EURÓPAI BIZOTTSÁG
Brüsszel, 2015.11.17.
COM(2015) 568 final
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a postai szolgáltatásokról szóló irányelv (a 2002/39/EK és a 2008/6/EK irányelvvel módosított 97/67/EK irányelv) alkalmazásáról
{SWD(2015) 207 final}
A BIZOTTSÁG JELENTÉSE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK ÉS A TANÁCSNAK
a postai szolgáltatásokról szóló irányelv (a 2002/39/EK és a 2008/6/EK irányelvvel módosított 97/67/EK irányelv) alkalmazásáról
1.Ez az alkalmazási jelentés azt mutatja be, miként valósult meg a postai szolgáltatásokról szóló irányelv végrehajtása, és hogyan fejlődik a postai szolgáltatások piaca
Az Európai Parlament és a Tanács 2008 februárjában elfogadta a 2008/6/EK irányelvet (a továbbiakban: a postai szolgáltatásokról szóló harmadik irányelv) 1 , amely a piac fokozatos megnyitásának folyamatában az utolsó jogalkotási lépést biztosítva bevezette a jogalapot a postai szolgáltatások belső piacának megvalósításához. Az irányelv 16 tagállam 2 esetében 2010. december 31-ét, az (akkor) fennmaradó 11 tagállam 3 esetében pedig 2012. december 31-ét határozta meg a piac teljes megnyitásának határidejeként. A postai szolgáltatásokról szóló harmadik irányelv megerősítette a nemzeti szabályozó hatóságok feladat- és hatásköreit, megváltoztatta, hogy milyen módon lehet egyetemes postai szolgáltatást nyújtani és finanszírozni, hozzáférést igényelt a postai infrastruktúra egyes elemeihez és kiterjesztette a fogyasztóvédelemre vonatkozó rendelkezéseket, továbbá felszólította a Bizottságot, hogy nyújtson segítséget a tagállamoknak az irányelv végrehajtásához, ezen belül az egyetemes szolgáltatás nettó költségeinek kiszámításához.
Ezen túlmenően a 2008/6/EK irányelv 23. cikke előírja, hogy a Bizottság négyévente jelentést terjesszen az Európai Parlament és a Tanács elé az irányelv alkalmazásáról, amelyben megfelelő tájékoztatást ad az ágazatban bekövetkezett fejleményekről. Noha ez a rendelkezés azt írja elő, hogy a Bizottság 2013 decemberéig nyújtson be jelentést, ez utóbbit elhalasztották annak érdekében, hogy elég idő legyen megvizsgálni a piac valamennyi tagállamban végrehajtott teljes megnyitásának hatásait.
Ez az alkalmazási jelentés azt foglalja össze, hogy miként került sor a postai szolgáltatásokról szóló irányelv (a 2002/39/EK és a 2008/6/EK irányelvvel módosított 97/67/EK irányelv) végrehajtására az Európai Unióban, és milyen fő fejlemények következtek be a postai piacon 2008 decembere óta 4 . A 2008/6/EK irányelv 23. cikkének megfelelően a jelentés információkat nyújt a gazdasági, társadalmi és foglalkoztatási mintákról, a technológiai szempontokról, valamint a szolgáltatás minőségéről. Az alkalmazási jelentést részletesebb tájékoztatást nyújtó bizottsági szolgálati munkadokumentum kíséri, amely egy mellékletet is magában foglal az egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségének kiszámításáról.
A jelentés és a bizottsági szolgálati munkadokumentum elkészítéséhez különböző források kerültek felhasználásra, többek között a Main Developments in the Postal Sector (2008–2010) 5 (A postai ágazat legfontosabb fejleményei [2008–2010]), a Pricing behaviour of postal operators 6 (A postai szolgáltatók árképzési magatartása) és a Main Developments in the Postal Sector (2010–2013) 7 (Főbb fejlemények a postai ágazatban [2010–2013]) című tanulmányok, a postai szolgáltatásokkal foglalkozó európai szabályozó hatóságok csoportjának (ERGP) 8 több jelentése, a postai irányelv bizottsága (PDC) és a Postai Felhasználói Fórum 9 keretében tett felszólalások, az Eurostat adatai 2012-ig 10 bezárólag, valamint az Eurostat azon döntését követően, hogy leállítja a postai ágazatra vonatkozó statisztikai adatok gyűjtését, a Bizottság által a 2012 utáni időszakra vonatkozóan készített saját postai statisztikái, továbbá az Egyetemes Postaegyesület 11 adatai. Tekintettel a statisztikai adatok gyűjtése és előállítása során érvényesülő időbeli eltolódásra, a rendelkezésre álló legfrissebb statisztikák sok esetben 2013-re vonatkoznak, de ahol lehetséges volt, ennél frissebb adatok kerültek felhasználásra, hogy érzékeltetni lehessen a legújabb fejleményeket.
