határon az európai határ- és partvédelmi csapatok bevetésével.
Az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepció és a harmadik országokkal való együttműködés
Az uniós fogadóállomásokon alapuló koncepció kidolgozása – amelyet eredetileg az európai migrációs stratégia vezetett be – az ügynökség kulcsfontosságú feladata lesz, ami európai határ- és partvédelmi csapatokat vethet be az uniós fogadóállomásokon a migrációkezelési csoportok keretében.
Ezen túlmenően a Bizottság javaslata fokozottabb szerepvállalást szán az ügynökségnek a harmadik országokkal folytatott együttműködés tekintetében, ahol operatív együttműködést koordinálhat a tagállamok és a szomszédos harmadik országok között a határigazgatás területén, ideértve az összekötő tisztviselők kiküldését harmadik országokba vagy közös műveletek indítását uniós területen vagy harmadik országok területén. Ez különösen a nyugat-balkáni országokkal folytatott jelenlegi együttműködés terén tapasztalt helyzetet javíthatja, ahol a szóban forgó harmadik országokkal fennálló megállapodás ellenére a Frontex nem tud operatív támogatást nyújtani, mivel nincs felhatalmazása a határőrcsapatok küldésére az olyan országokba, mint például Szerbia vagy Macedónia Volt Jugoszláv Köztársaság.
3.Parti őrségi feladatok
A parti őrség kulcsfontosságú szerepet játszik a tengeri határok biztosításában és a tengeri mentések során. A jelenlegi válság kimutatta annak szükségességét, hogy az illetékes uniós ügynökségek és a parti őrségi feladatokat ellátó különböző nemzeti hatóságok koordináltabb választ nyújtsanak. A jobb koordináció a tengeri válságok kezelése, valamint a hatóságok hatékonyabb feladatvégzésének elősegítése terén is eredményeket hozhat. Ez magában foglalná a jobb koordinációt és a releváns parti őrségi feladatok összevonását uniós szinten.
Jelenleg több mint 300 polgári és katonai hatóság létezik a tagállamokban, amelyek parti őrséggel kapcsolatos funkciók ellátásáért felelősek számos területen, úgymint a tengerbiztonság, a tengerhajózási biztonság, a felkutatás és mentés, a határellenőrzés, a halászati ellenőrzés, a vámfelügyelet, az általános bűnüldözés és a környezetvédelem. Az illetékes uniós ügynökségek támogatást nyújtanak a nemzeti hatóságoknak e funkciók többségének ellátásához. Funkcionális megközelítés szükséges, mivel a nemzeti parti őrségek az Európai Határ- és Parti Őrség részét fogják képezni a határellenőrzési feladataik ellátásának erejéig. A Bizottság ezért azt javasolja, hogy a parti őrségi feladatokat ellátó meglévő szervezetek és ügynökségek szorosabban működjenek együtt. Uniós szinten ezt az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség és az Európai Halászati Ellenőrző Hivatal megbízatásának összehangolását jelenti az új ügynökségre vonatkozó rendelkezésekkel, továbbá kapacitásaik erősítését elsődlegesen a közösen tervezett megfigyelési műveleteken és az ésszerűsített információ-megosztáson, valamint kapacitásépítésen és csúcstechnológiára (mint például távirányítású légijármű-rendszerre – drónokra) épülő megfigyelési és kommunikációs szolgáltatásokon keresztül.
Ez azt fogja jelenteni, hogy az ügynökség például új információkhoz férhet majd hozzá az illegális bevándorláshoz és a határokon átnyúló bűnözéshez használt hajókról, amelyeket olyan tengerfelügyeleti műveletek során észleltek, amelyek elsődleges küldetése nem határőrizet, hanem halászati ellenőrzés vagy olajszivárgás felderítése. Ez a gyakorlatias, az erőforrások és az információk egyesítésére irányuló, ágazatokon átnyúló együttműködés lehetővé teszi a határigazgatás számára a nem szorosan vett határellenőrzéshez kapcsolódó kapacitások kiaknázását.