2.A megfizethető és megbízható postai és csomagkézbesítési szolgáltatások továbbra is létfontosságúak az egységes piac szempontjából
A postai szolgáltatások továbbra is lényeges szerepet játszanak az Európai Unió egészében, noha e szerep jellege folyamatosan változik, amint az új technológiák mind az elektronikus szolgáltatásokkal való helyettesítést, mind az egyre nagyobb volumenű online vásárlást ösztönzik. Az egységes piac társadalmi, gazdasági és területi kohéziójához, valamint fejlődéséhez továbbra is meghatározó mértékben hozzájárul az, hogy meghatározott időn belül, meghatározott áron leveleket és csomagokat lehet küldeni az Európai Unió minden részébe. Az e-kereskedelemben rejlő hatalmas lehetőség azt jelenti, hogy a megfizethető, megbízható csomagkézbesítési szolgáltatások minden eddiginél fontosabbak az egységes digitális piac 12 jelentette lehetőségek megvalósításához.
3.A független hatósági felügyelet javult, de fokozni kell a csomagkiszállítási szolgáltatások piacának felügyeletét, hogy lépést lehessen tartani a szóban forgó piacon bekövetkező változásokkal
A nemzeti szabályozó hatóságok továbbra is döntő szerepet játszanak azáltal, hogy megerősítik és felügyelik a postai szolgáltatásokról szóló irányelv alkalmazását, valamint biztosítják az irányelvnek való megfelelést a tagállamokban. Ezek a hatóságok egyre gyakrabban egybeolvadnak az egyéb kommunikációs szolgáltatások (pl. elektronikus távközlési szolgáltatások, műsorszolgáltatások) szabályozóival. A postai szolgáltatásokkal foglalkozó európai szabályozó hatóságok csoportja (ERGP) 2010-ben történt létrehozásának eredményeként európai szinten javult a nemzeti szabályozó hatóságok között folyó konzultáció, koordináció és együttműködés 13 .
A nemzeti szabályozó hatóságok hagyományosan a levélkézbesítésre összpontosítottak. Tekintettel a levélforgalom csökkenésére és a csomagok számában az e-kereskedelmi forgalomnak köszönhetően bekövetkezett növekedésre, a csomagkiszállítási szolgáltatások piacán szigorúbb szabályozási felügyeletet kell végrehajtani, és a piacról átfogóbb adatok szükségesek ahhoz, hogy teljes és pontos képet lehessen kapni a postai és csomagkézbesítési szolgáltatások piacának egészéről, és teljes mértékben ki lehessen aknázni az egységes digitális piac nyújtotta lehetőségeket.
4.A levelek tekintetében már megvalósult a megfizethető, megbízható egyetemes szolgáltatás
A tagállamok számára előírás, hogy területükön egy héten legalább öt munkanapon biztosítsák a levelek és csomagok átvételét és kikézbesítését, és e folyamat minden pontján elérjék a meghatározott minőségi szintet 14 . Azon tagállamok száma, amelyek túlteljesítik ezt a gyakorisági követelményt (azaz ahol hat napon van kézbesítés), csökken 15 . Megfigyelhető az az általános tendencia, hogy csökken az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá tartozó postai küldemények típusainak száma, noha számos tagállam a darabonkénti leveleken 16 kívül egyéb postai küldeményeket is az egyetemes szolgáltatási kötelezettség hatálya alá sorol, például a tömeges levél- vagy csomagfeladást, a reklámküldeményeket és az újságokat is. Valamennyi tagállam – kivéve Németország – a meglévő nemzeti postai szolgáltatót jelölte ki hivatalosan „egyetemes szolgáltatónak”. Németországban az eredeti nemzeti postai szolgáltató tölti be az egyetemes szolgáltató szerepét.
A belföldi levelek túlnyomó többségét a következő munkanapon kézbesítik (feltéve, hogy másnapi kézbesítési szolgáltatással adják fel őket a szándékosan lassabb és olcsóbb szolgáltatás helyett), az EU-n belüli postai küldemények kézbesítése pedig továbbra is meghaladja az irányelvben meghatározott minőségi előírásokat 17 . A legtöbb tagállam maximálárat állapított meg annak érdekében, hogy biztosítsa az alapvető postai szolgáltatások megfizethetőségét. Számos tagállamban a bélyegek ára az elmúlt években általában az inflációnak megfelelően, valamint annak érdekében nőtt, hogy részben kompenzálja a feladott levelek számának visszaesését 18 . 2012 és 2013 között egy 20 grammos levél díjai átlagosan mintegy 5,6 %-kal emelkedtek 19 , ez azonban nem volt jelentős hatással arra, hogy az uniós polgárok számára mennyire megfizethető e szolgáltatás, amely továbbra is megfizethető maradt, különösen a háztartások más kommunikációs módokra (pl. mobil távközlésre) fordított kiadásaival összehasonlítva.
Minden tagállam gondoskodik arról, hogy valamennyi postai szolgáltató átlátható, egyszerű és olcsó eljárással rendelkezzen a felhasználók panaszainak kezelésére, és az egyetemes szolgáltatók többsége rendelkezik kompenzációs rendszerrel.
5.Elengedhetetlen, hogy pontos és összehasonlítható információk álljanak rendelkezésre az egyetemes szolgáltatás nettó költségeiről
A postai szolgáltatásokról szóló irányelv módszereket határoz meg, amelyekkel – amennyiben egy tagállamban az egyetemes szolgáltatás akkora nettó költséggel jár, amely méltánytalan terhet ró az egyetemes szolgáltatóra – az egyetemes szolgáltatási kötelezettségnek a kijelölt egyetemes szolgáltató(k)ra méltánytalan terhet rovó úgynevezett „nettó költségét” ellentételezni lehet. Azonban a finanszírozás biztosításához és annak érdekében, hogy az összeegyeztethető legyen az állami támogatásokra vonatkozó szabályokkal, a költségeket összehasonlítható módon kell kiszámítani. Az e jelentést kísérő bizottsági szolgálati munkadokumentum melléklete különböző olyan számítási módszereket tartalmaz a postai egyetemes szolgáltatási kötelezettség nettó költségének kiszámítására, amelyekről megállapították, hogy azok összhangban állnak a postai szolgáltatásokról szóló irányelv I. mellékletével.
6.A levélküldemények terén a verseny lassan fejlődött, és egyes gazdasági szereplők versenyellenes magatartást mutattak
Annak ellenére, hogy az EU-ban 2013-ra megtörtént a teljes piacnyitás, a legtöbb tagállamban lassan fejlődött a verseny a levélküldemények piacán, és az egyetemes szolgáltatók megőrizték többségi piaci részesedésüket a tagállamokban. Azon tizenöt tagállam közül, amelyek 2011 előtt teljes mértékben megnyitották piacaikat, 2013-ra nyolc tagállamban haladta meg a levélpostai küldemények piacán a versenytársak volumene az 5 %-ot. Azon tagállamok közül, amelyek 2011 után nyitották meg piacaikat, a versenytársak 2013 közepére öt tagállamban szerezték meg a levélpostai küldemények piacának több mint 5 %-át 20 . Ott, ahol verseny alakult ki a levélpostai küldemények piacán, szélesebb körben elterjedt a szolgáltatók által végponttól végpontig biztosított kézbesítés esetében, amelyhez a szolgáltatók saját elosztó hálózatot hoztak létre, hogy maguk tudják végezni a kézbesítést közvetlenül a címzetteknek. A hozzáférési pontokat érintő verseny, amelynek keretében a többi szolgáltató az előzetes feldolgozás után a leveleket kikézbesítés céljából átadja az egyetemes szolgáltatónak, Szlovéniában és az Egyesült Királyságban, valamint Németországban alakult ki. Számos tagállamban a nemzeti versenyhatóságok elítélték az egyetemes szolgáltatót az erőfölénnyel való visszaéléssel megvalósított versenyellenes magatartásért. Az esetek között előfordult az üzleti ügyfeleknek nyújtott jogszerűtlen rabatt, árprés, illetve kiszorító árazás. E gyakorlatok következményeként a versenytársak kiszorulhatnak a piacról. A piacra való belépést és a verseny fejlődését néhány szabályozási gyakorlat is akadályozhatja, például az irányelv által megengedett hatályt meghaladó engedélyezési feltételek előírása az új belépők számára.