4.Az ügynökség megerősített szerepe a visszatérés terén
A visszatérési eljárások hatékonyságának javítását a migráció szabályozásának egyik kulcsfontosságú céljaként ismerték el. Az Európai Határ- és Partvédelmi Ügynökség számára a visszatérés terén biztosított szerep megerősítése javítani fogja az EU kapacitását az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok sikeres visszatérésével kapcsolatosan. Ahogy az a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervben 11 is szerepel, az ügynökségnek képesnek kell lennie visszatérési műveletek kezdeményezésére és a tagállamok segítésére az úti okmányok beszerzésével kapcsolatosan.
Az ügynökség koordinálja majd a visszatéréshez kapcsolódó valamennyi feladatot, és megadja a tagállamoknak az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony visszatéréséhez szükséges összes technikai és operatív erősítést. E célra egy külön visszatérési hivatalt állítanak fel az ügynökség szervezetén belül az azonosítási és visszatérési eljárások lefolytatása során a tagállamokkal való együttműködés céljából, ideértve a visszatérési művelet finanszírozását és társfinanszírozását, koordinálását és megszervezését, valamint a visszatérés területén az illetékes harmadik országbeli hatóságokkal való együttműködést.
Az ügynökség a visszatérési intervenciók területén is kulcsfontosságú és közvetlen szerepet fog betölteni. A kísérőkből, megfigyelőkből és visszatérési szakértőkből álló európai visszatérési intervenciós csapatok azokban a tagállamokban lesznek bevethetők, amelyek visszatérési rendszerére különleges nyomás nehezedik. Sürgős helyzetekben gyorsreagálású európai visszatérési intervenciós csapatokat lehet bevetni egy tagállam kérésére vagy az ügynökség saját kezdeményezésére.
5.Alapvető jogok és panasztételi mechanizmus az ügynökség esetében
Tekintettel az ügynökség erősebb szerepére és megerősített operatív feladataira, fontos megfelelő panasztételi mechanizmusról gondoskodni arra az esetre, ha egy személy úgy véli, az ügynökség operatív tevékenysége során megsértette az ő alapvető jogait. Mind az Európai Parlament, mind az európai ombudsman hangsúlyozta egy ilyen mechanizmus jelentőségét.
A mechanizmus keretében az ügynökségen belül egy kijelölt alapjogi tisztviselő fogadja a panaszokat strukturált formában, és ezeket továbbítja az ügyvezető igazgatónak és az érintett tagállamoknak. A tagállamoknak információt kell szolgáltatniuk az eredményről és a panasz nyomon követéséről. Ez az adminisztratív eljárás nem fogja érinteni a jogorvoslatokat. Ezen túlmenően az alapvető jogok vagy nemzetközi védelmi kötelezettségek megszegésének súlyosabb jellegű vagy valószínűleg tartósan fennálló eseteiben az ügynökség ügyvezető igazgatója – döntésétől függően – nem csupán felfüggeszthetné vagy megszüntethetné az ügynökség által irányított operatív tevékenységeket, de az érintett művelet pénzügyi támogatását is visszavonhatná.
IV.A schengeni szabályok egységes végrehajtása
A határigazgatás területére vonatkozó valamennyi szabály egységes végrehajtását rendszeresen ellenőrizni kell. Az Európai Határ- és Parti Őrség létrehozásával a schengeni szabályok egységes alkalmazása, valamint a tagállamok közötti határigazgatási feladatok harmonizált ellátása még jelentősebbé válik.
A schengeni térségre vonatkozó jogszabályok dinamikus szabálykészletet jelentenek, amelyek fokozatosan alakultak ki és épültek be jogszabályokba, valamint számos „puha jogi” dokumentumba, így kézikönyvekbe, iránymutatásokba, katalógusokba, bevált gyakorlatokba. A tagállamok által történő teljes és helyes alkalmazásukat rendszeresen ellenőrzik a schengeni értékelési mechanizmuson keresztül, amely minőségellenőrzési eszközként szolgál. A schengeni értékeléseket a Bizottság által elfogadott többéves és éves programok alapján végzik. Az értékelési kiküldetéseket követően az ezen értékelésekért felelős csoportok 12 (a továbbiakban: a schengeni értékelésért felelős csoportok) ajánlásokat tesznek a tagállamoknak a nemzeti határigazgatási rendszereikben esetlegesen azonosított hiányosságok kezelésére.