7.Az elektronikus szolgáltatásokkal való helyettesítés térnyerésével csökkent az elküldött levelek száma
Az EU-ban az egyetemes szolgáltatók igénybe vételével feladott levelek száma a 2008-ban becsült 107,6 milliárdról 85,5 milliárdra csökkent 2013-ra 21 . 2007 és 2010 között átlagosan évi 4,3 %-os csökkenés következett be a volumen és évi 5,2 %-os csökkenés a bevétel tekintetében 22 . 2010 és 2011 között a csökkenés mértéke 3,3 %-ra, illetve 1,4 %-ra mérséklődött, de 2012 és 2013 között (volumenben) 4,85 %-ra emelkedett az EU-28 esetében 23 . Általánosságban elmondható, hogy ez a címzett reklámküldeményeket (reklám) és a kiadványokat kevésbé érintette, mint a leveleket, noha a legnagyobb csökkenést a levélpostai küldemények tekintetében érettebb piacokkal rendelkező tagállamok tapasztalták, és ez a tendencia várhatóan a jövőben is folytatódik. Dániában például a küldemények volumene több mint 60 %-kal csökkent 2000 és 2014 között, és 2015 első negyedévében további 15 %-os visszaesés következett be 24 . Hollandiában 2015 első negyedévében 13 %-os csökkenésre került sor, és a volumenek az előrejelzések szerint 32–49 %-kal fognak csökkenni 2010 és 2020 között 25 .
Mivel az egyes tagállamokban jelentősen eltér a levelek mennyisége, és tekintettel a csökkenés jelenlegi ütemére, nem valószínű, hogy egyes tagállamok valaha is elérik a levelek volumenének a fejlett postai piaccal rendelkező tagállamokban korábban tapasztalt szintjeit. Ezért még ha a kevésbé fejlett postai piacokon a levelek volumenének visszaesése relatív értelemben kisebb is, a hatása valószínűleg akkor is jelentős, tekintettel arra, hogy kisebb méretgazdaságosság érhető el, mint az érettebb piacokon.
8.A csomagküldés terén növekedés tapasztalható, ám a fogyasztók és az online kiskereskedők panaszkodnak a határokon átnyúló szállítási szolgáltatások minőségére és költségére
Az európai csomagkézbesítési piac méretét illetően még nem alakult ki egyértelmű konszenzus 26 . Például az európai csomagszállítási piac méretére vonatkozó becslések szerint az európai futár-, gyorsposta- és csomagkézbesítési piacok együttes értéke 2010-ben 60 milliárd EUR 27 , 2011-ben pedig 47 milliárd EUR volt (a legfeljebb 2 500 kg tömegű küldeményeket beleértve) 28 ; a csomag- és gyorsposta-kézbesítési piacok együttes értéke 2011-ben 37 milliárd EUR-t 29 , 2014-ben pedig 53,5 milliárd EUR-t 30 ért el. Még ha csak az egyetemes szolgáltatók által kézbesített csomagokat vesszük is számításba, az uniós csomagkézbesítési piac akkor is a 2008. évre vonatkozóan becsült 1,65 milliárd rendes csomagról mintegy 1,96 milliárd csomagra emelkedett 2013-ra 31 . Az egy főre eső csomagok száma tekintetében azonban jelentős eltérések vannak az egyes tagállamok között. A csomagkézbesítési piacra vonatkozó 2011. évi becslések szerint az egy főre eső csomagok száma közel 30-tól (Németország és az Egyesült Királyság) megközelítőleg két csomagig (Lengyelország, Románia, Horvátország, Lettország) terjed 32 .
Úgy tűnik, hogy mivel a csomagkézbesítési szolgáltatások soha nem tartoztak a korábban fenntartott területhez 33 , a csomagküldemények piacán nagyobb verseny alakult ki, mint a levélküldemények piacán. A gyorsposta-kézbesítési szolgáltatók, mint például a UPS, a DHL, a TNT és a FedEx, valamint a futárszolgálatok, amelyek eddig hagyományosan inkább a hozzáadott értéket képviselő vállalkozások közötti (B2B) szolgáltatásokra összpontosítottak, egyre inkább fejlesztik a fogyasztói (B2C) szolgáltatásaikat, hogy kiaknázzák az elektronikus kereskedelem bővüléséből adódó előnyöket, és új vállalatok is a piacra lépnek. Ugyanakkor az egyetemes szolgáltatók kifinomultabb csomagkézbesítési szolgáltatásokat fejlesztenek, például olyanokat, amelyek garanciát vállalnak a szállítási időre, hogy kihasználják az online vásárlás jelentette lehetőségeket. Ezért bizonyos fokú konvergencia figyelhető meg a kiszállítási szolgáltatók által kínált termékek és szolgáltatások között, és egyre inkább elmosódnak a határok közöttük.
Továbbra is aggályok övezik azonban a határokon átnyúló csomagkézbesítési szolgáltatások megfizethetőségét, hozzáférhetőségét és rendelkezésre állását: mind a fogyasztók, mind az online kiskereskedők rendszeresen a szállításhoz kapcsolódó szolgáltatások (pl. nyomonkövetési információk) hiányára, az árak korlátozott mértékű átláthatóságára és a magas árakra panaszkodnak 34 . A Bizottság 2015. május 6-án elfogadta a digitális egységes piaci stratégiát 35 , és ezzel párhuzamosan nyilvános konzultációt indított annak érdekében, hogy megoldást találjon a határokon átnyúló csomagkézbesítés javítására, valamint annak érdekében, hogy jobban megértse e piac működését. A Bizottság 2016 első felében intézkedéseket vezet be a határokon átnyúló csomagkézbesítés árai átláthatóságának és szabályozói felügyeletének javítása érdekében. Mindezek kiegészítik az Útiterv a csomagkézbesítés egységes piacának kialakítása felé bizottsági közlemény 36 2013. évi elfogadása után a Bizottság és különböző érdekelt felek által már végrehajtott intézkedéseket.
9.Elsősorban az elektronikus szolgáltatásokkal való helyettesítés következtében csökkent az egyetemes szolgáltatók általi foglalkoztatás, és a munkakörülmények is változatosabbá váltak
2013-ben az egyetemes szolgáltatók mintegy 1,2 millió embert foglalkoztattak az EU-ban, és néhány tagállamban az egyetemes szolgáltatók biztosították a belföldi foglalkoztatás jelentős hányadát 37 . Ehhez hozzáadódnak az egyéb postai szolgáltatók által biztosított munkahelyek. 2010-ben a gyorsposta-kézbesítési ágazat a becslések szerint 272 000 főt foglalkoztatott közvetlenül 38 .
A csökkenő levélforgalom a modernizációval és a fokozott automatizálással együtt kihat a foglalkoztatás szintjére. Az Egyetemes Postaegyesület adatai szerint az egyetemes szolgáltatók által foglalkoztatott személyzet összlétszáma mintegy 250 000-rel csökkent 2008 és 2013 között 39 . A 28 tagállamban 2012 és 2013 között átlagosan 4,4 %-kal csökkent az egyetemes szolgáltatók általi foglalkoztatás 40 . Az egyetemes szolgáltatók munkavállalói általában szakszervezetekbe tömörülnek, valamint a béreket és munkakörülményeket kollektív ágazati és/vagy általános munkaszerződések szabályozzák. A modernizálást sok esetben a szakszervezetet bevonva, társadalmilag felelős módon kezelték, és a kényszerű elbocsátások számát korkedvezményes nyugdíjazással, valamint az önkéntes távozások támogatásával csökkentették a minimumra. A munkaerő-csökkentések ellenére a személyzet jelentős része továbbra is a kézbesítésben vesz részt. Ugyanakkor egyes tagállamokban jelentős mértékben megnőtt a részmunkaidős munkavállalók aránya, és általános tendencia a rugalmasabb munkaszerződések irányába való elmozdulás.