Ebben a kontextusban a schengeni értékelő jelentések gyakran jelezték a végrehajtási folyamat gyengeségeként azt a tényt, hogy a schengeni szabályok jelentős részét nem kötelező erejű dokumentumok tartalmazzák. A „puha jog” és a kötelező erejű szabályok ötvözése nem mindig bizonyult hatékonynak, különösen amiatt, hogy a „puha jog” gyakran eltérően értelmezhető és hajtható végre.
Az esetleges eltérések elkerülése és annak biztosítása érdekében, hogy az Európai Határ- és Parti Őrség egységesen lássa el feladatait, fontos biztosítani a schengeni szabályok egységes alkalmazását az egész Unióra kiterjedően. A meglévő szabályok egységes és harmonizáltabb végrehajtása megvalósításának, valamint a schengeni vívmányoknak a határigazgatási intézkedések „egységes szabálykönyveként” történő jobb konszolidációja érdekében a Bizottság lépéseket tesz annak érdekében, hogy a „puha jogi” rendelkezéseket kötelező erejű intézkedésekkel váltsa majd fel.
V. A Schengeni határ-ellenőrzési kódex célzott módosítása
A külső határok ellenőrzése továbbra is a belső határellenőrzés nélküli térség fő biztosítékainak egyike. Az ilyen ellenőrzések egyik célja a tagállamok belső biztonságát és a közpolitikáját fenyegető bármiféle veszély megelőzése. Ahogy azt a közelmúltbeli terrortámadások is megmutatták, a fenyegetés az uniós jog keretében szabad mozgást élvező személyektől is származhat. A külső határok ellenőrzését meg kell erősíteni annak érdekében, hogy az ilyen személyek azonosíthatóak legyenek és minimalizálódjanak a schengeni térség belső biztonságára veszélyt jelentő kockázatok. Ezt a schengeni térség működéséről szóló nyolcadik kétéves jelentés következtetései is megerősítették.
E szükséglet kezelése érdekében a Bizottság javaslatot tesz a Schengeni határ-ellenőrzési kódex célirányos módosítására 13 az uniós polgárok olyan adatbázisok felhasználásával végzett ellenőrzéseit illetően, mint a Schengeni Információs Rendszer, az ellopott és elvesztett úti okmányok adatbázisa, valamint a vonatkozó nemzeti rendszerek. Ahogy azt a 2015. november 9-i és 20-i IB Tanács is kérte, ez a kezdeményezés lehetővé teszi „a schengeni térség külső határain lehetővé teszi az uniós állampolgárok szisztematikus, a biometrikus adatokra is kiterjedő, a releváns adatbázisok felhasználásával történő ellenőrzését, amelynek során teljes körűen kihasználják a technikai megoldásokat annak érdekében, hogy az intézkedések ne gátolják a szabad mozgás zökkenőmentességét” 14 .
A javasolt módosítások kötelezővé teszik az uniós állampolgárok szisztematikus, adatbázisok felhasználásával történő ellenőrzését valamennyi (légi, tengeri és szárazföldi) külső határon; az ilyen ellenőrzés ma kockázatértékelés alapján lehetséges. A szisztematikus ellenőrzések a személy személyazonosságát és nemzetiségét, valamint az úti okmány érvényességét és hitelességét ellenőrzik. Ezen túlmenően ellenőrizni fogják, hogy a schengeni térségbe belépő személyek nem jelentenek-e veszélyt a közrendre és a belső biztonságra. Az új szabályok rugalmasságot is tartalmaznak – ahol a szárazföldi és tengeri határokon az uniós polgárok szisztematikus ellenőrzése aránytalanul hatna a határok forgalmára, a tagállamok dönthetnek úgy, hogy kockázatelemzés alapján csak szúrópróbaszerűen végzik ezeket.
VI. Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatéréséhez biztosított európai úti okmány
Az Európában illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok hatékony visszatérésének biztosítása alapvető eleme egy átfogó, fenntartható és hiteles uniós migrációs politikának.
Az irreguláris migránsok jelenlegi uniós visszatérési rendszere nem kellőképp hatékony, és a visszatérők célországai által kibocsátott érvényes úti okmányok hiánya a sikeres visszatérés és visszafogadás egyik legfőbb akadálya. Jelenleg a tagállamok az érvényes úti okmánnyal nem rendelkező, illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok számára kibocsáthatnak egy európai helyettesítő okmányt 15 . Ugyanakkor ennek harmadik országok általi elismerése nem kielégítő, többek között elégtelen biztonsági jellemzői és normái miatt Egyértelműen szükség van az uniós úti okmány harmadik országok általi elismerésének javítására annak érdekében, hogy a sikeres visszatérések biztosíthatóak legyenek és egyidejűleg a harmadik országok illetékes konzuli hatóságainak adminisztratív terhei is csökkenjenek.