10.A piac folyamatos fejlődésével szigorú nyomon követés szükséges
Összességében az európai postai politika két fő célja – nevezetesen egy meghatározott minőségű minimális szolgáltatási kör valamennyi felhasználó számára megfizethető áron való biztosítása és a piacok tisztességes versenyfeltételek mellett való megnyitása – túlnyomó részt teljesült, noha a határokon átnyúló csomagkézbesítési piacot továbbra is aggályok övezik. Mindazonáltal a postai piac továbbra is gyorsan változik, és a postai piac egészének, valamint a szabályozási keret hatásainak szigorú nyomon követése és további elemzése szükséges. Ez különösen fontos figyelembe véve a levélforgalom csökkenése és a csomagok számának növekedése által az egyetemes szolgáltatási kötelezettségre gyakorolt hatást, valamint annak érdekében, hogy szükség esetén reagálni lehessen a műszaki, gazdasági és társadalmi környezet változásaira és a felhasználók igényeire az ágazat fenntarthatóságának biztosítása érdekében. A Bizottság 2016-tól évente közzéteszi a statisztikákat, hogy rendszeresen naprakész tájékoztatást nyújtson az Európai Unióban a levél- és csomagküldési piacokon bekövetkező változásokról.
Copenhagen Economics, Main Developments in the Postal Sector (2008–2010), Koppenhága, Dánia, 2010.
Copenhagen Economics, Pricing behaviour of postal operators, Koppenhága, Dánia, 2012.
WIK-Consult, Main Developments in the Postal Sector (2010–2013)¸ Bad Honnef, Németország 2012.
Az ERGP-re vonatkozó további információkért és a jelentésekért lásd: http://ec.europa.eu/growth/sectors/postal-services/ergp/index_hu.htm.
Ezt a párbeszédet szolgáló csoportot Michel Barnier, a belső piacért és a szolgáltatásokért felelős korábbi biztos hozta létre 2011-ben. A csoport a postai szolgáltatások felhasználóit (a fogyasztókat, a kkv-kat, a vállalkozásokat és az online kiskereskedőket), a postai szolgáltatókat és a szakszervezeteket egyesíti annak érdekében, hogy elemezzék a posta liberalizációjának hatásait és konstruktív megoldásokat keressenek arra, hogy miként lehet javítani az ügyfeleknek nyújtott postai szolgáltatásokat. A fórumnak, amely Brüsszelben, évente kerül megrendezésre, az a célja, hogy közvetlen visszajelzést lehessen kapni a fogyasztóktól az európai postai reform hatásairól, a postai ágazatban a fenntarthatóságra vonatkozó követelményekről és az elektronikus kereskedelemmel való közvetlen kapcsolatról.
Lásd például: Civic Consulting az Egészség- és Fogyasztóügyi Végrehajtó Ügynökség megbízásából, Consumer market study on the functioning of e-commerce and internet marketing and selling techniques in the retail of goods (Fogyasztói piaci tanulmány az e-kereskedelem működéséről, az internetes marketingről és értékesítési technikákról az áru-kiskereskedelemben), 2011; FTI Consulting, Study on intra-community cross-border parcel delivery (Tanulmány a közösségen belüli, határokon átnyúló csomagkézbesítésről), 2011; Copenhagen Economics, Study on the state of play of EU parcel markets with particular emphasis on e-commerce (Tanulmány az uniós csomagkézbesítési piacok jelenlegi állásáról, különös tekintettel az e-kereskedelemre), 2013; Az Eurobarométer 398. sz. tematikus felmérése – Belső piaci jelentés, 2013; az Eurobarométer 413. sz. gyorsjelentése: Companies Engaged in Online Activities (Az online tevékenységet folytató vállalatok), 2015; és Európai Bizottság, A fogyasztók körében végzett felmérés a digitális egységes piac legfőbb, határokon átnyúló akadályainak, valamint annak meghatározása érdekében, hogy azok hol érvényesülnek a leginkább, 2015.
http://ec.europa.eu/consumers/consumer_evidence/market_studies/obstacles_dsm/index_en.htm