Mint ezt a visszatérésre vonatkozó uniós cselekvési tervben már bejelentette, a Bizottság most javaslatot tesz egy, az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatéréséhez biztosított, egységes formátumú, és a harmadik országok szélesebb körű elfogadását biztosító fokozott technikai és biztonsági jellemzőkkel rendelkező, új európai úti okmány kialakítására. Ezen úti okmány elismerését a visszafogadási egyezmények vagy a harmadik országokkal való más megállapodások kontextusában kell előmozdítani, valamint a harmadik országokkal folytatott, hivatalos megállapodások keretein kívüli, visszatéréssel kapcsolatos együttműködés keretében.
Az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatéréséhez biztosított európai úti okmányra vonatkozó rendeletjavaslat meghatározza ezen okmány formátumát és biztonsági jellemzőit, ugyanakkor az illegálisan tartózkodó harmadik országbeli állampolgárok visszatérése lefolytatásának közös normáit és eljárásait a visszatérési irányelv 16 szabályozza, és ezeket az alapvető jogok – különösen a visszaküldés tilalma elvének – teljes körű tiszteletben tartásával kell intézni.
VII. Eurosur
Az EUROSUR a külső szárazföldi és tengeri határok megfigyeléséért felelős valamennyi nemzeti hatóság közötti információcsere és együttműködés közös kerete. Működésének 2013 végi kezdete óta jelentősen javította a külső határokon és a határok előtti területen a helyzetismeretet, valamint számos alkalommal hozzájárult migránsok életének megmentéséhez. Ez nagyrészt a Frontex erőfeszítéseinek köszönhető, amint azt az e hónapban a Frontex által az Európai Parlamentnek és a Tanácsnak benyújtott, a hatáskörébe tartozó EUROSUR-elemek végrehajtásáról szóló jelentése is felvázolta.
A Bizottság ma elfogadott egy EUROSUR-kézikönyvet, amely iránymutatást nyújt a tagállami hatóságok számára az EUROSUR végrehajtásáról és kezeléséről 17 .
Amikor a külső határ bizonyos szakaszaira naponta több ezer ember érkezik, egyértelmű, hogy a tagállamoknak képeseknek kell lenniük gyorsan és egységes módon fellépni. Míg az Európai Határ- és Parti Őrségre vonatkozó jogalkotási javaslat egy erősebb ügynökséget hoz létre, a határőrizeti nemzeti koordinációs központok – amelyeket az EUROSUR-rendelettel összhangban létesítettek – kulcsfontosságú szerepet játszanak, és a tagállamoknak jobban ki kellene használniuk ezeket a válaszadási kapacitásaik megerősítése érdekében.
Az EUROSUR-kézikönyv részletesen leírja e nemzeti koordinációs központok feladatait, ideértve a saját nemzeti hatóságaikkal való együttműködésüket, valamint az erőforrások, a személyzet és a nemzeti határőrizeti rendszerek kezelését is. A kézikönyv meghatározza, hogy a nemzeti koordinációs központok és a Frontex miként végzik az eseményekre, őrjáratokra és hírszerzésre vonatkozó információk cseréjét, és miként koordinálják a különböző határszakaszokon adott válaszaikat. Végezetül a kézikönyv technikai iránymutatást nyújt az EUROSUR kommunikációs hálózat és a minősített adatok kezeléséhez.
VIII. Következtetés
A ma elfogadott intézkedések szükséges lépést jelentenek a hatékony európai integrált határigazgatás felé.
A Bizottság felkéri az Európai Parlamentet és a Tanácsot, hogy e javaslatokat elsődleges prioritásként kezelje, különösen az Európai Határ- és Parti Őrségre vonatkozó rendeletjavaslatot, hogy a polgárok Európa külső határaiba vetett bizalma gyorsan helyreállítható legyen, és biztosíthassuk a szabad mozgást lehetővé tevő, belső határok nélküli schengeni térség integritását.